Effektiv rettslig beskyttelse av innsattes helse i fengsel

Klage, tilsyn og kontroll
Ida Gundersby Rognlien

Postdoktorstipendiat ved Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo.

Publisert 09.05.2023, Kritisk juss 2023/1-2, side 70-98

Lesetid ca. 30 minutter

I denne artikkelen undersøkes i hvilken grad systemene for klage, tilsyn og kontroll med forvaltningen er egnet til og legger til rette for effektiv rettslig beskyttelse av innsattes helsesituasjon. Innsatte har de samme helserettigheter som andre. Effektiv rettslig beskyttelse er en samlebetegnelse på regelsett som skal sikre at individet får de rettigheter vedkommende har krav på. Artikkelen ser på eksempler fra praksis og analyserer kryssende regelsett innenfor straffegjennomføringsrett, helserett, forvaltningsrett samt likestillings- og diskrimineringsrett. De seks problemkompleksene som identifiseres, er knyttet til ulikhet i helsebetingelser, prioriteringer, ressursbegrensninger, bevisvurderinger, fragmentering av systemer, samt forholdet mellom individ- og systemnivå.

This article examines the efficiency of legal protection of health in prison. People in prison have the same health rights as others. The question is to what extent complaint, supervision and control systems ensure practical and efficient rights. The article analyses reports, case law, administrative practice and intersecting sets of rules: criminal justice law, health law, administrative law, as well as equality and non-discrimination law. Six areas are identified as particularly problematic, relating to unequal health determinants, prioritisation, resource limitations, evidence assessments, fragmentation of systems and the relationship between the individual and systemic level.

Nøkkelord

  • helse
  • fengsel
  • rettigheter
  • kryssende regelsett
  • klage
  • tilsyn
  • kontroll

Keywords

  • prison
  • health
  • rights
  • intersecting legal frameworks
  • complaint
  • control systems

1. Problemstillinger og tilnærming

Den siste tiden har det vært mye oppmerksomhet omkring innsattes helse i fengsel. Innsatte har flere rettigheter bestemmende for helsesituasjonen. Det har ikke i nyere tid vært skrevet noe samlende om de ulike forvaltningsrettslige systemene som skal sikre effektive og praktiske rettigheter i fengsel. Jeg skal derfor i denne artikkelen beskrive og vurdere i hvilken grad systemene er egnet til og lagt til rette for å oppfange og løse problemkompleksene knyttet til innsattes helsesituasjon. Med den innsattes helsesituasjon menes i denne artikkelen både fysisk og psykisk helse og velferd i bred forstand, hvor sosioøkonomiske forhold anses å ha betydning. I tillegg kommer betydningen av tid, relasjoner, rom, selvforståelse og kroppslige forhold.

Det er et krav til at både helsesystemer og behandlingen av den enkelte pasient skal være forsvarlig(e). En del av det nasjonale systemet for helsetjenestene er mulighetene for klage, tilsyn og kontroll. Adgangen til disse er relevant ved vurderingen av effektiviteten av den rettslige beskyttelsen av rettigheter av betydning for helsesituasjonen. «Effektiv rettslig beskyttelse» er en samlebetegnelse på regelsett som skal sikre at individet får de rettigheter vedkommende har krav på. Inn under dette ligger prosessuelle regler i nasjonal eller internasjonal rett.

Artikkelen gir ikke et uttømmende bilde av hvordan systemene virker. Formålet er å gi et innblikk i potensielle risikofaktorer for at innsatte ikke får effektiv rettslig beskyttelse for sin helsesituasjon, til tross for de ulike sporene som finnes for klage, tilsyn og kontroll. Fokuset her er på den prosessuelle beskyttelsen. Domstolene kontrollerer i liten grad forvaltningen, og særlig velferdsrettsfeltet. Som påpekt av blant andre Bernt starter og slutter rettssikkerheten til de fleste borgere i forvaltningens egne beslutningsprosesser. Det er derfor viktig å fokusere på hvordan forvaltningen er bygget opp, og i hvilken grad systemene for kontroll utenfor domstolene – som klagesystemene, tilsynsfunksjoner, nemnder og ombudsordninger – er egnet til å fange opp de relevante problemene.

Innsatte har samme rett til helsetjenester som andre. Utgangspunktet er normalitetsprinsippet og importmodellen. Helsetjenester importeres fra det alminnelige helseapparatet til innsatte i fengsel. Aktørene, arenaene og beslutningsmyndighet bestemmende for helsehjelpen er imidlertid ulik på fengselsfeltet sammenliknet med den alminnelige helsetjenesten. Betingelser for helse er også ulikt fordelt i befolkningen. I tillegg til de helseproblemer som skapes i fengselet, for eksempel ved isolasjon, har innsatte dårligere helse enn andre.

Den innsattes helsesituasjon i fengsel reguleres av i hvert fall fire kryssende regelsett, med egne systemer hva gjelder klage, tilsyn og kontroll: forvaltningsrett, straffegjennomføringsrett, helserett og likestilling- og diskrimineringsrett. En slik, med Ikdahl, «fragmentert rettighetsfesting» finner vi på flere områder. I tillegg til de nevnte helsebetingelsene er særtrekkene ved innsattes situasjon frihetsberøvelsen og begrensningene i det å handle som et rettssubjekt og kreve rettigheter, for eksempel fordi man ikke har egen telefon, PC, eller bevegelsesfrihet til å møte til helsekonsultasjon. Samtidig har staten en særlig plikt til å sikre innsattes menneskerettigheter ettersom de er i statens forvaring.

Det kan skilles mellom det offentliges beslutninger som henholdsvis direkte og indirekte angår den innsattes helsesituasjon. Beslutninger som direkte angår helsesituasjonen, er for eksempel diagnostisering og behandling. Slike treffes som et utgangspunkt av helsevirksomhetene. Kriminalomsorgen er imidlertid i praksis noen ganger involvert i beslutninger som direkte gjelder helsehjelpen, som utdeling av medisiner eller gjennomføring av LAR-behandling. Beslutninger som indirekte angår helsesituasjonen, kan for eksempel være om besøk, utelukkelse, straffavbrudd, elektronisk kontroll, hvilket fengsel eller hvilken avdeling den innsatte blir plassert på, hvilket mattilbud som gis, og hvilke muligheter det er for lufting og aktiviteter. Disse beslutningene treffes i utgangspunktet av Kriminalomsorgen, men helsevirksomhetene kan etter omstendighetene være involvert. Kriminalomsorgen kan også treffe beslutninger som direkte angår helsetjenestene, slik som fremstilling, permisjon, søknad om soning ved sykehus eller særlig institusjon, og bruk av håndjern under helsekonsultasjon.

Systemer for å sikre effektiv rettslig beskyttelse bør analyseres både ut fra et individ- og et systemnivå. Disse henger sammen på den måten at klageadgangen på individnivå kan utløse tilsynssaker og kontroll på systemnivå, og problemer identifisert på systemnivå kan bidra til særlig oppmerksomhet i enkeltsaker. For innsattes helsesituasjon finnes slike ordninger i flere spor: I «helsesporet» behandles helseklager av Statsforvalteren, som også kan føre tilsyn med helsevirksomhetene. Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) står også for ekstern kontroll på helsefeltet. I «kriminalomsorgssporet» behandles klager enten av en av de fem regionene eller Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI). I hver region er det et tilsynsråd som fører generelt tilsyn med Kriminalomsorgen (tilsynsråd). I «diskrimineringssporet» kan den innsatte klage til Diskrimineringsnemnda (nemnda). Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) skal føre generelle tilsyn, gi veiledning om og promotere likestilling. I tillegg kan den innsatte klage til Sivilombudet (SOM), som også kan ta opp forhold av eget tiltak, samt har en egen forebyggingsenhet for tortur og nedverdigende behandling som fører generelle tilsyn med blant annet fengsler. En ytterligere kontrollmekanisme er de internasjonale kontrollorganene, men disse skal ikke behandles videre her.

Relevant for spørsmål om effektiv rettslig beskyttelse er også det offentliges rettshjelpstilbud. Innsatte har et udekket rettshjelpsbehov. Rettshjelpsforskning viser at problemene ikke nødvendigvis er knyttet til ett regelsett alene, men til kryssende praksiser og regelsett. Spørsmål om rettshjelp skal ikke forfølges videre her. Det danner likevel et bakteppe for å forstå risikofaktorene ved kontrollmekanismer relevante for innsattes helsesituasjon.

Det er valgt en problem- og individorientert tilnærming i artikkelen. Med individet som omdreiningspunkt identifiseres risikofaktorer ved kryssende regelsett og håndhevingsspor. Formålet er ikke å gi en empirisk kartlegging av systemenes fungering, eller gi konkrete rettsdogmatiske løsninger på enkeltspørsmål. Ved hjelp av analyse av rettskilder og eksempler basert på overvåkningsrapporter, sekundærforskning om innsattes helsesituasjon i fengsel, samt saker ved Sivilombudet, nemnda og domstoler, undersøkes risikofaktorer ved behandling i tre utvalgte separate spor som behandler tett beslektede spørsmål. Artikkelen er inndelt i disse tre sporene: kriminalomsorgssporet (punkt 2), helsesporet (punkt 3) og diskrimineringssporet (punkt 4), før jeg til slutt gir noen korte, avsluttende overveielser (punkt 5). Artikkelen gir ny innsikt i lovgivnings- og sektorovergripende problemstillinger, og ansatser til videre undersøkelser av den rettslige beskyttelsen av innsattes helsesituasjon.

2. Kriminalomsorgssporet

2.1 Innledning

Det første sporet for klage, tilsyn og kontroll som skal undersøkes, er Kriminalomsorgen. I dette punktet skal jeg peke på enkelte risikofaktorer for effektiv rettslig beskyttelse ved håndhevelsen av straffegjennomføringsretten relevant for den innsattes helsesituasjon.

2.2 Individnivået i kriminalomsorgssporet

2.2.1 Forholdet til forvaltningsloven – rettssikkerhet mindre synlig i straffegjennomføringsloven

Hovedregelen er at forvaltningsloven gjelder for Kriminalomsorgens virksomhet. For komplekse forvaltningsrettslige felter som skal mediere motstridende hensyn, utvikler det seg både særreguleringer og praksis som er annerledes enn forvaltningslovens saksbehandlingssystem ved enkeltvedtak. Det kan for eksempel være i utlendings-, helse-, sosial- og skatteretten. Straffegjennomføringsretten er også et eksempel på dette.

I straffegjennomføringsloven er det blant annet gjort unntak fra skriftlighetskravet, «når tidsmessige grunner gjør det nødvendig». Det er også gjort unntak i retten til innsyn i sakens dokumenter. Videre er det unntak fra kravet til begrunnelse, for eksempel av sikkerhetshensyn. Det er i tillegg en kortere klagefrist på kun 7 dager i saker etter loven, og kun 48 timer for saker om reaksjoner.

