Juristopprøret som ga ny koronalov

Lørdag 21. mars vedtok et enstemmig Storting koronaloven for første gang, og tirsdag blir den antakelig norsk lov etter andre gangs votering. Regjeringens forslag ga en storm av kritikk, spesielt fra jurister. Mange mente at selve rettsstaten var truet. Men nå mener de fleste at kritikken ble hørt. Innsikt har samlet juristenes reaksjoner på en av de mest spesielle lovene i moderne tid.

Lovforslaget som ble lagt frem i statsråd onsdag kunne gitt regjeringen rett til å styre landet via forskrifter i et halvt år på grunn av viruspandemien, uten å måtte gå via Stortinget. «Lex Korona» splittet juss-Norge og satte rakettfart på lovgivningen. Lovforslaget bygget på utredningen fra Beredskapsutvalget, Når krisen inntreffer (NOU: 2019: 13) som var på høring i 2019. Det var en av grunnene til at loven ble til på rekordtid.

Lørdag behandlet imidlertid Stortinget forslaget. Det ble ikke vedtatt som foreslått, men loven ble vedtatt etter at Stortingets korona-komité kom frem til en endret variant. Den vedtatte la klare begrensninger på overføringen av makt sammenliknet med den foreslåtte. Stortingets sesjon lørdag kan du se på Stortingets hjemmeside.

Korona-komiteen gjennomførte fredag en hektisk «minihøring» på Stortinget med innspill fra flere ledende juridiske eksperter, inkludert jussprofessorene Eivind Smith, Hans Petter Graver, Eirik Holmøyvik og Benedikte Moltumyr Høgberg, Advokatforeningen, Dommerforeningen og Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). Innsikt har samlet innspillene her.

Mandag morgen klokken 10 holdt juridisk fakultet i Oslo og Institutt for fredsforskning (PRIO) seminar (på nett) med flere av de involverte juristene.

Forslaget vs hva som ble vedtatt

Helserettsekspert Anne Kjersti Befring har gått over teksten Stortinget vedtok lørdag. Her er noen av forskjellene:

* Mens det opprinnelige forslaget «bare» var begrenset av Grunnloven og menneskerettsloven, er det lagt inn at forskriftene som hovedregel vil være bundet av Norges folkerettslige forpliktelser.  

* Stortingets rett til å overprøve forskriftene er utdypet. Stortingets rolle som kontrollinstans er gjennomført på flere måter, blant gjennom at Stortinget kan stanse en forskrift før den er vedtatt.

* I stedet for å gjelde alle lover, gjelder unntaket nå 60 navngitte lover det kan bli aktuelt å endre.

* Det er tatt inn i loven at ordinær lovgivningsprosess skal benyttes dersom det er mulig.

* Det er tydeliggjort at vedtak og forskrifter er underlagt domstolskontroll. Vedtak truffet med hjemmel i en midlertidig forskrift kan prøves i domstolene.

* Loven gjelder i en måned av gangen, ikke seks måneder som foreslått.

– Denne loven gir større forutsigbarhet om hvordan regjeringen og Stortinget skal samarbeide. Den viser trolig noe av styrken i det norske demokratiet, sier hun.

Befring sier imidlertid at tilsvarende lover er innført i Danmark og Finland uten samme retorikk som i Norge. Danmark åpnet blant annet for tvangsvaksinering mot korona – og andre sykdommer, slik den norske smittvernloven fra før gjør.

Baner veien for en permanent fullmaktslov

– Loven ble vesentlig bedre på nesten alle punkter. Jeg og andre konsulterte har nok også følelsen av å ha blitt hørt, sier jussprofessor Eivind Smith.

Loven ble vesentlig bedre på nesten alle punkter.

Jussprofessor Eivind Smith

Han er spesielt fornøyd med at «fullmaktsloven» nå er eksplisitt begrenset til situasjoner der den normale lovgivningsprosedyren ikke kan brukes.

– Utenfor det området som allerede er dekket av særlig smittevernloven, både kan og bør dette innebære at fullmaktene i praksis blir lite brukt, sier Smith.

Han mener den siste ukens erfaring viser verdien av å trekke Stortinget med, både fordi resultatet blir bedre, men også, presiserer han, fordi resultatene over tid har langt større utsikt til å vinne legitimitet enn om regjeringen hadde operert alene.

– Jeg er også svært fornøyd med at det underlige og etter mitt syn klart grunnlovsstridige forslaget om å legge rettslig bindende beslutningsmyndighet til et mindretall i Stortinget, er satt til side, sier Smith.

Han mener utformingen av den nye loven har lagt grunnlaget for en helt generell fullmaktslov i fredstid, dersom, sier han, et forslag om en slik lov igjen skulle komme opp.

