Ingen rettssikkerhet uten tolk

2.1 Bakgrunn for analysen

I 2020 mottok JURK saker fra 1957 kvinner.¹ Av disse svarte 27 prosent at de enten ikke snakker norsk eller snakker lite norsk.² Selv med begrensede økonomiske ressurser velger JURK å bruke midler på tolk der vi mener det er helt nødvendig for å forstå klientene våre, og for at de skal forstå den informasjonen de får fra oss. Gjennom bruk av tolk har vi flere ganger avdekket at forvirring rundt lovverket i realiteten skyldes manglende språklig forståelse hos klienten. Dette er informasjon forvaltningsorganene går glipp av når de lar være å benytte seg av tolk. JURK erfarer at klientenes språkferdigheter ofte har stor betydning for hvor god hjelp klientene får av forvaltningen, og det påvirker også deres mulighet til å orientere seg om egne plikter og rettigheter i samfunnet. Dette er et alvorlig problem.

Forvaltningsorganer har en veiledningsplikt etter forvaltningsloven 11, men Lovavdelingen har tidligere uttalt at det ikke kan utledes en generell plikt for forvaltningen til å bruke tolk etter denne bestemmelsen.³ Omfanget av plikten beror heller på en konkret vurdering hvor sakens viktighet må avveies mot hensynet til forvaltningsorganets kapasitet og situasjon. Det har dermed vært opp til det enkelte forvaltningskontor å gjøre slike anskaffelser. Vår erfaring er at dette har medført at forvaltningen har brukt tolk i altfor liten grad for å avhjelpe problemene som oppstår.

Det er mange konsekvenser av manglende språklig forståelse mellom forvaltningen og borgerne. Dagens sporadiske og mangelfulle tolkepraksis får stor betydning i den enkelte sak. På bakgrunn av vår saksbehandling vil JURK vise til fire særlig fremtredende problemer vi ser at våre minoritetsspråklige klienter har hatt, og fortsetter å ha, i møte med norsk offentlig forvaltning.

2.2 Klienten er ikke kjent med sine rettigheter

Mangel på språkferdigheter og tolketjenester er til hinder for at borgeren blir kjent med at det finnes rettigheter hun kan ha krav på. Uten kjennskap til rettigheter vil borgeren heller ikke kunne fremsette krav på disse. Offentlige organers veiledningsplikt har en viktig funksjon i å bidra til at borgere kan finne frem til hvilke rettigheter de har. Men veiledning på norsk hjelper lite hvis borgeren kun forstår arabisk eller polsk.

Mangel på informasjon og forståelse av rettigheter kan i verste fall være livsfarlig. Etter straffeloven § 196 har alle en plikt til å avverge enkelte straffbare forhold. Denne plikten gjelder også for offentlige tjenestepersoner, og offentlige myndigheter har en forpliktelse til å beskytte enkeltpersoner, og til å forebygge og bekjempe voldskriminalitet.⁴ JURK har likevel hatt klienter som på grunn av språkproblemer ikke har forstått at de kan få hjelp fra krisesenter når de lever i voldelige forhold. Andre vet ikke at de kan søke om statsborgerskap på selvstendig grunnlag dersom ektefellen de er i familiegjenforening med, er voldelig. Konsekvensen er at flere blir i farlige forhold i frykt for å bli kastet ut av landet. Partnerdrapsutvalgets utredning peker på at manglende tolketjenester fører til at vold ikke blir avdekket av helse- og omsorgstjenesten, og at risikoen for videre vold derfor ikke blir vurdert eller håndtert.⁵ Dette er et stort svik mot den enkelte voldsutsatte, og kan i verste fall medføre brudd på den lovfestede avvergingsplikten.⁶

2.3 Klienten er ikke kjent med sine plikter

Mangel på språkferdigheter og tolketjenester kan også medføre problemer med å forstå at det finnes plikter man må følge. Det kan gi store økonomiske problemer hvis man handler feil. JURK har erfaring med klienter som har mottatt vedtak om tilbakebetalingskrav fra NAV uten å forstå innholdet i vedtaket. Når klientene ikke forstår at de må betale, betaler de naturlig nok ikke. Dette fører til sanksjoner fra NAV. Rettsvillfarelse vil normalt ikke unnskylde at man handler i strid med sine plikter. Borgere som forstår norsk, vil likevel ha en mye bedre mulighet til å handle i tråd med de instruksene de får, kun fordi de forstår brevet eller vedtaket.

