Innsynsrett og forvaltningens arbeidsbyrde

4.5.1 Innledning

Siden offentleglova § 29 første ledd ikke gir anvisning på en eksakt saksbehandlingsfrist, er det grunn til å undersøke hvilke hensyn som kan være relevante når man skal vurdere om et forvaltningsorgan har oppfylt lovens pålegg om at innsynskrav skal «avgjerast utan ugrunna opphald». Det finnes en rekke uttalelser fra Sivilombudet som gir veiledning om disse spørsmålene. Fremstillingen i det følgende vil gjennomgå et utvalg av disse.

4.5.2 Manglende kapasitet hos vedkommende forvaltningsorgan

Mange forvaltningsorganer mottok flere innsynskrav en vanlig under covid-19-pandemien. For Helse- og omsorgsdepartementet samt Justis- og beredskapsdepartementet kan dette dels forklares med forskrift nr. 1641/2020 § 1. Denne gir Koronakommisjonen hjemmel til å bestemme at krav om innsyn i dokumenter som er sendt til kommisjonen, skal behandles av avsenderorganet.³¹ Helse- og omsorgsdepartementet samt Justis- og beredskapsdepartementet hadde jevnlig kommunikasjon med Koronakommisjonen, og fikk som følge av dette en stor mengde innsynskrav som omhandlet kommisjonens arbeid. Dette ledet til to uttalelser fra Sivilombudet som behandlet klager på at de to departementene hadde brukt for lang tid på å behandle innsynskrav.³² Saksforholdet og ombudets argumentasjon er tilnærmet lik i de to uttalelsene. Denne fremstillingen vil derfor kun behandle uttalelsen i SOM-2020-4857, hvor en journalist hadde søkt om innsyn i korrespondansen mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Koronakommisjonen. Da det hadde gått to måneder fra innsynskravet ble fremsatt, uten at søkeren hadde fått svar, ble saken klaget inn til Sivilombudet.

Justis- og beredskapsdepartementet mente den lange saksbehandlingstiden lå innenfor kravene i offentleglova, og viste til at journalistens innsynskrav omfattet mer enn 900 dokumenter av ulik karakter. For å håndtere innsynskravet var det nødvendig med utstrakt koordinering internt i departementet. Det ble videre vist til at departementet hadde en sentral rolle i håndteringen av covid-19-pandemien, og at de samme ansatte som behandlet innsynskravet, også hadde ansvaret for å håndtere selve krisen. Den økte bruken av hjemmekontor under pandemien hadde vanskeliggjort situasjonen ytterligere. Departementet mente på denne bakgrunn at journalistens innsynskrav var blitt behandlet «utan ugrunna opphald», slik offentleglova § 29 foreskriver.

Sivilombudet hadde forståelse for at Justis- og beredskapsdepartementet var i en presset situasjon som følge av covid-19-pandemien, og at det derfor måtte foretas en prioritering som sikret at også andre oppgaver ble ivaretatt. En saksbandlingstid på nesten fire måneder kunne likevel ikke oppfylle kravene i offentleglova § 29. Sivilombudet ba Justis- og beredskapsdepartementet sørge for å ha rutiner som sikrer at innsynskrav blir behandlet innenfor «offentleglovas rammer», men ga ingen nærmere presisering om hvordan disse rammene skal trekkes.

I SOM-2021-2823 hadde Sivilombudet av eget tiltak besluttet å undersøke Trondheim kommunes saksbehandlingstid i innsynssaker.³³ Trondheim kommune hadde opplevd en sterk økning i antall innsynsbegjæringer som følge av covid-19-pandemien, og som følge av etableringen av en ny nettavis i Trondheim (Nidaros). De innsynskrav kommunen fikk inn, hadde også blitt mer kompliserte. Kommunen mente at disse forholdene samlet sett medførte at det ikke var mulig å overholde de normale saksbehandlingskravene i offentleglova § 29 første ledd andre punktum. Per 5. juli 2021 hadde kommunen 415 ubehandlede innsynskrav. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for et innsynskrav i kommunen var omtrent to måneder. For å få redusert saksbehandlingstiden hadde kommunen satt av ett årsverk til arbeidet med å forbedre de interne arbeidsrutinene samt legge til rette for at relevant informasjon ble gjort tilgjengelig for media. Videre hadde kommunen besluttet å forsterke den sentrale innsynsgruppen med en fast 100 % stilling i 2022.

