EUs nye blyforbud for våtmarksjakt
Småviltjakta har tradisjonelt vært den store «folkejakta» i Norge. Hver høst trekker jegere fra by og bygd opp i fjellet og ut i skogen for å jakte småvilt. Jakta foregår i all hovedsak med haglgevær. Den dominerende ammunisjonen som brukes til småviltjakta, er blyhagl. Fra februar 2023 ble det innført et nytt EU-forbud mot bruk av blyhagl på jakt i og ved våtmark. Spørsmålet mange jegere stiller seg, er om dette er et nytt totalforbud som på 2000-tallet, eller om det fortsatt vil være lovlig å kjøpe og å bruke blyhagl i enkelte jaktformer.
Reguleringen av jakt og våpen er ikke bare en oppgave som styres av våre folkevalgte på Stortinget. Gjennom EØS-avtalen har EU-lovgivningen etter hvert grepet inn på flere felt. EU-reglene regulerer deler av regelverket knyttet til våpen, og disse er inntatt i den nye våpenloven, som trådte i kraft fra 1. juni 2021. (1) Fra februar 2023 gjelder en forordning om bruk av blyhagl på jakt i og ved våtmark, som kan berøre småviltjakta. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre EU-forordninger, og reglene ble gjennomført i norsk rett blant annet gjennom en forskriftsendring i utøvelsesforskriften (FOR-2002-03-22-313) § 17 fra 15. februar 2023.
Fra februar 2023 gjelder en forordning om bruk av blyhagl på jakt i og ved våtmark, som kan berøre småviltjakta.
Jegerbefolkningen i Norge omfatter et stort antall personer. I Jegerregisteret er ca. 537 000 personer registrert som jegere. Det utgjør om lag 12 prosent av befolkingen over 16 år. (2) I underkant av 200 000 personer betalte jegeravgift i jaktåret 2022–2023. (3) I jaktåret 2021–2022 utgjorde småviltjegerne rundt 78 000 personer, og 44 000 av disse jaktet rype. (4) Endringer i regelverket knyttet til jaktammunisjon berører dermed mange jegere.
Som vi skal se, er det ikke helt enkelt å lese ut av forskriften hva dette forbudet omfatter. I jegerkretser har det vært stor usikkerhet knyttet de nye reglene. Informasjonen som er kommunisert ut om de nye reglene, har gitt inntrykk av at det nå er innført et totalforbud mot bruk av blyhagl på jakt. Dette er en forenkling.
Hvorfor forbud mot blyhagl?
Bly er et metall med helse- og miljøskadelige egenskaper. Det har likevel blitt brukt i ammunisjon og fiskeutstyr, for eksempel fiskesøkker, i mange tiår. EU anslår at rundt 44 000 tonn bly slippes ut i miljøet i EU per år fra sportsskyting (79 %), jakt (14 %) og fiske (7 %). Ifølge Miljøstatus er blyammunisjon nå den viktigste kilden til bly i miljøet i Norge. (5) EUs kjemikaliebyrå ECHA (European Chemical Agency) legger til grunn at mange fugler risikerer å bli forgiftet av bly. Også mennesker kan bli eksponert for bly gjennom å spise vilt som er skutt med blyammunisjon.
Bruk av blyhagl i våtmarksområder sies å utgjøre en risiko for menneskers helse og for miljøet.
ECHAs komité for risikovurdering, RAC (Risk Assessment Committee), og den sosioøkonomiske komiteen SEAC (Socio-Economic Assessment Committee) konkluderte i sine uttalelser om forslaget til forbud mot bruk av blyhagl med at de nye restriksjonene vil være både hensiktsmessige og proporsjonale måter å begrense bruken av blyhagl på når fordelene ved redusert spredning av bly i naturen veies mot de samfunnsøkonomiske kostnadene. (6) Bruk av blyhagl i våtmarksområder sies å utgjøre en risiko for menneskers helse og for miljøet.
Litt historikk
Bevisstheten rundt bly som et miljø- og helseproblem er ikke noe nytt. Forbud mot bruk av bly på jakt er heller ikke ukjent for norske jegere. Allerede i 1991 ble blyhagl forbudt til jakt på ender, gjess og vadere unntatt rugde i Norge. Bakgrunnen for forbudet var å hindre av sjøfugler fikk i seg blyhagl når de beitet i våtmarksområder. Den store endringen kom tidlig på 2000-tallet. Fra 1. januar 2002 fikk vi en forskrift om blyhagl (FOR-2001-12-20-1589) som satte forbud mot å produsere, importere, omsette og bruke blyhagl i Norge. Formålet med forskriften var i § 1 «å hindre at blyhagl spres i naturen, og på den måten unngå negative helse- og miljøeffekter forårsaket av bly».