Åpenhet var riktig og viktig

– Det var godt at loven ble strammet inn mer enn hva det opprinnelige utkastet la opp til. Særlig den saklige avgrensningen var viktig. Er det én ting prosessen frem mot kriseloven viser med all mulig tydelighet, er det betydningen av åpenhet om beslutningsgrunnlaget for krisevedtak. Bare med slik åpenhet kan man få de nødvendige innspill fra en kritisk fagoffentlighet, sier Anine Kierulf, førsteamanuensis ved juridisk fakultet i Oslo, og også spesialrådgiver hos NIM.

Hun skulle likevel ønske at NIMs innspill om offentlighet omkring begrunnelsene for de forskrifter som gis i kraft av loven var hørt. Som Innsikt omtalte, søkte NIM innsyn i forarbeidet til både «hytteforbudet» og karantene-forskriften i midten av mars, og fant ut at det ikke fantes forarbeider.

– Slik meroffentlighet kan med fordel gjennomføres fra regjeringens side, selv om den ikke er lovfestet, mener Kierulf, som er spesialist på ytringsfrihet.

Denne loven gir større forutsigbarhet om hvordan regjeringen og Stortinget skal samarbeide. Den viser trolig noe av styrken i det norske demokratiet.

Anne Kjersti Befring

Ingen blankofullmakt

– Det viktigste er at den nå er saklig avgrenset og ikke lenger en generalfullmakt for regjeringen, selv om den lister opp 62 lover regjeringen kan endre. Dette er en klar forbedring, sier Eirik Holmøyvik ved det juridiske fakultet i Bergen 

Ikke minst er det viktig, mener han, at stortingsbehandling fortsatt er normalen, også der fullmakten er gitt. I regjeringens forslag var lovanvendelsen motsatt. 

– Nå kan Stortinget prøve i ettertid om regjeringen har gått ut over sin kompetanse ved å gi forskrifter som ikke kan forsvares av tidshensyn eller ikke tilstrekkelig begrunnet etter Grunnlovens paragraf 82. 

– På lang sikt er koronaloven viktig fordi den vil sette presedens for rekkevidden av Stortingets delegasjonskompetanse etter Grunnloven. Her har rettstilstanden vært usikker. Den nye loven gir støtte til Tore Opsahls gamle lære om at delegasjon av lovgivningsmakt må være saklig avgrenset. 

Men, sier han, loven åpnet for at forskriftene kan bryte folkerettslige forpliktelser, og det strir mot ordlyden i paragraf 2, andre ledd. Det må også avklares hva som ligger i «normal lovprosess» og om saker skal hastebehandles. 

– Realiteten i domstolskontroll er usikker. Lovens formål er vidt, og nødvendighetskravet skal tolkes vidt, så jeg kan vanskelig se for meg en domstol overprøve dette, hvis det kan relateres til Covid-19.

– Rettsstaten kan ikke bare fungere i normalsituasjonen.

Jørn Øyrehagen Sunde

Maktfordelingsprinsippet intakt

Førsteamanuensis ved Høgskolen i Molde og seniorforsker ved Fridtjof Nansens Institutt, Morten Walløe Tvedt, er en av initiativtagerne til det kritiske juristoppropet mot regjeringens opprinnelige forslag. Han sier til NRK at den vedtatte loven i større grad sikrer at maktfordelingsprinsippet ikke settes til side.

Jussprofessor Jørn Øyrehagen Sunde var blant dem som undertegnet oppropet, men som nå ikke finner grunn til å protestere. Han er fornøyd med resultatet.

– Rettsstaten kan ikke bare fungere i normalsituasjonen. Rettstaten må også være virksom i krisetider. Det finnes rettsstatlige minstestandarder som man ikke kan vike fra. Om man forenkler definisjonen av en rettsstat som The World Justice Project bruker, handler det om innsyn, påvirkning og ansvarliggjøring for å ha en rettstat. Det vil si at lovgivning, også i krisetider, må være tilgjengelig og overskuelig, den må kunne diskuteres, kritiseres og endres, og de som står bak lovgivningen må kunne holdes ansvarlig, sier han.

– I det opprinnelige utkastet var en blankofullmakt som på grunn av bredde og tidsaspektet gjorde det vanskelig i praksis å holde oversikt og kontroll, sier han.

Lovutkastet var uten kriterium for å fravike normalrutinen, noe som gjorde ansvarliggjøring vanskelig. Da dette ble rettet opp, fikk man en kriselov som ikke var i strid med rettsstatens minstestandarder.

Det viktigste er at den nå er saklig avgrenset og ikke lenger en generalfullmakt for regjeringen

Eirik Holmøyvik

Konstitusjonell nødrett

– Selv om fristene var usedvanlig knappe, har Stortinget vist seg fra sin beste side, ved å både ta og demonstrere sitt konstitusjonelle ansvar som lovgiver, sier advokat Jon Wessel-Aas.