Sivilombudet ga innledningsvis uttrykk for at ressursproblemer som skyldes variasjoner i antall ansatte eller en økning i saksantall, generelt sett ikke gir grunnlag for å bruke lengre tid på å behandle innsynskrav enn det som følger av lovens krav.³⁴ Ombudet mente følgelig at et forvaltningsorgan må sørge for å organisere sin virksomhet slik at innsynskrav blir behandlet innen de tidsrammer som er fastsatt i offentleglova. Et forvaltningsorgan plikter med andre ord å sette av tilstrekkelig ressurser til behandlingen av innsynskrav, slik at saksbehandlingsfristen i offentleglova § 29 første ledd andre punktum blir overholdt. Sivilombudet uttalte deretter at behandlingstiden av innsynskrav i Trondheim kommune var «uakseptabelt lang». Det ble bl.a. vist til at kommunen hadde hatt 1,5 år på å tilpasse seg økningen i antall innsynskrav og kompleksiteten av disse. Ombudet antydet også at de tiltakene Trondheim kommune hadde beskrevet, ikke ville være tilstrekkelige, da de ikke ville få effekt før en periode frem i tid. Kommunen ble derfor bedt om å vurdere å iverksette ytterliggere tiltak slik at saksbehandlingstiden kunne reduseres også på kort sikt.³⁵

De to sakene viser at det skal mye til for at et forvaltningsorgan skal kunne påberope manglende ressurser som begrunnelse for lang saksbehandlingstid for innsynskrav. At organet opplever en sterk økning i antall innsynskrav, eller en variasjon i antall ansatte, vil som hovedregel ikke bli ansett som en saklig grunn for å utsette behandlingen av innsynskrav. Selv ved ekstraordinære hendelser som en pandemi, hvor organet opplever økt pågang av innsynskrav og andre oppgaver relatert til krisen, kombinert med at mange ansatte er pålagt hjemmekontor, vil organet være forpliktet til raskt å få på plass rutiner som sikrer at innkomne innsynskrav blir behandlet uten ugrunnet opphold.

En uttalelse i SOM-2018-2802 ser imidlertid ut til å gi støtte for at ressursmangel kan gi saklig grunn for en noe lengre saksbehandlingstid dersom ressurssituasjonen rettes opp i løpet av kort tid. Sivilombudet uttalte her at ressursmangel hos Fylkesmannen i Trøndelag, som følge det pågående arbeid med sammenslåingen av Fylkesmannen i henholdsvis Nord- og Sør-Trøndelag, «kan begrunne at det tar noe lenger tid å behandle innsynskrav enn vanlig». Ressursmangelen kunne imidlertid ikke begrunne at en journalist ikke hadde fått innsyn i Fylkesmannens offentlige journaler etter at det hadde gått flere måneder siden organet mottok innsynskravet. Sivilombudet kom derfor til at journalistens innsynskrav i Fylkesmannens journal var behandlet i strid med kravene til saksbehandlingstid i offentleglova § 29 første ledd andre punktum.

Sivilombudet ser med andre ord ut til å ha lagt til grunn at ressursmangel hos et organ ikke utgjør en saklig grunn for å utsette eller forlenge behandlingen av innsynskrav. Et mulig unntak kan tenkes der organets vanskelige ressurssituasjon kun er kortvarig. Det finnes imidlertid ingen uttalelser hvor Sivilombudet har gitt et forvaltningsorgan medhold i at det fordi organet befant seg i en vanskelig ressurssituasjon, har holdt seg innenfor fristkravet i offentleglova § 29 første ledd andre punktum.

4.5.3 Omfattende innsynskrav fra én og samme person

Det hender en person fremsetter mange eller omfattende innsynskrav. Spørsmålet blir da om forvaltningen kan bruke lengre tid på å behandle innsynskravene, herunder om organet kan utsette behandlingen av kravene fra søkeren for å kunne ivareta andre oppgaver.

Dette ble belyst i SOM-2012-2243, hvor en kommunestyrerepresentant i Askøy kommune klaget til Sivilombudet som følge av sen behandling og manglende svar på flere innsynskrav. Søkeren tilhørte et politisk parti med to representanter i kommunestyret, og uttalte at «partiet er utelukket fra alle politiske verv utenom selve kommunestyret». Han mente den manglende behandlingen av innsynsbegjæringene var uttrykk for en boikott fra kommunen. Askøy kommune svarte at den politiske representanten hadde sendt inn mange innsynsbegjæringer, og at behandlingen av disse tok lang tid. Kommunen fremholdt at den likevel ville tilstrebe

«at innbyggere som ber om innsyn i dokumenter som berører forhold de har en direkte interesse i, får disse innen 3 virkedager. En vil også strekke seg for å imøtekomme medias ønsker når de ønsker å se nærmere på bestemte saksforhold. Når det gjelder omfattende innsynsforespørsler fra enkeltpersoner der den direkte interessen synes å være mer uklar, vil Dokumentsenteret gjøre en skjønnsvurdering i forhold til prioritering. I dagens situasjon vil betjeningen av slike henvendelser bli prioritert når en har kapasitet».