For skytebaner gjaldt forbudet mot bruk av blyhagl fra 1. juli samme år, mens det var tre års overgangstid for jakt. Forskriften fastsatte i § 3, jf. § 9, at det fra 1. januar 2005 var forbudt å produsere, importere, eksportere og omsette blyhagl, og fra samme tidspunkt var bruk av blyhagl til all jakt ulovlig. Det ble med andre ord innført et totalforbud mot blyhagl. Forskriften ble opphevet før dette forbudet trådte i kraft. Forbudene ble videreført i forskrift om farlige kjemikalier (FOR-2002-12-20-1823), som trådte i kraft 1. januar 2003. I forskriftens § 2-5 fremgikk både forbudet mot å bruke blyhagl på skytebaner og forbudet mot å produsere, importere, eksportere, omsette og bruke blyhagl fra 1. januar 2005. På ny ble det en forskriftsendring før forbudet mot bruk av blyhagl på jakt trådte i kraft. I produktforskriften (FOR-2004-06-01-922), som trådte i kraft 1. juli 2004, var blyforbudet innatt i § 2-5. Fra 17. november 2011 fremgikk forbudet mot å produsere, importere, eksportere, omsette og bruke blyhagl av forskriftens § 2-2.
Forbudet mot å bruke blyhagl på jakt ble fra 1. september 2005 inntatt i utøvelsesforskriften § 17. Da ble det tidligere forbudet mot bruk av blyhagl under jakt på gjess, ender og vadere, unntatt rugde, erstattet med et forbud mot å medbringe og bruke blyhagl på all jakt.
Totalforbudet mot blyhagl varte i ti år, før det i 2015 ble endret etter ønske fra Stortinget. Et flertall bestående av Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet fikk vedtatt at bly igjen skulle bli tillatt, men med visse begrensninger. Produktforskriften (FOR-2015-07-16-903) ble endret slik at den i § 2-2 kun inneholdt et forbud mot blyhagl på skytebaner. Bruk av blyhagl på jakt ble regulert i utøvelsesforskriften § 17. Forbudet mot blyhagl på jakt ble modifisert, til et artsbestemt forbud. Det var forbudt å bruke blyhagl, med unntak for jakt på en rekke spesifiserte fugle- og dyrearter som hovedsakelig ikke lever i våtmark. Det var eksempelvis gjort unntak for viktig jaktbart vilt som hønsefugler (ryper, orrfugler, storfugl og jerpe), due, ærfugl, skarv, kråkefugler, gjess som oppholdt seg på innmark, hare og rev.
Motstand fra jegerkretsen
Forbudet mot blyhagl har ikke vært tatt godt imot i hele jegerstanden i Norge. Motstanden har særlig knyttet seg til to forhold. (7) For det første har det vært satt spørsmålstegn ved egenskapene til de alternative metallene. Bly har høy egenvekt, og når metallet er tungt, får det en bedre effekt på viltet og dreper bedre – det har høy anslagsverdi.
I tillegg er bly et mykt metall, slik at faren for rikosjett fra harde treff-flater, for eksempel stein, reduseres. Bly er sikrere for jegeren å bruke enn eksempelvis stål, som er hardt, og som dermed øker faren for at haglene tar en ny retning etter å ha truffet noe hardt. Stål er dessuten lettere, sånn at anslagsverdien, og dermed effekten på viltet, er dårligere.
Den andre innvendingen har vært rettet mot jegernes personlige økonomi. Blyhaglene har tradisjonelt vært en forholdsvis rimelig type ammunisjon. Alternativene, og da særlig de som kan konkurrere med bly, som vismut, Tungsten-matrix, Hevi Shot og wolfram/tungsten, koster to til tre ganger så mye. Flere av disse er heller ikke like myke som bly. (8) Stålhagl er rimeligere, men anses ikke som et ballistisk godt alternativ.
Blyet har vært dominerende som jaktammunisjon.
En annen utfordring er at en del eldre gevær ikke kan bruke alle typer blyfri ammunisjon, og da særlig stål, Hevi Shot og wolfram/tungsten. Dette skyldes hardheten i haglene, som kan medføre risiko for løpssprengning på eldre våpen som ikke tåler like mye trykk som moderne hagler. Enkelte jegere må anskaffe nye våpen, noe som igjen gir en ikke ubetydelig ekstrakostnad.
Forbudet som gjaldt mot import og bruk av blyhagl fra 2002 til 2015, har hatt en effekt på importen av blyhagl også etter at forbudet ble opphevet. Per 2021 viste statistikk for utenrikshandel at mengden importert blyhagl var om lag en fjerdedel av det den var før totalforbudet fra 2002 trådte i kraft. (9) Det er imidlertid grunn til å tro at den største nedgangen skyldes forbudet mot bruk av blyhagl på skytebaner, som fortsatt gjelder. Blyet har vært dominerende som jaktammunisjon.
Nytt forbud fra EU
Det gikk imidlertid ikke mange år før det igjen ble aktuelt med et mer omfattende blyforbud. Denne gangen var det et EU-initiert forbud mot bruk av blyhagl i og ved våtmark.
