Effektivisering av arealplanrevisjon med kunstig intelligens: Erfaringer fra Operasjon planvask i Larvik kommune

Problemet med «Utgått/erstattet»-planer i kommunene

I mange kommuner finnes det et betydelig antall eldre reguleringsplaner som er erstattet av nyere planer. Disse har ofte fått status som «Utgått/erstattet» i planregisteret, noen ganger med et registrert planforhold til den nye planen. Planer med denne statusen er imidlertid ikke formelt opphevet, og blir derfor fortsatt liggende i planregisteret. Dette gir et uklart bilde av gjeldende plansituasjon, og skaper juridisk usikkerhet dersom en nyere, overlappende plan senere blir opphevet. I slike tilfeller kan den gamle planen uventet tre i kraft igjen, til tross for at den anses som foreldet.

Denne situasjonen fører til en vanskeligere tilgjengelig plansituasjon for innbyggere, byggesaksbehandlere og i en videre gjennomføring av planrevisjon. Vår hypotese var at en signifikant andel av planer med status «Utgått/erstattet» egentlig er formelt opphevet i vedtaket knyttet til den erstattende planen, men altså ikke registrert med status opphevet.

En arealplan kan miste sin rettsvirkning på to måter: enten ved en formell endring eller oppheving i henhold til saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven § 12-14 [2], eller gjennom tolkningsregelen i plan- og bygningsloven § 1-5 andre ledd som fastslår at en nyere plan går foran en eldre ved motstrid [3].

Den mest hensiktsmessige måten å rydde opp i gamle planer på er å benytte saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven § 12-14 om formell endring eller oppheving av eldre planer. Dette resulterer i et ryddigere planregister, økt forutsigbarhet for utbyggere og innbyggere, færre søknader med feil og mangler samt redusert tidsbruk på tolkning i byggesaker.

Problemet er at tolkningsregelen i plan- og bygningsloven § 1-5 andre ledd ofte har blitt benyttet som en «snarvei», fremfor den mer tidkrevende prosessen med formell oppheving. Dette har resultert i en opphopning av «Utgått/erstattet»-planer i planregistrene.

Dette skaper flere utfordringer: Siden den eldre planen ikke er formelt opphevet, må man avklare forholdet mellom ny og eldre plan. Hvis den nye planen ikke er i motstrid med den gamle, kan den eldre planen fortsatt ha juridisk virkning – for eksempel når det gjelder byggegrenser eller utnyttelsesgrad. Dette fører til et unødvendig stort planregister.

Et særlig problem er «latensproblemet»: Selv om en plan er registrert som «Utgått/erstattet», er den ikke juridisk opphevet. Hvis den nyere planen av en eller annen grunn bortfaller (for eksempel som følge av ugyldighet), kan den eldre planen igjen få rettsvirkning – med uforutsette konsekvenser.

Et annet problem er at formelt opphevede planer har blitt registrert i planregisteret som «Utgått/erstattet» i stedet for «Opphevet».

Dagens planregistermodell (NPAD del 4 [5]) definerer lovlige relasjoner mellom planer. Et planforhold som kan benyttes, er «erstatter <-> blir erstattet av». Standarden sier: Hvis dette planforholdet brukes, må planstatus for den erstattede arealplanen settes til «Utgått/erstattet».

I programvare basert på denne standarden finnes det en strukturert funksjon for å koble én plan til en annen gjennom planforholdet «erstatter», noe som automatisk gir statusen «Utgått/erstattet» og samtidig bevarer koblingen til den nye planen.

Det finnes imidlertid ingen tilsvarende funksjon for å registrere at en plan er opphevet av en annen, og statusen «Opphevet» bryter i praksis koblingen til relaterte planer. Dette kan ha ført til at aktører unngår å bruke statusen «Opphevet», selv når det foreligger et gyldig vedtak, for ikke å miste historikken og sammenhengen i plansystemet.

En forbedret datastruktur i planregisteret – med mulighet for eksplisitt kobling mellom opphevet og opphevende plan – kan trolig redusere omfanget av slike feilkodede planer.

Instruksjon til språkmodellen (prompten)

Under arbeidet med språkmodellen testet vi hvor spesifikke instruksjonene måtte være for å få presise resultater. Innledningsvis brukte vi mer generelle formuleringer, men erfarte at modellen tolket for bredt og ofte hentet feil plan eller feil status.

Vi utformet derfor prompten stegvis og strammet gradvis inn kravene. Et avgjørende punkt var å være helt tydelig på at modellen kun skulle hente planID og navn på den planen som ble opphevet – og ikke på den som opphever.

Den endelige instruksen hadde følgende hovedpunkter:

Prompten er presentert i faktaboks 2.

Sammenligning av metoder (runde 1)

Innledende analyser ble utført på de 108 plankandidatene med status «Utgått/erstattet» i Larvik kommunes planregister. Resultatene fra de to metodene – regelbasert tekstsøk og språkmodellen (GPT-4o) – ble sammenlignet. Språkmodellen identifiserte betydelig flere opphevede planer og ga mer presise resultater.

Den regelbaserte metoden har store svakheter fordi den kun baserte seg på tekstlig likhet. Den fanget ikke opp språklige variasjoner, som når plannavn ble forkortet eller ordstillingen endret. Et eksempel er planen «Fv. 301 – GS-vei, Jahrehagen – Skårabakken». Språkmodellen identifiserte den korrekt selv om vedtaket omtalte den som «Rv. 301 gang- og sykkelvei fra Jahrehagen til Skårabakken», noe den regelbaserte metoden ikke ville ha oppdaget.