Som det ble redegjort for ovenfor i punkt 2, kan forvaltningen ikke nekte å behandle et innsynskrav ut fra en vurdering av hvilke motiver søkeren har hatt for å fremsette kravet. Et annet spørsmål er om forvaltningen kan utsette behandlingen av et innsynskrav ut fra en vurdering av hvor beskyttelsesverdig behov søkeren har for å få innsyn i de etterspurte dokumentene. Ombudet startet med å slå fast at fristkravet i offentleglova § 29 åpner for at «visse omstendigheter kan tilsi at behandlingen og avgjørelsen av en innsynsbegjæring tar noe lenger tid enn normalt». Når det gjaldt hvilke innkomne innsynskrav som skulle prioriteres fremfor andre, var Sivilombudet imidlertid ikke enig med Askøy kommune. Det ble vist til at offentleglova § 3 gir «alle» rett til innsyn, og at det er uten betydning hvem som har søkt om innsyn, og hvorfor. Sivilombudet mente at det på denne bakgrunn ikke var saklig grunnlag for å nedprioritere behandlingen av et innsynskrav «der den direkte interessen [i å få innsyn] synes uklar». Ombudet uttalte videre at det ikke er grunnlag for å prioritere innsynsbegjæringer i media annerledes enn innsynskrav som fremsettes av innbyggerne i kommunen. Ut fra disse betraktninger ga Sivilombudet følgende generelle betraktning:

«Utover tilfeller der innsynsbegjæringene er rettet mot organet i ren sjikanehensikt, kan det derfor ikke sies å foreligge saklige forhold som kan tilsi en annen prioritering for innsynsbegjæringer enn kronologi.»

Uttalelsen gir støtte for at forvaltningen ikke har adgang til å prioritere behandlingen av innsynskrav ut fra en vurdering av hvem av søkerne som har mest «direkte interesse» i å få tilgang til de etterspurte dokumentene. Det klare utgangspunktet må derfor være at innsynskrav skal behandles i den rekkefølge de kommer inn til organet.

I den konkrete saken hadde det gått omtrent fire måneder fra kommunestyrerepresentanten hadde sendt inn innsynsbegjæringen, til den ble ferdigbehandlet. Sivilombudet uttalte at «dette klart er i strid med kravene til saksbehandlingstid i offentlighetsloven».

I SOM-2020-2098 hadde en kvinne søkt om innsyn i en stor mengde dokumenter hos Mattilsynet. Etter at det hadde gått seks måneder uten at hun hadde fått svar, valgte kvinnen å klage til Sivilombudet. Mattilsynet forsvarte den lange saksbehandlingstiden med at de hadde mottatt svært mange innsynskrav fra klageren. I løpet av 2018 hadde kvinnen søkt om innsyn i mer enn 3180 dokumenter hos Mattilsynet. I perioden 1. januar 2019 til 17. mars 2019 hadde hun bedt om innsyn i ytterligere 1228 dokumenter. Etter dette traff Mattilsynet en beslutning om at de bare ville behandle ett innsynskrav fra klageren per uke, og at hvert krav ikke måtte omhandle mer enn ti dokumenter. Mattilsynet anslo at de i 2018 alene hadde brukt 1,7 årsverk på å behandle innsynskrav fra klageren, og at innsynsbegjæringene fra kvinnen utgjorde en sjettedel av alle innsynskrav de hadde mottatt i perioden. Det foreslå følgelig en situasjon hvor et forvaltningsorgan over en lang periode hadde mottatt en stor mengde innsynskrav fra samme person. Sivilombudet åpnet for at forvaltningen i slike situasjoner kan velge å utføre andre arbeidsoppgaver som har oppstått etter at organet mottok innsynskravet, forutsatt at denne prioriteringen skjer ut fra saklige kriterier. Det ble imidlertid ikke gitt eksempler på hvilke andre kriterier enn ren tidsprioritet som kan bli ansett for å være saklige. Ombudsmannen understreket imidlertid at det er en høy terskel for at forvaltningen skal kunne legge til grunn en annen prioritet enn tidsprioritet. Utgangspunktet skal følgelig være at et forvaltningsorgan ikke kan legge til side behandlingen av et innsynskrav for å utføre andre arbeidsoppgaver som har kommet inn etter at organet mottok innsynskravet.