Ved kommisjonsforordning (EU) 2021/57 av 25. januar 2021 om endring av vedlegg XVII i Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, vurdering, godkjenning og begrensning av kjemikalier (REACH) ble det innført et forbud mot bruk av blyhagl i og ved våtmark. Hovedrettsakten, EF nr. 1907/2006, er innlemmet i EØS-avtalen, og Norge er forpliktet til å iverksette reglene i norsk lovgivning. Det følger av EØS-avtalen artikkel 7 at forordninger «som sådan» skal gjøres til norsk rett. (10) Gjennomføringen av den nye endringsforordningen ble gjort ved endring av REACH-forskriften (FOR-2008-05-30-516), som innlemmer REACH-forordningen. Samtidig ble utøvelsesforskriften endret slik at den viser til REACH-forskriften.
I utøvelsesforskriften § 17 fremstår forbudet slik for norske jegere:
«Det er forbudt å skyte med og bære blyhagl i forbindelse med jakt i våtmark, slik det fremgår i REACH-forordningen vedlegg XVII post 63 nr. 11, jf. forskrift 30. mai 2008 nr. 516 om registrering, vurdering, godkjenning og begrensning av kjemikalier (REACH-forskriften) § 1. Norsk oversettelse kan finnes som vedheng til REACH-forskriften.»
Utøvelsesforskriften er en forskrift som i stor grad benyttes til å fastsette regler som viltloven gir forskriftshjemmel til. Forskriften gir jegerne og forvaltningen mer detaljerte regler, og den er styrende for den praktiske jaktutøvelsen, som et supplement til og en utdypning av viltlovens regler. (11) Få jegere får særlig veiledning ved å lese utøvelsesforskriften § 17. For de fleste vil begrepet våtmark gi relativt klare assosiasjoner, men hva betyr henvisningen til REACH-forskriften § 1? For den som slår opp der, blir man ikke mye klokere:
Så var det vedhenget til REACH-forskriften. Finner man frem til det, og det kan man gjøre via lenke i Lovdata, kommer man til følgende post 63 nr. 11:
«11. Følgende handlinger er etter 15. februar 2023 forbudt innenfor 100 meter fra våtmark:
a) Avfyring av hagl med en blykonsentrasjon (uttrykt som metall) på 1 vektprosent eller mer.
b) Medbringing av slike hagl ved skyting i våtmark eller på vei til eller fra skyting i våtmark.
I første ledd menes med:
a) ‘innenfor 100 meter fra våtmark’ innenfor 100 meter fra ethvert punkt på våtmarkens ytre grense,
b) ‘skyting i våtmark’ skyting i eller innenfor 100 meter fra våtmark,
c) Dersom en person blir påtruffet medbringende hagl i eller innenfor 100 meter fra våtmark mens vedkommende er ute og skyter, eller som et ledd i skyting, skal den aktuelle skytingen antas å være skyting i våtmark med mindre vedkommende person kan bevise at det dreide seg om en annen type skyting.»
De nye reglene for våtmarksjakt
De nye EU-reglene medfører altså et forbud mot å skyte med blyhagl i eller innenfor 100 meter fra våtmark. I tillegg er det forbudt å ha med blyhagl i forbindelse med jakt i våtmark. Som vi skal komme tilbake til, er det ikke et absolutt forbud mot å bære med seg blyhagl i våtmark. En jeger som har med seg blyhagl i våtmark eller innenfor 100 meter fra våtmark, må selv bevise at han ikke skal skyte med blyhagl i våtmark.
Reglene i utøvelsesforskriften § 17 går fra et forbud mot bruk av blyhagl til jakt på visse arter til et forbud mot bruk i og ved våtmark, uansett art. Forbudet er geografisk avgrenset. Det er ikke forbudt å importere og selge blyhagl. For de jaktformene hvor bly lovlig kan benyttes, vil det fortsatt være lov å kjøpe og benytte blyammunisjon.
En jeger som har med seg blyhagl i våtmark eller innenfor 100 meter fra våtmark, må selv bevise at han ikke skal skyte med blyhagl i våtmark.
Miljødirektoratet har skrevet at på grunn av den vide definisjonen av våtmark, vil reglene gi et totalforbud mot blyhagl i den mest vanlige skogs- og fjelljakta. (12) Direktoratet har uttalt at bruk av blyhagl vil være forbudt under all jakt hvor jegeren er i bevegelse, og at det vil være umulig å jakte lovlig med bly på vinteren fordi jegeren ikke vet om det er våtmark under snøen. (13) Økokrim uttaler i spalten «Nytt om regelverk» i Miljøkrim 1/2023, at det i praksis gjelder et forbud mot bruk av blyhagl ved jakt i skog og fjell, ved sjøfugljakt ved grunn sjø og ved alle former for jakt hvor jegeren er i bevegelse. (14) Mange jegere har dermed oppfattet at det gjelder et totalforbud mot blyhagl på jakt. Dette er ikke riktig, og sånn jeg vurderer det, går uttalelsene om rekkevidden av forbudet på flere punkter for langt. Kjernen i spørsmålet er tolkingen av begrepet «våtmark».
Klarhetskravet
Brudd på utøvelsesforskriften kan gi grunnlag for straff. Det følger av forskriftens § 40 at overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av forskriften straffes etter viltloven § 56. Viltloven § 56 gir hjemmel for bøter eller fengsel inntil ett år.
