Bærekraftig arealforvaltning av jordbrukets arealbehov – ressursmessige barrierer i kommunal forvaltning

Introduksjon

Norsk matsikkerhet bygger på tre pilarer: kontinuerlig produksjon av mat, ivaretakelse av produksjonsgrunnlaget og et velfungerende handelssystem (Meld. St. 9 (2011–2012); Meld. St. 11 (2016–2017); Dombu mfl., 2021). Jordbruksarealer, her definert som åker, eng og beiteareal på innmark og i utmark, samt dyrkbare arealer, utgjør det viktigste produksjonsgrunnlaget for jordbruket.

For å sikre at fremtidige generasjoner har tilstrekkelig tilgang på arealer som egner seg for matproduksjon, må arealplanlegging bidra til en bærekraftig forvaltning av jordbrukets arealbehov. Ifølge FNs klimapanel (IPCC) handler bærekraftig arealforvaltning om «forvaltning og bruk av arealressurser, inkludert jord, vann, dyr og planter, for å imøtekomme skiftende menneskelige behov, samtidig som man sikrer det langsiktige produktive potensialet til disse ressursene og opprettholder deres miljøfunksjoner» (IPCC, 2019). Begrepet benyttes i flere styringsdokumenter som omhandler forvaltning av jordbruksareal i Norge, blant annet den nasjonale jordvernstrategien (2023). I 2023 konkluderte Riksrevisjonen med at landbrukets arealressurser ikke forvaltes på en fullt ut bærekraftig måte (Riksrevisjonen, 2023).

Viktigheten av å ivareta matsikkerhet i Nord-Norge har fått økt oppmerksomhet i senere tid, spesielt som følge av den dramatisk endrede geopolitiske situasjonen, men også de gradvise klimaendringene (NOU 2023: 17; Meld. St. 11 (2023–2024); Meld. St. 9 (2024–2025)). Regional matsikkerhet forutsetter en aktiv jordbruksnæring og at produksjonsgrunnlaget sikres i hele landet (Riksrevisjonen, 2023; NOU 2023: 17; Meld. St. 9 (2024–2025).

Norge har lite areal som egner seg for matproduksjon (NIBIO, 2024), spesielt i Nord-Norge (Aune-Lundberg mfl., 2024). Samtidig blir mye av jordbruksarealet i Nord-Norge ekstensivt drevet eller gror igjen, og antallet aktive gårdsbruk i landsdelen er halvert i løpet av de siste to tiårene (Aune-Lundberg mfl., 2024; Bjerke, 2024). Parallelt med denne utviklinga erfarer flere kommuner i landsdelen et økende press på jordbruksarealer. Eksempelvis var Vestvågøy i Nordland en av kommunene i landet som omdisponerte mest dyrkajord i 2021 (Vestvågøy kommune, 2023). Grovfôrbasert husdyrproduksjon er bærebjelken i det nordnorske landbruket, og utmarksbeite er derfor viktige arealer for jordbruksproduksjonen (Knutsen mfl., 2020). Landsdelen har den største utmarksbeiteressursen, både i kvalitet og mengde (Rekdal mfl., 2024). I det meste av Nord-Norge er imidlertid beitetrykket for lavt til å opprettholde kvaliteten, noe som henger sammen med nedgangen i antallet bruk, men også interessekonflikter i utmarka med blant annet turisme, hyttebygging, kraftutbygging og rovvilt (Bjerke, 2024).

