Spesialnummer

1. Innledning

I perioden 2010–2020 hadde bydel Gamle Oslo en lavterskel informasjons- og veiledningstjeneste – Link- kontoret. Dette kontoret var et svar på at borgere med minoritetsbakgrunn opplevde store utfordringer i møte med offentlige tjenester som for eksempel NAV og barnevern; spesielt gjaldt det kommunikasjon, språkutfordringer, tillit og økende grad av digitalisering.¹ Ved Link-kontoret jobbet personer som hadde tillit innad i minoritetsmiljøene. Disse link-arbeiderene snakket morsmålene til de største innvandrergruppene i bydelen: somali, arabisk og tigrinja. En stor del av jobben til link-arbeiderne var å oversette og forklare brev, avslag og vedtak fra offentlige instanser som for eksempel NAV, og å hjelpe brukere med å fylle ut skjemaer til NAV, søknader om kommunal bolig og lignende. Link-arbeiderne hadde ikke rettslig kompetanse, og opplevde at det var viktig å få tilført denne kompetansen. Tøyen rettshjelp ble opprettet som et prøveprosjekt, med rettshjelp til minoritetsspråklige, i samarbeid med Redd Barna og med støtte fra Stiftelsen Dam. Prosjektet ble gjennomført i perioden 2017–2020 i samarbeid mellom Fri rettshjelp² og Link-kontoret på Tøyen. I dette samarbeidsprosjektet ble den rettslige kompetansen tilført ved at jurister tilbød rettshjelp på Tøyen i samarbeid med Link-kontoret. Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) ved OsloMet – storbyuniversitetet var vertskap for prosjektet, som ble ledet av Ingar Brattbakk.

Erfaringene fra Link viser at funn påpekt i den tradisjonelle rettshjelpsforskning stadig er aktuelle. De berørte grupper er for eksempel mennesker med et annet språk og/eller en annen kultur enn majoriteten; mennesker som er klienter i velferdssystemet; mennesker med særlige utfordringer med digitaliseringen. Det ble arrangert et avslutningswebinar for prosjektet Tøyen rettshjelp 14. april 2021. Over 360 personer deltok – mange av dem jobbet i NAV. Webinaret tok for seg språklige minoriteters møte med velferdsstatens systemer, med fokus på barrierer og utfordringer enkelte grupper møter på sin vei i tjenesteapparatet. Her presenterte Elise Frøjd og Tanja Nordberg (OsloMet) erfaringene fra Tøyen rettshjelp. Husein Awadnur (NAV) fortalte om Link-kontorets mangeårige arbeid på Tøyen. Bente Oftedal Roli (Fri rettshjelp) presenterte Fri rettshjelps arbeid, og diskuterte muligheter og utfordringer ved det offentliges veiledningsplikt. Kristian Andenæs (Universitetet i Oslo) innledet om muligheter og begrensninger i rettshjelpsordningen, basert på sitt arbeid med studentrettshjelpstiltakene og basert på Rettshjelpsutvalgets konklusjoner. Merete Smith (generalsekretær i Advokatforeningen) tok opp problemstillinger knyttet til rettshjelp og sårbare grupper, med utgangspunkt i perspektiver fra Rettshjelpsutvalget og Advokatforeningen. Jon Christian F. Nordrum (Universitetet i Oslo) innledet om klarspråk i juss overfor borgere med minoritetsspråklig bakgrunn, mens Bettina Lemann Kristiansen (Aarhus universitet) tok opp digitaliseringens utfordringer for tilgang på rettshjelp. Hilde Fiva Buzungu (OsloMet) presenterte sin studie om tolking og personer med minoritetsbakgrunn sine møter med NAV. Mina Adampour (lege og spaltist) satte i sitt innlegg fokus på minoritetsspråkliges møte med helsevesenet. Frøydis Patursson (Advokatfirmaet Sulland) innledet om JURKs erfaringer på Tøyen og JURKS arbeid med rettighetsinformasjon til minoritetsspråklige kvinner gjennom Jussambassadør-prosjektet, etterfulgt av Tina Storsletten Nordstrøms (LO) innlegg om rettshjelp og interkulturell kompetanse. Til sist innledet Nassima Dzair (daglig leder for InterBridge) om interkulturell kompetanse, basert på arbeidet med ungdommer i InterBridge.

