Nordisk politiforskning – udfordringer og muligheder

1. Nordisk politiforskning: Voksende omfang, ulige fordeling

Indledningsvis kan det konstateres, at politiforskningen i de nordiske lande samlet set er ganske omfattende, men også, at dette først og fremmest beror på svenske og norske bidrag¹. En optælling af referencerne i den kommenterede oversigt over nordisk politiforskning 2004–2009 (Valland 2011) viser, at af de omkring 160 publikationer (inklusive masteropgaver mv.), som har et af de nordiske lande som direkte empiri/genstandsfelt, stammer de 55 pct. fra Norge, 35 pct. fra Sverige og resten fra Danmark og Finland². I Høigårds bibliografi, som spænder fra «begynnelsen av nittitalet» (2005: 3) til 2004, drejer de 17 pct. af publikationerne sig om dansk og finsk politiarbejde, mens resten af de geografisk identificerbare studier er fordelt stort set ligeligt mellem Norge og Sverige. En sammenligning af de to bibliografier (som må tage et vist forbehold for forskelle i udvælgelseskriterier mm.) viser også en klar vækst i antallet af publikationer: Høigård oplister 215 publikationer fra 1992 til begyndelsen af 2004, mens Valland har fundet 172 publikationer for de følgende ca. fem år. Den svensk-norske dominans hænger – igen med forbehold for finsk og islandsk forskning – givetvis sammen med, at den kriminologiske forskning i Sverige og Norge i det hele taget har været væsentlig mere omfangsrig end den danske³, og muligvis også med politiuddannelsernes placering: I Norge på Politihøgskolen med egen forskningsafdeling, i Sverige blandt andet placeret på universiteterne i Umeå og Växjö med deraf følgende forskningsinspiration, hvor særlig sidstnævnte har gjort en del for organiseringen af den nordiske politiforskning. I Sverige udførtes der tidligere også forskning på Polishögskolan, men forskningen her blev overført til Brottsförebyggande rådet (BRÅ), hvilket iflg. Knutsson (2010) har betydet en reduktion i den myndighedstilknyttede svenske forskning. Iflg. Knutsson var der på Polishøgskolan reelt tale om en slags «forskningsförbud» (2010: 11). I begge lande forskes også i politiets forhold på andre institutioner, som ikke har nogen direkte tilknytning til politiet eller uddannelsen af politifolk, f.eks. Stockholms Universitet og Oslo Universitet.

Det begrænsede omfang af dansk forskning hænger blandt andet sammen med de spredte og meget små forskningsmiljøer: Aalborg Universitet udbyder nu en Master i Politivirksomhed og har haft til hensigt at etablere et forskningsmiljø for politiforskning, som dog foreløbig er af meget begrænset omfang, men der foregår også politiforskning på Københavns Universitet (f.eks. Holmberg & Balvig 2013, Christensen, 2012, Stevnsborg, 2010), Århus Universitet (f.eks. Havelund m.fl., 2013), Roskilde Universitetscenter (f.eks. Bille & Østergård Steenfeldt 2013), Copenhagen Business School (f.eks. Degnegaard 2010) samt i Justitsministeriets forskningsafdeling (f.eks. Tambour Jørgensen 2014) og i Rigspolitiets regi (f.eks. Hald & Røn 2013). Alle de nævnte steder er det dog en enkelt eller et par forskere, som arbejder med politiforskning, typisk samtidig med, at de forsker i andre emner. Optællingen tyder i øvrigt på, at den nordiske politiforskning i tiltagende grad retter sig mod et internationalt publikum. Hvor omkring 12 pct. af publikationerne frem til 2004 er engelsk/tysksprogede, gælder det 22 pct. af publikationerne fra 2004–2009⁴.