En bærekraftig utvikling, som ble satt på dagsordenen i Brundtlandrapporten og videreutviklet blant annet gjennom FNs bærekraftsmål, er målet for politiske føringer innen planområdet og planlovgivinga (WCED, 1987; FN, 2015; Aarsæther, 2012b). For forvaltningen innebærer en bærekraftig arealforvaltning å ha et langsiktig og helhetlig perspektiv i planleggingen, og å finne gode løsninger som ivaretar mange hensyn og verdisyn i konteksten planlegginga skjer i (Næss, 2012; Aarsæther, 2012a; Aarsæther mfl., 2012; Vasstrøm & Lysgård, 2015). Hovedansvaret for arealforvaltning ligger hos kommunen, som lokal planmyndighet og vedtaksmyndighet etter jordloven. Kommunene spiller derfor en nøkkelrolle i å sikre en bærekraftig arealforvaltning (Simensen mfl., 2022; Pedersen mfl., 2023; KDD, 2023). I denne studien har vi lagt til grunn en bred forståelse av hva som inngår i kommunens arbeid med bærekraftig arealforvaltning. Det omfatter planarbeid, hovedsakelig knyttet til revisjon av kommuneplanens arealdel (KPA), men også til øvrig planverk som har betydning for forvaltning av jordbrukets arealbehov, i tillegg til saksbehandling etter jord- og konsesjonslov, oppfølging av driveplikt og andre utviklingsrettede oppgaver som har direkte eller indirekte konsekvenser for arealbruk.

Kunnskap om ressursmessige barrierer og styrker i kommunenes arbeid med forvaltning av jordbrukets arealbehov kan gi bedre forståelse av hva som utfordrer kommunenes mulighet for å sikre en mer bærekraftig arealforvaltning. På grunn av jordbruket i Nord-Norge sin betydning for regional matsikkerhet og nasjonal beredskap fokuserer vi på denne landsdelen. Studien bygger på en casestudie i tre nordnorske kommuner, Alta, Tromsø og Vestvågøy, hvor vi undersøker forvaltningens perspektiv og erfaringer. Teoretisk baseres studien på et rammeverk fra Knoepfel mfl. (2011) for ressurser i offentlig forvaltning. Rammeverket gir en bred forståelse av ressurser, og gjør det mulig å se sammenhenger og påvirkninger mellom de ulike ressursene. Så vidt vi har kjennskap til, er dette rammeverket ikke tidligere benyttet systematisk i norske studier. Forskningsspørsmålet er: Hvilke ressursmessige barrierer utfordrer den kommunale forvaltningens mulighet til en bærekraftig arealforvaltning av jordbrukets arealbehov? Der vi finner ressursmessige barrierer, ønsker vi i tillegg å undersøke hvordan forvaltningen ser for seg at arealforvaltningen kan styrkes.

Teoretisk bakgrunn

I dette kapittelet gir vi en gjennomgang av føringer for kommunenes arbeid med bærekraftig forvaltning av jordbrukets arealbehov, litteratur som omhandler ressurser i kommunal arealforvaltning i norsk kontekst, og beskriver det teoretiske rammeverket vi har benyttet for å svare på forskningsspørsmålet.

Metoder

Denne studien benytter en kvalitativ casestudietilnærming i tre utvalgte kommuner i Nord-Norge. Casestudie er valgt fordi det å forstå den lokale konteksten med politikkutformingen og forvaltningsprosessene i de enkelte kommuner gir en unik mulighet til å utforske ressursene som er tilgjengelige i forvaltningen. Med andre ord gjør casestudiene det mulig å utvikle en bedre dybdeforståelse (Yin, 2014). Gjennom kvalitative metoder sikrer vi også bedre medvirkning fra aktørene og bedre forståelse for deres perspektiv i deres spesifikke kontekst. Metodene vi har benyttet, er politisk-administrativ analyse samt gruppeintervjuer og analyse av funnene. Studien er en del av et større regionalt prosjekt i Nord-Norge, som ser på mulighetene for bærekraftig produksjon av mer lokal og sunn mat, som påvirker økosystemet langs kysten i nord minst mulig (CoastShift).

Resultat

Dette kapittelet beskriver den empiriske konteksten for casekommunene Alta, Tromsø og Vestvågøy samt resultatene fra gruppeintervjuene med ansatte i disse kommunene.

Diskusjon

Den følgende diskusjonen søker å svare på studiens forskningsspørsmål: Hvilke ressursmessige barrierer utfordrer den kommunale forvaltningens mulighet til en bærekraftig arealforvaltning av jordbrukets arealbehov? Vi legger til grunn at en bærekraftig arealforvaltning betyr å ha en langsiktig og helhetlig planlegging, der en finner gode løsninger som ivaretar ulike perspektiv i konteksten planlegginga skjer i (Næss, 2012; Aarsæther 2012a; Aarsæther mfl., 2012; Vasstrøm & Lysgård, 2015). Tilgjengelige ressurser er så grunnlaget for å utøve bærekraftig forvaltning i kommunene.

