Access to Justice i en digital forvaltning – et borgerperspektiv

1 Introduktion

I denne artikel sættes der fokus på de udfordringer, der møder den enkelte borger i en digitaliseret forvaltning, og de fordele og (især) ulemper ved en digitalisering i forvaltningen, der er set fra et borgerperspektiv.

En digitaliseret forvaltning forudsætter, at borgerne kan gebærde sig digitalt, at de magter selv at søge den relevante information frem, finde frem til de rigtige formularer for at ansøge om ydelser mv., at de kan overskue og få overblik over deres digitale sag(er), og at de kan kommunikere digitalt med forvaltningen.

I det følgende redegøres først for den danske digitaliseringsstrategi og de væsentligste kritikpunkter, som er fremsat i relation til en digitaliseret forvaltning ud fra et forvaltningsretligt perspektiv, samt problemstillinger, som er påpeget i forskningen på området. Derefter præsenteres resultaterne fra en survey , som belyser, hvordan digitaliseringen af forvaltningen ser ud i praksis set fra borgernes perspektiv. Kan borgerne selv finde frem til den relevante information, de relevante blanketter mv.? Kan de finde ud af at kommunikere digitalt med forvaltningen? Betyder digitaliseringen en øget Access to Justice? Eller er der skabt nye barrierer for borgernes adgang til relevant information og vejledning samt opnåelse af den i loven tilsigtede retsstilling? Der fokuseres på tre udvalgte digitale tiltag, som er centrale i relation til borgernes adgang til den offentlige forvaltning samt hjælp og ydelser herfra.

Selvom der i denne artikel fokuseres på specifikke danske digitaliseringstiltag, er der så store fællestræk i den digitalisering, der gennemføres på tværs af lande, at der alligevel vil være elementer, som er overførbare. Dette gælder i særlig grad for de nordiske lande, hvor der er store fællestræk i relation til de konkret gennemførte digitaliseringstiltag. De nordiske lande og de nordiske velfærdsstater ligner hinanden ganske meget og er blandt andet karakteriseret ved en høj grad af tillid til myndighederne og en meget positiv indstilling til digitalisering.

Den gennemgående problemstilling i artiklen er spørgsmålet, om der med digitaliseringen skabes et A- og et B-hold blandt borgerne, hvor nogle fortrinsvis oplever fordele, mens andre overvejende oplever ulemper og nye barrierer ved digitaliseringen. Dette relateres til debatten om og undersøgelser af den såkaldte digitale kløft.

Selvom digitaliseringen indebærer fordele for store dele af befolkningen (samt formodentlig store besparelser), vil digitaliseringen af forvaltningen skabe nye barrierer for dele af befolkningen – for dette mindretal er der således tale om en klar forringelse af deres Access to Justice. Et mindretal af borgere taler ikke det rette «sprog» og magter ikke at håndtere de digitale forvaltningssystemer. Der er således risiko for, at der ved digitalisering af forvaltningen skabes en ny minoritet med særligt hjælpbehov.

2. Den ambitiøse danske digitaliseringsstrategi

Danmark har en meget ambitiøs digitaliseringsstrategi. Siden 2001 er der iværksat en omfattende digitalisering i den offentlige forvaltning. Digitaliseringsstrategien for 2016-20¹ indeholder målsætninger for «digital velfærd». Dette omfatter en række initiativer, herunder øget selvbetjening, automatiserede afgørelser og anvendelse af software robotter. Der er endvidere en klar tilkendegivelse af at «sikre, at lovgivningen er tilpasset den digitale tidsalder». Lovgivningen skal således udformes på en måde, så digitalisering er mulig, og der er nedsat et særligt udvalg, som skal påse, at de tværgående juridiske udfordringer ved øget digitalisering (kan) håndteres.² Man forestiller sig, at «softwarerobotter gør det muligt at automatisere store dele af sagsbehandlingen», og at 80 pct. af alle borgerhenvendelser til den offentlige forvaltning skal ske digitalt.

Denne omfattende digitalisering betyder et markant skifte i kontakten og relationen mellem borgerne og de offentlige myndigheder. Nogle af de mest betydningsfulde tiltag – set fra et borgerperspektiv – er indførelse af e-Boks, som er en elektronisk postkasse, hvortil al kommunikation fra det offentlige som hovedregel sendes, samt etableringen af borger.dk, som er en fælles digital indgang til det offentlige. Ideen er, at borgerne skal tilgå borger.dk og derfra gelejdes frem til den relevante information, de relevante blanketter, der skal udfyldes, mv. Som et tredje vigtigt element er der etableret en enhed, som forestår sagsbehandling og udbetaling af mange fundamentale sociale ydelser, nemlig Udbetaling Danmark. Også her er ideen, at langt det meste skal foregå digitalt.

Tanken bag denne omfattende digitalisering er, at den indebærer store fordele, herunder lettere adgang til information, øget borgerdeltagelse samt (og ikke mindst) store besparelser.

Digitalisering fører da utvivlsomt også en række fordele med sig set fra et borgerperspektiv, for eksempel lettere og hurtigere adgang til information, adgang til at kontakte forvaltningen, når det passer borgeren (uafhængigt af kontortider mv.), en bedre sikring af, at sagen oplyses korrekt, ved at man får de relevante oplysninger fra borgeren fra sagens start, at borgeren bedre kan følge med i, hvad der sker i sagen, og at man bedre kan sikre ensartede afgørelser.

Men der er også en række ulemper ved digitaliseringen set fra et borgerperspektiv – og også fra et forvaltningsretligt fagligt perspektiv.