Selv om ombudet hadde forståelse for at Mattilsynet måtte foreta en prioritering for å sikre at også andre arbeidsoppgaver ble ivaretatt, ble det uttalt at en saksbehandlingstid på mer enn seks måneder ikke var forenlig med offentleglova § 29.

Uttalelsene fra Sivilombudet som er gjennomgått, viser at det er åpnet for at forvaltningen kan prioritere å utføre andre oppgaver selv om et innsynskrav ennå ikke er blitt ferdigbehandlet. En slik prioritering må imidlertid skje ut fra saklige kriterier. Eksempel på en prioritering som vil bli ansett for å være saklig, er at et forvaltningsorgan velger å behandle enkle innsynskrav selv om et stort og arbeidskrevende innsynskrav av eldre dato ikke er ferdigbehandlet. Det klare utgangspunkt er likevel at innsynskrav skal behandles i den rekkefølge de kommer inn til organet. Sivilombudet har uttalt at det gjelder en høy terskel for at forvaltningen skal kunne fravike utgangspunktet om tidsprioritet.

4.5.4 Opplysninger av allmenn interesse

Ifølge offentleglova § 3 har «alle» rett til innsyn i offentlige saksdokumenter. Offentleglova § 6 første ledd bestemmer videre at «det ikkje [er] høve til noka slags forskjellsbehandling mellom samanliknbare tilfelle» ved behandlingen av innsynskrav etter loven. Loven bygger følgelig på et utgangspunkt om at alle innsynskrav skal behandles likt. Sivilombudet har i tråd med dette lagt til grunn et utgangspunkt om at innsynskrav skal behandles i den rekkefølge de kom inn til organet.³⁶

Det kan imidlertid være vanskelig å avgrense hva som skal regnes som «samanliknbare tilfelle» etter offentleglova § 6. Spørsmålet som skal behandles her, er om det vil ligge innenfor likebehandlingskravet i offentleglova § 6 å stille strengere krav til saksbehandlingstiden ved innsynskrav som gjelder tidssensitive opplysninger av allmenn interesse, enn for andre innsynskrav.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10 gir en viss støtte for at det kan stilles strengere krav til saksbehandlingstiden ved innsynskrav som gjelder tidssensitive opplysninger av allmenn interesse. Bestemmelsen regulerer primært den enkeltes rett til å fremsette ytringer, men angir også at enhver skal ha rett til å «motta» opplysninger og idéer uten inngrep fra myndighetene. Om og i tilfelle i hvilken utstrekning EMK artikkel 10 nr. 1 gir hjemmel for innsyn i offentlig saksdokumenter, kan ikke utledes direkte fra bestemmelsens ordlyd. I dag foreligger det imidlertid flere avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) som gir grunnlag for å slutte at iallfall pressen, forskere og enkelte andre som har til oppgave å formidle de etterspurte opplysningene videre til andre, har rett til innsyn hos konvensjonsstatene.³⁷ Innsynsretten etter EMK artikkel 10 gjelder imidlertid kun for opplysninger som har allmenn interesse.³⁸ De etterspurte opplysningene må være nødvendige «to assist the public in forming an opinion on matters of general interest».³⁹ Domstolens utvikling av innsynsretten etter EMK artikkel 10 viser med andre ord at innsynskrav som gjelder opplysninger som har allmenn interesse, kan stå i en særstilling.

At det bør stilles strengere krav til saksbehandlingstiden ved innsynskrav som gjelder tidssensitive opplysninger av allmenn interesse, støttes også av formålsangivelsen i offentleglova § 1. Hvis det tar lang tid å få innsyn i opplysninger av allmenn interesse, vil dette kunne svekke «den demokratiske deltakinga» og «kontrollen frå ålmenta».⁴⁰ Dette kan illustreres ved en episode som oppstod under stortingsvalget i 2021.