Omfanget af den nordiske forskning er efterhånden så stort, at det kan være vanskeligt at danne sig et overblik over feltet, selvom de eksisterende forskningsoversigter forsøger sig med forskellige kategoriseringsprincipper – Høigård f.eks. med «bakseteforskning» og «det vanskelige politiarbeidet» (2005: 1), Valland bl.a. med «et blikk på politiet» (2011: 7), mens en rent svensk forskningsoversigt over højskolebaseret forskning (Polishögskolan 2012) inddeler efter politiets hovedarbejdsområder. Høigård bemærker endvidere, at der efter hendes mening er en «kløft» mellem myndighedsforskning og universitetsforskning, hvor den førstnævnte «skal være nyttig og veiledende for politiets arbeidsmåter og prioriteringer», mens den sidstnævnte er karakteriseret af, at «politiets virksomhet problematiseres i langt høyere utstrekning» (2005: 105). Høigård har her fat i noget væsentligt, men jeg er ikke sikker på, at kløften går præcis der, hvor hun identificerer den. Jeg vil faktisk mene, at også en del af den forskning, der er udført i universitets- og højskoleregi, minder mere om myndighedsforskning end kritisk forskning, hvilket jeg vil komme nærmere ind på nedenfor.

Som jeg ser det, kan nogle af de vigtigste udfordringer for den nordiske politiforskning opsummeres under følgende hovedoverskrifter: Forskningsfrihed og forskningsadgang, effektivisme samt national fiksering.

2. Forskningsfrihed og forskningsadgang

En stor del af den nordiske politiforskning kan siges at være indlejret i politiet i større eller mindre grad. Med begrebet indlejring tænker jeg på, hvor stærk en tilknytning der er mellem politiorganisation, myndigheder og forskere. Både i Finland og Norge er en (større eller mindre) del af forskningen tæt knyttet til politiet, idet den er organisatorisk knyttet til politiuddannelserne. I Norge har Politihøgskolen (PHS) en forskningsafdeling, i Finland ligeså. I Sverige er forskningen ikke direkte knyttet til politiuddannelserne, heller ikke på de tidligere nævnte universiteter, men til gengæld foregår der en del evaluering af politivirksomhed i BRÅs regi – hvorigennem den svenske regering har direkte indflydelse på, hvad der forskes i. Der er mindst to mulige udfordringer i denne indlejring, nemlig dels risikoen for eksplicit styring af forskningen, dels risikoen for implicit påvirkning.

3. Evidensfiksering?

Den stigende interesse for, hvad der virker i forhold til konkrete problemstillinger, politiet bliver stillet over for, er som nævnt et eksempel på en «institutionaliseret genre» i kraftig vækst. Dette er ikke noget særkende for nordisk politiforskning: David Bayley kaldte f.eks. sin antologi af effektivitetsstudier «What works in policing» (1998), og den engelsksprogede litteratur byder i stigende grad på artikler, som opsummerer viden om effektive politiindsatser (se f. eks. Telep & Weisburd, 2012), samt af metaanalyser af politiets indsats på en række områder, f. eks. narkotika (Mazerolle m.fl., 2006), problemorienteret politiarbejde (Weisburd m.fl., 2008) og forebyggelse af vold (Braga & Weisburd 2012). I Sverige har særlig Johannes Knutsson (f.eks. Knutsson, 2003, Knutsson & Søvik, 2005) gennemført en række studier af netop dette spørgsmål, og i Norge har ganske mange forskningsprojekter ved Politihøgskolen i Oslo haft dette sigte. I Danmark kan der blandt andet peges på Tanja Tambour Jørgensens evalueringer af Hot Spots-patruljering i København (2010) og indsatser vedr. Trygt Natteliv (2014) og Maria Libak Pedersens evaluering af politiets indsats med bekymringsbreve (2013).

Her er det væsentligt at påpege, at den form for studier let bliver noget smalle i fokus og succeskriterier: Virkede den konkrete indsats i den konkrete situation, eller gjorde den ikke – dvs., blev den pågældende form for kriminalitet/uorden reduceret eller ikke? Andre former for virkning af politiets indsats tages langt fra altid med i vurderingen. Lad mig endnu engang understrege, at jeg bestemt mener, sådanne effektstudier har deres berettigelse, også selv om de er snævert fokuserede. Der er gennem tiden brugt meget store ressourcer på politiindsatser, som næppe har haft den forventede og ønskede effekt. Hvad jeg ønsker at påpege her er blot, at den slags studier ikke er egnede til at bidrage ret meget til en mere overordnet diskussion af, hvad politiet skal beskæftige sig med, og hvilke problemfelter der burde behandles på anden vis. Blot fordi en bestemt form for politiindsats har en vis effekt på et givent problem, følger det jo ikke naturnødvendigt, at det så faktisk også er politiet, som bør tage sig af det. Effektstudier er dårligt egnede til at problematisere politiets indsats i et større perspektiv.