I det følgende redegøres der for nogle af de meget væsentlige problemstillinger og udfordringer, der er forbundet med en digitaliseret forvaltning.

3. De væsentligste kritikpunkter i forhold til en digitaliseret forvaltning

Der er fra forskellig side fremsat kritik af denne omfattende digitalisering, ligesom der er peget på væsentlige udfordringer og mulige negative konsekvenser heraf.

Såvel Datatilsynet som Ombudsmanden har således peget på udfordringer ved en digitaliseret forvaltning, herunder en manglende eller mangelfuld efterlevelse af selv basale forvaltningsretlige regler og principper.

Datatilsynet har løbende tilkendegivet betænkeligheder ved de digitale løsninger i sine høringssvar³ i forbindelse med behandlingen af en række lovforslag om digitalisering. Tilsynet har her rejst spørgsmålet om, hvorvidt borgerne også efter realiseringen af digitaliseringen ville have ret til at henvende sig til myndighederne via krypteret e-post, og om de ville have krav på at få svar via sikker e-post, hvis de ønskede det. Altså om det forvaltningsretlige udgangspunkt, at borgerne har ret til at vælge, hvilken kommunikationsform de foretrækker, bibeholdes. Datatilsynet har endvidere kritiseret, at den obligatoriske ordning med e-Boks indebærer, at det dermed er et udvalgt privat firma (e-Boks A/S), der forestår den omfattende håndtering og lagring af borgernes breve, hvilket gav tilsynet anledning til visse principielle overvejelser om hensynet til de berørte personers privatliv.

Folketingets Ombudsmand har i flere skrivelser og notater fremhævet, at de forvaltningsretlige regler og principper fortsat er gældende ret, og at der derfor er behov for, at der ved formuleringen af lovgivning skal rettes særlig opmærksomhed på de retssikkerhedsmæssige problemer, som digitaliseringen indebærer.

Desværre har der ikke været særlig stor lydhørhed heroverfor i forbindelse med vedtagelse af ny lovgivning på området.

I forskningen er der ligeledes peget på retssikkerhedsmæssige betænkeligheder og andre udfordringer med en øget digitalisering af forvaltningen.

Den nuværende ombudsmand, Niels Fenger, fremhævede i sin tiltrædelsesforelæsning som professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet, at digitaliseringen indebærer betydelige udfordringer set fra et forvaltningsretligt perspektiv.⁴

Fenger har opstillet seks teser om digitaliseringens konsekvenser:

Disse seks teser har dannet afsæt for en analyse af digitaliseringen på to konkrete reguleringsområder: det socialretlige og det miljøretlige.¹¹ Ved at vælge netop disse to reguleringsområder, hvor borgerne er de svage interesser på det socialretlige område, mens det på det miljøretlige område ofte er myndighederne, der fremstår som de svage interesser, fås et mere nuanceret billede af problematikkerne i digitaliseringen og de praktiske implikationer heraf. Analyserne viser, at digitalisering af forvaltningen indebærer en række fordele, herunder bedre service for især de ressourcestærke borgere/virksomheder, men at der samtidig stilles nye krav til borgerne, som især indebærer problemer for svage borgere og svage interesser.

I relation til det socialretlige område bemærkes, at der ganske vist er skabt en let og hurtig adgang til megen information, men det er ikke alle borgere, der nyder godt heraf. Nogle borgere har ikke adgang til en computer eller lignende (fx personer, der er fængslet eller indlagt på et psykiatrisk hospital), andre har nok adgang hertil, men formår ikke ad denne vej at skaffe sig den relevante information. De er afhængige af hjælp fra fx familie eller venner, hvilket kan være ubehageligt, idet det kan betyde et (for begge parter urimeligt) afhængighedsforhold, eller at de dermed må tåle, at andre måske får adgang til deres følsomme oplysninger.

Den information, der er til rådighed, er ofte af en generel karakter, og der kan derfor være behov for vejledning eller egentlig rådgivning, for at denne kan omsættes til viden, der kan danne grundlag for handling.

Kravet om en helhedsorienteret indsats (Retssikkerhedsloven § 5), kravene til en udvidet rådgivningsforpligtelse (se fx Serviceloven¹² § 10 og Aktivloven¹³ § 7) og kravene til, at der ved skønsmæssige afgørelser inddrages relevante individuelle hensyn, er i betydelig grad vanskeliggjort ved digitaliseringen.¹⁴

Digitaliseringen kan som nævnt indebære en bedre sagsoplysning, idet forvaltningsmyndigheden kan bede om de relevante oplysninger, som borgeren ligger inde med, allerede fra sagens start. Men den digitaliserede indhentelse af oplysninger indebærer også ulemper. Ofte skal man som borger vælge blandt en række muligheder, fx i form af en drop-downliste, når man indgiver oplysninger. Hvis man som borger ikke synes, nogle af de angivne muligheder passer på éns situation, må man ofte vælge det, der kommer nærmest, idet man ellers ikke kan komme videre i systemet. Dette kan betyde, at de indgivne oplysninger ikke er helt korrekte. Det kan også være vanskeligt for borgeren at kontrollere det oplysningsgrundlag, der er i sagen. Derpå rejser sig dels spørgsmålet om, hvordan man senere kan foretage rettelser heri, hvilket i praksis kan være temmelig vanskeligt at komme igennem med som borger. Dels rejser det også spørgsmålet om, hvem der bærer ansvaret for den ikke helt korrekte sagsoplysning. På den ene side gælder officialmaksimen fortsat (se fx Retssikkerhedsloven¹⁵ § 10), og det er myndighederne, der har udformet/fået udformet systemet. På den anden side påhviler der borgerne en ganske betydelig oplysningspligt på det socialretlige område (Retssikkerhedsloven § 11), og borgerne risikerer at ifalde straf, hvis de afgiver urigtige eller vildledende oplysninger (Retssikkerhedsloven § 12b).