Det ble tydelig at dette er temaer som engasjerer mange. Gjennom prosjektet Tøyen rettshjelp har vi synliggjort at det er behov for økt kunnskap på feltet. Med dette temanummeret ønsker vi å løfte frem noen problemstillinger som er felles for feltene rettshjelp, sosialt arbeid, klarspråk innen juss, og interkulturell kompetanse. Alle disse temaene omfatter sårbare gruppers møte med velferdsstatens tjenester og rettshjelpstilbud.

Funn fra Jon T. Johnsens (1997) analyse av Rettshjelpskontoret Indre Finnmark (RIF) på slutten av 80-tallet, om samers behov for veiledning, rettighetsinformasjon og rettshjelp, sammenfaller i stor grad med behovene til de største innvandrergruppene i bydel Gamle Oslo i vår tid; det er behov for å ha fokus på både ren språklig oversettelse og å tilpasse kommunikasjonen til mottakeres kjennskap til den norske velferdsstaten basert på deres egen kulturelle bakgrunn, deres referanseramme.³ Dette ble gjort av link-arbeiderne ved Link-kontoret, av rettshjelperne ved Tøyen rettshjelp og av tolkene, juristene og konsulentene ved Rettshjelpskontoret Indre Finnmark (RIF). Beboere med minoritetsbakgrunn i bydel Gamle Oslo i dag, og samer i Finnmark på slutten av 80-tallet, er grupper som interessant nok har/hadde lignende behov for tilrettelegging av veiledning, rettighetsinformasjon og rettshjelp – altså språklig og kulturelt. Innsiktene fra Johnsens (1997) studie av samisk rettshjelp er fortsatt aktuelle for å forstå hvordan både rettshjelpere og offentlige instanser kan tilnærme seg språklige og kulturelle minoriteter på en fruktbar måte.

Det udekkede rettshjelpsbehovet har gjennomgående vært stort.⁴ I dagens samfunn har enkeltindividet et større behov for rettshjelp og en annen form for bistand enn tidligere, grunnet samfunnets økende kompleksitet og rettsliggjøring. Særlig gjelder dette marginaliserte grupper, kan vi lese i NOU 2020: 5 Likhet for loven.⁵ Videre skriver rettshjelpsutvalget at «dette bør være et tydelig utgangspunkt for det videre arbeidet med rettshjelpsordningene».⁶

Innen rettshjelpsforskningen har forskjellige grupper blitt omtalt som sårbare, utsatte, marginaliserte eller rettsfjerne, til ulike tider. Noen av disse gruppene finnes ikke lenger i dagens samfunn, eller de har fått nye navn. For eksempel skriver Bull og Eidesen (1975) blant annet om rettshjelpsbehovet til herbergister,⁷ og Andenæs (1975) om rettshjelpsbehovet til romfolk.⁸ Eskeland og Finne (1973)⁹ omtaler Oslo-alkoholikere som ble meldt til edruskapsnemnda.

Samtlige rettshjelpsstudier har tatt for seg rettshjelpsbehovet til fattige. Dette behandles hos blant andre Eskeland og Finne (1973) som gjennomførte en rettshjelpsundersøkelse som viste at fattige generelt hadde flere problemer enn det de kaller «den alminnelige mann».¹⁰