I ytterste tilfelle kan manglende språkforståelse føre til strafferettslige reaksjoner, for eksempel hvis en straffedømt borger ikke forstår en soningsinnkalling og derfor ikke har møtt opp i tide. Forvirringen kunne lett vært unngått dersom pliktene hadde blitt forklart på en forståelig måte. Som samfunn er det både unødvendig og ineffektivt å sanksjonere mennesker som ønsker å handle riktig, men som ikke vet hvordan.

En annen konsekvens av at borgerne ikke forstår sine plikter, er at de ikke overholder fastsatte frister og dermed taper sin rett. Den offentlige forvaltningen er et maskineri som drives frem av frister. Tidsfristene er som oftest helt nødvendige for forvaltningens effektivitet og likebehandling. Problemet oppstår når klientene ikke er kjent med fristene eller ikke forstår hva som menes med en frist, eller ikke har kapasitet og ressurser til å svare før fristen. JURK erfarer at klienter kommer til oss når frister allerede er oversittet, og det er for sent å bistå dem, på tross av at de egentlig har jussen på sin side. Fraværet av fysiske møter med de ansatte i forvaltningen gjør ikke situasjonen noe bedre. I stedet for å få forklart hva som menes med en frist, mottar klientene vedtak i en digital postkasse og på et språk de ikke forstår.

2.4 Klienten blir avhengig av nærstående for å forstå forvaltningen

I mangel av et dekkende offentlig tolketilbud finnes en rekke eksempler på at ektefeller og andre nærstående brukes som tolk for minoritetsspråklige i møte med blant annet politi og helse- og omsorgstjenesten.⁷ I noen tilfeller legger forvaltningen definisjonsmakten i hendene på en allerede kontrollerende eller voldelig partner. Også utenfor voldstilfellene bidrar en slik praksis til å skape et avhengighetsforhold og en skjevhet i maktforholdet mellom partnerne. Uten muligheten til å møte offentlig forvaltning på en selvstendig måte vil minoritetskvinner kunne miste sin personlige og økonomiske autonomi. Dette er et stort likestillingsproblem, og er ikke en rettsstat verdig.

2.5 Klientens rett til kontradiksjon blir ikke ivaretatt

Retten til å bli hørt er et viktig rettslig prinsipp. Uten reell kontradiksjon risikerer man å gå glipp av viktig informasjon i en sak, hvilket kan føre til uriktige avgjørelser. JURK erfarer likevel at viktige meklingsinstanser som forliksrådet og Husleietvistutvalget i liten grad legger til rette for å ivareta kontradiksjon for minoritetsspråklige. Mange må møte alene i meklingsmøter, uten tolk eller juridisk hjelp, og deres eneste mulighet til å tale sin sak er dermed på et språk de ikke behersker. Språkproblemer i meklingsinstansene kan slik bidra til å forsterke allerede skjeve maktforhold, for eksempel mellom leietaker og utleier, og i verste fall avskjære partenes mulighet til å fremme sin sak.

I andre tilfeller vil den skriftlige korrespondansen i forkant av et meklingsmøte få avgjørende betydning for partenes mulighet til å fremme krav, komme med tilsvar og føre bevis i saken. At for eksempel Husleietvistutvalget tilbyr tolk under møtet, hjelper dermed lite når de tidligere har henvist JURKs klienter til Google Translate for å oversette og forstå sakens dokumenter i forkant av møtet. JURK har også sett eksempler på at en klient ikke har forstått innholdet i en innkalling til forliksrådet og dermed fått en fraværsdom mot seg. Uten midler til å ta saken videre blir saken aldri realitetsprøvd.