Retssikkerheden er således med digitaliseringen yderligere truet på det socialretlige område.¹⁶ Digitaliseringen har ikke ført til forenkling og en lettere hverdag. Det er ikke blevet lettere for borgerne at få kendskab til og forstå deres retsstilling. Der er med andre ord altså tale om manglende eller mangelfuld Access to Justice.

Men hvordan opleves digitaliseringen af borgerne selv?

Det følgende tager afsæt i resultaterne fra en lille spørgeskemaundersøgelse, som jeg foretog for at belyse borgernes perspektiv på den digitaliserede forvaltning. Dette giver indblik i borgernes oplevelser med digitaliseringen og viser noget om de problemer, der er forbundet hermed.

4. Et borgerperspektiv på centrale digitaliseringselementer

4.2 Resultater fra survey om digitaliseringstiltag

Spørgeskemaet blev udformet både i en papirversion og en digital version med en QR-kode, så det kunne udfyldes fra vedkommendes egen smartphone. Dette for at give de bedst mulige vilkår for at få svar. Interessant nok valgte langt de fleste at udfylde skemaet i papirudgaven.

Figur 1

Dette kan dog ikke tolkes som udtryk for, at der ikke var adgang til en smartphone, manglende tekniske vanskeligheder eller en generel afstandtagen fra digitale løsninger. Jeg tænker, at mange har valgt papirudgaven, fordi det kan virke uoverskueligt at skulle besvare et relativt langt spørgeskema på en lille skærm på telefonen. Der kan altså ligge helt praktiske grunde bag dette valg.

De fleste af de indkomne digitale besvarelser kom fra Den Sociale Retshjælp. Jeg kontaktede efterfølgende Den Sociale Retshjælp for at undersøge, hvorfor dette var tilfældet. Det viste sig, at retshjælpsmedarbejderne havde hjulpet klienterne med at udfylde skemaet digitalt. Dette var nødvendigt, fordi meget af rådgivningen foregår telefonisk, hvorfor tilgangen til skemaerne var vanskeliggjort.

Langt de fleste af de deltagende borgere var faktisk meget fortrolige med computere og/eller mobiltelefoner. Langt de fleste ejede eller havde let adgang hertil. Det var under 2 pct. af deltagerne, der ikke havde adgang til en computer.

Figur 2 og 3

Langt de fleste gjorde hyppigt brug heraf, nemlig hver dag. Og de fleste brugte computer eller telefon meget alsidigt til at læse nyheder, udføre arbejde eller studie, underholdning (herunder se film eller spille spil), sociale medier samt til kontakt til offentlige myndigheder.

Tabell 1

Det ses tydeligt, at de fleste respondenter bruger computer/mobiltelefon på en alsidig måde. Lidt over 45 pct. af respondenterne (de to søjler længst til højre) bruger computer/mobiltelefon på den mest alsidige måde, imens kun omtrent 5 pct. af respondenterne (søjlerne længst til venstre) bruger computer/mobiltelefon mindst alsidigt.

Denne lille stikprøve viser altså, at borgerne generelt betragtet har adgang til computere mv., og at de er meget fortrolige med at anvende disse tekniske hjælpemidler.

I spørgeskemaet er der specifikt spurgt til erfaringerne med e-Boks, altså den digitale postkasse.

Her viser svarene, at langt de fleste borgere finder det nemt eller meget nemt at benytte e-Boks. Der er altså tilsyneladende ikke de store problemer i at kommunikere – eller i at modtage – kommunikation i elektronisk form.

Tabell 2

Som nævnt er borger.dk den primære indgang til de offentlige myndigheder i Danmark. Her er det tanken, at borgerne kan finde information om deres retsstilling og om, hvordan de kan ansøge om forskellige former for ydelser og service.

Omtrent 92 pct. af de adspurgte har erfaring med at benytte borger.dk. Man kan følgelig med 95 pct.s sikkerhed sige, at i populationen har 86-95 pct. benyttet borger.dk. Så det er altså et digitalt tiltag, som har vældig stor praktisk betydning.

Besvarelserne viser, at de fleste synes, det er forholdsvis nemt at benytte borger.dk. Dog er det tydeligt, at man finder det mere vanskeligt end e-Boks, hvilket måske heller ikke er så overraskende. Jeg synes imidlertid, det er overraskende få, der finder borger.dk svær at anvende.

Tabell 3

Besvarelserne viser nemlig, at ganske mange har vanskeligt ved at finde frem til den information, som de har brug for. Knap en tredjedel synes, at de i høj grad ofte finder det, de leder efter på borger.dk, mens godt to tredjedele kun i nogen grad kan finde det, de leder efter. Det er dog ganske få, der svarer, at de kun i ringe grad finder den information, de er ude efter.

Figur 4

Knap hver femte finder kun i ringe grad svar på deres spørgsmål, de fleste (56 pct.) finder svar i nogen grad, mens godt hver fjerde i høj grad finder svar. Men det hænger jo også sammen med, hvor lang tid man bruger på at søge. Mere end to tredjedele svarer, at de bruger mellem 5 og 30 minutter, mens 17 pct. bruger mindre end 5 minutter. Det kan betyde, at man har været meget hurtig til at finde den relevante information – eller det kan betyde, at man hurtigt har opgivet dette.