4. Hvor blev kritikken af?

Spørgsmålet om evidensfiksering afføder et andet: Er den nordiske politiforskning blevet for ukritisk? Er vi som forskere kommet så tæt på vort genstandsfelt og dets aktører, at vi ikke længere kan se kritisk på det og dem – eller i hvert fald ikke giver udtryk for eventuelle kritiske holdninger? Det ville ikke være mærkeligt, om dette var tilfældet. Som jeg har diskuteret ovenfor, er en stor del af forskningen mere eller mindre direkte indlejret i politiet, ligesom der findes en række eksempler på, at kritiske røster har vanskeligt ved at få taletid, og forskning med kritisk potentiale kan være vanskelig at få finansieret. Dertil kommer, at det øgede fokus på at vurdere effektivitet kan dreje blikket væk fra de overordnede spørgsmål. Det er vanskeligt at se politiets virksomhed i fugleperspektiv, hvis ens forskning drejer sig om, hvorvidt politiet bør gøre a eller b i den konkrete situation c.

Nok så vigtigt er det efter min mening, at en stor del af politiforskningen betjener sig af metoder, som naturligt vil vanskeliggøre det kritiske blik. Liv Finstad skriver, at feltarbejde er den «selvsagte metode» (2000: 340), og jeg er helt enig: Skal man forstå politiet, må man se, hvordan de arbejder, og det kræver deltagerobservation. Mere kvantitativt orienterede forskere kritiserer ofte studier baseret på deltagerobservation for manglende gennemskuelighed og påpeger repræsentativitetsproblemer mm.¹¹. Der er imidlertid også en anden fare på færde: Skal deltagerobservation fungere, kræves en vis fortrolighed mellem forsker og de(n) udforskede. Fortrolighed genererer oftest sympati, om ikke med alle og alting, så dog med de fleste og det meste. Det er selve forudsætningen for, at man kan komme tæt nok på til at få en forståelse, og det er heri, at feltarbejdet som metode har sin store force. Ulempen er, at en sådan fortrolighed let kommer til at skygge for den kritiske sans: Hvis man inkorporerer politiblikket, er det svært at se kritisk på det. Da jeg selv i sin tid skulle præsentere min undersøgelse af politiets skøn (Holmberg 1999) for personalet i Glostrup politikreds, hvor feltarbejdet var udført, var jeg på forhånd nervøs for at blive mødt med afvisning af mine overordnede analyser. En sådan afvisning mødte jeg langt fra – politifolkene gav tværtimod udtryk for, at de kunne genkende sig selv og deres arbejdsform i min gengivelse. Når jeg sidenhen har mødt politifolk, som stillede sig kritisk over for mit arbejde, har det først og fremmest været, fordi de ikke mente, jeg havde været kritisk nok, og jeg har på den baggrund overvejet, om den via feltarbejdet genererede sympati har stillet sig i vejen.

Dette skal selvsagt ikke skygge for, at politiet kan reagere voldsomt på kritik. Som omtalt ovenfor, har der både i Danmark og Sverige været eksempler på, at forskning, som stiller sig kritisk over for dele af politiets virkelighed, er blevet mødt med udtalt modstand. Stig Johannessen mener, at sådan modstand kan forklares med, at «der de akademiske praktikere er optatt af ytringsfrihet, offentliggjøring, selvstendighet og uavhengighet, er de operative praktikere optatt af å tie og utøve internjustits» (2013: 141). Denne skillelinje er bestemt væsentlig, men det hører med til billedet, at det måske nok så meget er politiets ledelse, som ønsker at nedtone kritiske røster.

