Rettshjelp til sårbare grupper gir gevinster for både individer og samfunn

1 Innledning

Likhet for loven er en grunnleggende forutsetning for rettsstaten og et velfungerende demokrati, samt for borgernes tillit til myndighetene og til hverandre. Vi lever i et stadig mer rettighetsstyrt samfunn, der det å finne sin rett, og kreve den, er komplisert. Rettshjelp er viktig for utsatte og sårbare grupper – ikke bare som rettssikkerhetsgaranti, men som et helt sentralt velferdsgode.

Det offentlige rettshjelpstilbudet retter seg mot mennesker som ofte har komplekse og sammensatte rettshjelpsproblemer av stor menneskelig og/eller velferdsmessig betydning. Og det blir stadig viktigere med tilgang til rettshjelp. God rettshjelp kan bedre levekår – ved at man får bostøtte, bidrag fra NAV, utbetalt lønn som feilaktig blir tilbakeholdt av arbeidsgiver, med mer. Å være minoritetsspråklig gjør ingen sårbar eller utsatt i seg selv, men man kan være det. Alle argumenter som ellers taler for at noen bør kvalifisere til fri rettshjelp, gjelder ekstra sterkt dersom man i tillegg ikke fullt ut mestrer det norske språket.

De som får rettshjelp dekket av det offentlige, bør få rettshjelp av samme kvalitet som mer ressurssterke grupper.

2. Hvorfor er rettshjelp viktig?

2.1 Rettshjelp som rettssikkerhetsgaranti og velferdsgode

I Norge har den generelle utviklingen gått i retning av mer rettighetsbasert lovgivning, som gir enkeltindividet krav som kan forfølges i domstolsapparatet. Mange av våre lovbestemmelser er ment å gi særlig vern til personer eller grupper som ellers ville stille svakt i konflikt med en motpart med store ressurser. Den høye graden av rettighetsbasert lovgivning er i utgangspunktet en styrke for individets rettssikkerhet, og en trygghet for utsatte grupper.

Utfordringen er at lovverket vokser i kompleksitet og omfang, der innslaget av internasjonale rettskilder også øker. Juridiske tjenester er kostbare, og for dem som har dårlig råd, er det gjerne ikke et reelt alternativ å kjøpe denne type tjenester.

Et kjennetegn ved en rettsstat er at borgerne ikke bare formelt, men også reelt har tilgang til kvalifisert rettslig bistand. De fleste vestlige land har derfor offentlige rettshjelpsordninger. Prinsippet om at alle skal ha mulighet til å få prøvd sine rettigheter for domstolene, uavhengig av økonomiske forutsetninger, er av samme grunn anerkjent i menneskerettighetene.

Det er ikke bare det å kreve sin rett som kan være utfordrende. Som NAV-skandalen viser, kan det være vanskelig også å vite hvordan man må innordne seg etter at rettigheten er innfridd. Mange av dem som der ble dømt til fengselsstraff, hadde fått muntlig bifall for sin utenlandsreise av sitt lokale NAV-kontor, mens forbudet mot utenlandsopphold ble formidlet i brev som beskrives som kompliserte og nær uleselige. Den som mottar trygdeytelser, har selv ansvar for å sette seg inn i reglene som gjelder, uansett hvor utilgjengelige de er, og regelbrudd kan straffes hardt.

2.2 Rettshjelp som virkemiddel for å sikre god praksis og kultur i forvaltningen

Tradisjonelt ble klager på forvaltningsvedtak i Norge gjerne behandlet av departementene selv. Slik er det ikke lenger. Dagens forvaltning har så mange oppgaver, og er under så et sterkt press om effektivitet og målstyring at forvaltningsmyndigheten og klagebehandlingen i stor grad er flyttet ut i ytre etater.

Granskingsrapporten fra det offentlige utvalget som gjennomgikk trygdeskandalen, beskriver en utvikling som gjelder mange forvaltningsområder: «Oppmerksomheten til skiftende regjeringer har på dette området vært rettet mot effektiv trygdeforvaltning, bekjempelse av trygdemisbruk og reduksjon av trygdeeksport. Det har vært mindre oppmerksomhet rettet mot hensynet til å sikre enkeltpersoners rettigheter.»

Utviklingen har skjedd parallelt med at færre tvister av forvaltningsmessig karakter behandles i domstolene. Som Domstolkommisjonen påpekte; den sakstypen som opplever den største reduksjonen de siste årene, er tvister av forvaltningsrettslig art.