Figur 5

Omtrent 74 pct. giver udtryk for, at de har brugt andre hjemmesider end borger.dk for at finde frem til den ønskede information eller svar på deres spørgsmål. Der er altså ganske mange, som finder det nødvendigt (også) at søge andre steder end på borger.dk. Knap 70 pct. oplever i nogen grad at finde den information, de har brug for, på andre hjemmesider end borger.dk.

Undersøgelsen viser, at anvendelsen af disse forskellige hjemmesider, som anvendes som erstatning for eller supplement til borger.dk, sker ret så ukritisk. Knap 30 pct. er opmærksomme på, hvor informationen kom fra. Overraskende få, 16 pct., lægger til eksempel mærke til, om hjemmesiden er opdateret. Resten gjorde ikke, eller de er i tvivl, om de gjorde.

Knap to tredjedele oplyser, at de har søgt vejledning hos kommunens borgerservice, altså at de har kontaktet kommunen i stedet for eller som supplement til deres egne undersøgelser via borger.dk.

Det er således ganske mange af de i undersøgelsen deltagende borgere, som har fundet det nødvendigt at benytte andre muligheder end den digitale borger.dk for at finde svar på deres spørgsmål mv.

For så vidt angår Udbetaling Danmark, som varetager opgaver efter megen af den sociale lovgivning, herunder sociale pensioner, boligstøtte, barselsorlov, børnetilskud, (forskudsvis udbetaling og inddrivelse af) underholdsbidrag, fremgår det af undersøgelsen, at denne digitale platform opleves endnu vanskeligere at anvende.

Godt halvdelen af deltagerne i undersøgelsen har været i kontakt med Udbetaling Danmark. De fleste af henvendelserne, godt halvdelen, drejede sig om en afgørelse eller udbetaling fra Udbetaling Danmark. Godt en tredjedel omhandlede, hvilke rettigheder man har, eller hvad man kan søge om. Godt 27 pct. har spørgsmål til, hvordan de skal ansøge om en ydelse (man kunne sætte kryds flere steder, idet henvendelserne jo kunne dreje sig om flere forskellige ting, hvorfor procentangivelserne overstiger 100).

Mere end 72 pct. oplyser, at de har kontaktet Udbetaling Danmark telefonisk, resten har brugt mail (og e-Boks). Knap en tredjedel oplyser, at de har besøgt Udbetaling Danmarks hjemmeside. Langt de fleste foretrækker altså den personlige/telefoniske kontakt frem for at benytte elektronisk kommunikation eller hjemmesiden.

Ca. 27 pct. oplever, at de får brugbare svar på deres spørgsmål til Udbetaling Danmark, mens de fleste (godt 55 pct.) oplever, at dette kun sker i nogen grad.

Figur 6

Samlet set viser denne lille undersøgelse, at det langtfra er alle, der finder, at de får den information mv., som de har brug for gennem disse digitale løsninger. Og dette skyldes ikke manglende kendskab til at benytte computere eller smartphones, det er altså ikke (lav)tekniske årsager, der ligger bag.

Debatten om problemer knyttet til digitale løsninger har i overvejende grad fokuseret på, at dette især handler om alder. Myndighederne og lovgiverne synes således at have en forestilling om, at det især er de ældre aldersgrupper, som har problemer med de digitale løsninger. I undersøgelsen er der mulighed for at sætte lup på denne tese – om end i meget lille skala.

Indledningsvis bemærkes det, at der er en ret god aldersspredning blandt deltagerne i undersøgelsen.

Figur 7

I spørgsmålet om alder og teknologiske færdigheder er det selvsagt afgørende, hvad man forstår ved teknologiske færdigheder. I undersøgelsen er det opdelt i ejerskab samt hyppighed og alsidighed i brugen.

Det ser ud til, at langt de fleste ejer eller har adgang til en mobiltelefon/computer. Befolkningen ser således ud til at have taget digitaliseringen til sig på tværs af aldersgrupper.

I udgangspunktet skulle man tro, at det kun er ældre alderskategorier, der ikke har adgang eller ikke ejer en mobiltelefon/computer, men det er respondenter i de tre første alderskategorier (17-49), der svarer, at de kun har adgang, eller som angiver, at de hverken ejer eller har adgang til computer/mobiltelefon.

Der er dog en klar sammenhæng mellem alder og den brug, der gøres af mobiltelefon/computer. Det er således, at forbruget aftager med stigende alder, så det er altså yngre mennesker, der bruger disse redskaber mest, ligesom det er de yngste aldersgrupper, der har den mest alsidige brug.

Der er i undersøgelsen ikke fundet nogen sammenhæng mellem alder, og hvorvidt man finder det, man leder efter på borger.dk, eller mellem alder, og hvor lang tid man bruger på borger.dk, eller hvorvidt man har fået hjælp til borger.dk. Der kan heller ikke påvises en sammenhæng mellem alder, og hvorvidt man har brugt andre sider end borger.dk, og heller ikke mellem alder, og hvorvidt man lagde mærke til, om siden var opdateret.

Men undersøgelsen peger på, at med stigende alder falder graden af kildekritik. De ældre grupper (fra 60 år og opefter) tænker i mindre grad over kildekritik på internettet.

Et interessant fund er i øvrigt, at aldersgrupperne 30-39 år og 60-89 år var de mindst kildekritiske.

Som eksempel vises her en tabel over besvarelsen af spørgsmålet om, hvorvidt man lagde mærke til, hvad det var for en hjemmeside, man havde brugt, sammenholdt med alder. Tabellen nedenfor viser besvarelserne opdelt efter alder. Første søjle viser, at man i ringe grad var opmærksom, midterste, at man i nogen grad var opmærksom herpå, og tredje søjle, at man i høj grad var opmærksom herpå.