Tirsdag 7. september 2021, dvs. seks dager før valgdagen, begjærte avisen Dagens Næringsliv (DN) innsyn i dokumenter om det nylig nedsatte Sverdrup-utvalget. Utvalgets mandat var bl.a. å vurdere om Oljefondet burde skilles ut fra Norges Bank for å bli et eget selskap. Dagens Næringsliv hadde noen dager i forveien omtalt utvalget på lederplass, og bl.a. kritisert regjeringen for å ha oppnevnt en venn av oljefondssjef Nicolai Tangen til å lede utvalget.⁴¹ Etter at embetsverket hadde klargjort dokumentene for utsendelse, fikk de følgende beskjed fra finansminister Jan Tore Sanner:

«Vi er ikke tjent med at de får dette i en oppjaget valgkampinnspurt. E-postene sendes derfor ikke før fristen. Jeg tenker sent torsdag.»⁴²

Dette ledet til at DN ikke fikk tilgang til dokumentene før ettermiddagen torsdag 9. september 2021. Da media konfronterte finansminister Sanner med instruksen han hadde gitt til embetsverket, fikk de følgende svar:

«Innsynsbegjæringen fra DN kom samtidig med en rekke spørsmål som jeg måtte besvare. Jeg hadde derfor behov for å bli oppdatert på saken og trengte noe tid i en travel valgkampinnspurt. Men samtidig var jeg opptatt av at vi holdt oss innenfor fristen, og oppfattet at den var på tre dager.»⁴³

Det er riktig, som Sanner antyder, at kravet om saksbehandlingstid for de fleste innsynskrav vil være oppfylt dersom forvaltningen behandler kravet innen tre virkedager fra det ble mottatt. Dette gjelder imidlertid ikke for alle innsynskrav. Ordlyden i § 29 første ledd andre punktum slår fast at innsynskrav skal avgjøres «utan ugrunna opphald», noe som i forarbeidene er forklart som «så snart som praktisk mulig».⁴⁴ At behandlingen av et innsynskrav blir forlenget som følge av at et politisk parti ikke ser seg tjent med at de etterspurte opplysningene gjøres allment kjent i en opphetet valgkamp, vil være et «ugrunna opphald», som offentleglova § 29 forbyr.

Dokumentene DN etterspurte, inneholdt opplysninger om et utvalg som regjeringen hadde oppnevnt i valgkampinnspurten, og som skulle behandle spørsmål av betydning for hele velgermassen. Videre ble innsynsbegjæringen fremsatt på et tidspunkt hvor det var åpnet for å avgi forhåndsstemme. Dette var med andre ord et klassisk eksempel på tidssensitive opplysninger av samfunnsmessig interesse, hvor formålene om demokratisk deltakelse og kontroll i offentleglova § 1 gjør seg gjeldende med styrke. I løpet av de tre dagene DN ventet på å få oversendt dokumentene om Sverdrup-utvalget, ble det avgitt til sammen 405 018 forhåndsstemmer.⁴⁵ Selv om en saksbehandlingstid på inntil tre virkedager er akseptabelt for de fleste innsynskrav, er det ingen tvil om at innsynskravet DN fremsatte, ikke ble behandlet innenfor saksbehandlingsfristen i offentleglova § 29 første ledd andre punktum.⁴⁶

Sivilombudet har i flere saker gitt uttrykk for at rask saksbehandling er særlig viktig ved innsynskrav som gjelder samfunnsaktuelle saker.⁴⁷ Den nyeste av disse uttalelsene er SOM-2022-2071, hvor en journalist i Aftenposten 28. februar 2022 begjærte innsyn i «alle e-poster som direkte eller indirekte omhandler Hadia Tajiks pendlerboliger, og som er mottatt eller sendt til» nærmere angitte e-postadresser. Den 21. mars 2022 klaget journalisten til Sivilombudet over at Arbeids- og inkluderingsdepartementet ikke hadde behandlet innsynskravet. Departementet besvarte Sivilombudets henvendelse ved å vise til at det hadde mottatt 20 innsynskrav knyttet til statsråd Hadia Tajiks pendlerboliger mv., og at flere av disse kravene omhandlet en stor mengde dokumenter. Sivilombudet uttalte at den store pågangen departementet hadde hatt angående pendlerboligsaken til statsråd Hadia Tajik, kunne begrunne en noe lengre saksbehandlingstid enn vanlig. Ombudet mente likevel at departementet ikke hadde overholdt kravene til saksbehandlingstid i offentleglova § 29, da det hadde brukt fire uker på å behandle innsynskravet. Som ledd i sin begrunnelse fremholdt Sivilombudet at innsynskravet «gjelder et sakskompleks som er viet mye plass i det nasjonale nyhetsbildet», og viste til en tidligere uttalelse i SOM-2020-4824. I denne uttalelsen, som gjaldt Helse- og omsorgsdepartementets behandling av innsynskrav angående håndteringen av covid-19-pandemien, hadde ombudet påpekt at det var særlig viktig med rask behandling av innsynskrav i samfunnsaktuelle saker, og herunder kommet med følgende generelle uttalelse:

«For at innsynsøkeren skal kunne gjøre seg nytte av opplysningene, er det ofte nødvendig at innsyn gis raskt. Ved lang behandlingstid vil kravet lett miste aktualitet og relevans, i strid med hensynene bak loven. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende i svært samfunnsaktuelle saker».