Når jeg her spørger, hvor kritikken blev af, tænker jeg også på den interne debat politiforskere imellem. Af og til oplever man rivalisering mellem forskningsmiljøerne, men mere åben debat mellem forskellige akademiske positioner i forhold til politiet er der ikke mange eksempler på. Nordiske politiforskere synes ikke særlig tilbøjelige at kritisere hinandens arbejder, hvilket blandt andet kan skyldes den institutionalisering, jeg beskrev ovenfor. Af og til hjælpes nye indsigter måske bedst på vej af, at forskere med helt andre baggrunde kaster sig over politiet som genstandsfelt¹²? Hvis dette er tilfældet, skal vi måske bestræbe os på i højere grad at samarbejde med forskere fra andre discipliner.

5. Nationalcentrisme på nordisk

En af de virkelig påfaldende ting ved den nordiske politiforskning er det næsten fuldstændige fravær af forskning, der går på tværs af landegrænserne. Større monografiske arbejder om de skandinaviske politiorganisationer er stort set alle skrevet af forskere fra de samme lande, som feltarbejdet er foregået i: I Norge f.eks. Finstad (2000), Lomell (2007), Sollund (2007), Gundhus (2009) og Johannesen (2013), i Sverige f.eks. Carlström (1999), Ekman (1999), Granér (2004), Holgersson (2006) og Björk (2009), og i Danmark f.eks. Holmberg (1999) og Hald (2012). Der er naturligvis undtagelser: Johannes Knutsson har, grundet sin tilknytning til såvel PHS i Oslo som til Polishögskolan i Stockholm, gennemført studier af såvel norsk som svensk politi. Evy Frantzsen (2005), som er norsk, har skrevet en bog om dansk politis narkoindsats på Vesterbro, men gør dog ikke meget ud af de komparative aspekter. Der findes også enkelte eksempler på forskere uden for de nordiske lande, som har studeret hhv. dansk (Kruize 1995), svensk (Peterson 2010) og finsk (He & Das 2006) politi. Der findes også enkelte egentligt komparative projekter, f.eks. om politiets brug af skydevåben (Knutsson 2005), men også her er hovedparten af artiklerne om de enkelte lande skrevet af forskere fra de selvsamme lande.

For mig at se ligger der en væsentlig, uudnyttet ressource her, i hvert fald når det gælder Danmark, Norge og Sverige: Forskere fra disse lande er i udgangspunktet i stand til at forstå hinandens sprog i en grad, som burde gøre det muligt at gennemføre feltarbejder i nabolandene – i hvert fald med lidt tilvænning (Finland og Island falder lidt udenfor her, fordi disse landes sprog ikke generelt er forståelige for forskere fra andre nordiske lande). Jeg er af den overbevisning, at vi som politiforskere her snyder os selv for en oplagt mulighed for at forstå noget mere om sammenhængen mellem de skandinaviske samfund og deres politi.

Det er et almindeligt modargument, at hvert enkelt lands retssystem og lovgivning er så særegent, at komparative studier kræver deltagelse fra forskere fra hvert af de undersøgte lande. Dette er helt korrekt, når det gælder f. eks. specifik lovgivning eller vurdering af kriminalitetsdata; her kræves indgående kendskab til den nationale udvikling på området, samt stor fortrolighed med registerpraksis og eventuelle statistikbrud. På den anden side vil jeg hævde, at det udbredte fokus på eget politi også i høj grad hæmmer vore muligheder for frugtbar forundring og forhindrer os i at stille spørgsmål til det selvsagte. Nogle nordiske forskere har forsøgt at skabe afstand og perspektiv ved at gennemføre feltstudier i mindre målestok i andre lande. Selv har jeg flere gange fulgt amerikansk politis arbejde på nærmeste hold, ligesom f.eks. Liv Finstad (2000) gennemførte et ophold ved Bostons politi som led i sit studie af Oslopolitiet. Den slags indtryk er væsentlige, fordi det sætter oplevelserne fra feltarbejdet i eget politi i perspektiv. Men hvorfor tage hele vejen over Atlanten? Hvorfor ikke følge politiet i Oslo og Stockholm – eller Umeå og Stavanger for den sags skyld – tillige eller i stedet for?