Grunnloven § 96 første ledd, straffeloven § 14 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 7 fastslår prinsippet om at ingen kan straffes uten hjemmel i lov. Høyesterett har gjentatte ganger presisert at lovskravet også stiller krav til utformingen av straffebud og herunder krever at den aktuelle straffebestemmelsen skal være tilgjengelig for allmennheten. Dette sies også i dommen fra 22. oktober 2020 (HR-2020-2019-A), som gjaldt bruk av håndholdt mobil under kjøring av bil. Førstvoterende dommer Steinsvik sier i avsnitt 14 at
«[i] HR-2020-955-A Settefisk uttrykkes dette slik at en bestemmelse som skal danne grunnlag for straffansvar, må ‘være så klar at det i de fleste tilfeller ikke vil være tvil om en handling rammes av regelen, og at det er mulig å forutse at straff kan bli konsekvensen av at regelen brytes’, jf. avsnitt 22.»
I avsnitt 16 følges dette opp med følgende:
«Klarhetskravet innebærer at domstolene ved tolkningen og anvendelsen av straffebestemmelser må påse at straffansvar ikke ilegges utover de situasjoner som selve ordlyden i straffebudet dekker. Manglende støtte i ordlyden avhjelpes ikke av at lovgiver har ønsket å ramme forholdet, eller at forholdet er klart straffverdig.»
Hun presiserer i avsnitt 17 at
«[d]et er likevel slik at straffebestemmelser må tolkes, og utgangspunktet ved tolkningen er alminnelig juridisk metode. Klarhetskravet i EMK artikkel 7 er ikke til hinder for dette, men kravet innebærer at det endelige tolkningsresultatet må ha tilstrekkelig forankring i selve loven, slik at hensynet til forutberegnelighet ivaretas.»
Det var dissens om resultatet i denne saken, men det fremgår av avsnitt 48 at både flertallet og mindretallet var enige i disse rettslige utgangspunktene.
Tolkingen av EU-forordninger
Det sentrale spørsmålet for rekkevidden av blyforbudet er tolkingen av begrepet våtmark. Som vi har sett, gir ikke utøvelsesforskriften § 17 særlig veiledning utover ordlyden «våtmark» i seg selv. Når bestemmelsen viser til og er en direkte gjennomføring av EU-forordningen, blir spørsmålet hvordan forordningen skal tolkes etter EU-retten.
I dommen avsagt 29. juni 2023 (HR-2023-1246-A) om rekkevidden av forbudet mot russiske borgeres droneflyging i sanksjonsforskriften (FOR-2014-08-15-1076) § 19, som gjennomfører rådsforordning (EU) 833/2014, uttaler førstvoterende dommer Steinsvik seg om tolkingen av regler som gjennomfører en EU-forordning. I avsnitt 40 viser hun til prinsippene som følger av Grunnloven § 96. Det presiseres videre i avsnitt 41 at
«[v]ed fastleggelsen av innholdet i den EU-rettslige regelen i denne sammenheng må det ses hen til den alminnelige tolkningsmetoden som EU-domstolen benytter, og som bygger på prinsippet om selvstendig og ensartet tolkning. Utgangspunktet må tas i ordlyden i den aktuelle bestemmelsen, men et særtrekk er at de mange offisielle språkversjonene i EU er likestilte.»
Dette følges opp med uttalelser om krav til klarhet i avsnitt 42:
«I saker som reiser spørsmål om straff eller sanksjoner for overtredelse av EU-rettslige regler, kommer også EU-rettens klarhetskrav inn. Jeg viser her til EU-domstolens dom 28. mars 2017 i sak C-72/15 PJSC Rosneft, som gjaldt foreleggelse fra en britisk domstol i en sak anlagt av et russisk oljeselskap i Storbritannia, blant annet om lovligheten av flere av de restriktive tiltakene i rådsforordning (EU) 833/2014. Selskapets anførsler om manglende klarhet drøftes i dommens avsnitt 161 følgende. I avsnitt 162 uttaler EU-domstolen, med henvisning til charteret og domstolens rettspraksis at ‘det generelle retssikkerhedsprincip …, bl.a. indebærer, at loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, som de medfører’. Videre heter det at denne betingelsen er oppfylt, ‘når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og, om fornødent, ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar’.»
Også i denne dommen var det dissens rundt den konkrete tolkingen, men mindretallet sluttet seg i avsnitt 106 til de metodiske utgangspunktene.
Verken forskriften eller ordlyden i kommisjonsforordning (EU) 2021/57, hvor endringen av vedlegg XVII post 63 nr. 11 til forordning (EF) nr. 1907/2006 er inntatt, sier noe om hva som menes med «våtmark».