2. Temanummerets bidrag: Rettighetsinformasjon, rettshjelp, digitalisering og møtet med NAV

Som generalsekretær i Advokatforeningen og medlem av Rettshjelpsutvalget, Merete Smith, skriver i sitt bidrag i dette temanummeret, blir samfunnet vårt stadig mer rettighetsstyrt, og det er komplisert å både finne sin rett og å kreve den. Smith understreker at rettshjelp er viktig for utsatte og sårbare grupper, ikke bare som rettssikkerhetsgaranti, men som et helt sentralt velferdsgode. God rettshjelp kan bedre levekår, skriver Smith, ved at man får bostøtte, bidrag fra NAV, utbetalt lønn som feilaktig blir tilbakeholdt av arbeidsgiver, med mer. Tilgang på rettshjelp er imidlertid også sentralt for tilliten til velferdsstaten. En velfungerende rettsstat, med gode rettslige institusjoner, er en forutsetning for en slik tillit.

Tema for Frøjd og Nordbergs artikkel er språklige minoriteters behov for rettshjelp. De presenterer erfaringer fra prosjektet Tøyen rettshjelp, som i samarbeid med det kommunale lavterskeltilbudet Link-kontoret tilbød veiledning, rettighetsinformasjon og rettshjelp overfor språklige minoriteter. I den vitenskapelige artikkelen utforsker de barrierer og muligheter i møtet mellom offentlige velferdstilbud og brukere som både har språkutfordringer og mangler kunnskap om velferdssystemet, grunnet kort botid i Norge. Artikkelen viser at språkbarrierer i møtet mellom disse brukerne og det offentlige bør forstås som et symbol på sammensatte utfordringer hos brukerne, og at det dreier seg om mer enn språk. Brukernes hjelpebehov tyder på at måten det offentliges veiledningsplikt utøves på, ikke er tilstrekkelig for å møte deres behov.

Hilde Fiva Buzungu presenterer i sin vitenskapelige artikkel analyser av etterlevelsen av NAVs retningslinjer for bestilling og bruk av tolk. Empirien består av data fra 29 NAV-kontorer i perioden 2016–2019. Funnene viser stor variasjon mellom kontorene i hvor ofte tolking benyttes. Retningslinjenes krav til kvalifikasjoner hos tolkene ble samlet sett brutt i 72 prosent av tilfellene. Når private tolkebyråer ble benyttet, var andelen brudd på 85 prosent. Buzungu understreker at retningslinjer ikke er tilstrekkelig for å regulere praksis knyttet til hvordan man kan dekke offentlige organers behov for kvalifiserte tolker. Buzungu drøfter funnene med henblikk på lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven).

Sivaani Nirmalanathan og Ingeborg Skov Høye er begge gruppeledere i Juridisk rådgivning for kvinner (JURK). JURK har lang erfaring med å gi juridisk bistand til minoritetskvinner. Gjennom sin saksbehandling har de fått innblikk i problemene som oppstår når offentlig forvaltning svikter i møte med minoritetsspråklige. De skriver i dette temanummeret en artikkel der de tar utgangspunkt i den nye tolkeloven av 1. januar 2022. De stiller spørsmål ved om den nye tolkeloven vil bidra til mer likhet for loven, og peker på noen særlige utfordringer minoritetskvinner opplever i sitt møte med offentlig forvaltning.

Bettina Lemann Kristiansen skriver i sin vitenskapelige artikkel om utfordringene som møter den enkelte borger i en digitalisert forvaltning. I tillegg tar Kristiansen for seg fordeler og ulemper ved en digitalisering av forvaltningen, sett fra borgernes perspektiv. Empirien er resultater fra en spørreundersøkelse utført ved fire rettshjelpskontorer i Danmark. En måte å beskrive den digitale kompetansen på er gjennom begrepet «digital literacy». Kristiansen finner at det eksisterer en digital kløft i befolkningen. Eldre og unge voksne viser i Kristiansens undersøkelse tegn på lav «digital literacy».

Anne Leseth og Heidi Moen Gjersøe poengterer at hvordan relasjonen mellom rettigheter og plikter erfares av ulike klientgrupper i velferdsstaten, i liten grad er studert. I sin vitenskapelige artikkel gjennomfører de en personsentrert analyse av to unge mottakere av sosialhjelp og deres erfaringer med aktivitetsplikten. Leseth og Gjersøe argumenterer for at aktivitetspliktens behovsfortolkning kan tilsløre mottakernes grunnleggende behov for anerkjennelse.