Det er et spørsmål om de mange unntak, kombinert med lav presisjon ved rettighetsnormeringen, samt den særlige tvangsbruk og sikkerhetshensyn på fengselsfeltet, bidrar til å underkommunisere alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og dermed utgjør en risiko for ineffektiv rettslig beskyttelse av helse i fengsel. Det skal foretas avveininger mellom forsvarlig saksbehandlingstid og korrekt saksbehandling. I tillegg spiller andre hensyn inn, slik som disiplinering, rehabilitering, formålet med straffen, gjennomføring som er «betryggende for samfunnet», og sikring av «tilfredsstillende forhold». Disse hensyn har primært betydning for de materielle reglene, men kommer også til uttrykk i saksbehandlingsreglene, for eksempel ved at det er gjort unntak fra forvaltningslovens regler om omgjøring til skade for parten.

Behovet for og hensyn bak alminnelige forvaltningsrettslige regler tydeliggjøres imidlertid når eksempler fra fengselskonteksten hentes frem – som når fengselet ikke i tide behandler permisjonssøknad til begravelse. En sak skal avgjøres «uten ugrunnet opphold». Noen saker er mer presserende enn andre, som for eksempel ved isolasjon, sikkerhets- og selvmordsfare. Sivilombudet har likevel påpekt forvaltningens ansvar for å ha systemer for å gi midlertidige svar og behandle saker uten ugrunnet opphold. Det strukturelle ansvaret bringes her inn i spørsmålet om saksbehandlingstiden er for lang i den enkelte saken. Dersom ressurser er problemet, vil imidlertid en konstatering av bruddet ikke nødvendigvis lede til endring. Manglende ressurser kan utgjøre en egen hindring for effektiv rettslig beskyttelse.

Det er også eksempler på at ikke bare ressurser, men også «ideologiske rammebetingelser» er relevante for effektiviteten av de forvaltningsrettslige rettssikkerhetsgarantiene. Det kan for eksempel være at det vises til sikkerhetsmessige hensyn når det i realiteten er tale om andre (utenforliggende) hensyn. Et eksempel er en sak der et fengsel hadde unnlatt å forhåndsvarsle om overføring til et fengsel med høyere sikkerhetsnivå, med begrunnelse i sikkerhetsmessige utfordringer. Dette var blant annet problematisk sett opp mot kriminalomsorgens plikt til ikke bare å underrette om vedtak «så snart som mulig», men som utgangspunkt også – for å sikre kontradiksjon og forsvarlig utredning av saken – gi parten forhåndsvarsel. Det er ikke gjort unntak fra dette i straffegjennomføringsloven, selv om vedtaket er muntlig. Underretning og forhåndsvarsel er to forskjellige rettssikkerhetsgarantier med ulike funksjoner. I den aktuelle saken uttalte fengselet til Sivilombudet: «Når medinnsatte begynte å føle seg presset til å skrive under på brev, og når det var fare for at media skulle få tak i en situasjon som til de grader ville bli feilaktig fremstilt, så måtte vi ta affære.» Her viste Sivilombudet til innsattes ytringsfrihet, og mente de sikkerhetsmessige utfordringene var lite spesifiserte og ikke begrunnet manglende forhåndsvarsel. For å effektivisere vernet må kontrollorganer ha oppmerksomhet mot spørsmålet om rammebetingelsene utgjør eller medfører systemfeil.

2.2.2 Kontroll med fengselets «daglige drift» og betydningen av enkeltvedtak

Forvaltningsvirksomhet inndeles i enkeltvedtak og annen forvaltningsvirksomhet, som «daglig drift» av institusjoner. Begge former for virksomhet kan kreve rettsgrunnlag, men bare enkeltvedtak utløser de særlige rettssikkerhetsgarantier etter forvaltningslovens saksbehandlingsregler, for eksempel kontradiksjon, begrunnelse, klagerett og beskyttelse mot omgjøring.

Et eksempel på et enkeltvedtak er avvisning av luftemuligheter og fritidsaktiviteter i fengsel. Hva som anses som enkeltvedtak etter fvl. § 2b, kan imidlertid by på tvil. Det avgjørende er ikke hva beslutningen kalles, men om beslutningen gjelder «rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer». Det som ikke anses å være et enkeltvedtak, og som dermed ikke kan påklages til overordnet organ, kan likevel få rettslig etterspill gjennom andre former for intern og ekstern kontroll. Det kan for eksempel være at journalsystemet eller luftemulighetene ikke er tilstrekkelig utbygget. Sett fra et innsatt-perspektiv er det situasjonen og posisjonen individet settes i, som er det avgjørende, uavhengig av hvilken beslutningsform som har brakt henne eller ham dit.

Manglende enkeltvedtak kan bety en usynliggjøring rettslig sett, og utgjøre en hindring for å få tilgang til – eller rettigheter nødvendige for å ivareta – helserettighetene. I en sak ved Sivilombudet ble den innsatte flyttet fra en avdeling med ordinært fellesskap til varetektsavdelingen i fengselet. Regionen argumenterte systemorientert for at en slik beslutning ikke var et enkeltvedtak, men «rene administrative beslutninger» og en del av «den daglige drift av et fengsel». Saken illustrerer at straffegjennomføringslovens systemperspektiv, snarere enn individperspektiv, kan påvirke rettssikkerheten. Menneskerettighetene har omvendt primært individet som omdreiningspunkt, orientert mot spørsmålet om det er et inngrep i en beskyttet rettighet, og om det kan rettferdiggjøres. Fokuset er ikke på hvilken form for beslutning eller handling som utgjør inngrepet.

Sivilombudet anerkjente i denne saken et slikt rettighetsorientert perspektiv hva gjelder en beslutnings betydning for retten til fellesskap. Sivilombudet mente samtidig at «[d]et må anses på det rene at fengselsledelsen vil måtte stå forholdsvis fritt innen rammen av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper til å bestemme over plasseringen av innsatte». Uttalelsen om at fengselsledelsen «må stå forholdsvis fritt», er upresis, og en manglende presisering av rettighetsnormeringen ved et kontrollorgan kan i seg selv utgjøre en risikofaktor ved den rettslige beskyttelsen.

Den innsatte mente oppholdet i varetektsavdelingen hadde innebåret mindre fellesskap. Fengselet var uenig i dette. De mente den innsatte fikk de samme rettigheter, og ble overført til alminnelig avdeling så fort det ble plass. Selv om Sivilombudet uttrykte tvil om hvilket tilbud som faktisk hadde foreligget, la Sivilombudet – uten transparent å vurdere anførselen nærmere – også til grunn Kriminalomsorgens anførsel om at domfelte på varetektsavdelingen hadde de samme rettigheter som andre domsinnsatte. Det er et rettssikkerhetsproblem når det faktiske grunnlaget er for svakt opplyst.

Hva gjelder spørsmålet om skillet mellom enkeltvedtak og «daglig drift», kan man se for seg at mer bagatellmessige forhold ligger innenfor det siste, som for eksempel hvor mye toalettpapir som skal utdeles. På den annen side bør nettopp hva som anses som bagatellmessig, etter min mening forstås i lys av maktforholdene og den faktiske situasjonen den enkelte innsatte er i. For noen innsatte kan også fraværet av individuell vurdering bety at man undervurderer betydningen av en beslutning. Individuelle vurderinger må dessuten ta hensyn til de nevnte helsebetingelsene for enkeltindividet. Det kan for eksempel være at kvinnelige innsatte har andre sanitære behov enn mannlige innsatte. Diskrimineringsvernet, som jeg kommer tilbake til, kan da supplere tradisjonelle forvaltningsrettslige vurderinger. Dersom beslutninger av stor betydning for den enkelte ikke anses som enkeltvedtak, må effektiv rettslig beskyttelse sikres gjennom andre kontrollmekanismer. Slike mekanismer kommer jeg tilbake til nedenfor.

2.2.3 Legalitet, skriftlighet og begrunnelse

Et enkeltvedtak har – som vi har sett ovenfor – betydning på flere måter. I en sak for tingretten kritiserte retten blant annet manglende vedtak og informasjon om klagemuligheter ved isolasjon: «At dette fremstår som en bevisst unnlatelse fordi det var ʻenormt ressurskrevendeʼ, er etter rettens syn kritikkverdig.» Saken er et eksempel på den avstand som kan oppstå mellom praksis og selv tilgjengelige og utvetydige regler. Det viser behovet for ekstern kontroll.

Et enkeltvedtak skal som hovedregel begrunnes, og en beslutning om delvis utelukkelse fra fellesskapet er eksempelvis et slikt enkeltvedtak som skal begrunnes. Av hensyn til inngrepets karakter og til den innsattes rettssikkerhet vil ikke avkrysning i et skjema og gjengivelse av lovtekst tilfredsstille kravet til begrunnelse. En slik teknikk ble anvendt av Kriminalomsorgen i saken ved Sivilombudet nevnt ovenfor, hvor det ble vedtatt utelukkelse som forebyggende tiltak, og den innsatte ble overført til varetektsavdelingen. Hensyn bak begrunnelse er å sikre notoritet, kontroll og rettsriktige avgjørelser. Når det gjelder saklighetskontrollen, kan en transparent begrunnelse kartlegge hvilke hensyn som ble vektlagt, om de er relevante, og hvor tungtveiende de er i den konkrete saken. I tillegg har det en egenverdi å forklare vedtaket for den det gjelder, slik at man kan innrette seg, samt for å skape tillit til forvaltningen.

Som et utgangspunkt skal en begrunnelse for et vedtak være skriftlig. Fra denne hovedregelen er det gjort unntak i straffegjennomføringsloven «når tidsmessige grunner gjør det nødvendig». Den innsatte skal underrettes om vedtaket så «snart som mulig». Dette gjelder også opphør av for eksempel utelukkelse. Dette kan ha praktisk betydning, som i saken for Sivilombudet, der den innsatte ble overført til varetektsavdelingen som en del av et utelukkelsesvedtak. Etter opphør av vedtaket ble den innsatte værende der i tre ekstra uker.

Formålet med skriftlighet – her som ellers i forvaltningen – har også sammenheng med notoritetshensyn, noe Sivilombudet også pekte på i den nevnte saken. I et fengsel hvor nettopp uenighet om faktum kan oppstå i det skjeve maktforholdet mellom Kriminalomsorgen og den innsatte, er dette særlig viktig. På den annen side kan sikkerhets- og hurtighetshensyn tale for fleksibilitet rundt dette. Tidsmessige grunner kan imidlertid ikke tillegges avgjørende vekt avveid mot rettssikkerhetshensyn og hensyn bak notoritet. Unntaket fra skriftlighetskravet utgjør en risikofaktor for effektiv rettslig beskyttelse av innsattes rettigheter, og har sammenheng med Kriminalomsorgens ressurssituasjon.