For å forstå hva som ligger i begrepet våtmark, må vi gå videre til vedlegg XVII post 63 nr. 13, som forskriften ikke viser direkte til:
«13. I nr. 11–12 menes med
a) ‘våtmark’ områder med marsk, myr, torvmyr eller vannområder, uansett om de er naturlige eller kunstige, permanente eller midlertidige, med vann som er stillestående eller rennende, ferskvann, brakkvann eller saltvann, herunder områder med sjøvann der dybden ved lavvann ikke overstiger seks meter.»
Definisjonen av våtmark er som i Ramsar-konvensjonen av 2. februar 1971 (våtmarkskonvensjonen) artikkel 1 nr. 1. (15) Det styrende for forbudets rekkevidde blir våtmarksbegrepet i denne konvensjonen. Dette er også presisert i kommisjonsforordning (EU) 2021/57 i fortalen pkt. 24:
«For begrensningens formål er det hensiktsmessig å benytte den definisjonen av våtmark som er brukt i konvensjonen om våtmarksområder av internasjonal betydning (Ramsar-konvensjonen), undertegnet i Ramsar 2. februar 1971, slik byrået foreslo og som ble bekreftet i uttalelsene fra RAC og SEAC, ettersom definisjonen er omfattende og dekker alle typer våtmark (herunder torvmark, der det også finnes mange vannfugler), og ettersom Ramsar-konvensjonen også har utviklet et klassifiseringssystem for våtmarkstyper til hjelp ved identifikasjon av våtmark.»
Retten legger i sak T-187/21 avsnitt 101–110 til grunn at definisjonen av våtmark er tilstrekkelig klar til å oppfylle EU-rettens klarhetskrav selv om det oppstår grensetilfeller ved tolkingen.
Når vi skal tolke hva som ligger i begrepet våtmark i utøvelsesforskriften, og i vedlegg XVII post 63 pkt. 11, jf. pkt. 13, må vi tolke våtmarksbegrepet i Ramsar-konvensjonen artikkel 1 nr. 1. Jakten på rekkevidden av blyforbudet i og ved våtmark bringer oss videre fra EU-retten og inn i den alminnelige folkeretten.
Tolkingen av traktater og konvensjoner
Høyesterett har i en nyere plenumsdom gjennomgått de rettslige utgangspunktene for tolkingen av folkerettslige avtaler – traktater og konvensjoner. I Snøkrabbe-saken (HR-2023-491-P), som ble avsagt 21. mars 2023, redegjør førstvoterende dommer Ringnes, som talsmann for en enstemmig Høyesterett, for de rettslige utgangspunktene i avsnitt 100–125. Han tar utgangspunkt i at tolkingen må følge folkerettens regler og prinsipper for traktattolking. Wienkonvensjonen om traktatretten («Vienna Convention on the law of treaties» 23. mai 1969) har regler om traktatstolkingen. Norge har ikke tilsluttet seg Wienkonvensjonen, men artikkel 31 og 32 er ansett for å gi uttrykk for folkerettslig sedvanerett. Høyesterett legger følgelig disse reglene til grunn. I avsnitt 109 uttaler dommer Ringnes:
«Etter Wienkonvensjonen artikkel 31 nr. 1 er altså den sentrale tolkningsfaktoren traktatteksten tolket i overensstemmelse med ordenes vanlige betydning i den sammenheng de inngår i, og i lys av hva traktaten gjelder og dens formål. Med ordlydens vanlige betydning – ‘ordinary meaning’ – siktes det til den alminnelige språkforståelsen, herunder betydningen av folkerettslige begreper. Henvisningen til ‘good faith’ innebærer blant annet at tolkningen skal være lojal. Man skal velge det tolkningsresultat som stemmer overens med partenes felles intensjoner – i den grad dette gir veiledning. ‘Good faith’ er også uttrykk for at tolkningen må søke å realisere traktatens formål.»
I avsnitt 115 følges dette opp:
«(…) ordlyden er utgangspunktet for tolkningen. De enkelte ord og begreper står imidlertid ikke alene og kan ikke tolkes isolert, men må leses i sammenheng med traktatens gjenstand og formål, og i sin rette kontekst. Det er som nevnt sluttresultatet av den enhetlige tolkningsprosessen som er avgjørende. Ordlyden danner likevel en ramme for tolkningen i den forstand at tolkningsresultatet må være forankret i denne.»
Som vi ser av Høyesteretts uttalelser, vil ordlyden stå sentralt ved tolkingen av konvensjoner, og det må legges vekt på konvensjonspartenes intensjoner og betraktninger ut fra konvensjonens gjenstand og formål.
Hva er våtmark?
Ramsar-konvensjonen artikkel 1 nr. 1 definerer våtmark som et område med myr, torvmyr eller vann. Det gjelder både for våtmark som er naturlig og kunstig, permanent og midlertidig, og med stillestående eller strømmende ferskvann, saltvann eller brakkvann. Også maritime områder med vann med en dybde som ikke overstiger seks meter ved lavvann, anses som våtmark.
Ved tolkingen av våtmarksbegrepet er det viktig å holde fast ved at det sentrale er ordene «myr, torvmyr eller vann», på engelsk «marsh, fen, peatland or water». Konvensjonen regulerer nettopp våtmark og omfatter verken alle skogs- og fjellområder eller alle steder hvor det midlertidig finnes oppsamlinger av regn- eller smeltevann.