3. Access to Justice, rettshjelp og rettssikkerhet

Access to Justice er en integrert del av rettsstatens fundament; det er en menneskerettighet,¹¹ og det er en fundamental rettighet for alle borgere i EU.¹² Tradisjonelt sett er Access to Justice tett forbundet med sikring av prosessuelle rettigheter ved domstolenes behandling av saker, og især i straffesaker. I et bredere perspektiv forstås Access to Justice som de måter og midler borgerne har for å løse juridiske problemer. Det er således en tett forbindelse mellom Access to Justice og rettshjelp. Ofte vil borgerne ha behov for (profesjonell) hjelp for å konstatere at de har rettigheter eller rettskrav, og til å finne ut hvordan de kan få realisert disse.¹³

Rettshjelpsforskningen har vist at det er et stort, udekket behov for rettshjelp på velferdsrettslige områder.¹⁴ Samtidig som de stadige utvidelsene av velferdsstaten har medført flere rettstvister mellom borgeren og staten, har ikke borgere krav på rettshjelp i saker der staten er part, som for eksempel i sosialsaker.¹⁵

Rettshjelp og rettssikkerhet er nøye forbundet. Historisk har det vært tradisjon for å fokusere på borgernes rettssikkerhet på strafferettens område, med utgangspunkt i faren for urettmessig fengselsstraff. Tilbud om gratis rettshjelp har vært et viktig virkemiddel i så måte. De stadige utvidelsene av velferdsstaten har imidlertid medført at statens myndighetsutøvelse i dag omhandler en rekke temaer av like stor betydning som det strafferettslige.¹⁶

NAV-skandalen, som har blitt omtalt som en av de største rettssikkerhetsskandalene som har rammet Norge,¹⁷ viser at dette kan være problematisk. Høsten 2019 ble det avdekket at NAV siden 2012 hadde feiltolket reglene om å ta med seg sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger til andre EØS-land.¹⁸ Som følge av feiltolkningen hadde mange borgere urettmessig fått stanset sine ytelser. Mange fikk urettmessige krav om tilbakebetaling. Noen ble også straffedømt og enkelte har sittet i fengsel for trygdesvindel som følge av NAVs forståelse av trygdeforordningen.¹⁹ Lovgivningen på feltet har vært utydelig både for lovanvendere og for borgere som har behov for å sette seg inn i egen rettsstilling.²⁰ En gjennomgang av sakene viser også at brukerne hadde opplevd å få manglende og/eller motstridende informasjon fra NAV. Samtidig som brukerne har opplevd å få lite veiledning, stolte de på beskjeder de fikk i møter og dialog med saksbehandler. Dette «slo tilbake» på dem senere.²¹

NAV-skandalen understreker at borgernes behov for juridisk bistand i dag strekker seg langt utover strafferetten. Et kjennetegn ved en rettsstat er at borgerne ikke bare formelt, men også reelt har tilgang til kvalifisert rettslig bistand.²²

Bidragene i dette temanummeret viser med all tydelighet at det fortsatt er utfordringer knyttet til å sikre borgernes rettssikkerhet, og å sikre dem reell Access to Justice. Bidragene illustrerer på den ene siden de praktiske utfordringer som er forbundet med å yte den rettshjelpen det er behov for, og peker på den andre siden på behovet for ny forskning. Vesentlige aspekter er den endrede rolle og funksjon som forvaltningsmyndigheter har i relasjon til borgernes liv og rettsposisjon, samt nye utfordringer relatert til digitalisering i forvaltningen og til språklige og kulturelle forhold. I den sammenheng er det viktig at det undersøkes hvordan veiledning og rådgivning kan sikres, og hvordan en gjennomføring av kravene kan skje, slik at borgerne i praksis får den rettsstilling som de etter loven skal ha.