– Det ble foretatt vesentlige og grunnleggende endringer i lovforslaget, slik at loven etter min vurdering nå er godt innenfor Grunnloven og dens ordning. Jeg tror at det var viktig at jurister reagerte og at Stortinget ba om innspill fra det uavhengige juridiske fagmiljøet i prosessen. For det første at man grovt sagt kan si at loven nå, innenfor sine positive avgrensninger og med sine forbehold, langt på vei bare er en kodifisering av hva som ville følge av konstitusjonell nødrett, og for det andre at den ikke gir konsesjon til teorien om forvaltningsrettslig nødrett som rettsgrunnlag for å omgå Stortinget som lovgiver, sier Wessel-Aas.

Loven er nå langt på vei bare en kodifisering av hva som ville følge av konstitusjonell nødrett.

Jon Wessel-Aas

Han mener dette blir viktig også for fremtidige diskusjoner om en eventuell permanent, generell krisefullmaktslov for fredstid, bygget på det Beredskapsutvalget utredet i 2019.

Demokratiets immunitetsforsvar

Direktør for NIM, Adele Mestad, er blant dem som skrev høringsinnspill på fredag. Hun var også fornøyd med utkommet lørdag, selv om hun beskrev NIMs innspill som «innestemme» i forhold til juristoppropet.

Høringsinnspillene kom med ulikt volum og innhold etter arbeid gjennom natta.

Adele Mestad

– Prosessen som fulgte forslaget viser hvor solid demokratiet vårt egentlig er. Regjeringen foreslo en krisefullmaktslov som ville gjøre det mulig for den å forskriftsregulere tiltak som ellers ville krevd lovendring, uten å gå veien om Stortinget. For å ivareta Stortingets demokratiske kontrollfunksjon, gav forslaget 1/3 av Stortingets representanter rett til å nekte å godta forskriftene, skriver hun.

– Høringsinnspillene kom med ulikt volum og innhold etter arbeid gjennom natta. Vi kan godt kritisere at det måtte gå så fort, men også breddedemokratiet må vise fleksibilitet i kriser. Det norske demokratiet viste sin immunitet i en krise.

De lokale forskriftene er neste stopp

Fremover blir spørsmålet hvilke forskrifter hjemlet i den nye loven som vil være gyldige. Jussprofessor Hans Petter Graver tok allerede opp dette i en kronikk på Rett 24 natt til søndag. Han skriver at kommuner som har utstedt forskrifter, som går lenger enn eller på tvers av statlige retningslinjer, for eksempel ved å sette folk som krysser en kommunegrense i karantene, kan bli stilt erstatningsrettslig til ansvar for dette. Professor i EU-rett Halvard Haukeland Fredriksen skriver på samme nettsted at det er svært usikkert om en av de kommende «koronaforskriftene» som strider mot Norges folkerettslige forpliktelser, er gyldig.

– Jeg synes det er veldig bra at loven gir domstolsprøving og ikke lenger gir en ubegrenset fullmakt til regjeringen, men lister opp de lovene som regjeringen skal kunne gjøre endringer i, sier Graver.

Han mener likevel det er en svakhet at den vedtatte loven ikke «går lengre i å kreve utredning og vurdering av proporsjonaliteten der det er snakk om å innskrenke rettigheter etter Grunnloven og menneskerettighetene, og å sikre offentlighet rundt dette».

Folks kjærlighet til frihet

Graver mener snuoperasjonen Norge var vitne til i helgen var viktig.

Først og fremst trenger vi å sikre at folks kjærlighet til frihet og rettssikkerhet ikke forsvinner i den frykten og appellen til innrettelse som når brer om seg.

Hans Petter Graver

–Her hadde regjeringen i hemmelighet forberedt og forhandlet med de store opposisjonspartiene om en omfattende kriselov og sikret seg tilslutning til dette. Snuoperasjonen viste hvor viktig det er med en offentlig debatt om slike spørsmål, og at politikerne tross alt lytter til saklige argumenter og ser betenkelighetene ved en slik lov, både fra demokratihensyn og rettssikkerhetshensyn.

Hans råd til jurister fremover er å huske at loven er «blitt til i en situasjon hvor myndighetene har vist seg i stand til å sette viktige rettsprinsipper til side».

–  Ser vi på alle de kommunale tiltakene, ser vi at myndighetene til og med er i stand til å bryte loven. Samtidig møter slike tiltak stor velvilje og støtte i befolkningen. Dette er nettopp en av de farlige blandingene jeg advarer mot i jussens helter. Vi trenger jurister som tør å stå mot press fra ledelse og folk, som ser når rettssikkerheten og retten er truet, og som handler på grunnlag av slik innsikt, sier Graver.

– Men først og fremst trenger vi å sikre at folks kjærlighet til frihet og rettssikkerhet ikke forsvinner i den frykten og appellen til innrettelse som nå brer om seg.

Her kan du lese vedtaket fra Stortinget. Innsikt har samlet alle de skriftlige innspillene som formet koronaloven.

Les også på Innsikt om hvilke problemstillinger som nå tårner seg opp i «koronajussen» om kontraktsbrudd og force majeure, karantene, hjemmekontor og masseoppsigelser.