Konvensjonens hovedformål er å verne sjø- og vannfugler (waterfowl) og deres leveområder. Dette fremkommer klart av fortalen til konvensjonen:
«CONSIDERING the fundamental ecological functions of wetlands as regulators of water regimes and as habitats supporting a characteristic flora and fauna, especially waterfowl;
BEING CONVINCED that wetlands constitute a resource of great economic, cultural, scientific, and recreational value, the loss of which would be irreparable;
DESIRING to stem the progressive encroachment on and loss of wetlands now and in the future;
RECOGNIZING that waterfowl in their seasonal migrations may transcend frontiers and so should be regarded as an international resource;
BEING CONFIDENT that the conservation of wetlands and their flora and fauna can be ensured by combining far-sighted national policies with co-ordinated international action.»
Sjøfugler er i konvensjonens artikkel 1 nr. 2 definert som «birds ecologically dependent on Wetlands».
Det kan settes spørsmålstegn ved om denne type skriv har vekt ved tolkingen av konvensjonene, men i Ramsar Information Paper nr. 1 «What are wetlands?» (2007) (16) uttaler Ramsar at «våtmark» er områder hvor vann er den primære faktoren som kontrollerer miljøet og plante- og dyrelivet. Våtmark finnes der grunnvannstanden er ved eller nær jordoverflaten, eller der jorda er dekket med vann. Det sies videre følgende:
«Five major wetland types are generally recognized:
• marine (coastal wetlands including coastal lagoons, rocky shores, and coral reefs);
• estuarine (including deltas, tidal marshes, and mangrove swamps);
• lacustrine (wetlands associated with lakes);
• riverine (wetlands along rivers and streams); and
• palustrine (meaning «marshy» – marshes, swamps and bogs).»
Ut fra tolkingen av ordlyden i Ramsar-konvensjonen artikkel 1 nr. 1 og formålet med konvensjonen taler mye for at begrepet våtmark i stor grad samsvarer med det man i norsk dagligtale vil omtale som våtmark. Dette samsvarer også med redegjørelsen gitt i Ramsar Information Paper nr. 1. Slik omtales det norske våtmarksbegrepet i Store norske leksikon (SNL): (17)
«Våtmark er en naturtype som omfatter sumpmark, myrer, grunne tjern og innsjøer, deltaer, strandenger og grunne bukter og viker langs kysten. Våtmark har ofte høy planteproduksjon som utgjør livsgrunnlag for et rikt dyreliv, blant annet fisk og fugl.»
En slik tolking støttes også av Rettens uttalelser i sak T-187/21 (Firearms United Network) avsnitt 108 og 129–130. Retten tar utgangspunkt i formålet med forordningen, å beskytte sjø- og vannfugler og artene som spiser dem. Retten legger til grunn at «våtmark» ikke omfatter områder som eksempelvis på grunn av størrelse eller ustabilitet i vannstand ikke er egnet til å tjene som leveområde for sjø- og vannfugler. Heller ikke områder som midlertidig er dekket av vann, vil være våtmark med mindre dette er en del av en naturlig syklus i et område som er leveområde for slike fugler. Det er med andre ord våtmarker som er egnet som leveområde for sjø- og vannfugler, som omfattes av begrepet våtmark.
Tolkingen av Ramsar-konvensjonens våtmarksbegrep gir ikke grunnlag for å hevde at det i praksis gjelder et totalforbud mot bruk av blyhagl i den norske småviltjakta. Forbudet beskytter leveområdene til sjø- og vannfugler.
Hvor kan du jakte med blyhagl?
EU-forordningen gir land som består av mer enn 20 % våtmark, mulighet til å innføre forbud mot både å selge og å skyte med blyhagl på hele territoriet som alternativ til forbudet mot bruk av blyhagl i våtmark. (18) Et slikt forbud kan være enklere for både jegere og tilsynsmyndigheter å forholde seg til. Regelverket som er innført i Norge, er ikke et slikt totalforbud mot bruk av blyhagl på jakt.
Der det jaktes utenom våtmark, vil det fortsatt være lov å bruke bly. Et eksempel på slike jaktformer kan være sjøfugljakt til havs. Her medfører endringen i utøvelsesforskriften at sjøfuglartene som det tidligere ikke var lov å skyte med bly, nå kan jaktes med blyhagl hvis sjødybden er på mer enn seks meter ved lavvann. Her har Norge valgt å ikke videreføre forbudet som ble innført og har vært i kraft siden 1991, til tross for at forordningen åpner for videreføring av slike forbud. (19)
Miljødirektoratets uttalelse om at en jeger aldri kan jakte lovlig om vinteren fordi det er umulig å vite om en jakter over eller ved våtmark, er uriktig. For en lokalkjent jeger er det fullt mulig å vite hvilket terreng som ligger under snøen. Som også direktoratet legger til grunn, er det avgjørende ikke om det er snø, men om det er våtmark under snøen.