2.2.4 Bevisregler

Ved vurderingen av søknader om for eksempel besøk, permisjon og overføring til annet fengsel kan sikkerhetsmessige forhold spille inn, og den innsattes oppførsel i fengselet kan bli gjenstand for vurdering. I slike tilfeller kan det oppstå spørsmål om hva som faktisk har skjedd, samt risikovurderinger for fremtiden. Flere saker ved Sivilombudet illustrerer hvordan det å bevise uskyld og «prognose» kan by på utfordringer for den innsatte.

I fengselet gis flere sanksjoner som minner om straff, og dermed oppstår spørsmålet om det strafferettslige beviskravet skal komme til anvendelse. I en sak for Høyesterett fra 2015 ble en innsatt på lav sikkerhet overført til fengsel med høyere sikkerhet, fordi Kriminalomsorgen mente den innsatte hadde vært involvert i omsetning av narkotika i fengselet. Hovedspørsmålet var om det gjelder et skjerpet beviskrav i slike saker, men Høyesterett kom til at det var tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt. Utgangspunktet er altså at det alminnelige beviskravet gjelder i straffegjennomføringsretten, men det kan være snakk om et strafferettslig beviskrav dersom det er tale om «straff» i EMKs forstand, samt det alminnelige sivilprosessuelle kravet om kvalifisert sannsynlighetsovervekt hvis vedtaket bygger på et belastende faktum. I tillegg kommer diskrimineringsrettens bevisregel, som jeg kommer tilbake til.

2.3 Systemnivået i kriminalomsorgssporet

2.3.1 Tilsynsråd for Kriminalomsorgen

Tilsynsfunksjonen kan ha potensial til å oppfange og endre systemfeil av betydning for innsattes helsesituasjon. I dag er det ett tilsynsråd i hver av Kriminalomsorgens fem regioner. De skal «føre tilsyn med fengsler og friomsorgskontor og med behandlingen av de domfelte og innsatte». Tilsynsrådssystemet har blitt kritisert etter flere parametere. I en utredning av 31. mars 2020 for Justis- og beredskapsdepartementet foreslås en revidering. Kritikken av de nåværende tilsynsrådene knytter seg til at mandatet må klargjøres og lovfestes. Kritikken er også knyttet til blant annet uavhengighet, sammensetningen av medlemmer, opplæring, kontinuitet, ressurser og uklar struktur. For eksempel reises det spørsmål om hvorfor regelverket ikke regulerer forholdet til helselovgivningen, og om tilsynsrådene skal befatte seg med slike spørsmål. I utredningen pekes det på at disse reglene er viktige, og at dette også reflekteres i tilsynsrådenes årsmeldinger. Det er dermed aktuelt å se nærmere på forslaget til ny regulering av tilsynsrådene. I utredningen gis det forslag knyttet til spørsmål om å sikre tilsynsrådene uavhengighet, personale, andre ressurser som tilgang til dokumenter og spørsmål om taushetsplikt. Den 3. mars 2023 kom departementet med et lovforslag om tilsynsråd for kriminalomsorgen. Det er til behandling i Stortinget, og fristen for komiteens avgivelse av innstilling er etter at denne artikkelen har gått i trykken. Her skal kun diskuteres enkelte sider av forslagene knyttet til mandatet. Risikofaktorene ved det foreslåtte tilsynsrådet som jeg tar opp her, relaterer til 1) fragmentering, 2) frihet til å prioritere, samt 3) tillitsmodell.

2.3.2 Fragmentering av tilsyns- og klagemekanismene

Det er en risiko for at innsattes sammensatte helseproblemer glipper mellom ansvarlige i kriminalomsorgssporet og helsesporet. De nåværende oppgavene til tilsynsrådet er i retningslinjene presisert til å gjelde tilsyn med at behandlingen av innsatte «skjer i samsvar med gjeldende rett». Ettersom det er risiko for at dette mandatet tolkes for snevert, er det positivt at det foreslås å tydeliggjøre mandatet til også å omfatte «velferdsmessige forhold». Kriminalomsorgen plikter å samarbeide med omkringliggende sektorer. Som departementet påpeker, kan det være en glidende overgang mellom hva som er tilrettelegging og tilgang til tjenester på den ene siden, og selve innholdet i tjenestene på den andre. Både tiltak fra Kriminalomsorgen og helsevirksomhetene kan være nødvendige for gjennomføringen av helserettighetene til for eksempel domfelte rusavhengige. Departementet understreker de ulike etatenes samarbeidsplikt, og behovet for systematikk for dette. Videre at tilsynsrådet videreformidler merknader til andre etater. Departementet mener det ikke skal være avgjørende for tilsynsrådets engasjement hvilken etat som er ansvarlig, men at tilsynsrådets oppfølgning kan variere avhengig av dette. Et spørsmål er om det heller er hensiktsmessig å samle kompetansen i ett uavhengig, eksternt kontrollorgan som kan følge opp og se i sammenheng de innsattes sammensatte problemer. En særlig klagenemnd tas opp i utredningen, men behandles ikke nærmere. En slik ordning vil i alle tilfeller ikke erstatte alminnelig tilsyn. Frihet til å prioritere og avgrense mandatet gir muligens hensiktsmessige tilpasningsmuligheter, men det reiser også spørsmål om risiko for manglende effektiv beskyttelse av sammensatte helseproblemer – særlig når det både i helse- og kriminalomsorgssektoren anses å være knappe ressurser eller manglende muligheter til å hjelpe.

2.3.3 Prioriteringer

På den ene siden kan det være hensiktsmessig at tilsynsrådet – som er nærmest problemene – selv foretar avveininger om hva som bør prioriteres, samt for å sikre den uavhengighet ekstern kontroll bør ha. På den annen side kan en slik frihet, sammenkoblet med få ressurser, risikere de samme rettssikkerhetsutfordringer som reises for Statsforvalterens tilsynsfunksjon, som jeg diskuterer nedenfor. Spørsmålet er, som departementet påpeker i proposisjonen om tilsynsråd for kriminalomsorgen, hvem som skal avgjøre hva som skal prioriteres.

I høringsnotatet ble det foreslått at departementet skulle ha instruksjonsmyndighet om «prioritering av særskilte problemstillinger av generell karakter» som funksjonsnedsettelse, språk og lange straffer. Departementet skulle også i forslaget kunne instruere om et tak for bruk av ressurser. Som eksempel på at det ikke skal skje en uthuling, uttalte departementet at «[d]et vil ikke kunne fastsettes en øvre ramme som gjør det umulig å besøke alle fengselslokasjoner med en viss regelmessighet». Den foreslåtte instruksjonsadgangen fikk kritikk i høringsrunden, og er i proposisjonen fjernet slik at departementet ikke kan instruere tilsynsrådet om omfang og prioriteringer. Budsjett og ressurstildeling velges som styringsmiddel av tilsynsrådene. Innsattes rettigheter må i så fall innreflekteres ved tildelingene for å sikre effektivt vern.

Dette reiser flere spørsmål om hvordan prioriteringer mellom utsatte grupper skal løses når forvaltningen anses å ha knappe ressurser. Det har en side til at gruppene det kan anses relevant å prioritere mellom, er lukket inne i systemer der forutsetninger for god helse allerede er skjevt fordelt. Det kan i sin tur bringe opp spørsmål om strukturell diskriminering.

2.3.4 Tillitsmodell

Tilsynsrådet skal ikke etter forslaget kunne treffe bindende rettslige vedtak, men være basert på en tillitsmodell slik som ombudsordningen. Det sterkeste virkemiddelet som foreslås er årsrapportering og særskilte meldinger, som skal offentliggjøres. Det foreslås at tilsynet ikke bør avgrenses mot saker som kan eller har blitt påklaget administrativt, men tilsynsrådet kan ikke oppheve og endre vedtak.

At tilsynsrådet ikke skal kunne treffe vedtak med rettslig bindende virkning, er et avvik fra andre statlige tilsyn. Etter min mening begrunnes det ikke i tilstrekkelig grad hvorfor tilsyn med kriminalomsorgen anses å være i en særstilling. Når innsattes hverdag rubriseres som noe særlig hva gjelder kontroll med forvaltningen, mener jeg det er risiko for at skjevhetene i innsattes (helse)betingelser reproduseres snarere enn motvirkes. Tillitsmodellens gjennomslagskraft hva gjelder å sikre effektiv rettslig beskyttelse av innsattes helsesituasjon bør undersøkes nærmere i dette perspektivet. I utredningen holdes som nevnt muligheten for en særlig klagenemnd åpen, men det utredes ikke nærmere, jf. også mandatet for denne.

Tilsynsrådet for Kriminalomsorgen vil etter forslaget på flere måter adskille seg fra Sivilombudet. Selv om begge er basert på en tillitsmodell, er det et spørsmål om tilsynsrådet vil savne den autoritet, kompetanse og potensielle gjennomslagskraft Sivilombudet har.

3. Helsesporet

3.1 Innledning

Det andre sporet for klage, tilsyn og kontroll som skal undersøkes, er helseretten. I dette punktet skal jeg trekke frem noen risikofaktorer for effektiv rettslig beskyttelse ved håndhevelsen av helserettigheter på fengselshelsefeltet. Utgangspunktet er at innsatte har rett til helsehjelp på lik linje med andre. Det betyr at de også har de samme rettigheter til å klage og anmode om tilsynssak. Helsetjenestene importeres til fengselet. Primærhelsetjenestene, som for eksempel diagnostisering og behandling i fastlegeordningen (fengselslegen), leveres til innsatte av kommunen. De regionale helseforetakene har ansvaret for levering av spesialisthelsetjenester, som psykisk helsevern og LAR-behandling. På den ene siden gir helselovgivningen bedre prosessuelle rettigheter enn straffegjennomføringsloven. Et spørsmål er likevel om disse rettighetene er praktiske for innsatte i fengsel. Samtidig er det flere risikofaktorer ved saksbehandlingsreglene i helsesektoren generelt, som også følger med inn i fengselet.

3.2 Individnivået i helsesporet

3.2.1 Forholdet til forvaltningsloven – mer medvirkning og informasjon?

På samme måte som for straffegjennomføringsretten er utgangspunktet at forvaltningslovens regler gjelder på helserettsfeltet, men det finnes flere unntak spredt rundt i regelverket fordelt på flere lover. Saksbehandlingsreglene om kontradiksjon, utredning, begrunnelse og underrettelse gjelder ikke for rettigheter etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kap. 2. Kapittelet omfatter blant annet retten til nødvendig helsehjelp. Det innebærer for eksempel at dersom legen skriver ut medisiner den innsatte er uenig i, anses det ikke som et enkeltvedtak som skal begrunnes etter forvaltningslovens regler. Det er imidlertid egne krav til journalføring og klage etter pbrl. kap. 7. Det er viktig at det føres ekstern kontroll med journalføring i helsetjenesten i fengsel, slik det vises av rapporter fra Sivilombudet og Helsetilsynet. På den annen side kan krav til skriftliggjøring tilspisse en ellers travel hverdag hvor det samtidig ikke er tilstrekkelig bemanning. For vedtak om helse- og omsorgstjenester som er ment å vare mer enn to uker, gjelder forvaltningslovens regler om kontradiksjon, utredning, begrunnelse og underrettelse. For en innsatt kan det for eksempel være omsorgstjenester som den innsatte trenger under hele soningstiden, som hjelp til skifte av stomipose.