Både EMK artikkel 10, formålsangivelsen i offentleglova § 1 og praksis fra Sivilombudet gir grunnlag for å konstatere at det vil bli stilt strengere krav til forvaltningens saksbehandlingstid der innsynskravet gjelder opplysninger av allmenn interesse. Jo mer samfunnsaktuelle og tidssensitive opplysningene er, desto mindre skal til for at en utsettelse av å behandle innsynskravet vil bli regnet som et «ugrunna opphald» som offentleglova § 29 første ledd andre punktum forbyr.

4.5.5 Dokumenter som er tilgjengelige for allmennheten i elektronisk format

I SOM-2012-1807 hadde en person gjennom flere år regelmessig søkt om innsyn i byggesaksdokumenter hos Skedsmo kommune. Etter at kommunen opprettet en løsning hvor alle byggesaksdokumenter ble publisert i fulltekst på kommunens hjemmesider, ble søkeren henvist til å finne dokumentene der. Søkeren krevde imidlertid å få dokumentene oversendt som papirkopier. Søkeren klaget til Sivilombudet over at han hadde 263 innsynskrav i byggesaksdokumenter og 64 begjæringer i eiendomsdokumenter som kommunen ikke hadde besvart – tross gjentatte purringer. Et av spørsmålene Sivilombudet måtte ta stilling til, var om kommunen var forpliktet til å sende klageren papirkopi av dokumenter som er tilgjengelige for allmennheten i fulltekst på kommunens hjemmesider.

Sivilombudet viste her til offentleglova § 30 første ledd andre punktum, NOU 2003: 30 s. 222 og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 152, som gir anvisning på at søkeren kan kreve å få tilsendt papirkopi selv om dokumentene er gjort tilgjengelige for allmennheten i elektronisk format. Ombudet uttalte likevel at det kan godtas «en noe lenger saksbehandlingstid for kravet om papirkopi» der klageren allerede har tilgang til et dokument gjennom kommunens elektroniske innsynsløsning.

Det kan nok stilles spørsmål ved om den løsning som offentleglova § 30 første ledd med støtte i forarbeidene legger opp til, vil stå seg over tid. Effektivitetshensyn kan med styrke tilsi at et organ bør anses for å ha gitt innsyn når det har gitt søkeren tilgang til en elektronisk utgave av dokumentet, f.eks. ved å legge dette ut på organets hjemmesider.⁴⁸ Etter hvert som befolkningen blir mer datakyndig, vil nok en bedre løsning være å forbeholde retten til papirkopi til situasjoner der dokumentet skal tjene som sertifikat eller annen formell dokumentasjon, eller der kravet er fremsatt av personer med nedsatt funksjonsevne.⁴⁹

6.4.1 Innledning

Ved forberedelsen av offentleglova ble det vurdert å fastsette en eller flere absolutte tidsfrister som forvaltningen må holde seg innenfor ved behandlingen av innsynskrav.⁶⁴ Lovutvalget valgte imidlertid å holde fast ved den skjønnsmessige saksbehandlingsfristen i offentlighetsloven av 1970 § 9 første ledd, som i dag finnes i offentleglova § 29 andre ledd. Valget om ikke å innføre absolutte saksbehandlingsfrister ble underbygget bl.a. med at forvaltningens saksbehandlingstid for innsynskrav «i hovedsak er akseptabel».⁶⁵ Etter at offentleglova trådte i kraft, er det som nevnt utført flere undersøkelser av forvaltningens saksbehandlingstid for innsynskrav, både av Riksrevisjonen og Sivilombudet. Alle disse undersøkelsene konkluderte med at forvaltningens saksbehandlingstid ikke var i samsvar med kravene i offentleglova § 29 første ledd og/eller § 32 tredje ledd.⁶⁶ I tillegg mottar Sivilombudet hvert år mange klager på manglende eller for lang saksbehandling av innsynskrav. Ombudet har kritisert ulike forvaltningsorganer for å ha brukt for lang tid ved behandlingen av innsynskrav. Den virksomhetsforståelse som ble lagt til grunn ved utformingen av offentleglova, om at forvaltningens saksbehandlingstid «i hovedsak er akseptabel», kan derfor vanskelig sies å være dekkende for dagens situasjon.⁶⁷