Det er ikke grunnlag for generelt å si at småviltjegerne må bruke annen ammunisjon i så godt som alle jakttyper.
Også deler av høyfjellsjakta på eksempelvis fjellryper kan skje med blyhagl. Denne jakta foregår ofte opp mot de høyeste toppene og i terreng preget av ur og rasmarker. Slik jeg vurderer det, vil heller ikke alle skogsområder falle inn under definisjonen. Dette vil særlig kunne være aktuelt for skog uten større våte områder med myrdrag og elver.
Ulike former for posteringsjakt kan lovlig utøves med blyhagl så lenge jegeren oppholder seg mer enn 100 meter fra våtmark. Et eksempel på slik jakt kan være duejakt på åkrer. Også revejakt, både i form av åte- og lokkejakt, kan skje kontrollert utenom våtmark.
Hvor de nærmere grensene skal trekkes, er imidlertid ikke enkelt å fastslå på generelt grunnlag. Poenget som må fremholdes, er at forbudet ikke kan trekkes lenger enn definisjonen i Ramsar-konvensjonen. Det er ikke grunnlag for generelt å si at småviltjegerne må bruke annen ammunisjon i så godt som alle jakttyper.
Omvendt bevisbyrde
Ved bruk av straff er det et sentralt rettsprinsipp at tvil skal komme tiltalte til gode – in dubio pro reo. Er det tvil om den faktiske siden av et straffbarhetsvilkår, skal den tiltalte frifinnes. (20) Det er ikke ukjent for norske jegere med bruk av omvendt bevisbyrde for å sikre effektiviteten til straffehjemler. Regler om omvendt bevisbyrde finnes i viltloven § 20 fjerde ledd (bruk av kunstig lys under ettersøk på hjortevilt og villsvin), § 21 annet ledd (ettersøk av påskutt sjøfugl med motorbåt), § 34 (forfølgningsretten etter såret storvilt) og § 48a (omsetning og oppbevaring av fredet vilt).
Gjennom reglene i vedlegg XVII til forordning (EF) nr. 1907/2006 post 63 pkt. 11 annet ledd bokstav c er jegeren gitt bevisbyrden for at han ikke skyter med bly i våtmark, hvis han påtreffes der med blyammunisjon under jakt:
«Dersom en person blir påtruffet medbringende hagl i eller innenfor 100 meter fra våtmark mens vedkommende er ute og skyter, eller som et ledd i skyting, skal den aktuelle skytingen antas å være skyting i våtmark med mindre vedkommende person kan bevise at det dreide seg om en annen type skyting.»
Samtidig gjør bokstav c et unntak fra pkt. 11 første ledd bokstav b, som tilsynelatende setter et absolutt forbud mot å ha med blyammunisjon i våtmark. (21)
Miljødirektoratets og Økokrims uttalelser om at bruk av bly er forbudt i all jakt hvor jegere beveger seg, har ikke rettskildemessig dekning. Det avgjørende er om jegeren er i eller hundre meter fra våtmark når jakten pågår med blyammunisjon. Rypejegeren som går gjennom et våtmarksområde med bly i sekken, må kunne gjøre dette lovlig når han er på vei opp i fjellrypeterrenget hvor blyammunisjonen lovlig kan benyttes. Men han har selv bevisbyrden.
Bestemmelsen gir ikke grunnlag for å si at beviskravet er skjerpet. Det må i utgangspunktet gjelde et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt, det vil si at det er mer enn 50 prosent sannsynlig at det dreide seg om en annen type skyting. Retten må foreta en alminnelig fri bevisvurdering, sml. Rt. 1957 s. 950 og Rt. 1954 s. 950. Det kan ikke stilles krav om at det må føres andre bevis enn jegerens og hans eventuelle jaktkameraters forklaringer, for eksempel andre, utenforstående vitners forklaring. Høyesterett uttaler i Rt. 1954 s. 950 at det ikke er «arten av beviset som er avgjørende, men tyngden av beviset». Det sies i vedlegg XVII post 63 pkt. 13 bokstav f i) at det skal tas hensyn til alle omstendigheter i saken når det vurderes om blyammunisjon blir medbrakt som ledd i skyting i våtmark. (22)
Det kan ikke stilles krav om at det må føres andre bevis enn jegerens og hans eventuelle jaktkameraters forklaringer, for eksempel andre, utenforstående vitners forklaring.
To presiseringer er dessuten viktige. Den omvendte bevisbyrden gjelder for det første ikke tolkingen av rettsregler. Ved tolkingen, herunder tolkingen av våtmarksbegrepet, må retten legge til grunn de alminnelige tolkingsprinsippene. For det andre er det ikke jegeren som har bevisbyrden for om terrenget han påtreffes i, er våtmark i konvensjonens forstand. Denne vurderingen av de faktiske forholdene er en del av straffbarhetsvilkårene som påtalemyndigheten må bevise ut over rimelig tvil.
Svalbardjakta
Fordi forbudet om bruk av blyhagl i og innenfor 100 meter fra våtmark er inntatt i REACH-forordningens vedlegg XVII, skal forbudet også gjelde for Svalbard.
