Veiledningstrappen som nøkkel til planfaglig dømmekraft

Innledning

Hanssen og Ruud (2025) introduserer begrepet «veiledningstrapp» som analytisk rammeverk for fylkeskommunens veilederrolle etter plan- og bygningsloven. Trappen beskriver hvordan veiledningen beveger seg fra informasjon om plansystem, via ulike former for kunnskapsstøtte og samarbeid, til myndighetsutøvelse og innsigelser.

I denne kommentaren argumenterer jeg for at veiledningstrappen også gir et presist bilde av planlegging som en kompetanse som gjelder hele kommuneorganisasjonen, bidrar til å klargjøre skillet mellom juridisk og politisk skjønn i planleggingen og dermed kan fungere som et nyttig verktøy for å styrke kommunenes utviklingskapasitet.

Veiledningstrappen som bilde på planfaglig kompetanse

Hanssen og Ruud (2025, s. 170) har utviklet veiledningstrappen «for å diskutere hvordan fylkeskommunene operasjonaliserer veiledningsrollen på naturfeltet», men veiledningstrappen er etter mitt syn like anvendelig for å diskutere hva planfaglig kompetanse i kommunene egentlig innebærer. Med en lettere omskrivning av overskriftene i veiledningstrappens trinn kan figuren synliggjøre de mange ulike grep og vurderinger som skjer før, under og etter den kommunale planprosessen:

Fra de overordnede og systemiske valg og prinsipper:

til de mer prosessuelle og operative handlinger:

Ved å vektlegge de mange ulike typer valg og skjønn viser veiledningstrappen at planleggingen er forankret i organisasjonens strukturer, praksiser og kultur, og er et resultat av samarbeid på tvers av roller og enheter. Planfaglig kompetanse eksisterer ikke i et teoretisk vakuum, men skapes i den organisatoriske virkeligheten som en situert og kollektiv praksis.

Planfaglig kompetanse kan dermed ikke avgrenses til den teoretiske kompetansen til den enkelte kommuneplanlegger, men er et organisatorisk spørsmål som handler om hvordan kommunen som organisasjon gjennomfører planleggingen som et samspill mellom kommunedirektør, planleggere og politiske organer.

Hanssen og Ruud (2025) presenterer begrepet «boundary work» til å beskrive den organisatoriske samhandlingen mellom vitenskapsproduksjon, politikkutforming og praksis. Med referanse til Aristoteles’ begrep «fronesis» – praktisk kunnskap – kan det kanskje også beskrives som den praktiske dømmekraften som gjør planleggingen gjennomførbar. Fordelen med fronesis-begrepet er at det i høyere grad fremhever planlegging som prosessuelt og erfaringsbasert arbeid.

Denne evnen til å gjennomføre planleggingen er ikke en teoretisk kunnskap, men en praktisk kunnskap som utvikles i hele den kommunale organisasjonen gjennom refleksjon og samhandling.

Distinksjonen mellom juridisk og politisk skjønn – forutsetningen for handlingsrommet i kommuneplanleggingen

Når veiledningstrappen brukes som bilde på planfaglig kompetanse, synliggjør den også hvordan den kommunale planleggingen utøves gjennom ulike valg og skjønn. Men for å forstå handlingsrommet må vi skille mellom

Som blant annet Nikolai Winge og andre jurister påpeker, utøver kommunen et juridisk skjønn innenfor fastlagte rettslige rammer i saker etter plan- og bygningsloven, eksempelvis ved behandling av dispensasjonssaker og vurdering av konsekvensutredningsplikten. Ved siden av det juridiske skjønn utøver kommunen parallelt også et politisk skjønn i planleggingen. Veiledningstrappen viser hva det krever av kompetanse å utøve dette på en god måte, hvor kommunen tar stilling til hva som er ønskelig, strategisk og forsvarlig i en lokal kontekst.

Et verktøy for å utvikle kapasitet i offentlig sektor

Som Hanssen og Ruud også refererer, peker Generalistkommuneutvalget (NOU 2023: 9) på at mange kommuner mangler kapasitet til å følge opp utviklingsoppgaver. Samtidig er begrepet «utviklingskapasitet» kanskje ofte vagt og uklart. Her kan veiledningstrappen som analytisk rammeverk utvides fra Hanssen og Ruuds perspektiv på fylkeskommunens veiledningsrolle til kommunens planleggingskapasitet i en bredere organisatorisk kontekst:

For kommunens del kan trinnene i veiledningstrappen gi en bedre forståelse av hvordan den planfaglige kompetansen angår hele organisasjonen, fra de politiske utvalg, ordfører, kommunedirektør til enhetsleder og kommuneplanleggeren.

For hele laget rundt kommunene blir det tydelig at de mange ulike aktører som fylkeskommune, statsforvalter, KS, universiteter, Distriktssenteret mfl. alle retter sin veiledning mot kommunene, men mot ulike deler av planleggingstrinnene og mot ulike enheter i kommunen. Imidlertid er det ofte uten koordinering eller felles forståelse for hvor skoen egentlig trykker mest. Trappen er derfor et godt verktøy ikke bare for å se på fylkeskommunens praksis, men for å få «hele laget» rundt kommunen til å samhandle – og sikre både strategisk støtte og operasjonell veiledning.

Agder fylkeskommune jobber nå med en ny, helhetlig tilnærming til utvikling av den planfaglige veiledningsrollen. Denne tar utgangspunkt i veiledningstrappen og legger opp til utvikling av fire veiledningspakker, som hver er rettet mot de mest sentrale komponenter i veiledningstrappen: det kommunale plansystemet, kommuneplanens samfunnsdel, kommuneplanens arealdel og handlings- og økonomiplanen (Agder fylkeskommune, 2025).

Konklusjon

Veiledningstrappen er mer enn en modell for fylkeskommunal veiledning. Den er et bilde på kommunenes planfaglige dømmekraft, og kan bli et sterkt utviklingsverktøy. Den konkretiserer planleggingens rolle i skjæringspunktet mellom fag, juss og politikk, og gjør det mulig å identifisere utviklingsbehov hos kommunene.

Ved å tydeliggjøre skillet mellom juridisk og faglig skjønn, og koble dette til faktisk praksis, kan veiledningstrappen bidra til en mer målrettet og helhetlig utvikling av den kommunale planleggingen. Det er avgjørende for at kommunene skal kunne leve opp til plan- og bygningslovens formål om en bærekraftig samfunnsutvikling og arealforvaltning.