Hovedinntrykket etter intervjuene i de tre casekommunene Alta, Tromsø og Vestvågøy er at det i disse tre kommunene gjøres mye godt arbeid knyttet til arealforvaltning. Dette understøttes også av statsforvalternes kommunebilder (Statsforvalteren i Nordland, 2023b; Statsforvalteren i Troms og Finnmark, 2024).

Vi finner at de ansatte viser til mange ressursmessige styrker for en bærekraftig forvaltning i disse tre kommunene, spesielt knyttet til ressursene kunnskap og infrastruktur, samt til personell og organisasjonen som en ressurs. Alle de tre kommunene fremhever at de har et sterkt og bredt fagmiljø med relativt stabil bemanning, der de har lyktes greit med rekruttering. Dette står i kontrast til de personellmessige utfordringene med små fagmiljøer, som er en stor barriere i mange kommuner (Pedersen mfl., 2022). Kommunene har også et oppdatert plan- og kartverk som, i tillegg til et bredt fagmiljø, er viktig for å ha en langsiktig og helhetlig forvaltning av jordbruksarealer (Pedersen mfl., 2022; Simensen mfl., 2022; Landbruksdirektoratet, 2022; KDD, 2023). De viser også til at de har god lokalkunnskap, som er viktig for å sikre god forvaltning i den lokale konteksten (Aarsæther, 2012b). Med hensyn til nyrekruttering vises det likevel til en bekymring for at det er få søkere med god landbrukskompetanse, noe som på sikt kan gjøre at landbrukshensyn blir svakere ivaretatt (Skog, 2018).

Samhandling innad i administrasjonen blir trukket frem som en styrke i de tre kommunene, spesielt samarbeidet mellom enhetene Plan og Landbruk. Slikt samarbeid er tidligere omtalt som avgjørende for eksempel for kommuners evne til å etterleve krav knyttet til jordvern (Skog mfl., 2018). De ansatte fremhever nåværende organisering som optimal, med fagområdene Landbruk og Plan i samme enhetsinndeling. Dette fremmer blant annet mulighet for mer uformell erfaringsutveksling, men de forteller også om gode formelle rutiner for samarbeid på tvers av enheter i enkeltsaksbehandling og i planprosesser. Arealavgjørelser er svært komplekse, og god tverrfaglig kompetanse har vist seg å være viktig for å løse utfordrende saker (Vinge, 2020; Pedersen mfl., 2022). Samarbeid på tvers av organisasjonen er derfor avgjørende både for å sikre en langsiktig og helhetlig forvaltning og at ulike perspektiv blir belyst.

Ut fra de ansattes perspektiv er det likevel mye som utfordrer en bærekraftig forvaltning av jordbruksarealer. Dette handler om kapasitetsutfordringer og barrierer knyttet til ressursene juridisk, konsensus og politisk støtte.

Kapasitet innebærer at kommunen har tilstrekkelig personell, tid og finansielle ressurser til å sikre at arbeid med arealforvaltning gjennomføres med god nok kvalitet, og knyttes både til antallet ansatte, hvor attraktivt og kompetent fagmiljøet er, og hvor oppdatert kommunens kunnskapsgrunnlag er (KDD, 2023; Pedersen mfl., 2022; Pedersen mfl., 2023). Selv om alle kommunene beskriver at de har et bredt fagmiljø og oppdatert kunnskapsgrunnlag, så oppfattes grad av kapasitet likevel noe ulikt mellom enhetene og kommunene. Ved kapasitetsutfordringer prioriterer kommunene enkeltsaksbehandling foran mer overordnet arealplanlegging. Det vises også til at kapasitetsutfordringer fører til at planprosesser (eksempelvis KPA) drar ut i tid, og at oppgaver som drar ut i tid, forringer kommuneadministrasjonens omdømme. Dette er uheldig for langsiktig og helhetlig forvaltning. Det utfordrer mulighetene for samarbeid og bred medvirkning. I tillegg kan det føre til at utviklingsoppgaver nedprioriteres, som arbeid med landbruksplan og oppfølging av den, som er viktig for å styrke jordbruksnæringen (Gillund, 2024). Planvask og oppfølging av driveplikt blir også lett nedprioritert, selv om dette er oppgaver som beskrives av de ansatte som viktige for å sikre en god forvaltning av jordbruksareal. En kommune som har mange gamle, urealiserte reguleringsplaner, forteller at de har begrenset kapasitet til å gå igjennom disse. Samtidig har de fått innsigelse fra statsforvalteren om at dette må prioriteres.