Språkmodellen viste også evne til å tolke semantiske forskjeller. Den klarte å identifisere at en plan var opphevet selv når ordet «opphev» ikke var direkte brukt. For eksempel ble ordet «erstattet» tolket som «opphevet» i planen «Torstvedt syd», – en tolkning som stemte med vedtakets intensjon. Modellen kan også håndtere mer komplekse tekststrukturer ved å identifisere og returnere en liste over flere planer som oppheves i samme vedtak.

I den første analysen identifiserte det regelbaserte tekstsøket 13 planer med bekreftede opphevingsvedtak, mens språkmodellen fant 29, vist i tabell 1.

Kategorisering av plankandidater (runde 1 og 2)

Analysene ble utført i to runder. Etter den første analysen brukte Larvik kommune resultatene til å rydde opp i planregisteret. Dette inkluderte å legge inn manglende vedtak som ble identifisert gjennom analysen, samt å rette opp brutte koblinger til vedtaksdokumenter der dokumentet eksisterte, men ikke var tilgjengelig via lenken. Disse forbedringene resulterte i et mer komplett datagrunnlag i den andre analysen.

Den første analysen ble utført på 108 plankandidater. Figur 2 viser en figur på resultatene og fordelingen. Planene med status «Utgått/erstatte» viste seg å omfatte ulike tilfeller – fra eksplisitt oppheving ved vedtak, til planer som var erstattet i praksis, men uten formell dokumentasjon, samt tilfeller med feil eller manglende kobling til vedtak. Dette gjør det nødvendig å skille mellom flere undertyper, som vist nedenfor:

Etter opprydding ble den andre analysen kjørt på 106 plankandidater, denne gangen kun med språkmodellen. Antallet kandidater var to færre enn i første analyse, ettersom to planer ble kodet om i løpet av prosjektperioden: planen «Gudem Øvre» (PlanID 200901) ble endret til Opphevet, mens planen «Anvik servicesenter og bobilparkering» (PlanID 201804) ble endret til Uaktuell/trukket. Figur 3 viser resultatene og fordelingen fra utgangspunktet. Resultatene fra denne runden viste en klar forbedring:

Disse forbedringene understreker viktigheten av et ryddig planregister for å sikre presise analyser med språkmodellen.

Figur 2.

Figur 3.

Resultatene fra analysen er gjennomgått og vurdert av jurister og planeksperter fra Holth & Winge AS og Larvik kommune, for å sikre korrekt klassifisering og identifisering.

Det ble ikke identifisert falske positive i denne analysen, noe som indikerer høy presisjon. Det må likevel understrekes at dette kan skyldes det relativt begrensede datagrunnlaget, og funnet bør derfor betraktes som foreløpig.

Det ble heller ikke etablert en fullstendig «ground truth» for hele datasettet, og analysen må derfor forstås som et steg i en iterativ utviklingsprosess. En mer detaljert vurdering av modellens presisjon og eventuelle feilmarginer er planlagt i neste fase.

Begrensninger i planregistermodellen

En underliggende årsak til mange av statusfeilene vi har avdekket, er trolig hvordan planregistermodellen er konstruert. I dagens modell finnes det en strukturert funksjon for å koble en plan til en annen gjennom planforholdet «erstatter», noe som automatisk gir statusen «Utgått/erstattet» og samtidig bevarer koblingen til den nye planen [5].

Det finnes imidlertid ingen tilsvarende funksjon for å registrere at en plan er opphevet av en annen, og statusen «opphevet» bryter i praksis koblingen til relaterte planer. Dette kan føre til at aktører unngår å bruke statusen «opphevet», selv når det foreligger et gyldig vedtak, for ikke å miste historikken og sammenhengen i plansystemet.

En forbedret datastruktur i planregisteret, med mulighet for eksplisitt kobling mellom opphevet og opphevende plan, kan trolig redusere omfanget av slike feilkodede planer.

Effektiv metode for automatisk oppdagelse av feilregistrerte planer

Den utviklede metoden for å finne feilkodede planer i kategorien «Utgått/erstattet» og identifisere opphevingsvedtak har vist seg å fungere godt. Ved å kombinere klassisk datauthenting med avanserte språkmodeller har vi automatisert identifiseringen av opphevingsvedtak der de eksisterer, og samtidig sortert ut tilfeller hvor de ikke finnes. Dette fremskynder og forenkler arbeidet med å gjennomgå og rydde i planbasen, og gir et mer presist og pålitelig planregister for kommunen.

I tillegg viser erfaringene fra Larvik at metoden ikke bare gir tekniske resultater, men også understreker behovet for systematisk vedlikehold av planregisteret. Selve opprydningen resulterte i bedre koblinger og færre feil, noe som viser at tekniske løsninger og forvaltningspraksis må gå hånd i hånd for å sikre presise og oppdaterte registre.

På sikt kan denne typen metoder inngå i en helhetlig og automatisert prosess for planforvaltning, der kommunene får et verktøy som kontinuerlig identifiserer feil og oppdateringsbehov. Dette kan frigjøre betydelige ressurser samtidig som det gir økt juridisk forutsigbarhet og trygghet for innbyggere, utbyggere og myndigheter.

Prosjektet «Operasjon planvask» og den utviklede metoden har potensial til å effektivisere oppheving og revisjon av reguleringsplaner i kommuner over hele Norge. Dette vil både forbedre kvaliteten på planforvaltningen og gi en mer presis oversikt over gjeldende arealplaner.