4.1 Et stort steg i riktig retning

Den nye tolkeloven skal «bidra til å sikre rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste for personer som ikke kan kommunisere forsvarlig med offentlige organer uten tolk», og er et stort steg i riktig retning.¹² Loven vil kunne bidra til god kommunikasjon mellom enkeltindividet og staten. Dette vil på sikt øke tilliten til myndighetene og virke forebyggende, og også være ressurs- og tidsbesparende.¹³

4.2 En skjønnsmessig hovedregel

Loven legger i § 6 opp til at offentlige organer må «bruke tolk når det følger av lov».¹⁴ Utover dette skal offentlige organer bruke tolk når det er «nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste».¹⁵ I de tilfeller det offentlige ellers er i kontakt med personer som ikke kan kommunisere på norsk, skal det vurderes å bruke tolk.¹⁶

JURK er bekymret for at ordlyden i § 6 er utformet for vidt og skjønnsmessig, slik at rettsområder av stor velferdsmessig betydning faller utenfor. Enkelte rettsområder, som for eksempel strafferetten, stiller høye krav til rettssikkerhet, og vil fort havne innenfor ordlyden i § 6. Det finnes likevel flere områder av stor velferdsmessig betydning for enkeltpersoners liv som JURK frykter vil falle utenfor.

Et av disse områdene er NAV-saker. JURK erfarer at betydningen av NAVs veiledningsplikt forsvinner idet tolk ikke benyttes nok. Det fører til at klienter ikke mottar nødvendige ytelser, eller at klienter holdes ansvarlige for tilbakebetalingskrav selv om de aldri har forsøkt å misbruke systemet. Plikten til å tilby tolk bør derfor gjelde i alle situasjoner hvor personen risikerer å lide et rettstap dersom vedkommende ikke forstår språket. Det er vår klare mening at tolk bør brukes i møte med enkeltpersoner så fort det oppdages at personen ikke forstår det som blir sagt.

4.3 Krav til kvalifisert tolk

Kravet til bruk av kvalifisert tolk i lovens § 7 er viktig og nødvendig. Bestemmelsen åpner likevel også for at hovedregelen skal kunne fravikes når det ikke er forsvarlig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig, når det er en nødssituasjon, eller når «andre sterke grunner tilsier det». JURK er enig i at det kan oppstå nødssituasjoner der det ikke er mulig å tilfredsstille kvalitetskravene hos tolken, men uten nærmere føringer kan likevel det enkelte offentlige organ få for vidt spillerom når det skal vurderes om det er forsvarlig å vente på en kvalifisert tolk. At det er forvaltningen som selv skal vurdere hva som er terskelen for å fravike kvalifikasjonskravet, kan få bekymringsverdige konsekvenser i form av at kapasitets- og kostnadsspørsmål tillegges vekt ved den konkrete vurderingen.

4.4 Gebyr for manglende oppmøte

Videre pålegger den nye tolkeloven enkeltindividet et gebyr for manglende oppmøte der det er bestilt tolk etter § 11.¹⁷ Det vil alltid innebære kostnader for forvaltningsorganer når personer ikke møter opp til avtaler, for eksempel ved manglende oppmøte til legetime på sykehus. JURK mener det er uklart om gebyret er ment å komme i tillegg til eller istedenfor andre gebyrer ved manglende oppmøte. Dersom gebyret er ment å komme i tillegg til eventuelle andre gebyrer som kan ilegges ved manglende oppmøte, er det problematisk at personer med rett til tolk etter loven skal betale ekstra. Dette vil i realiteten være forskjellsbehandling mellom personer med rett til tolk og personer som ikke har rett til tolk. Loven bør klargjøres på dette punktet.