Kombinasjonen av en forvaltning som i økende grad prioriterer effektivitet fremfor rettssikkerhet, og en manglende domstolskontroll av forvaltningspraksis, skaper naturligvis risiko for systematiske justisfeil. Og risikoen er størst i forvaltningsorganer som har en stor andel ressurssvake brukere, som NAV, UNE osv. Feiltolkninger på formuerettens eller skatterettens område vil sannsynligvis raskt bli korrigert av domstolen, etter at en ressurssterk borger har kontaktet en dyktig advokat. Feiltolkninger på sosialrettens, trygderettens eller innvandrerrettens område kan bli praktisert lenge, fordi det sjelden rammer noen som kan gjøre det samme.

3. Hva kjennetegner rettshjelp som virker?

Måten rettshjelp gis på, har betydning for om man får innfridd sin rett. Ja, dette har betydning også når man ikke får innfridd sin rett. Mange som mener seg utsatt for gale forvaltningsvedtak, tar feil. Vedtaket om at man ikke kvalifiserte til uføretrygd, eller om omsorgsovertagelse for barna, ble gjort etter en skjønnsom og rettssikker vurdering. Når man taper viktige rettskonflikter, er tilliten til den rettshjelpen man mottok, helt avgjørende for å akseptere utfallet.

Hvordan skapes tillit til rettshjelpen? Rettshjelperens kompetanse er selvsagt avgjørende; det samme er tilliten til rettshjelperens uavhengighet – særlig overfor motpartens interesser. For individer i sårbare grupper vil de konfliktene man havner i, ofte være overfor offentlige etater. UNE avslår søknaden om familiegjenforening, NAV avslår søknaden om en viktig trygdeytelse, kommunen avslår søknad om bostøtte, osv. Skal søkeren ha tillit til at rettssikkerheten ble ivaretatt, og at et negativt vedtak kom til tross for god rettslig bistand, må rettshjelperen være uavhengig av det offentlige.

De rettshjelperene som er underlagt de strengeste reglene om uavhengighet, er advokater. En advokat som ikke ivaretar dette kravet, kan klages inn for brudd på Regler for god advokatskikk – og risikerer å miste bevillingen. Dette er et universelt, rettsstatlig krav til advokattittelen, som bidrar til at den nyter høy tillit i de fleste land og kulturer.

Taushetsplikt er et annet krav til advokater, og er vel etablert som en internasjonal rettssikkerhetsgaranti. De fleste vet at de trygt kan fortelle alt om saken til sin advokat. Og nettopp dette er avgjørende for at advokaten skal kunne ivareta klientens interesser på en fullt ut opplyst måte. Dette er igjen en forutsetning for riktige dommer og andre rettsavgjørelser, slik Høyesterett selv har uttalt en rekke ganger. Taushetsplikt kan pålegges andre rettshjelpere enn advokater, men den har ikke samme omfattende virkning. Spørsmålet er hvor stor kjennskap og tillit rettshjelpssøkeren da vil ha til at man fritt kan formidle alle sakens fakta – uten risiko for at informasjonen gis videre til myndighetene.

En annen viktig kvalitet advokatyrket gir god trening i, er evnen til å behandle mennesker med kompliserte og sammensatte problemer i vanskelige livssituasjoner, på en god og samtidig effektiv måte. Advokater har erfaring med å nøste opp i kompliserte problemstillinger, raskt finne ut hva som kan løses rettslig, og hva som ikke kan løses ved hjelp av jussen – og hvordan man best kommer videre. Dette er en del av en kvalitet som gjerne benevnes som evnen til å være «klientorientert». Begrepet sikter også til evnen til å gå 100 prosent inn i klientens perspektiv på saken og i vedkommendes ønske om løsning. Klientorientering krever strategier for å nå løsninger som alt i alt er de beste for klienten, ut fra klientens rettsstilling.

Juristutdanningen gir trening i å tenke objektivt pro et contra med hensyn til juridiske utfordringer, en trening som minner om dommeres rolle, og forvaltningsorganers rolle. Det er først som advokatfullmektig en jurist øver seg opp i evnen til å være klientorientert – å være klientens våpendrager. Advokater har denne rolleforståelsen som del av sin yrkesutøvelse, hvor dette til gjengjeld er helt grunnleggende. Ja, faktisk er dette en av fanebestemmelsene i reglene om god advokatskikk.

4. Utfordringer med den offentlige veiledningsplikten

Fra myndighetenes side blir det ofte brukt som et argument mot å gi støtte til rettshjelp at offentlige forvaltningsorganer har en allmenn veiledningsplikt innenfor sine saksområder. Formålet er å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sine interesser overfor det offentlige uten å måtte bruke ressurser på rettshjelp.