Utøvelsesforskriften gjelder ikke på Svalbard. I skrivende stund er ikke forbudet inntatt i forskrift om høsting på Svalbard (FOR-2002-06-24-712). Forbudet gjelder imidlertid også på Svalbard gjennom REACH-forskriften § 3 annet ledd bokstav a. For jegerne på Svalbard kan ikke dette forbudet sies å være lett tilgjengelig.
Nye forbud på vei
Selv om forbudet mot bruk av blyhagl på jakt ikke omfatter all småviltjakt, kan et slikt totalforbud bli neste steg. Det europeiske kjemikaliebyrået (ECHA) har kommet med et nytt forslag om et generelt forbud mot blyammunisjon på jakt og ved utendørs sportsskyting og mot bly i fiskesøkker. Dette forbudet vil ikke bare gjelde for blyhagl, men for all blyammunisjon. (23) Det betyr at også landets storviltjegere må belage seg på å fase ut blyammunisjonen til riflene sine innen få år.
Selv om forbudet mot bruk av blyhagl på jakt ikke omfatter all småviltjakt, kan et slikt totalforbud bli neste steg.
Forslaget er ferdig utredet, og det ble i mars 2023 oversendt til EU-kommisjonen for behandling. Hvis et flertall av EUs medlemsland støtter Kommisjonens forslag, vil det bli vedtatt. Regelverket vil deretter bli tatt inn som en del av EØS-avtalen og dermed bli gjeldende for Norge. (24) Miljødirektoratet har det foreslåtte regelverket fra EU ute på høring. Høringen gjelder kun for særnorske forhold som berøres av de foreslåtte reglene. Du kan gi innspill frem til 30. september 2023. (25)
Hvis forslaget blir vedtatt av EU, kan det innen få år bli slutt på bruk av bly ved all jakt, utendørs sportsskyting og sportsfiske. Restriksjonene som er vedtatt for blyhagl, kan dermed være starten på slutten for bly som ammunisjon for europeiske jegere ved alle jaktformer.
Sluttnoter
(1) Det er fastsatt en rekke regler i Rådets direktiv 91/477/EØF af 18. juni 1991 om erhvervelse og besiddelse af våben (våpendirektivet) og i Europa-parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/853 af 17. mai 2017 (EUs endringsdirektiv).
(2) https://www.ssb.no/jord-skog-jakt-og-fiskeri/jakt/statistikk/registrerte-jegere.
(3) https://www.ssb.no/jord-skog-jakt-og-fiskeri/jakt/statistikk/registrerte-jegere.
(4) https://www.ssb.no/jord-skog-jakt-og-fiskeri/jakt/statistikk/aktive-jegere.
(6) https://echa.europa.eu/documents/10162/07e05943-ee0a-20e1-2946-9c656499c8f8.
(7) Disse innvendingene, samt en rekke andre, ble behandlet av EU-Retten i en sak knyttet til gyldigheten av endringsforordningen (EU) 2021/57, sak T-187/21 Firearms United Network. Dommen ble i mars 2023 påanket til EU-domstolen.
(8) «Ammunisjonsguide for jegere», informasjonshefte fra Norges Jeger- og Fiskerforbund, finansiert av Miljødirektoratet.
(9) https://hss.miljodirektoratet.no/api/1/publisert/hoering/vedlegg/14711.
(10) Nærmere om kravet til nasjonal gjennomføringen av forordninger, se «Oversikt over EØS-retten», Arnesen mfl. (2022) side 620 flg.
(11) Bestemmelsene i viltloven, og mange av de sentrale reglene i utøvelsesforskriften, er behandlet i «Viltloven kommentarutgave», Håvard H. Holdø (2016), og en løpende oppdatert digital utgave finnes på Juridika.no.
(12) www.miljodirektoratet.no/ansvarsomrader/jakt-felling-og-fangst/vapen-ammunisjon/.
(13) www.miljodirektoratet.no/aktuelt/nyheter/2023/februar-2023/blyhagl-forbod-trer-no-i-kraft/.
(14) https://img8.custompublish.com/getfile.php/5184475.2528.uwljmajijqwkiz/Miljøkrim_01.2023+(original)-nett.pdf?return=www.okokrim.no.
(15) www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/current_convention_text_e.pdf.
(16) www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/info2007-01-e.pdf.
(18) Vedlegg XVII til forordning (EF) nr. 1907/2006 post 63 pkt. 12.
(19) Vedlegg XVII til forordning (EF) nr. 1907/2006 post 63 pkt. 14.
(20) Om prinsippene for bevisbyrde og beviskravet i strafferetten, se «Alminnelig strafferett», Andenæs, 6. utgave ved Rieber-Mohn og Sæther (2016) s. 101 flg.
(21) Se kommentarene i fortalen pkt. 18 og 19 i kommisjonsforordning (EU) 2021/57 av 25. januar 2021.
(22) Se også vurderingene i Rettens dom T-187/21 Firearms United Network avsnitt 146–147.