Mit eget bud på en forklaring er, at vi som forskere i Norden er tilbøjelige til at opfatte de nordiske politikorps som mere ens end forskellige – og at vor forskningspraksis ufrivilligt kommer til at støtte denne opfattelse. Det er ganske tænkeligt, at denne opfattelse af lighed også trives blandt nordiske politifolk, og at dette yderligere forstærker fornemmelsen af, at Norden og nordisk politi er en enhed. Høigård (2011) bemærker, at komparativ nordisk forskning er sjælden, men synes også selv at fokusere mere på ligheder end forskelle i sin behandling af politiet i Norden.

Dette rejser det interessante spørgsmål, om de nordiske politiorganisationer faktisk ligner hinanden så meget, som den nordiske forskning synes at antage? Høigård (2011) anfører en række klare argumenter herfor: Udgangspunktet i de skandinaviske velfærdsstater, befolkningernes i international sammenhæng høje tillid til deres politi, den nationale model for politiet mv. Man kan dog også anføre en række forskelle: Danmark skiller sig ud ved sin ringe størrelse og den deraf følgende høje befolkningstæthed og de – i sammenligning med de øvrige nordiske lande – korte afstande. Norge adskiller sig f.eks. ved, at politiet ikke er rutinemæssigt bevæbnet med skydevåben, men i stedet benytter sig af et såkaldt «fremskudt depot» (endnu da, i skrivende stund pågår diskussion om, at også norske betjente skal have skydevåben som led i deres almindelige udrustning). Ligeledes er den norske lensmannsinstitution unik i nordisk sammenhæng. Sverige, hvis befolkning og politistyrke er langt større end de andre nordiske landes, har siden 1998 været organiseret omkring nærpolitiet – i hvert fald af navn, om ikke af gavn (se f.eks. BRÅ 2001). Også uddannelsesniveau og -form har været meget forskellige, hvor Norge i en årrække var frontløber mht. at integrere politiuddannelsen i det ordinære uddannelsessystem, samt ved, sammenlignet med Danmark og Sverige, at tiltrække aspiranter, som ofte allerede på forhånd var relativt højt uddannede (Finstad 2000). I den foreliggende sammenhæng er det vel også værd at nævne, at forholdet mellem den akademiske forskning og politiet har været meget forskellig i de enkelte lande. Norge synes at have været foregangsland for forskningen, og Danmark (samt muligvis Finland?) har været mere efterslæbende. I Sverige har der været en temmelig ophedet debat mellem politiledelsen og nogle forskere vedr. politiets resultater og præsentationen af samme (se bl.a. Holgersson, 2013).

Denne opremsning af ligheder og forskelle skal ikke foregive at være udtømmende, men er alene tænkt som en påvisning af, at de nordiske politiorganisationer måske ikke ligner hinanden helt så meget, som vi antager. Selv blev jeg første gang opmærksom på dette spørgsmål, da jeg for snart 15 år siden blev bedt om at anmelde Liv Finstads bog Politiblikket (2000). I anmeldelsen (Holmberg 2001) diskuterede jeg, hvorfor Oslopolitiet i Finstads bog fremstod som væsentlig mere «regelrette» end politiet på den københavnske vestegn, som jeg havde studeret i nogenlunde samme periode. Liv Finstad opregnede en række hændelser hun «kunne ha unnvært» (2000: 276), herunder enkelte tilfælde af lettere hårdhændet behandling af anholdte, men slet ikke noget, der lignede en række episoder, jeg selv havde oplevet (Holmberg 1999). Jeg foreslog i anmeldelsen, at en mulig (del-)forklaring kunne være, at Liv Finstads person (hun var på tidspunktet for feltarbejdet offentligt kendt for sit engagement på venstrefløjen og sin kritik af politiet) kunne have spillet ind på, hvad hun havde fået lov at se under feltarbejdet – men dette var selvsagt alene baseret på spekulation. En anden forklaring, som jeg i dag anser for nok så sandsynlig, kunne være, at politikulturen i Oslo rent faktisk var anderledes end i Glostrup.