Forvaltningens veiledningsplikt er viktig, og den hjelper oss alle i mange av livets ulike situasjoner. Men veiledningsplikten fungerer likevel ikke alltid slik den er tenkt. Erfaringer fra Link-kontoret på Tøyen tyder på at det offentliges veiledningsplikt der ikke ble utøvet på en måte som var tilstrekkelig til å møte de minoritetsspråkliges behov.

Og selv om behovet blir møtt i det første møte med forvaltningen, vil forholdet uansett være et annet når man skal klage på et vedtak forvaltningen har truffet. At det samme kontoret som har gjort feil – men selv mener at vedtaket er riktig – også skal hjelpe deg med din klage, det har vi lang erfaring med at ikke fungerer. I en moderne rettsstat skal man slippe å spørre sin motpart om råd, og man skal slippe å tvile på kvaliteten i disse rådene – etter at man kanskje har tapt klagesaken.

5. NOU 2020: 5 Likhet for loven

Lov om fri rettshjelp kom i 1981. Den gangen var dette en moderne lov som ga en god rettshjelpsordning. Deretter har det blitt stadig vanskeligere å kvalifisere til behovsprøvd rettshjelp, og dagens rettshjelpsordning er langt fra god nok.

Rettshjelpsutvalget leverte sin NOU i april 2020. Utredningen har vært ute på høring, og har stort sett mottatt positive høringssvar. Jeg var selv medlem av rettshjelpsutvalget, og stiller meg bak de grepene som utredningen anbefaler – og håper at regjeringen støtter seg på utredningen når den skal utarbeide sitt lovforslag, som den har forpliktet seg til å fremme i løpet av våren 2023.

Rettshjelpsutvalgets hovedbudskap er at langt flere må kvalifisere til rettshjelp. Dette krever at inntektsgrensene øker mer enn regjeringen vedtok ved nyttår, men også at flere saksområder gjøres prioriterte. Det vil si at problemkravet, eller listen over hvilke typer saker som gir rett til rettshjelp, må utvides.

Rettshjelpsutvalget anbefaler å utvide ordningen til også å omfatte saker om manglende utbetaling av lønn og feriepenger fra arbeidsgiver, saker hvor trengende ikke får sosialstønad fra kommunen, saker hvor gjeldsordning oppheves, i flere saker som omhandler utkastelse fra leid bolig, i saker hvor utlendinger anmodes utvist på grunn av straffbare forhold, i saker hvor søknad om asyl nektes realitetsbehandlet på grunn av beskyttelse i «trygt tredjeland», og i saker hvor det offentlige anker en avgjørelse til utlendingens gunst fra tingretten. I tillegg foreslår utvalget å utvide adgangen til å innvilge støtte til rettshjelp etter skjønnsbestemmelsen. På den måten vil de prioriterte rettsområdene i mindre grad blir en uttømmende liste over problemer som fortjener rettshjelp.

Samtidig ønsker rettshjelpsutvalget at det skal bli mindre forskjell på dem som akkurat faller innenfor ordningen, og dem som akkurat faller utenfor. Utvalget foreslår en gradert egenbetaling – slik at man ikke går fra å få alt dekket, til å måtte betale alt selv dersom man får økt sin inntekt med noen kroner. Dette er særlig viktig i foreldretvister, hvor partene ofte befinner seg på hver sin side av inntektsgrensen. Økt bruk av egenbetaling fra de rettshjelpsmottakerne som tjener best, vil også gjøre det mulig å øke inntektsgrensene vesentlig mer for samme kostnad, og slik muliggjøre støtte til flere. Videre foreslår utvalget løsninger for å sikre at en større del av rettshjelpen gis som rådgivning på et tidligere stadium, det vil si før en sak kommer til retten. Dagens ordning krever ofte at klienten tar saken for retten for å få nødvendig juridisk rådgivning. Utvalget foreslår å gå bort fra snevre stykkpriser på rettsrådsstadiet, samt å begrense tidsbruken i saker som går for retten.