Det kan hevdes at det innenfor helseretten på papiret er bedre rettssikkerhetsgarantier enn i velferdsretten for øvrig, som for eksempel retten til brukermedvirkning. Retten til informasjon går også lenger enn den alminnelige veiledningsplikten. Det er et økt fokus på et deltakelsesprinsipp i den alminnelige forvaltningsretten, noe som kommer til uttrykk i helselovgivningen, men er fraværende i straffegjennomføringsloven. Selv om den innsatte har rett til medvirkning og informasjon, kan det være særlig vanskelig å tilrettelegge for brukermedvirkning når pasienten er i fengsel. Den innsatte faller som et utgangspunkt dessuten også utenfor den digitalisering som blant andre Forvaltningslovutvalget peker på som potensiell fasilitator for borgernes deltakelse i forvaltningen generelt.

I helselovgivningen er enkelte prosessuelle rettigheter gjort til materielle rettigheter, som retten til informasjon, medvirkning og ny vurdering. Sammenliknet med straffegjennomføringsretten og den alminnelige forvaltningsretten er helselovgivningen på den måten uttrykk for en synliggjøring av de prosessuelle sidenes selvstendige betydning for tillitsforholdet mellom forvaltning og borger, samt kravet til å behandle individet med respekt for integritet og menneskeverd.

3.2.2 Rett til å klage

Pasienter, brukere eller deres representanter kan klage til Statsforvalteren (tidligere Fylkesmannen) dersom man mener det er brudd på rett til helse-, omsorgstjenester og transport, rett til medvirkning og informasjon, reglene om samtykke til helsehjelp og rett til innsyn i journal. Dette gjelder både helsetjenester gitt av kommunen og av spesialisthelsetjenesten.

Allerede kravet til at klagen skal være skriftlig, kan utgjøre barrierer for mange innsatte, for eksempel innsatte med andre språkkunnskaper enn norsk. Klagefristen er her lengre enn for klager i kriminalomsorgssporet, nemlig fire uker etter at klageren fikk eller «burde ha fått tilstrekkelig kunnskap til å fremme klage». Statsforvalteren kan også ta klagen til behandling selv om fristen overskrides, dersom den innsatte ikke kan lastes eller det er «særlige grunner».

3.3 Systemnivået i helsesporet – Helsetilsynet

Klagesporet deles inn i rettighetsklager og tilsynssaker. I tillegg kan det føres tilsyn uten at en part eller andre har bedt om det. En rettighetsklage gjelder den enkeltes rettigheter, mens tilsynssak retter søkelyset mot pliktbrudd, enten av helsepersonell eller sider ved virksomheten. I en tilsynssak har pasienten færre prosessuelle rettigheter, for eksempel ikke en rett til innsyn i alle sakens dokumenter. Det kan være av hensyn til helsepersonell.

En rettighetsklage kan for eksempel gjelde en innsatt som mener hun eller han ikke har fått psykisk helsehjelp i rett tid. Legen kan ha henvist til psykologspesialist, men ventetiden er så lang og de psykiske problemene så store at i tiden som går, har symptomer forverret seg og den innsatte er suicidal. En tilsynssak kan for eksempel omhandle helsepersonells pliktbrudd eller systemiske feil i journal- eller henvisningssystemet – tekniske eller praktiske rutiner – som bidrar til at diagnostisering ikke skjer innen rett tid.

Om en klage behandles som en rettighetssak eller en tilsynssak, har betydning for hvilken beskyttelse den innsatte får av sin rettsstilling. Det gjelder for eksempel ulik begrensning i Statsforvalterens prøvingsrett og hvilken konklusjon som kan utformes. Det er ofte hensiktsmessig å se pliktbrudd og rettighetsspørsmålene i sammenheng. Dette kom til uttrykk i en sak fra Sivilombudet. En innsatt klaget over brudd på retten til å velge kvinnelig lege og informasjon om retten til å ha kvinnelig sykepleier til stede ved underlivsundersøkelser foretatt av mannlig lege. Sivilombudet kritiserte Fylkesmannen for ikke å ha foretatt en tilstrekkelig vurdering av om det var en pliktbruddsak eller grunn til å opprette en rettighetssak. Sivilombudet vektla kvinnelige innsattes særlige sårbare situasjon og viste til internasjonale menneskerettigheter.

Saken illustrerer at frihet til å prioritere saker kan føre til en nedprioritering av utsatte grupper, der spørsmålene anses for å være kompliserte, slik som i fengselskonteksten. Fylkesmannen hadde blant annet sendt saken tilbake til fengselshelsetjenesten fordi «henvendelsene fra innsatte ofte er så komplekse og omfattende at «[f]engselshelsetjenesten selv derfor ofte [vil] være nærmest til å ʻrydde oppʼ i disse sakene», men hvor Sivilombudet påpekte at slik kompleksitet og hensynet til utsatte kvinnelige innsatte nettopp tilsa tilsyn.

Sivilombudet har flere ganger kritisert helsetilsynet for å tolke plikten til å undersøke pliktbruddsaker for snevert. Særlig under pandemien har Helsetilsynet på sin side fremmet behovet for å foreta strengere prioriteringer. I 2022 fikk Statsforvalteren større mulighet til å prioritere mellom anmodninger om pliktbrudd, så fremt det ikke er «grunn til å anta» at det er fare for pasienten og brukersikkerheten. Da «skal» Statsforvalteren undersøke «snarest mulig». Det er lang saksbehandlingstid, og en oppfølgning av alle anmodninger om pliktbrudd ble ansett å være for ressurskrevende. Samtidig skal pasienten få informasjon om oppfølgningen. Reglene om klage kommer imidlertid ikke til anvendelse på anmodninger om tilsyn.

Endringen er en svekkelse av individenes rettssikkerhet av hensyn til ressursbruk, og var tenkt som en mindre streng regel enn den tolkning Sivilombudet la til grunn i en uttalelse fra 2015. Et mindretall i stortingskomitéen kritiserte endringen og mente blant annet at problemene ikke var knyttet til mulighet for å prioritere, men underliggende kapasitets- og budsjettproblemer med å behandle de saker det var behov for.

Det er relativt få tilsyn og klagesaker vedrørende helsetjenester i fengsel. I juni 2022 er det totalt 3045 innsatte i norske fengsler. Helsetilsynet meldte i februar 2021 at siden 2016 hadde tilsynsmyndighetene behandlet 134 saker, og siste landsomfattende tilsyn med fengselshelsetjenesten ble gjennomført i 2001. Mange henvendelser omtalt i årsrapportene til tilsynsrådene for Kriminalomsorgen gjaldt helsespørsmål.

3.4 Forholdet mellom individ- og systemnivå i helsesporet

Betydningen av skillet mellom rettighets- og pliktbruddsaker omhandler diskusjoner om rettighetsbegrepet. Plikter og rettigheter henger sammen på den måten at undersøkelse av pliktbrudd kan kaste lys over om det kan anses å foreligge en rettighetskrenkelse, og omvendt. Man kan for eksempel komme til at det ikke var brudd på rett til nødvendig helsehjelp hvis den innsatte på grunn av kapasitetsproblemer ikke mottok LAR-behandling. Det kan likevel være behov for en tilsynssak både av hensyn til den enkelte og for å undersøke individ- og systemfeil i virksomheten. Pasienten har rett til brukermedvirkning, men den innsatte opplever for eksempel at tilretteleggingen ikke gjorde medvirkningsmulighetene til LAR-behandlingen reelle. Pasienten kan også kreve at bestemte personer er til stede, og det skal som en hovedregel imøtekommes. Det kan være aktuelt for en innsatt som synes det er vanskelig å kommunisere behov på grunn av språk, sykdom eller annet. Brudd på medvirkningsretten kan påklages som rettighetssak, men det kan være sider av saken som bedre belyses gjennom en parallell tilsynssak, for eksempel hvis den innsatte har opplevd at helsepersonell ikke behandlet henne eller ham med respekt, eller på en slik måte at det er spørsmål om vedkommende har brutt plikter om forsvarlighet.

Alle disse forhold – medvirkning, bistand, forhold ved helsepersonell – vil være relevante også ved vurderingen av en rettighetssak om rett til nødvendig helsehjelp. Selv om manglende henvisning til LAR-behandling er begrunnet med prioritering og kapasitetsproblemer, kan slike forhold ha virket inn i behandlingen av den materielle rettigheten slik at det er hensiktsmessig å se de to spor i sammenheng.

Resultatet av en klagebehandling kan være å fastslå om en rettighet er brutt, eller kreve fullbyrdelse. Ved rettighetsbrudd kan det bli aktuelt med erstatning, straff og administrative reaksjoner etter helselovgivningen. Helsetilsynet kan gi pålegg om retting, stenging og oppfølgning av faglige pålegg, samt ilegge tvangsmulkt. Selv om man ved tilsyn ikke konstaterer feil eller grunnlag for reaksjoner, vil oversikt over et problemfelt kunne bidra til forbedring på både individ- og systemnivå.

4. Diskrimineringssporet

4.1 Innledning

Det tredje sporet relevant for den innsattes helsesituasjon som skal undersøkes, er diskrimineringssporet. Jeg skal peke på noen risikofaktorer for effektiv rettslig beskyttelse ved håndhevelsen av diskrimineringsretten på fengselshelsefeltet. Spørsmålet om diskriminering kan være direkte relevant for tilgang til helsetjenester, for eksempel der en innsatt ikke får helse- eller omsorgshjelp fordi nødvendige apparater er utilgjengelige for personer i rullestol. Diskriminering kan også være indirekte relevant for den innsattes helsesituasjon hvis kvinner eksempelvis gis dårligere luftemuligheter enn menn.

En indirekte og direkte forskjellsbehandling som stiller personer omfattet av opplistede grunnlag i loven dårligere, er likevel ikke diskriminering dersom den fremmer et legitimt formål, samt at forskjellsbehandlingen er nødvendig og forholdsmessig for å oppnå formålet. I en sak fra lagmannsretten om straffavbrudd kan det stilles spørsmål ved likhetsbegrepet anvendt av staten og tiltrådt av lagmannsretten. Det ble lagt vekt på forskning som viser at de fleste innsatte lider av psykiske lidelser, og dermed at soning i fengsel ikke ville være verre for den innsatte i den aktuelle saken. Et grunnleggende spørsmål er hva som er utilrådelig sammenliknet med hva. Her vil sammenlikning med andre innsatte kunne medføre en innelukning i et system der de underliggende forutsetninger for mindre god helse allerede er lagt, og dermed reproduseres i den rettslige vurderingen – som her var om soning i fengsel var «utilrådelig». Staten anførte at «[d]et bestrides ikke at det vil være et stort ubehag for A å sone. Men det er mange som soner med langt verre psykiske plager enn A. Likhetshensyn tilsier derfor at [hen] soner. Det kan også stilles spørsmål ved om A har gjort tilstrekkelig for å skaffe seg behandling». Det tradisjonelle likebehandlingskonseptet omhandler at like tilfeller skal behandles likt, mens diskrimineringsretten stiller supplerende spørsmål til hva og hvem som sammenliknes, samt ser på betydningen av strukturelle forhold og tillegger reelle forskjeller betydning. I diskrimineringsretten er det også et særlig fokus på at det skal iverksettes kompenserende tiltak mot diskriminering.