Tabell 4

Der er også i undersøgelsen fundet en signifikant sammenhæng mellem alder, og hvorvidt man fandt det, man ledte efter, på andre sider end borger.dk. Med stigende alder falder oplevelsen af at finde det, man leder efter, de ældre alderskategorier finder altså i mindre grad det, de leder efter, end yngre alderskategorier.

Der er også en signifikant sammenhæng mellem alder, og hvorvidt man har været i kontakt med Udbetaling.dk. Flere ældre alderskategorier har (ikke overraskende, da deres indkomst ofte udgøres af pensioner) været i kontakt med Udbetaling.dk end yngre alderskategorier.

Flere ældre alderskategorier henvender sig telefonisk end yngre alderskategorier.

Som alderen stiger, stiger også tendensen til at få hjælp. For så vidt angår e-Boks, er det omtrent 75 pct. (27 respondenter) af dem, der får hjælp, der ender med at vise deres private oplysninger til «hjælperen». Med 95 pct.s sikkerhed kan vi sige, at dette tal vil ligge på 58-88 pct. i den samlede befolkning. Af disse 27 respondenter er der kun 5, der siger, at dette oplevedes som grænseoverskridende, altså at det var ubehageligt for dem, at andre dermed fik adgang til deres private oplysninger. Det tilsvarende gælder for borger.dk, hvor 40 respondenter oplyser at have fået hjælp, heraf har 22 fået deres private oplysninger vist for hjælperen. Det ville med 95 pct.s sikkerhed svare til, at dette tal i befolkningen vil ligge på 40-72 pct.

En anden faktor, som i undersøgelsen viser sig at være betydningsfuld, er uddannelsesniveauet.

Her vises en oversigt over deltagernes uddannelsesniveau.

Figur 8

Undersøgelsen viser en signifikant sammenhæng mellem uddannelse, og hvorvidt man har fået hjælp til at bruge borger.dk. Højtuddannede får i mindre grad hjælp end lavtuddannede.

Højtuddannede har i mindre grad end lavtuddannede fået vejledning hos kommunen og har ikke i samme grad brug for hjælp til at forstå brev/mail fra kommunen.

Der er således en klar indikation af, at uddannelsesniveau er en betydningsfuld faktor i relation til afdækning af, hvordan det digitale A- og B-hold ser ud (jf. Fengers teser ovenfor).

Der er endvidere i undersøgelsen påvist forskelle grundet køn. Der er således en signifikant sammenhæng mellem køn og teknologisk alsidighed. Mænd bruger teknologi mere alsidigt end kvinder.

Undersøgelsen viser også, at markant flere mænd (ca. 41 pct.) end kvinder (ca. 14 pct.) henvender sig til kommunen for at få hjælp til at forstå et brev eller en e-mail. Ligesom også flere mænd (ca. 51 pct.) end kvinder (ca. 27 pct.) henvender sig til kommunen for at forstå deres rettigheder.

I spørgeskemaet var der afsat plads til, at deltagerne kunne anføre, hvis der var andre aspekter eller problemer ved digitalisering, som de gerne ville gøre opmærksom på. Her kommer et udpluk:

Af fordele ved digitaliseringen fremhæves, at man kan være anonym. Det anføres, at digitaliseringen gør det «lettere for ikkejurister at orientere sig om deres rettigheder».

Andre bemærker, at de finder det vigtigt, at «hurtig, dygtig og personlig eller telefonisk vejledning er mulig». Flere giver udtryk for, at de foretrækker individuel vejledning og et personligt møde, men digital korrespondance er i orden. En anfører, at «Ved digitalisering bliver kommunikationen envejs. Som modtager er det svært at forstå sproget, der anvendes i officielle sager». En anden skriver, at «Det er blevet betydelig sværere de sidste 10-15 år at blive klar over sine rettigheder – og pligter!».

Af særlige problemer nævnes, at skat er vanskeligt, og at «Borger.dk kan virke tung at finde ting på». En skriver «Der er altid fejl på borger.dk, når man skal vedhæfte filer, og der er mange programmer på siden, der ikke virker optimalt».

Flere peger på behovet for retshjælp. Dette er måske ikke overraskende, eftersom undersøgelsens deltagere er retshjælpsbrugere. Men her er et par af bemærkningerne alligevel:

«Hvis spørgeskemaet er udløst af overvejelser om at digitalisere retshjælpen, er det en umådelig dårlig idé at gøre det. OM digitalisering generelt: Tænk på syge, svage, ældre, handicappede, udlændinge, ordblinde. Digitalisering gør livet for disse grupper endnu mere møjsommeligt. Jeg er veluddannet og meget vant til brug af pc mv., men jeg foretrækker i høj grad personlig kontakt, til nød telefonisk. Får man fx svar digitalt på et spørgsmål, opstår der måske endnu et eller flere spørgsmål. Det kræver ny kontakt. Hvis man taler med rette person, kan alle (også nyopståede) spørgsmål besvares på én og samme gang. Det er heller ikke alle spørgsmål, der passer til «digitale kasser». Personlig kontakt giver mulighed for at beskrive borgernes individuelle situation. Husk også, at der er mennesker, der har svært ved at formulere sig skriftligt».

«Retshjælpen kan komme til at spille en stor rolle i forbindelse med digitalisering og oversættelse af digitale afgørelser til en form, hvor borgeren kan forstå udfaldet».

Sammenfattende viser denne lille stikprøveundersøgelse altså, at borgerne oplever problemer og udfordringer med at benytte de digitale løsninger. Bedst ser det ud med hensyn til e-Boks, mens de digitale tiltag borger.dk og Udbetaling Danmark opleves vanskeligere at anvende, ligesom ganske mange ikke finder de oplysninger, de har brug for.