Tidligere studier har pekt på at kommuner stilles overfor for mange lovkrav, der gjennomsnittlig nasjonal lovoppfyllelse for plankrav lå på 65 % (Pedersen mfl., 2022; Pedersen mfl., 2023). I denne studien erfarte de ansatte at lovverket er blitt mer detaljert og dermed mer komplisert å håndtere, og vanskeligere å formidle til innbyggerne. Dette kan tenkes å føre til lavere samfunnsengasjement og medvirkning, og medføre at en får frem færre interessehensyn lokalt (Falleth & Saglie, 2012; Vasstrøm & Lysgård, 2015; Skog, 2020). Et mer komplisert lovverk knyttes også til kapasitetsutfordringer siden regulering og saksutredning blir stadig mer arbeidskrevende. De ansatte problematiserer at de ofte bruker mer tid på juridiske avklaringer enn på faglige avveininger for god arealforvaltning lokalt.

Kommunalt selvstyre og medvirkning er viktige premiss i arealforvaltningen, og er diskutert i en rekke studier (Falleth & Hanssen, 2012; Skog, 2020; Vinge, 2020). For en bærekraftig arealforvaltning vil bred medvirkning lokalt være viktig for å få frem ulike hensyn og ulike perspektiv i den lokale konteksten. Som også problematisert i studiene til Skog (2020) og Vinge (2020), viser de ansatte i vår studie til at utbyggere og næringsinteresser har stor påvirkningskraft både i enkeltsaker og i planprosesser. I tillegg, som vist til av Vinge (2020), ser de ansatte en risiko for at bærekraftig arealforvaltning knyttet til eksterne konsekvensutredninger kan være påvirket av private interesser. De viser også til at kapasitetsutfordringer, blant annet knyttet til krav om behandlingstid i kompliserte enkeltsaker, gjør at de ikke i tilstrekkelig grad får frem alle interessehensyn, spesielt overfor interessenter med svakere stemmer.

Hvilke hensyn som vinner frem i planprosesser og enkeltsaker, oppleves også ulikt mellom kommunene, og det vises til at dette har vært ulikt i forskjellige kommunestyreperioder. Her forteller de ansatte at kommunalt selvstyre er spesielt viktig for politikerne i saker som gjelder areal og natur. Simensen mfl. (2022) viser i sin studie at hensyn til natur og klima ofte taper for utviklingshensyn i lokale planvedtak. I vår studie forteller de ansatte i to av kommunene at nærings- og boligbygging vinner frem på bekostning av jordbruksareal, mens i en av kommunene vises det til at mange krefter, også politiske satsinger, nå drar i en mer bærekraftig retning som styrker jordvernet. De ansatte erfarer at det generelt er en økt bevissthet i befolkningen om viktigheten av å ta vare på natur og også, i noe lavere grad, av å ivareta matjord og landbruket.