Diskriminering kan bli aktuelt ved at en innsatts situasjon sammenliknes med innsatt-befolkningen for øvrig, for eksempel ut fra diskrimineringsgrunnlag som kjønn og religion. Det kan også være aktuelt med sammensatt diskriminering. Det vil si at forskjellsbehandling ikke kan tilskrives ett enkelt grunnlag, men oppstår som et resultat av samspillet mellom flere grunnlag. Det kan for eksempel være kvinnelige innsatte i skjeve maktforhold som blir avhengig av mannlige innsatte for å få informasjon om soningsrutiner og rettigheter på et forståelig språk. Da kan det reises spørsmål om diskriminering som har sammenheng med kjønn, språk og innsatt-status. En annen tilnærming er å anskue problematikken ut fra innsatt-status som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag.

Individklager om diskriminering kan bringes inn for Diskrimineringsnemnda (nemnda). Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) skal gi veiledning i diskrimineringssaker, føre tilsyn, gi rapporter og promotere likestilling. Systemet for klage, tilsyn og kontroll i diskrimineringssporet har nylig vært igjennom en reform, og blitt kritisert for å svekke diskrimineringsvernet, blant annet fordi det mangler effektive sanksjoner ved brudd.

4.2 Sanksjonsmuligheter

I saker der det konkluderes med diskriminering, kan det bli spørsmål om erstatning. I en sak for nemnda kom den til at fengselet hadde handlet i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av religion når muslimske innsatte ble servert mat som inneholdt svin, uten å informere om innholdet, men nemnda kom til at mattilbudet generelt ikke var dårligere for disse innsatte sammenliknet med andre innsatte. Det er ikke krav om hensikt ved spørsmål om diskriminering; det er tilstrekkelig at det må anses som en rutinesvikt, slik det var i denne saken. Nemnda kan ilegge erstatning dersom klager godtgjør et økonomisk tap som har sammenheng med diskrimineringen. Klageren i denne saken hadde ikke godtgjort dette, og ble dermed heller ikke tilkjent erstatning. Det ble konstatert diskriminering. Det bør forskes videre på hvordan fastsettelse av diskriminering følges opp i praksis.

4.3 Bevisregler, beslutningsgrunnlag og overprøvingskompetanse

Isolering av innsatte, samt manglende meningsfylte aktiviteter og læring gjennom relasjoner, påvirker helsesituasjonen. En sak ved nemnda fra 2020 gjaldt spørsmål om Kriminalomsorgen hadde handlet i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av kjønn ved ikke å gi kvinner og menn et likeverdig tilbud i Tromsø fengsel. De kvinnelige innsatte i Tromsø fengsel sonet sammen med mannlige innsatte, og sonet mer restriktivt enn de mannlige innsatte. Kvinnene var i større grad innelåst på cellen (manglende tilgang til fellesskap), og de fikk ikke et likeverdig tilbud om utdanning (kun på cellen, ikke i fellesskap) eller arbeid som de mannlige innsatte.

Saken illustrerer hvordan bevisregelen i diskrimineringsretten har potensial til å effektivisere den rettslige beskyttelsen av innsattes helsesituasjon. Sakene beskrevet i kriminalomsorgssporet viste utfordringer for den innsatte hva gjelder beviskrav. Hensynet bak bevisregelen i diskrimineringsretten er at problemet med å føre bevis for diskriminering nettopp kan være en del av de diskriminerende mekanismene. I Tromsø-saken argumenterte Kriminalomsorgen med at det ikke var ført statistikk på aktivitet og fellesskap, og det ville bli for ressurskrevende å gjennomgå journaler, i tillegg til at det ville vært betydelig usikkerhet ved disse tallene. Da det ble etablert en formodning om forskjellsbehandling mellom kvinner og menn, var det imidlertid Kriminalomsorgen som skulle godtgjøre lovligheten.

En grunn til henleggelse ved nemnda kan likevel nettopp være bevisvurderingen. Det er som en hovedregel skriftlig behandling ved nemnda, og selv om det kan bidra til hurtighet, kan manglende muntlig prosess samtidig utgjøre en risikofaktor hva gjelder å få et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for avgjørelsene.

Videre er det en risiko for overfladisk bevisvurdering hvis nemnda baserer seg på det offentliges uttalelser om de generelle forholdene, i stedet for å vurdere hvilke tiltak som faktisk gjennomføres. I en sak fra 2008 kom Likestillings- og diskrimineringsnemnda til at lufte- og aktivitetstilbudet for kvinner i et fengsel ikke var diskriminering på grunn av kjønn. Aktivitetstilbudet ble ikke ansett for å være dårligere, og selv om mulighetene til å bevege seg var dårligere i den mindre luftegården for kvinner, var det, etter hva fengselet hadde opplyst, mulig å søke om å benytte luftegården til mennene. Nemnda forutsatte at det var en tilstrekkelig begrunnelse at kvinnene ønsket fysisk aktivitet, at det var lav terskel for innvilgelse, samt at saksbehandlingstiden var relativt kort. I samme retning finner vi rusenhetsaken omtalt nedenfor.

4.4 Forholdet mellom individ- og systemnivå i diskrimineringssporet

Hvordan de diskrimineringsrettslige problemene identifiseres og håndteres, er av betydning for den innsattes effektive rettslige beskyttelse. Ofte har innsatte sammensatte problemer, hvor strukturelle forhold er av betydning. Dersom strukturelle forhold ikke adresseres i individuelle saker, utgjør det en risiko ved beskyttelsen. En nemndssak fra 2020 om plass på rusenhet i fengsel illustrerer risiko ved en slik individualisering av klagesystemet. I saken ble avslag på søknad om plass i rusenhet ansett som forskjellbehandling på grunn av språk, som har sammenheng med «etnisitet». Forskjellsbehandlingen ble imidlertid vurdert som lovlig. Hva gjaldt forholdsmessigheten mente Kriminalomsorgen, støttet av nemnda, at den innsatte kunne få hjelp av kontaktbetjent og fengselspsykiatrisk fagteam, men uten å vurdere den innsattes anførsel om at denne muligheten ikke var reell. Slik saken er presentert i avgjørelsesteksten, illustrerer den dermed også risikoen for en overfladisk bevisvurdering som nevnt ovenfor, hvor Kriminalomsorgens påstand om generelle forhold vektlegges heller enn undersøkelse av konkrete tiltak tilpasset den enkelte innsatte. I stedet vektla nemnda at det ikke var dokumentert at den innsatte hadde søkt hjelp:

«[A] kunne få et tilbud fra Fengselspsykiatrisk fagteam og kontaktbetjent, og [hen] hadde mulighet for å søke straffegjennomføring i institusjon eller overflytting til rusmestringsavdelinger ved andre enheter. Det er ikke opplysninger i saken om at A forsøkte noen av disse tilbudene uten å få det [hen] hadde behov for. Selv om [rusenhet], i alle fall for A, fremsto som et kvalitativt bedre tilbud, mener nemnda at avslaget til Kriminalomsorgen ikke er uforholdsmessig inngripende overfor [hen].»

Den innsatte mente på sin side at hen ikke hadde fått tilstrekkelig oppfølgning av sitt rusmisbruk, og at det ble støttet av en uttalelse fra psykologspesialist. Videre viste den innsatte til en rapport fra Sivilombudet om generelt begrenset tilgang til helsetjenester i det aktuelle fengselet. Det er en risikofaktor ved den rettslige beskyttelsen når de konkrete forhold ikke diskuteres transparent og nyansert i nemndas avgjørelse.

Når det gjaldt nødvendigheten av forskjellsbehandlingen, argumenterte Kriminalomsorgen, med støtte fra nemnda, for at det var nødvendig med bruk av samme språk i gruppesesjonene. Et spørsmål som ikke tas opp, er imidlertid hvorvidt det kan være snakk om strukturell diskriminering. Ut fra avgjørelsesteksten kjenner vi ikke det totale problembildet for denne innsatte, men generelt er utenlandske innsatte i risiko for et tøffere soningsregime. Kriminalomsorgen har en aktivitets- og redegjørelsesplikt hva gjelder de strukturelle sidene av diskrimineringsvernet, men det er et spørsmål om hvor effektiv håndhevingen og kontrollen med denne plikten er, og som må undersøkes videre.

Argumentasjonslinjen i rusenhetssaken avviker fra argumentasjonen i Tromsø-saken nevnt ovenfor, der kvinnelige innsatte hadde et mindre godt tilbud i fengsel enn menn, og hvor budsjettmessige forhold ikke kunne rettferdiggjøre den direkte forskjellsbehandlingen.

4.5 Transparente begrunnelser og veiledning av klager

Transparente begrunnelser og veiledning av klager med hensyn til formulering av de diskrimineringsrettslige spørsmålene er nødvendig for effektiv rettslig beskyttelse. Dette både av hensyn til den som klager, og for kontroll og sikring av rettsriktige avgjørelser. En nemndssak ble henlagt fordi nemndlederen mente forholdet «åpenbart ikke var i strid med diskrimineringsregelverket». Klager mente seg diskriminert på grunn av funksjonsnedsettelse da vedkommende fikk avslag på søknad om fremskutt løslatelse. Ytterligere opplysninger om saken fremgår ikke, utover at nemndleder mente Kriminalomsorgen hadde foretatt en individuell vurdering, og at det ikke var grunn til å tro at klager var diskriminert på grunn av funksjonsnedsettelse.

En beslutning om henleggelse skal grunngis. Nemndssaken illustrerer imidlertid at det er risiko for korte, konstaterende begrunnelser. Videre at de mulige rettslige skrittene etter en henleggelse kan være ineffektive, som når nemnda viste til søksmålsmulighet ved domstolene. Dette fremstår som upraktisk da det forutsetter rettshjelp og økonomiske ressurser. I denne saken var den innsatte representert ved advokat, men generelt har innsatte et udekket rettshjelpsbehov.