Undersøgelsen peger på, at problemerne og udfordringerne med de digitale løsninger rammer på tværs af aldersgrupper, køn og uddannelse – om end der er enkelte forhold, hvor der er fundet signifikante sammenhænge med disse faktorer. Problemerne med digitaliseringen kan således ikke reduceres til et spørgsmål om manglende adgang til en computer eller tekniske færdigheder. Og det er bestemt ikke alene ældre, ikkecomputervante mennesker, der møder udfordringer med digitaliseringen. Selvom det er det indtryk, man let kan få, hvis man følger debatten herom.

I det følgende perspektiveres der til debatten og forskningen om den digitale kløft og dermed spørgsmålet om, hvorvidt digitaliseringen fører til øget ulighed i adgangen til offentlige ydelser.

5. Den digitale kløft

Debatten om problemerne og udfordringerne med digitaliseringen har i Danmark især været fokuseret på den ældre del af befolkningen, som ikke i samme udstrækning som øvrige dele af befolkningen er vant til it og digital kommunikation. Dette fokus på især ældre mennesker og deres udfordringer med digitaliseringen kendetegner også mange af de undersøgelser, der er lavet.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold tog således i 2013 initiativ til at igangsætte en analyse af ældre borgeres eventuelle vanskeligheder ved den øgede digitalisering. Formålet med undersøgelsen er at opnå en større forståelse af de ældre danskeres brug af it samt oplevede fordele ved digitaliseringen og de barrierer og udfordringer, som de støder på ved digitaliseringen af kommunikationen med offentlige myndigheder. I rapporten¹⁸ afgrænses ældre til personer på 58 år eller ældre.

De centrale resultater af undersøgelsen er, at størstedelen af de ældre har adgang til it og bruger det flittigt og selvstændigt, samt at it-brugen hænger sammen med en række demografiske og socioøkonomiske faktorer. Internetbrugen falder således med alderen og stiger med uddannelsesniveauet. Dog viser undersøgelsen, at disse faktorer har mindre betydning end erfaring med brug af it og motivationen herfor.

Holdningen til digitaliseringen er generelt betragtet positiv blandt de ældre. Dog ses det som en ulempe, at man mister den personlige kontakt til det offentlige. Respondenter med lav uddannelse og høj alder ser flere ulemper og færre fordele end andre grupper. I rapporten opfordres der på baggrund af undersøgelsen til at differentiere både hjælpeindsatsen og informationen vedrørende offentlig digitalisering.

I lyset af menneskerettens krav om forbud mod diskrimination i adgangen til offentlige goder har det danske Institut for Menneskerettigheder lavet en undersøgelse af, hvordan kommunerne sikrer information og vejledning om den obligatoriske digitale kommunikation og om mulighederne for undtagelse herfra til it-svage grupper af borgere. Her er særligt fokus på ældre og handicappede, socialt udsatte samt etniske minoriteter.¹⁹ Undersøgelsen omfatter analyserne af lovgivning, vejledninger samt anbefalinger fra Digitaliseringsstyrelsen samt en spørgeskemaundersøgelse og en interviewundersøgelse.

Af rapporten fremgår det, at mange kommuner gør en god indsats med at informere og hjælpe med den digitale kommunikation på det generelle niveau. Der peges dog også på, at der er brug for at sikre mere tilgængelig og fyldestgørende information og hjælp på en række mere specifikke områder. Det konkluderes, at der er behov for, at borgerne ikke presses til en digital kommunikationsform, som bliver en barriere for, at de får deres rettigheder opfyldt. Med henblik på at fremme menneskerettighederne anbefales det blandt andet at «liberalisere lovgivningen, så en borger, der ønsker varig undtagelse fra digital selvbetjening på det sociale område, kan opnå en sådan, hvis han eller hun erklærer at være forhindret i at benytte digital selvbetjening på grund af et eller flere af de forhold, som er gældende ved fritagelse for digital post, blandt andet funktionsnedsættelse, utilstrækkelige danskkundskaber eller manglende adgang til computer i eget hjem». En anden anbefaling er, at man sikrer klar og let tilgængelig information om mulighederne for fritagelse fra digital selvbetjening og mulighederne for ret til at lade sig repræsentere ved fuldmagt.

Der er dog også undersøgelser, der viser, at de ældre ikke er de eneste med problemer i forhold til digitalisering.

Ingeniørforeningen IDA lavede i 2018 en survey blandt et repræsentativt udsnit af den danske befolkning mellem 18 og 70 år. Der indkom 2.033 svar. Her spørges til, hvor lette man synes, de digitale løsninger er, hvor tryg man føler sig ved disse og ved at afgive personlige oplysninger digitalt, og hvorvidt man savner personlig betjening. Denne undersøgelse viser, at unge mennesker (især de helt unge) ikke har lettere ved at navigere digitalt end de ældre aldersgrupper.²⁰ Her skal forklaringen ikke søges i manglende tekniske færdigheder eller manglende fortrolighed i forhold til at anvende computere.

At det særligt er disse to aldersgrupper, altså de gamle og de helt unge, der har problemer med digitaliseringen, viste sig også tydeligt i forbindelse med covid-19-erfaringerne. Dette fremgår klart af Sundhedsstyrelsens rapporter om covid-19-vaccinationerne. Af Sundhedsstyrelsens statusrapporter om covid-19-vaccination fremgår det således, at det har været nødvendigt at iværksætte særlige tiltag for netop disse to grupper.