Pointen her er, at vi reelt set ikke kan vide det. Kvalitativ forskning i politiets arbejde foregår typisk som deltagerobservation, og vurderingen af denne form for forskning er hæmmet af, at resultaterne i så høj grad er afhængige af forskerens person. Dette er vilkårene, uanset hvem som sidder på bagsædet. Men jeg ville have lettere ved at vurdere ligheder og forskelle, hvis jeg selv havde fulgt også det norske politis arbejde. Der ligger altså her efter min mening en uudnyttet mulighed for at foretage en form for (om end begrænset) datatriangulering og at få sat større fokus på de blinde pletter, vi som forskere har i kraft af vor nationale baggrund. Jeg er overbevist om, at dette vil vise sig at være mindst lige så eksotisk og tankevækkende, som det kan være at følge amerikansk eller britisk politi.

6. Fremtidens nordiske politiforskning – øget komparativt fokus

Jeg vil på denne baggrund foreslå, at vi som nordiske/skandinaviske politiforskere fremover i langt højere grad tænker på mulighederne for komparativ forskning. Vi bør sætte os for at planlægge og gennemføre større, komparative studier af de skandinaviske politiorganisationer og deres rolle i samfundet – hvor feltarbejdet i de enkelte lande vel at mærke udføres af forskere fra de andre skandinaviske lande. Der er mange emner at tage op: For det første de klare tendenser mod centralisering af politiets organisation. I Danmark er centraliseringen i forbindelse med politireformen 2007 gennemført, og et af resultaterne synes at være, at politiets lokale tilknytning er mærkbart mindsket. I Norge, Sverige og Finland er der planer for tilsvarende centralisering og reduktion af antallet af politidistrikter, og det er påfaldende, at det både i Sverige og Norge påstås, at sådanne reformer kan gennemføres, uden at det får konsekvenser for politiets lokale tilknytning. I den svenske udredning gøres der således meget ud af, at der i de enkelte politiregioner «krävs ett decentraliserat beslutsfattande för att säkerställa och utveckla den lokala verksamheten. Den operativa och taktiska ledningen och styrningen av verksamheten bör ske långt ut i polisregionens organisation» (SOU 2012: 26–27).

Det er bemærkelsesværdigt, at udredningens gennemgang af de danske resultater slet ikke omtaler de vedvarende problemer med at bevare politiets lokale tilknytning. Dette problem findes ikke i den norske udredning (NOU 2013) – her er de danske resultater nemlig slet ikke omtalt. Forholdet mellem centralisering og decentralisering i forbindelse med reformer af politiet bør gøres til genstand for en mere grundig undersøgelse, og det komparative aspekt er væsentligt her.

Et andet væsentligt spørgsmål er politiets brug af magtmidler. Som nævnt ovenfor er der tidligere lavet en komparativ undersøgelse af brugen af skydevåben, men også brugen af andre magtmidler kunne være interessant at undersøge: En komparativ undersøgelse af brugen af peberspray i Skandinavien (Holmberg 2013), baseret på meget begrænsede og ufuldstændige data, tyder på, at der er meget store forskelle. En komparativ undersøgelse på dette område kunne måske også medvirke til, at dataindsamlingen på området blev mere systematisk.

Et tredje interessepunkt kunne være politiets brug af skøn (diskretion) i forskellige typer sager og afgørelser. Her adskiller de nordiske politikorps sig fra resten af Europa ved at have en ret udbredt skønsfrihed, men hvor stor ligheden mellem de enkelte lande faktisk er – og hvordan udviklingen har været på dette område – ved vi meget lidt om.

Der kan tænkes en række yderligere emner, som det ville være relevant at tage op¹³, og dette må naturligvis diskuteres, når og hvis et sådant projekt faktisk sættes i gang, hvad jeg bestemt håber. Selve samarbejdet bør dog – trods sprogvanskelighederne – ikke indskrænkes til de skandinaviske lande: Et større fokus på de komparative aspekter vil forhåbentlig også knytte finske og islandske forskere nærmere til deres skandinaviske kolleger og dermed sikre, at erfaringer fra disse lande i højere grad udbredes i Norden. Her vil Nordisk Politiforskning forhåbentlig vise sig at være et velegnet mødested.

Tak

Forfatteren vil gerne takke Rolf Granér for væsentlige kommentarer vedr. forholdene for den svenske politiforskning, samt redaktører og reviewere for værdifulde kommentarer til en tidligere version af denne artikel.