En annen sak ble også henlagt av nemnda fordi nemndleder mente plassering av en innsatt på høysikkerhet «åpenbart» ikke var i strid med diskrimineringsregelverket. Beslutningen var ikke tatt fordi den innsatte var funksjonsnedsatt og trengte særlig tilrettelegging, men på grunn av en individuell og helhetlig vurdering. Nemndleder trakk frem at selv om funksjonsnedsettelse var vektlagt, var hovedbegrunnelsen at den innsatte var dømt flere ganger tidligere, og hadde unnlatt å møte til soning. Slik henleggelsen er formulert, etterlates det etter min mening tvil om det var «åpenbart» at forholdet det var klaget over, ikke var i strid med likestillings- og diskrimineringsregelverket. I henleggelsesteksten får vi lite informasjon om klagers situasjon i fengselet. Det er fokus på plasseringsbeslutningen – om den hadde sammenheng med funksjonsnedsettelse – i stedet for hvilken virkning plasseringen totalt sett hadde for den innsatte.

4.6 Fragmentering av klagesporene

I noen tilfeller kan et problem adresseres som et diskrimineringsspørsmål, men de underliggende problemene relateres til kryssende forhold, som for eksempel soning, helse og «etnisitet». Det er en risiko for at de sammensatte problemene ikke oppfanges dersom diskrimineringsspørsmålet formuleres snevert. I en sak ved nemnda hadde en innsatt i varetekt begjært om foregrepet soning, blant annet på grunn av helseproblemer. For varetektsfengslede som venter på rettskraftig dom, kan foregrepet soning bedre soningsforholdene. Klager mente seg diskriminert på grunn av «etnisitet». Fordi verken Kriminalomsorgen eller påtalemyndigheten hadde lagt avgjørende vekt på «etnisitet» i beslutningene, kom nemnda til at det ikke var tale om diskriminering. De underliggende problemene knyttet til «etnisitet», helseproblematikk og innsatt-status synes imidlertid ikke adressert. Saken illustrerer at selv om problemkomplekset muligens ikke relaterer seg til diskriminering som sådan, er det risiko for at sammensatt problematikk ikke oppfanges på grunn av silotenkning og kompetansefordeling mellom forskjellige offentlige klage- og kontrollorganer.

5. Avsluttende overveielser

I denne artikkelen har jeg undersøkt i hvilken grad systemene for klage, tilsyn og kontroll med forvaltningen er egnet til og legger til rette for effektiv rettslig beskyttelse av innsattes helsesituasjon. Fokus har vært på forvaltningssystemer for klage, tilsyn og kontroll for innsatte i fengsel i kriminalomsorgssporet (punkt 2), helsesporet (punkt 3) og diskrimineringssporet (punkt 4). Sett samlet viser disse at det finnes flere problemkomplekser som er av betydning for effektiv beskyttelse av innsattes helse.

  1. Ulikhet i helsebetingelser. Betingelser for god helse og muligheten for å benytte seg av helserettigheter er ulikt fordelt i befolkningen. I tillegg til betingelser som kjønn, språkkunnskaper, funksjonsnedsettelse, sosial posisjon og ressursfordeling er innsatte underlagt særlige institusjonelle betingelser i fengselet. Slike betingelser bør tydeligere innreflekteres i en ellers relativt nøytralt utformet rettslig diskurs.

  2. Kontrollorganenes frihet til å prioritere, kombinert med 4) ressursbegrensninger. Både Helsetilsynet og det foreslåtte tilsynsrådet for Kriminalomsorgen har relativt stor frihet til å prioritere saker. Ressursbegrensninger ved både kontrollorganene og tjenesteyterne i helsesektoren og Kriminalomsorgen utgjør risikofaktorer når man anser det for relevant å prioritere mellom utsatte individer og grupper. Det er imidlertid grenser for slik prioritering på bekostning av rettigheter og rettssikkerhetsgarantier, som bør tydeliggjøres og undersøkes videre.

  3. Bevisvurderinger. Manglende transparens og unyanserte bevisvurderinger forekommer i alle sporene for klage, tilsyn og kontroll. Det er et rettssikkerhetsproblem når det faktiske grunnlaget er for svakt opplyst og i liten grad nyansert. Innsattes muligheter til å bevise strukturelle diskriminerende mekanismer, manglende helsetilbud i fengsler, egen uskyld og/eller «prognoser» kan være utfordrende, og bidra til risiko for svake beslutningsgrunnlag.

  4. Fragmentering av systemet for klage, tilsyn og kontroll. Oppdelingen av de tre sporene kan være en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom de offentlige organene ut fra kompetansehensyn. På den annen side synes det som om fragmentering av systemene for klage, tilsyn og kontroll i seg selv utgjør en risikofaktor for at den innsattes sammensatte problemer ikke fanges opp.

  5. Forholdet mellom individ- og systemnivå. Individualisering av den innsattes problemer, og manglende identifisering og adressering av strukturelle forhold, som det at innsatte har dårligere helse enn andre, eller at innsatte med andre språkkunnskaper enn norsk ender i et mer ufordelaktig soningsregime, er en risikofaktor som kan svekke den rettslige beskyttelsen av innsatte. Selv om den diskrimineringsrettslige bevisregelen kan bøte på noen av disse utfordringene, er det ikke tilstrekkelig dersom strukturelle forhold ikke adresseres, og individet lukkes inne i et system der forutsetninger for god helse allerede er skjevt fordelt.

Artikkelen viser at det er behov for langt mer oppmerksomhet omkring hvordan man i praksis sikrer effektiv rettslig beskyttelse av innsattes helse. Effektiv kontroll fordrer overprøving og kontroll på individ- og systemnivå av sektorovergripende problemer ved reglene og/eller praktiseringen, herunder tolkningen av faktum, saksbehandlingen, reglene og subsumsjonen – samt rammebetingelsene for dette. Det må være oppmerksomhet mot reparasjon av systemfeil. Praktiseringen og virkningen av organenes formelle kompetanser til overprøving og kontroll bør undersøkes nærmere, videre hvilke endringsmuligheter det er når kontrollorganet retter kritikk, samt effekten av kontrollorganets eventuelle sanksjonsmuligheter.

De ulike rettsområdene er uttrykk for kompromisser mellom forskjellige verdier og interesser: straff, sikkerhet, disiplin, normalisering, rehabilitering, likebehandling, tillit, sosial trygghet, respekt for den enkeltes liv, integritet og menneskeverd, samt hensyn bak individuelt og strukturelt diskrimineringsvern. Dette gir en lavere presisjon ved rettighetsnormeringen, og fordrer transparente avveininger. Sett i sammenheng med fengselsregimets inngripende karakter stiller dette krav til tilgjengelige og effektive kontrollmekanismer. Både forskere, rettshåndhevere og politikere bør vie mer oppmerksomhet til dette feltet i tiden fremover.