De fleste sakene hvor Sivilombudet har kritisert forvaltningen for å ha brukt for lang tid ved behandlingen av innsynskrav, har omhandlet saksforhold hvor klageren har søkt om innsyn i svært mange dokumenter. Det er særlig når det gjelder slike omfattende/arbeidskrevende innsynskrav at fristangivelsen «utan ugrunna opphald» i offentleglova § 29 første ledd kommer til kort. Det er ikke uvanlig at det innklagede forvaltningsorganet i slike saker besvarer Sivilombudets henvendelse med at innsynskravet vil bli avgjort «utan ugrunna opphald», selv om det har gått flere uker eller måneder siden organet mottok innsynskravet. Det kan derfor anføres at hensynet til forutberegnelighet, som er viktig både for forvaltningen og det informasjonssøkende publikum, ikke blir tilstrekkelig ivaretatt ved den skjønnsmessige fristangivelsen i offentleglova § 29 første ledd. Et nærliggende spørsmål er derfor om det bør fastsettes en maksimal saksbehandlingsfrist som forvaltningen alltid må overholde, uavhengig av hvor omfattende/arbeidskrevende innsynskravet er. I forlengelsen av dette må det klarlegges hvordan en slik absolutt saksbehandlingsfrist eventuelt bør utformes.

Ved behandlingen av disse spørsmålene er det hensiktsmessig først å se hen til de forvaltningsområdene hvor det allerede er gitt bestemmelser som setter absolutte tidsfrister for behandlingen av innsynskrav. Slike bestemmelser finnes i miljøinformasjonsloven § 13 tredje ledd og i Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2019/1024 av 20. juni 2019 artikkel 4 nr. 2. Det kan også være hensiktsmessig å se hen til hvilke krav som stilles til saksbehandlingstiden for innsynskrav i andre land.

6.4.2 Miljøinformasjon

Miljøinformasjonsloven regulerer den enkeltes rett til innsyn i miljøinformasjon.⁶⁸ Med miljøinformasjon menes bl.a. faktiske opplysninger og vurderinger om miljøet og faktorer som kan påvirke miljøet samt menneskers helse, sikkerhet og levevilkår i den grad de blir eller kan bli påvirket av tilstanden i miljøet.⁶⁹ Miljøinformasjonsloven tar sikte på å oppfylle Norges forpliktelser etter Århuskonvensjonen, og gir på flere punkter den som søker om innsyn i miljøinformasjon, en sterkere stilling enn det som følger av offentleglova.⁷⁰ I tråd med dette stiller miljøinformasjonsloven § 13 tredje ledd følgende krav til saksbehandlingens for innsynskrav som gjelder miljøinformasjon:⁷¹

«Den som mottar et krav om miljøinformasjon, skal avgjøre dette og utlevere informasjonen snarest mulig og senest innen femten virkedager etter at kravet er mottatt. Dersom mengden av informasjon eller informasjonens karakter gjør det uforholdsmessig byrdefullt å utlevere den innen femten virkedager, skal den senest være kommet fram til informasjonssøker innen to måneder. Det skal snarest mulig og senest innen femten virkedager etter at kravet er mottatt, informeres om årsaken til forlengelsen og om når en avgjørelse kan ventes å foreligge. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses åpenbart unødvendig.»

Hovedregelen i miljøinformasjonsloven § 13 tredje ledd om at forvaltningen skal avgjøre søknaden og utlevere informasjonen «snarest mulig», innebærer at informasjonen som utgangspunkt skal utleveres i løpet av de første virkedagene etter at organet mottok kravet.⁷² Denne delen av bestemmelsen har med andre ord tilnærmet samme innhold som offentleglova § 29 første ledd andre punktum. Miljøinformasjonsloven § 13 tredje ledd skiller seg imidlertid fra fristreglene i offentleglova ved at det oppstiller en hovedregel om at innsynskrav skal avgjøres innen 15 virkedager etter at organet mottok kravet. Videre gir miljøinformasjonsloven § 13 tredje ledd anvisning på en absolutt regel om at de etterspurte opplysningene skal ha kommet frem til informasjonssøkeren senest innen to måneder. Fristen på 15 virkedager kan bare forlenges dersom «mengden av informasjon eller informasjonens karakter gjør det uforholdsmessig byrdefullt» for organet å overholde fristen.⁷³ Som eksempel nevner forarbeidene de situasjoner hvor et organ vurderer å gi innsyn i opplysninger underlagt taushetsplikt, jf. miljøinformasjonsloven § 14.⁷⁴ Ved en slik fristforlengelse plikter organet snarest, og senest innen 15 virkedager, å gi informasjonssøkeren beskjed om årsaken til fristforlengelsen, samt når avgjørelsen kan forventes å foreligge.⁷⁵