For så vidt angår de ældre mennesker (≥ 85 år), er ganske mange fritaget for digital post, hvilket skabte udfordringer med tidsbestillingen til vaccination, som skulle foregå digitalt. Denne målgruppe anvendte i stedet telefonisk tidsbestilling. Her var et tæt samarbejde mellem de relevante myndigheder nødvendigt for at sikre, at alle personer modtog støtte både i forhold til at få information om tilbuddet om telefonisk tidsbestilling, at få hjælp til at bestille tid samt hjælp til transport til vaccinationsstedet, hvis de havde behov for det.²¹

For at sikre en høj vaccinationstilslutning blandt de unge har der været ført særligt målrettede informationskampagner. For eksempel en meget aktiv og massiv filmkampagne på en lang række sociale medier målrettet unge, bl.a. Snapchat, Instagram, Facebook og YouTube. Derudover var der også information målrettet de unge via trafikmedier i tog og busser samt på Spotify samt et samarbejde med influencere. Der har også været en informationskampagne målrettet forældre til unge mennesker. For at understøtte at unge får tjekket e-Boks, er der fx lavet en målrettet indsats til forældrene, som skal få dem til at minde deres unge om at tjekke deres e-Boks og booke tid til vaccination. Forældreindsatsen kører primært på de sociale medier, men der er også annoncer i aviser og dagblade med spørgsmål og svar, med emner, som henvender sig til forældrene.²² Der blev også oprettet vaccinationssteder på uddannelsesinstitutioner mv., hvor de unge kunne blive vaccineret uden tidsbestilling.

Disse erfaringer fra covid-19-vaccinationerne viser altså, at der var behov for særlige tiltag for at sikre, at de meget gamle og de meget unge fik den relevante information. Der var tale om meget forskellige typer af udfordringer. For de meget gamle mennesker var problemet primært den digitale kommunikationsform. For de meget unge mennesker var det derimod mere et spørgsmål om, at de ikke er vant til et aktivt medborgerskab, hvor man sørger for at tjekke sin e-Boks og sætte sig ind i, hvordan man skal agere i forhold til informationen her. Man kan sige, at der er tale om en manglende eller mangelfuld digital disciplin. Hertil kommer dog også en vis skepsis i forhold til vaccination og behovet herfor, når man er et ungt menneske.

Ud over alder viser undersøgelser, at også andre faktorer spiller en rolle. Det gælder især uddannelsesniveau og fortrolighed med og indstillingen til computere og digital kommunikation.

I en repræsentativ survey²³ i den hollandske befolkning ses, at personer med lav uddannelse og indkomst bruger internettet flere timer i deres fritid end personer med høj uddannelse og indkomst. I undersøgelsen kortlægges brugen ud fra forskellige typer: informationssøgning, nyheder, social interaktion, underholdning mv. Det påvises, at brugen er forskellig i disse befolkningsgrupper. Det konkluderes, at som internettet bliver mere udbredt og udbygget, vil kendte sociale, økonomiske og kulturelle skel reflekteres – herunder også ulighederne.

Fra at fokusere på forskelle i computerfærdigheder fokuseres i stigende grad på den faktiske brug af fx internettet og forskelle heri samt på, hvem der har fordel af digitaliseringen, og hvem der får et ringere udbytte på grund af digitaliseringen.²⁴

I en norsk undersøgelse af automatiseringen af børnetilskud²⁵ påvises, at automatiseringen af afgørelserne på dette område fører til ulighed. De fleste borgeres sager behandles automatisk baseret på registeroplysninger, og de modtager ydelserne automatisk, mens nogle borgere må ansøge manuelt om de samme ydelser. Dette gælder for borgere, hvis sager er atypiske, og som altså ikke passer ind i det digitale system. Dermed påføres disse borgere yderligere administrative byrder (administrative burden, som dette betegnes i teorien), og de får en ringere adgang (access) til ydelserne. Undersøgelsen bekræfter således, at automatiserede afgørelser kan skabe nye uligheder, og at især borgere med lave indkomster rammes uforholdsmæssigt hårdt, idet de meget oftere må ansøge manuelt.

Endelig synes også køn at være en faktor af betydning. I en artikel, hvor der gives et overblik over den internationale forskning på området de seneste 20 år, anfører psykologiprofessor Joel Cooper, at kvinder er ringere stillet end mænd, når det gælder om at lære om computere eller at lære andet materiale med hjælp af computerassisteret software. Der peges på en digital kløft grundet køn – på tværs af alder og internationale grænser. Det digitale skel menes at skyldes «computerangst», hvis rødder findes i socialiseringsmønstre for drenge og piger, fx i stereotypen med computere som legetøj primært til drenge.²⁶

Sammenfattende peger undersøgelserne således på, at der eksisterer en digital kløft. Der er i befolkningen en ulige anvendelse af og et ulige kendskab til it. Der er følgelig en risiko for, at den øgede og omfattende digitalisering kan føre til digital eksklusion og nye sociale skel i befolkningen. Der er dog ikke fuldstændig enighed om, hvordan disse sociale skel tager sig ud.

6. Konklusion og lidt om digital analfabetisme

Den omfattende og meget ambitiøse digitalisering af forvaltningen i Danmark indebærer store fordele, men også nye store udfordringer.

En række undersøgelser har påvist, at der eksisterer en digital kløft, at nogle borgere har lettere ved at anvende de digitale løsninger end andre, og at nogle oplever, at det er blevet vanskeligere at få adgang til den relevante information og vejledning og at få de rettigheder og sociale goder, som lovgivningen tilsigter. Selvom der ikke er fuldstændig enighed om, hvordan den digitale kløft ser ud, eller hvor de nye sociale skel i samfundet er, tyder alt på, at vi står med en betydelig ny udfordring her.