6. De frivillige rettshjelpstilbudene

En del av rettsstatens suksessformel for samfunnsutviklingen er dens evne til å utjevne forskjeller og dens evne til å styrke individenes menneskeverd og integritet. Det er noen politikere som synes å mene at rettshjelp i stor grad kan løses gjennom veldedige rettshjelpstilbud, som studentdrevne rettshjelpsforetak og lignende. For meg strider dette mot rettsstatens egalitære grunnverdi, og det bryter mot rettighetslovgivningens motiv. Hvis det å forstå og å kreve grunnleggende velferdsrettigheter forutsetter at utsatte grupper må stå med lua i hånda og be om veldedig rettshjelp, hvorfor da rettsliggjøre dette godet i utgangspunktet? Er ikke rettsliggjøringens motiv nettopp å gjøre veldedighet overflødig – og fordele verdigheten likt? Skal rettsliggjøringen av velferdsgoder fungere etter hensikten, må rettighetstankegangen følge hele verdikjeden.

De frivillige rettshjelpstilbudene gjør samtidig en uvurderlig innsats for utsatte gruppers rettssikkerhet, og den offentlige rettshjelpsordningen vil aldri bli så god at dette tilbudet blir overflødig. Tvert imot mener jeg at det offentlige uansett hvor god rettshjelpsordningen blir, bør prioritere også dette rettshjelpstilbudet høyere enn det som gjøres i dag, og øke den offentlige støtten.

Oppsøkende rettshjelp er noe vi ser verdien av i en rekke undersøkelser, og Jussbuss, JURK og andre studentdrevne rettshjelpstilbud driver allerede med dette. Ikke minst er bistanden til innsatte i fengslene viktig – dette er en gruppe som ellers ikke har krav på noen rettshjelp. Rettsfjernheten er størst for den som ikke engang vet at hun har et rettshjelpsbehov, noe som er et problem ikke bare for den det gjelder, men det er et demokratisk og rettsstatlig problem for hele samfunnet vårt. Oppsøkende rettshjelp bør utvikles videre.

Jeg mener samtidig at slike frivillige tilbud for jusstudenter er viktig for utviklingen av fremtidens rettshjelps- og advokattilbud. Jusstudenter som bruker deler av studietiden i Jussbuss, JURK, Jussformidlingen og Jusshjelpa i Nord-Norge, utvikler meget gode juridiske ferdigheter. Minst like viktig er det at de utvikler rettspolitisk innsikt og engasjement, der de hver dag opplever den norske rettsstatens svakheter i møte med utsatte grupper. Dette er ikke et tema det foreleses mye om på de juridiske fakultetene.

7. Førstelinjerettshjelp

For å nå ut med rettshjelp til flere vil det være effektivt å etablere rettshjelp i kommunene.

I januar 2011 ble det innført et prøveprosjekt der advokater i en rekke kommuner tilbød én time gratis advokatbistand til innbyggerne, gjerne organisert i kommunens rådhus, bibliotek eller på servicetorget. Prosjektet gikk under navnet «Førstelinjetjenesten», og ga meget gode resultater. Enkle saker ble løst der og da; mer kompliserte saker fikk en vurdering av hvorvidt det var anbefalt å ta den videre, og i så fall hvordan. Til tross for at evalueringen av prosjektet var svært positiv, ble det ikke videreført av regjering.

Jeg tror det offentlige kan spare mange utgifter til offentlige stønader dersom kommunen bidrar til å løse sine innbyggeres problemer på et tidlig tidspunkt – før de mister jobben eller blir hevet ut av boligen.

8. Rettssikkerhet er inngangsporten til tillitssamfunnet

En rekke forskningsrapporter beskriver de nordiske land som verdensledende i såkalt generalisert tillit – altså innbyggernes generelle tillit til myndighetene, politikerne og hverandre. Samtidig er tilliten betydelig lavere blant utsatte og sårbare grupper, også i Norden.

Tillitssamfunnet beskrives gjerne som det nordiske – og det norske – gullet. Årsaken er selvsagt de store samfunnsverdier som skapes ved at folk stoler på hverandre, på demokratiet og på institusjonene. Tillitsforskningen viser til at den viktigste forutsetningen for å skape slik tillit er en velfungerende rettsstat med gode rettslige institusjoner. Det er tradisjon for å beskrive rettshjelp til utsatte grupper som viktig for deres velferd og deres rettssikkerhet. Jeg mener vi må snakke mer om at dette også er viktig for deres tillit til samfunnet, myndighetene og til medborgere.

Mange av dem som skal skape seg en fremtid i Norge, har flyktet fra korrupte og totalitære regimer. Utfordringen er å få dem til å stole på at det norske samfunnet styres gjennom lover – som gjelder likt for alle. Det er vanskelig å tenke seg en mer effektiv måte å formilde dette budskapet på enn å tilby disse gruppene fri rettshjelp.