6.4.3 Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2019/1024 av 20. juni 2019

Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) direktiv 2019/61024 er et minimumsdirektiv som har til formål å fremme viderebruk av offentlig informasjon.⁷⁶ Direktivet er en omarbeidelse av det tidligere PSI-direktiv 2003/98 med endringsdirektiv 2013/37, men inneholder også nye krav for medlemslandene. Norges forpliktelser etter det tidligere PSI-direktiv 2003/98 med endringsdirektiv 2013/37 er søkt oppfylt ved bestemmelsene i offentleglova § 6, § 7 andre ledd, § 8 tredje ledd andre punktum og fjerde og femte ledd og § 30 første ledd tredje punktum og andre ledd.⁷⁷

Den 7. april 2022 sendte Kommunal- og moderniseringsdepartementet på høring et forslag til gjennomføring i norsk rett av direktiv 2019/1024 om åpne data og viderebruk av informasjon fra offentlig sektor. Forslaget legger opp til at direktiv 2019/1024 skal implementeres i norsk rett ved regler i offentleglova og offentlegforskrifta. Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar også sikte på å nedsette et utvalg som skal utarbeide en mer helthetlig regulering for å oppnå bedre viderebruk av offentlig informasjon. Dette utvalget skal bl.a. vurdere om det skal innføres en plikt til å gjøre enkelte typer offentlig informasjon tilgjengelig på internett via applikasjonsprogrammeringsgrensesnitt (API-er).⁷⁸ I den grad informasjon gjøres tilgjengelig for publikum på internett, vil det ikke oppstå spørsmål knyttet til forvaltningens saksbehandlingstid.⁷⁹ Den enkelte vil jo da selv kunne velge når vedkommende ønsker å gjøre seg kjent med informasjonen.

Når det gjelder informasjon som forvaltningen ikke har lagt ut på internett, bestemmer direktiv 2019/61024 artikkel 4 nr. 2 at organet skal gjøre informasjonen tilgjengelig for den som har søkt om innsyn, innen 20 virkedager fra organet mottok innsynskravet. Ved omfattende/arbeidskrevende innsynskrav kan denne fristen utvides med ytterligere 20 dager. Forvaltningen plikter å gi søkeren beskjed om fristforlengelsen så snart som mulig, med en begrunnelse for hvorfor innsynskravet ikke blir avgjort innen den primære 20-dagersfristen.

6.4.4 Kravene om saksbehandlingstid i andre lands innsynslovgivning

I skrivende stund (juni 2023) er det i alt 138 land som har vedtatt lovbestemmelser som sikrer allmennheten rett til innsyn i offentlig virksomhet. Centre for Law and Democracy har utarbeidet en rangering (Global RTI Rating) som måler de ulike landenes innsynslovgivning ut fra «the strength of the legal framework for guaranteeing the right to information in a given country». Norge er plassert som nr. 81 av de 136 landene som er blitt rangert.⁸⁰ Metoden Centre for Law and Democracy anvender, samt resultatene av rangeringen, finnes på deres hjemmesider.⁸¹ Et av kriteriene som blir brukt for å måle landenes innsynslovgivning, er om

«[t]here are clear and reasonable maximum timelines (20 working days or less) for responding to requests, regardless of the manner of satisfying the request (including through publication)».

Videre om

«[t]here are clear limits on timeline extensions (20 working days or less), including a requirement that requesters be notified and provided with the reasons for the extension».⁸²

Siden den norske offentleglova ikke fastsetter slike maksimalfrister for saksbehandlingen av innsynskrav, fikk Norge ingen uttelling i forhold til disse to kriteriene. Dette er igjen medvirkende til at den norske innsynslovgivningen har en så vidt svak rangering som nr. 81 av i alt 136.⁸³

Kriteriene i rangeringen til Centre for Law and Democracy viser at regler som fastsetter en maksimal saksbehandlingstid på 20 dager, med mulighet for 20 dagers forlengelse ved vanskelige/omfattende innsynskrav, brukes som en internasjonal målestokk for god innsynslovgivning. De fleste land med lovgivning som sikrer allmennheten rett til innsyn i offentlig informasjon, har bestemmelser som setter maksimalfrister for forvaltningens behandling av innsynskrav. I enkelte land er disse fristene satt så kort at forvaltningen må ferdigbehandle et innsynskrav innen 10 dager fra det ble mottatt, med mulighet for 10 dagers forlengelse ved vanskelige/omfattende innsynskrav.⁸⁴