  • 1
    Artikkelen er skrevet med finansiering fra Norges forskningsråd, som en del av prosjektet Prisoner health in healthy prisons: Punishment, marginalization, and access to welfare (PRISONHEALTH). Prosjektnummer 300995. Takk til anonyme fagfeller og Ingunn Ikdahl for konstruktiv kritikk og nyttige innspill.
  • 2
    Se blant annet Verdens Gang, «Jonatans historie», 4.9.2022: https://www.vg.no/spesial/2022/jonatan/ (besøkt 29.12.2022); VG, «Fengselsleder: − Bruker mye ressurser for å holde dem i live i de mest alvorlige periodene», 8.12.2022: https://www.vg.no/nyheter/innenriks/i/kEv59Q/fengselsleder-bruker-mye-ressurser-for-aa-holde-dem-i-live-i-de-mest-alvorlige-periodene (besøkt 29.12.2022); Rett24, «Riksrevisjonen gir alvorlig kritikk for oppfølging av løslatte fra fengsel», 20.10.2022: https://rett24.no/articles/riksrevisjonen-gir-alvorlig-kritikk-for-oppfolging-av-loslatte-fra-fengsel (besøkt 29.12.2022); VG, «Stenger fengsel i Sarpsborg permanent», 21.12.2022: https://www.vg.no/nyheter/innenriks/i/4obz79/stenger-fengsel-i-sarpsborg-permanent (besøkt 29.12.2022); Riksrevisjonens undersøkelse av helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte i fengsel. Dokument 3:4 (2022–2023): https://riksrevisjonen.no/globalassets/rapporter/NO-2022-2023/helse-opplarings-og-velferdstjenester-til-innsatte-i-fengsel.pdf (besøkt 29.12.2022).
  • 3
    Se banebrytende fangerettsforskning fra 80-tallet, Ståle Eskeland, Fangerett: en studie av rettssikkerhet ved fullbyrdelse av fengselsstraff, Tano 1989.
  • 4
    Ugelvik mfl. undersøker hva «healthy prisons» kan være, og ser på «disruptions characteristic of the experiential overlap between illness and imprisonment: (i) disruptions of embodiment; (ii) spatial disruptions; (iii) disruptions of self-image; (iv) social disruptions; and (v) temporal disruptions.» Thomas Ugelvik, Rose Elisabeth Boyle, Yvonne Jewkes og Pernille Nyvoll, «Disrupting ʻhealthy prisonsʼ: Exploring the conceptual and experiential overlap between illness and imprisonment», Howard Journal of Criminal Justice 2022, s. 1–16. https://doi.org/10.1111/hojo.12498.
  • 5
    Det er imidlertid samspillet mellom de materielle og prosessuelle rettighetene som effektiviserer vernet av individets rettsstilling. Se for eksempel Eskeland 1989, Kirsten Ketscher, Socialret. Principper. Rettigheder. Værdier, Karnov 2014, s. 33; Ingunn Ikdahl, «Rett til tilrettelegging i barnehagen? En tredelt analyse av velferdsrettigheter rett til tilrettelegging i barnehagen», i Ingunn Ikdahl og Vibeke Blaker Strand (red.), Rettigheter i velferdsstaten. Begreper, trender, teorier, Gyldendal 2016, s. 89.
  • 6
    NOU 2020: 11 Den tredje statsmakt, kap. 7, særlig punkt 7.3.2; Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, Universitetsforlaget, 12. utgave 2022, s. 506; Eivind Smith (red.), Våre perifere domstoler, Fagbokforlaget 2022.
  • 7
    Jan Fridthjof Bernt, «Forvaltningsrettslig rettssikkerhet i masseforvaltningens tid», i Arvid Aage Skaar, Bettina Banoun og Ole Gjems-Onstad (red.), Høyt skattet – Festskrift til Frederik Zimmer på 70-årsdagen, Universitetsforlaget 2014, s. 51–72, se særlig s. 54.
  • 8
    Ingunn Ikdahl, «Helseautonomi innenfor murene? Om retten til helse for innsatte i norske fengsler», i Henriette Sinding Aasen og Marianne Bahus (red.), Menneskerettigheter i helse- og omsorgstjenesten, Universitetsforlaget 2022, s. 219–246.
  • 9
    Helsedirektoratets veileder, Helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel (helseveilederen), 2016, s. 12: https://www.helsedirektoratet.no/veiledere/helse-og-omsorgstjenester-til-innsatte-i-fengsel/Helse-%20og%20omsorgstjenester%20til%20innsatte%20i%20fengsel%20%E2%80%93%20Veileder.pdf/_/attachment/inline/54b7b100-9415-4bc0-993e-66175a4cd4c1:5537f215b0ba85ca4a0159612413ab7450b23467/Helse-%20og%20omsorgstjenester%20til%20innsatte%20i%20fengsel%20%E2%80%93%20Veileder.pdf (besøkt 27.09.2022).
  • 10
    Se for eksempel Marte Rua, Hva gjør fengselslegene? En institusjonell etnografi om isolasjon og helse, Bokserien nr. 1/2012, Institutt for kriminologi og rettssosiologi, UiO. Om sikkerhets- og kontrollhensyn i Danmark, se Munkholm, Mathilde Carøe, «Indsattes ret til sundhed: Etiske udfordringer i danske fængslers sundhedsbetjening», Tidsskrift for Forskning i Sygdom og Samfund, nr. 36, 2022, s. 59–74.
  • 11
    Larsen, Kristian og Hansen, Gro Inge, «Social ulighed i sundhed – mere vilkår end valg: Indsigter og forklaring på norske forhold», i Espen Dahl, Heidi Bergsli, Kjetil A. van der Wel (red.), Nasjonal kunnskapsinnsamling om sosial ulikhet og helse, Oslo: HiOA, Høgskolen i Oslo og Akershus, 2014, s. 1–69: https://vbn.aau.dk/ws/portalfiles/portal/199943250/Larsen_Hansen_2013_Social_ulighed_i_sundhed_mere_vilk_r_end_valg.pdf. Se også Ida Gundersby Rognlien, «Fattigdomsdiskriminering i nordiske velferdssamfunn – grunnleggende rettsdogmatiske spørsmål», Retfærd. Nordisk Juridisk Tidsskrift nr. 1 2021, s. 93–106.
  • 12
    Marte Rua og Peter Scharff Smith (red.), Isolasjon. Et fengsel i fengselet, Cappelen Damm 2019.
  • 13
    Mathias Killengreen Revold, Innsattes levekår 2014. Før, under og etter soning, SSB Rapporter 2015/47, 2015.
  • 14
    Ikdahl 2016.
  • 15
    Ikdahl 2022.
  • 16
    Utenfor rammene for artikkelen faller også den kontroll som skjer gjennom intern styring og instruks, Stortinget og offentligheten, se Eskeland 1989, s. 381–393.
  • 17
    Tonje Lilaas Larsen og Loise Sandaker Hannon, Rettshjelp til fanger. Jussbussʼ rettshjelpsundersøkelse i Ullersmo fengsel høsten 2018, Jussbuss Institutt for kriminologi og rettssosiologi. Universitetet i Oslo, Stensilserie nr. 144, 2019: https://foreninger.uio.no/jussbuss/nyhetsarkiv/rettshjelp-til-fanger.pdf. Se om den foreslåtte rettshjelpsordningen i NOU 2020: 5 Likhet for loven – Lov om støtte til rettshjelp (rettshjelpsloven): https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2020-5/id2700210/?ch=2
  • 18
    Bernt 2014.
  • 19
    Se også unntak i lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven) LOV-2001-05-18-21 (strgjfl.) § 7 bokstav a om fullmektig, bokstav f om enkelte beslutninger om å fremme sak for retten, og bokstav h og i om taushetsplikt.
  • 20
    Forvaltningsloven (fvl.) § 23, se Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, Universitetsforlaget, 5. utgave 2019, s. 475.
  • 21
    Strgjfl. § 7 bokstav b.
  • 22
    Fvl. §§ 18 flg. Se Sivilombudets uttalelse i sak om pårørendes rett til innsyn etter dødsfall i fengsel, SOM 2021/2527.
  • 23
    Fvl. § 24.
  • 24
    Strgjfl. § 7 bokstav c og d.
  • 25
    Strgjfl. §§ 40 og 58, jf. § 7 bokstav e.
  • 26
    Se rettssikkerhetsvurderinger av de dagjeldende saksbehandlingsreglene i Eskeland 1989, s. 431–432, om de mange tvilsomme grensespørsmål ved skjønnsmessige regler, ibid., s. 380–381, og om forholdet mellom rehabiliteringsformålet, fengselsmessige hensyn og ressursmessige begrensninger, ibid., s. 118–120.
  • 27
    Bernt 2014, s. 58.
  • 28
    Strgjfl. § 2. Se strgjfl. § 40 om reaksjoner.
  • 29
    Fvl. § 35, strgjfl. § 7 bokstav g.
  • 30
    SOM 2007/1256.
  • 31
    Fvl. § 11.
  • 32
    SOM 2017/1246 og SOM 2018/563.
  • 33
    Om systemfeil, ideologiske og faktiske rammebetingelser for fengselsmyndighetenes avgjørelser, se Eskeland 1989, s. 444–445.
  • 34
    SOM 2008/1980.
  • 35
    Fvl. § 27.
  • 36
    Fvl. § 16, med unntak i fvl. § 16 tredje ledd.
  • 37
    Grunnloven § 100 og EMK art. 10.
  • 38
    Fvl. kap IV–VI. Se Bernt 2014, s. 57.
  • 39
    Nemndas sak nr. 9/2008.
  • 40
    Se for eksempel om tilgang til PC i SOM 2018/563.
  • 41
    SOM 2011/494.
  • 42
    Om diskusjon av grensedragningen mellom enkeltvedtak og «de vanlige rutinene i fengselet», som for eksempel dagsorden, tider for å stå opp om morgenen og innlåsning på cella om kvelden, samt rydding og vasking på cella, se Eskeland 1989, s. 406–410, særlig s. 409–410.
  • 43
    TSOFT-2018-164558.
  • 44
    Fvl. § 24 første ledd, med unntak i fvl. § 24 i andre til tredje ledd. Se strgjfl. § 7 bokstav c og d. Om begrunnelseskravet, se Eskeland 1989, s. 427–431.
  • 45
    Strgjfl. § 37.
  • 46
    SOM 2011/494.
  • 47
    Fvl. § 23.
  • 48
    Strgjfl. § 7 bokstav b. Om den dagjeldende bestemmelse om skriftlighet, se Eskeland 1989, s. 425–426.
  • 49
    Fvl. § 27.
  • 50
    SOM 2011/494. Se også Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) s. 42 og s. 151.
  • 51
    SOM 2016/1036, SOM 2007/1869, SOM 2015/103, og SOM 2013/2808.
  • 52
    HR-2015-1757-A.
  • 53
    Strgjfl. § 14 a og d.
  • 54
    EMK art. 6.
  • 55
    Strgjfl. § 9.
  • 56
    Eivind Smith, Tilsynsrådene for kriminalomsorgen: Status og reform, Utredning avgitt til Justis- og beredskapsdepartementet 31. mars 2020 s. 6. SOM 2011/225; om tilsynsråd i Drammen fengsel, SOM 2013/1087, og i Halden fengsel, SOM 2012/688. Se også Særskilt melding til Stortinget om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler, Dokument 4:3 (2018/19).
  • 57
    Smith 2020, s. 21–22. Se om de daværende tilsynsrådene i Eskeland 1989, s. 393–404.
  • 58
    Smith 2020, s. 25.
  • 59
    Smith 2020, s. 63–72.
  • 60
    Endringar i straffegjennomføringsloven (tilsynsråd med kriminalomsorga), Prop. 46 L 2022-2023.
  • 61
    Frist den 2. mai 2023. Lovforslagets behandling i Stortinget kan følges her: https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=93185 (besøkt 26. mars 2023).
  • 62
    Min utheving. Se retningslinjene til strgjfl. punkt 9.1.
  • 63
    Departementet opprettholder også dette forslaget for innsatte i institusjon, Prop. 46 L 2022-2023 s. 25, 52 og 55.
  • 64
    Strgjfl. § 4.
  • 65
    Prop. 46 L (2022–2023) s. 25.
  • 66
    Rundskriv G-2006-8, Helseveilederen 2016. Se også Sivilombudets forebyggingsenhets besøksrapport fra Tromsø fengsel 10.–12. september 2014, s. 4: https://www.sivilombudet.no/wp-content/uploads/2017/04/Troms%C3%B8-fengsel-bes%C3%B8ksrapport-2014.pdf (besøkt 27.09.22).
  • 67
    Høringsnotat 2020, s. 11; Prop. 46 L (2022-2023) s. 25-26.
  • 68
    Prop. 46 L (2022–2023) s. 25.
  • 69
    I utredningen sammenliknes det med Kontrollkommisjonen innen tvungent psykisk helsevern, som det bør forskes mer på.
  • 70
    Smith 2020, s. 57–58. Om England og Wales, se ibid., s. 50–56.
  • 71
    Prop. 46 L (2022-2023) s. 19.
  • 72
    Høringsnotat 2020, s. 29 og s. 32.
  • 73