Samhandlingen mellom politisk nivå og administrasjonen blir problematisert av de ansatte. Kommunene er politisk styrt, og politisk vilje til å sørge for en forvaltning som ivaretar jordbrukets arealbehov fremfor andre hensyn, er av avgjørende betydning. De ansatte viser til at det ofte er enkelt å få politisk gjennomslag for overordnede planer. Her viser også Amdam (2012) til konsensusbygging som grunnlag for langsiktige, overordnede planer. Konflikter kommer tydeligst frem i enkeltsaksbehandling, hvor de ansatte erfarer at det er mer utfordrende for politikere å følge opp vedtatte planer, siden andre samfunnshensyn vektlegges sterkere enn jordbrukshensyn (Vinge, 2020; Bardalen mfl., 2023). Dette utfordrer helhetlig og langsiktig arealplanlegging. Pedersen mfl. (2022) viser til at i noen kommuner ønsker politikere heller å styre fra sak til sak enn gjennom en langsiktig plan, noe de ansatte i vår studie også peker på. Her viser de ansatte til delegasjonsreglementet som viktig for at administrasjonen i størst mulig grad skal kunne håndtere enkeltsaker, mens politikerne skal kunne fokusere på de mer overordnede, langsiktige retningene for samfunnsutviklingen. En tydeligere rollefordeling ses derfor på som en mulighet for å øke kommunens kapasitet i arealplanleggingen. Dette anbefales også av Brobakk & Gjertsen (2023) som et ledd i å forbedre og forenkle kommunale planprosesser.

Riksrevisjonen (2023) problematiserer at politikere ofte tillater omdisponering av jordbruksareal selv når kommuneadministrasjonen har gitt saken negativ innstilling. De ansatte i alle de tre kommunene betegner politiske enkeltvedtak på tvers av faglige råd som krevende. Politisk skjønnsutøvelse blir også problematisert, blant annet på grunn av at omgjøring av administrasjonens avslag på søknader om dispensasjon fra pbl. og jordloven kan føre til presedens for lignende saker. Samtidig peker de på at politikere kan ha manglende juridisk kunnskap om skjønnsutøvelse, noe også Riksrevisjonen (2023) nevner. Her viser de ansatte til eksempler på at kommunestyret ikke handler i tråd med lovverk når de omgjør vedtak ved behandling av klagesaker.

De ansatte viser samtidig til den vanskelige rollen som politikerne har, med et svært bredt saksfelt og mange juridiske føringer å sette seg inn i. De mener derfor at det er viktig å øke den politiske forståelsen for betydningen av jordvern og også landbruk generelt, blant annet gjennom politikeropplæringen og at de ansatte er seg bevisst sitt ansvar for å lage gode saksdokumenter. Arbeidsgrupper i forbindelse med utarbeidelse av overordnede planer er også beskrevet som gode kontaktpunkter mellom politikere og administrasjonen. Viktigheten av slike diskusjonsarenaer blir også vist til av Brobakk & Gjertsen (2023). Dette kan styrke bærekraft i arealforvaltning av jordbrukets arealbehov ved at politikerne styrer basert på økt kunnskap og bevissthet også om jordbrukshensyn.

Konklusjon

Norges knappe areal til jordbruksproduksjon forvaltes lokalt i kommunene. En bærekraftig arealforvaltning av jordbrukets arealbehov vil si en langsiktig og helhetlig planlegging der ulike hensyn og perspektiv i den enkelte kommune bidrar til å oppfylle målene for bruk av jordbruksareal som er satt i nasjonale, regionale og lokale styringsdokumenter. For å styrke bærekraftig arealforvaltning av jordbrukets arealbehov er det avgjørende å forstå hva som er de ressursmessige barrierene i kommunene. Gjennom casestudier i tre kommuner, og ved å benytte et rammeverk for en utvidet ressursforståelse (Knoepfel mfl., 2011), har vi i denne studien fått innsikt i forvaltningens perspektiv på hvilke ressurser som begrenser eller styrker den kommunale arealforvaltningen.

De tre kommunene Alta, Tromsø og Vestvågøy er alle relativt store i nordnorsk sammenheng, og de ansatte viser til mange styrker å bygge videre på for en helhetlig og langsiktig arealforvaltning. Dette knyttes blant annet til ressursene kunnskap og infrastruktur, med oppdaterte planverk og et godt kartgrunnlag, samt til personell og organisasjonen som en ressurs, med sterke fagmiljøer med gode rutiner for samarbeid innad i administrasjonen. Dette står i kontrast til flere andre studier, spesielt knyttet til mindre kommuner, hvor små fagmiljøer og utdaterte planverk ses på som barrierer (Pedersen mfl., 2022). Ressursmessige barrierer kan derfor forventes å være større i andre kommuner enn i casekommunene i denne studien.