På grundlag af de forskellige analyser og rapporter kan det dog konkluderes, at den omfattende digitalisering ikke kun udgør et problem for meget gamle mennesker uden computerfærdigheder. Det er altså ikke et problem, der vil løse sig selv med tiden. Der peges i en række undersøgelser på forskellige faktorer, som har betydning for borgernes digitale formåen og adfærd, herunder alder, uddannelsesniveau, computerfortrolighed, holdning til de digitale løsninger samt socioøkonomiske faktorer.

Undersøgelserne og erfaringerne med covid-19-vaccinationerne tyder for eksempel på, at der også er store udfordringer med at få de helt unge mennesker til at agere digitalt ansvarligt.

Den markant øgede digitalisering af forvaltningen stiller store krav til borgerne om selv at finde frem til relevant information og til selv at medvirke under sagensbehandling. De store ambitioner om indførelse af softwarerobotter og automatisering af afgørelser vil blot accentuere dette.

Som påpeget ovenfor har forskellige dele af befolkningen forskellige former for udfordringer med denne udvikling. Der er således, som ligeledes påpeget, behov for en differentieret tilgang i forhold til at etablere hjælpeforanstaltninger og i informationsarbejde.

Dertil kommer, at nogle borgere vil være særligt udsat, ligesom der vil være retsområder, hvor behovet for en særlig indsats er mere påkrævet end for andre. Dette vil efter min mening for eksempel være tilfældet på det socialretlige område, hvor der både er særligt udsatte borgere og en særlig omsorgsforpligtelse for det offentlige.

Ovenfor peges på, at digitalisering af forvaltningen kan føre til øget ulighed i adgangen til offentlige ydelser mv. Digitaliseringen kan altså udgøre en barriere for, at nogle borgere får de ydelser, som de er berettiget til. Dette er særligt problematisk, hvis det især er borgere med et særligt behov for hjælp, som er dem, der udelukkes herfra. Dermed er der risiko for, at den sociale ulighed forstærkes gennem den digitale ulighed.

Inden for det sundhedsretlige område tales der om social ulighed i adgangen til sundhedsydelser og i udfaldet heraf, her anvendes begrebet patientens health literacy²⁷ (sundheds- eller helbredskompetence) om patientens forudsætninger for at kunne gebærde sig i sundhedssystemet og at kunne tage vare på sit helbred i samspil med de strukturelle forhold, som omgiver patienten.²⁸ Der peges her på, at den enkeltes health literacy dels omhandler individuelle forudsætninger (for eksempel patientens kognitive ressourcer), dels strukturelle eller systemiske forudsætninger (for eksempel hvilke sundhedstilbud der er tilgængelige). For særligt sårbare patientgrupper må man derfor lave en tilpasset indsats fra sundhedssystemets side for at sikre, at retten til sundhed realiseres. Begrebet health literacy er under udvikling, og fokus har hidtil primært været rettet mod funktionelle færdigheder eller udfordringer som for eksempel evnen til at læse og forstå sundhedsinformation. Men der argumenteres for, at begrebet også rummer mere end dette. WHO definerer således begrebet noget bredere:

«Health literacy refers to the personal characteristics and social resources needed for individuals and communities to access, understand, appraise and use information and services to make decisions about health. Health literacy includes the capacity to communicate, assert and enact these decisions».²⁹

Health literacy omhandler således evnen til at tilgå og forstå sundhedsinformation og interagere med de relevante myndigheder.

Med inspiration herfra kan man måske også tale om social literacy (sociale kompetencer) og den dermed forbundne form for «digital analfabetisme» for de borgere, der ikke selv magter at tilgå information digitalt, og som ikke magter at interagere digitalt med de sociale myndigheder. Nogle borgere taler simpelt hen ikke det rette sprog, de har ikke de rette læsefærdigheder. Social eller digital analfabetisme lyder selvfølgelig meget bombastisk, og det vil næppe være et begreb, der vinder større udbredelse. Men den bærende idé i det sundhedsretlige perspektiv: ret til at få en indsigt, der sætter én i stand til at varetage sine rettigheder, er jo lige fuldt påkrævet i en socialretlig kontekst.

Denne tankegang fører til, at man i forbindelse med gennemførelsen af digitaliseringen må sikre, at det sker på en måde, der sikrer, at også mennesker med en lav digital literacy får adgang til de relevante informationer og faktisk får den hjælp eller de ydelser, de er berettiget til. En øget digitalisering og automatisering kan afføde et øget behov for faktisk bistand, for eksempel til at fremsøge oplysninger eller til at gennemføre selvbetjeningsløsninger.

Der er således endnu et stykke vej, før de meget ambitiøse – og prisværdige – målsætninger om «digital velfærd» er nået.

Man må heller ikke glemme, at velfærdsmålene ikke står alene, der er nemlig en vigtig del af målsætningen, der omhandler besparelser. Der er således en klar forventning om, at den øgede digitalisering vil betyde store besparelser. Man kan befrygte, at der fokuseres for meget på denne del af målsætningen, og at man er blind for de ikkeøkonomiske omkostninger derved. Richard Susskind har argumenteret for, at det at søge udfordringerne med Access to Justice i retssystemet løst gennem en øget teknologianvendelse (i form af for eksempel online retssager og vidneafhøringer) – og altså en digitalisering og automatisering af domstolssystemet – risikerer at føre til, at man får «a mess for less».³⁰ En ensidig it-begejstring og spareiver kan have store menneskelige og retssikkerhedsmæssige omkostninger.