    Høringsnotat 2020, s. 17.
  • 74
    Høringsnotat 2020, s. 29.
  • 75
    Prop. 46 L (2022–2023) s. 15-19. Det foreslås en forskriftshjemmel for å kunne gi utfyllende regler om ulike administrative sider, ibid. s. 19, 54 og 56.
  • 76
    Smith 2020, s. 62–63; Høringsnotat 2020, s. 32; Prop. 46 L (2022–2023) s. 27, 53 og 55.
  • 77
    Høringsnotat 2020, s. 12; Prop. 46 L (2022-2023) s. 26.
  • 78
    Prop. 46 L (2022-2023) s. 26–27.
  • 79
    Smith 2020, s. 57–58. Om England og Wales, se ibid., s. 50–56.
  • 80
    Helseveilederen 2016.
  • 81
    Ved innsettelse i fengsel overføres fastlegens listeansvar til tjenesten i fengselet, se forskrift om fastlegeordning i kommunene FOR-2012-08-29-842 §§ 10 og 14 og Helseveilederen 2016, s. 20–21.
  • 82
    Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven – hol.) LOV-2011-06-24-30. Helseveilederen 2016, s. 14.
  • 83
    Lov om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven – sphl.) LOV-1999-07-02-61. Helseveilederen 2016, s. 14–15.
  • 84
    Se om håndtering av uenighet mellom Kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenesten i fengsel i Helseveilederen 2016, s. 17, og Thea Sjuve Johansen, Pasienten i fengsel. Hvilket rettsvern har innsatte med helseproblemer?, masteroppgave, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo, 2013: http://urn.nb.no/URN:NBN:no-42000 (besøkt 27.09.2022).
  • 85
    Pasient- og brukerombudet skal ikke behandles nærmere her, se i lov om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven- pbrl.) LOV-1999-07-02-63 kap. 8.
  • 86
    Forholdet til forvaltningsloven skal ikke behandles nærmere her, men se for eksempel pbrl. §§ 2-7 og 7-7, hol. § 2-2, sphl. § 4-4. Se Bernt 2014 om rettssikkerhet og forvaltningslovens avskalling i særregulering.
  • 87
    Fvl. kap. IV og kap. V.
  • 88
    Pbrl. § 2-7. Med unntak for vedtak etter pbrl. § 2-6 a om tilbakekreving etter feilaktig utbetaling.
  • 89
    Se for eksempel Sivilombudets forebyggingsenhets besøksrapport fra Bergen fengsel 2.–4. mai 2018, s. 31: https://www.nhri.no/wp-content/uploads/2019/02/Bes%C3%B8ksrapport-fra-Sivilombudsmannen-om-Bergen-fengsel-2019.pdf (besøkt 27.09.2022). Se for eksempel også Helsetilsynets rapporter etter tilsyn med spesialisthelsetjenester: Distriktspsykiatrisk senter Kongsberg, Blefjell sykehus 2008, Rapport fra tilsyn med Bærum kommune Helsetjenesten ved Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt 2007, Rapport fra tilsyn med fengselshelsetjenesten i Hof kommune, Nordre Vestfold fengsel avd. Hof 2015, og Rapport fra tilsyn med helsetjenesten i Arendal fengsel 2010. Helsetilsynets rapporter er tilgjengelig på https://www.helsetilsynet.no/publikasjoner/rapport-fra-helsetilsynet/ (besøkt 27.09.2022)
  • 90
    Etter hol.
  • 91
    Fvl. kap IV og V, jf. pbrl § 2-7 andre ledd.
  • 92
    Hol. § 3-2 nr. 6 bokstav b, jf. hol. § 3-9.
  • 93
    Asbjørn Kjønstad, Aslak Syse og Morten Kjelland, Velferdsrett 1, Gyldendal, 7. utgave 2022, s. 235.
  • 94
    Pbrl. kap. 3.
  • 95
    Fvl. §11. Kjønstad, Syse og Kjelland 2022, s. 262.
  • 96
    NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov. Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) s. 134– 135.
  • 97
    Pbrl. §§ 3-1 til 3-7.
  • 98
    Helseveilederen 2016, s. 19.
  • 99
    NOU 2019: 5, s. 135.
  • 100
    Jf. også formålsbestemmelsen pbrl. § 1-1 andre ledd.
  • 101
    Pbrl. kap. 2.
  • 102
    Pbrl. kap. 3.
  • 103
    Pbrl. kap. 4.
  • 104
    Pbrl. §§ 5-1, 7-2, 6-2 og 6-3.
  • 105
    Pbrl. § 7-3.
  • 106
    Strgjfl. § 7 bokstav e.
  • 107
    Pbrl. § 7-5.
  • 108
    Pbrl. kap 7.
  • 109
    Hol. § 12-3.
  • 110
    Pbrl. § 7-4 a fjerde ledd.
  • 111
    Pbrl. § 2-1 a og § 2-1 b.
  • 112
    SOM 2018/631.
  • 113
    Ibid. Se Ingunn Sandøy, Kvinnelige innsatte og deres soningsforhold i et diskrimineringsrettslig perspektiv. En analyse med utgangspunkt i to problemsituasjoner; de kvinnelige innsattes arbeids- og aktivitetstilbud og adgangen til kvinnelig lege, masteroppgave, Universitetet i Oslo, 2022: https://www.duo.uio.no/handle/10852/95252 (besøkt 3.1.2023).
  • 114
    FNs regler for behandling av kvinnelige innsatte og ikke-frihetsberøvende tiltak for kvinnelige lovbrytere (Bangkok-reglene) regel 10 nr. 2.
  • 115
    SOM 2018/631.
  • 116
    SOM 2020/3799.
  • 117
    Pbrl. § 7-4 a andre ledd. Prop.57 L (2021–2022) Endringer i helsepersonelloven, pasient- og brukerrettighetsloven mv. (administrative reaksjoner, tilsynsmyndighetenes saksbehandling av henvendelser om pliktbrudd m.m.).
  • 118
    Pbrl. § 7-4 a femte ledd.
  • 119
    Pbrl. § 7-4 a sjette ledd.
  • 120
    SOM 2015/234.
  • 121
    Innst. 254 L (2021–2022) Innstilling fra helse- og omsorgskomiteen om endringer i helsepersonelloven, pasient- og brukerrettighetsloven mv. (administrative reaksjoner, tilsynsmyndighetenes saksbehandling av henvendelser om pliktbrudd m.m.), s. 2–3.
  • 122
    Hvorav 595 (20 prosent) i varetekt. Kriminalomsorgsdirektoratet Soningskø, belegg, varetekt og barn i fengsel. Månedsrapport juni 2022: https://kommunikasjon.ntb.no/data/attachments/00288/064ad000-e693-4090-ab08-35c653b241c0.pdf (besøkt juli 2022).
  • 123
    Statens helsetilsyns høringsuttalelse i forbindelse med forslag om nytt tilsynsråd i Kriminalomsorgen, 03.02.2021. Ref. 2020/2508-3, 2 LHO: https://www.helsetilsynet.no/publikasjoner/brev-og-horingsuttalelser-fra-statens-helsetilsyn/2021/nye-regler-om-tilsynsraad-for-kriminalomsorgen-hoeringsuttalelse/ (besøkt 27.09.2022).
  • 124
    Smith 2020.
  • 125
    Ingunn Ikdahl og Vibeke Blaker Strand (red.), Rettigheter i velferdsstaten. Begreper, trender, teorier, Gyldendal, 2016.
  • 126
    Pbrl. § 3-1.
  • 127
    Slik eksemplifisert i forarbeidene – Ot.prp. nr. 12 (1998–1999). Se Aslak Syse, Kommentar til pasient og brukerrettighetsloven, 2015, s. 570.
  • 128
    Pbrl. § 3-1 fjerde ledd.
  • 129
    Pbrl. § 7-2.
  • 130
    Lov om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven) LOV-1999-07-02-64 § 4.
  • 131
    Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mv. (helsetilsynsloven) LOV-2017-12-15-107 §§ 8 og 9.
  • 132
    Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven – ldl.) LOV-2017-06-16-51 §§ 6-9.
  • 133
    LB-2022-36675. Anke til Høyesterett ble ikke tillatt fremmet HR-2022-1920-U.
  • 134
    Det vil imidlertid kunne være uenighet om det tradisjonelle likhetsbegrepet. Se for eksempel vurdering av likhetsprinsippet i fangeretten hos Eskeland 1989, s. 62–63 og s. 445–447, som må ses i sammenheng med de øvrige rettssikkerhetskravene han oppstiller, ibid. kap. 4 og s. 441–442.
  • 135
    Anne Hellum og Vibeke Blaker Strand, Likestillings- og diskrimineringsrett, Gyldendal, 2022.
  • 136
    Se også nemndas henleggelsesbeslutning i sak 18/23 om kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk under soning i fengsel.
  • 137
    Se for eksempel nemndas sak LDN-2008-1.
  • 138
    Sivilombudet, forebyggingsenhetens besøksrapport, Drammen fengsel 24.–25. mai 2016, s. 11.
  • 139
    Relevansen av innsatt-status som diskrimineringsgrunnlag er fremhevet i menneskerettslige instrumenter som ØSK-komiteen, se Generell kommentar nr. 20 (2009) avsnitt 27. Innsatt-status er ikke et av de opplistede grunnlagene i ldl. § 6, men om spørsmål knyttet til åpne grunnlagslister og forholdet til formålsbestemmelsen, Grunnloven § 98 og internasjonale menneskerettigheter, se Hellum og Strand 2022.
  • 140
    Saker ved nemnda er tilgjengelig her: https://www.diskrimineringsnemnda.no/klagesaker-og-statistikk/s%C3%B8kklagesaker (besøkt 27.09.22).
  • 141
    Lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven-diskrol.) LOV-2017-06-16-50 § 5. Marte Bauge og Lene Løvdal, «Access to Justice in Discrimination Cases in Norway», i Laura Carlson (red.), Equality, Scandinavian Studies in Law, vol. 68, 2022, s. 372–402.
  • 142
    Bauge og Løvdal 2022, Hellum og Strand 2022, og Camilla Winterstø, Det norske lavterskeltilbudet i diskrimineringssaker – En kritisk rettsdogmatisk og rettssosiologisk analyse i kjølvannet av 2017-reformen, Kvinnerettslig skriftserie nr. 110, Avdeling for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD), Universitetet i Oslo, 2022: https://www.jus.uio.no/ior/forskning/omrader/kvinnerett/publikasjoner/skriftserien/220_winterstoe.pdf (besøkt 27.09.22).
  • 143
    Nemndas sak 21/258.
  • 144
    Dette har en side til spørsmål om forsvarlig systeminnretning, se Erik Magnus Boe, «Forsvarlig systeminnretning i forvaltningen», Lov og Rett, vol. 80 nr. 3, 2020, s. 129–140: https://doi.org/10.18261/issn.1504-3061-2020-03-02
  • 145
    Diskrol. § 12 andre ledd.
  • 146
    Ldl. § 38.
  • 147
    Winterstø 2022.
  • 148
    Nemndas sak 19/114.
  • 149
    Nemndas sak 19/114 s. 9.
  • 150
    Ldl. § 9.
  • 151
    Nemndas sak 19/129.
  • 152
    Diskrol. § 9.
  • 153
    Nemndas sak 9/2008.
  • 154
    Nemndas sak 19/110.
  • 155
    Ibid.
  • 156
    Ldl. § 9.
  • 157
    Nemndas sak 19/110.
  • 158
    Se for eksempel Sivilombudets forebyggingsenhets besøksrapporter ved Ullersmo fengsel, 29.–31. august 2017, s. 33, Ila fengsel og forvaringsanstalt, 6.–9. mars 2017, Bredtveit fengsel 15.–16. mars 2016, Drammen fengsel 24.–25. mai 2016, Kongsvinger fengsel besøksrapport 2015, og Tromsø fengsel 10.–12. september 2014. Se også Likestillings- og diskrimineringsombudet, «Innsatt og utsatt – Rapport om soningsforholdene til utsatte grupper i fengsel», 2017, s. 29 flg: https://www.ldo.no/globalassets/brosjyrer-handboker-rapporter/rapporter_analyser/soningsrapport-web.pdf (besøkt 27.09.22).
  • 159
    Ldl. § 24.
  • 160
    Se «Kriminalomsorgen, Håndbok om utenlandske innsatte», 2015: https://www.kriminalomsorgen.no/haandbok-om-utenlandske-innsatte-lansert.5816879-237613.html (besøkt 27.09.22)
  • 161
    Nemndas sak 18/418.
  • 162
    Diskrol. § 10 tredje ledd andre punktum.
  • 163
    Nemndas sak 19/466.
  • 164
    Strgjfl. § 11.
  • 165
    Andre henlagte nemndssaker om innsatte som etter min mening etterlater tvil, er sak 19/149 og sak 21/ 53-19.
  • 166
    Nemndas sak 19/293.
  • 167
    I denne retning, se også Ikdahl 2016, s. 113–114, om det tosporede systemet for klage ved rett til tilrettelegging i barnehagen.
  • 168
    Om rettsuriktighet på regelnivå og i praksis, se Eskeland 1989, s. 442–445.
Copyright © 2023 Author(s)

CC BY-NC-ND 4.0