De ansatte viser likevel til mange utfordringer for en bærekraftig forvaltning av jordbruksarealer. Dette handler om kapasitetsutfordringer og barrierer knyttet til ressursene juridisk, konsensus og politisk støtte. Kapasitetsutfordringer utfordrer en helhetlig og langsiktig arealforvaltning ved å begrense ansattes muligheter for tilstrekkelig deltakelse i arbeidet med KPA, og for å gjennomføre planvask, følge opp driveplikten og ha tid til utviklingsarbeid for landbruksnæringa. Samtidig synes det nødvendig å gjennomgå omfanget og utformingen av lovkrav, som også påpekes av Simensen mfl. (2022). De ansatte nevner også ressursmessige barrierer for en arealforvaltning der ulike hensyn og perspektiv blir tilstrekkelig ivaretatt, både med hensyn til kapasitet til å fange opp svakere stemmer, fordi utbyggere kan ha stor påvirkning på plan og enkeltvedtak, og til at jordbrukshensyn ofte ikke blir ivaretatt, spesielt når politikere omgjør vedtak som tillater omdisponering av jordbruksareal. Dette er faktorer som er kritiske for en bærekraftig arealforvaltning av jordbrukets arealbehov (Falleth & Saglie, 2012; Vasstrøm & Lysgård, 2015; Skog, 2020; Vinge, 2020).

Rammeverket (Knoepfel mfl., 2011) benyttet i denne studien har gitt mulighet for en bred ressursanalyse, noe som er viktig når en skal se på kommunens forutsetninger for en bærekraftig arealforvaltning og for å realisere målene som er satt. Våre analyser viser at alle ressursene er viktige, at de påvirker hverandre og derfor må ses på samlet. De ansattes beskrivelse av ressursmessige barrierer for å gjennomføre planvask er et godt eksempel på dette. Her viste de ansatte til at planvask er utfordrende både på grunn av kapasitetsutfordringer (personell, tid og finansielle ressurser), og til at det er komplisert juridisk og kan medføre konflikter med ulike interessenter eksternt, politisk og internt mellom kommunens ulike etater. For videre forskning vil det være viktig å få inn flere perspektiv på ressursmessige barrierer for forvaltning av jordbrukets arealbehov, herunder perspektiv fra politikere, utbyggere, bønder og andre interessenter. Vi erfarte at ressursen maktbruk, slik den er definert av Knoepfel mfl. (2011), er noe snever og lite tilpasset norske forhold. I videre forskning bør denne ressursen nyanseres til også å inkludere definisjonsmakt for å bedre kunne synliggjøre betydningen av makt i norsk arealforvaltning. Det vil også være viktig å se på konsekvenser av samlet virkning av ressursbarrierer, for eksempel knyttet til bit-for-bit-nedbyggingen av jordbruksareal nasjonalt (Riksrevisjonen, 2023).

Bærekraft blir sett på som en prosess (WCED, 1987). For økt bærekraft i forvaltning av jordbruksareal innebærer dette å jobbe for en kontinuerlig forbedring, knyttet til økt måloppnåelse og eventuelt skjerping av mål i styringsdokumenter, og til en arealforvaltning som er mer helhetlig og langsiktig, der en inkluderer ulike perspektiv i den spesifikke konteksten. Her viser våre funn at det er viktig at kommunene har gode planverk og et bredt kunnskapsgrunnlag samt tilstrekkelig kapasitet. Samtidig kan god administrativ organisering med gode rutiner og samarbeid mellom enhetene Plan og Landbruk, og økt politisk forståelse og bevissthet i befolkningen, dempe motsetninger og styrke ivaretakelsen av jordbruksareal. Likevel, den beste måten å sikre jordbrukets arealbehov på er gjennom bærekraftig jordbruksdrift, av aktive bønder med et godt omdømme.