Frykter systemisk svikt i forvaltningen kan true rettsstaten

NAV-skandalen kan være toppen av et isfjell – i form av et rettslig systemsammenbrudd – frykter de mest pessimistiske forvaltningskjennerne. Den norske tilliten til staten er også en av de største farene for rettsstaten. Mer domstolskontroll og rettshjelp kan være løsningen.

Den største rettsskandalen i moderne tid – NAV-saken – skjedde fordi forvaltningen ikke ville avdekke og avklare feiltolkning i lys av EØS-reglene. Det har vært lignende, store forvaltningsskandaler i flere land, og eksperter ser det som et tegn på rettslig systemsammenbrudd.

Forvaltningen er enorm, delvis automatisert og med klare effektivitetskrav. Dette skaper problemer, mener eksperter. Jussprofessor ved Det juridiske fakultet i Oslo, Hans Petter Graver, mener det å organisere offentlig forvaltning etter New Public Management-prinsippet er en stor fare for rettsstaten. Tidligere Sivilombud gjennom 20 år, Arne Fliflet, mener at for mye av lovgivningsmyndigheten fortsatt blir overlatt til forvaltningen.

– Her ligger flere farer. Hvis lovgivningsmyndigheten ikke setter klare nok grenser for fullmaktene, får forvaltningen for vidt spillerom. Dermed blir domstolenes kontroll med forvaltningen svekket. Den enkeltes mulighet for å forutsi sin rettsstilling blir forringet, noe som undergraver rettssikkerheten for den enkelte.

Det har vært lignende, store forvaltningsskandaler i flere land, og eksperter ser det som et tegn på rettslig systemsammenbrudd.

Mange feil

Noen eksempler som er trukket frem, er hvordan barn urettmessig mister sin plass i barnehagen når foreldrene ikke betaler regningen. Debatten rundt rusreformen satte søkelyset på politiets ulovlige ransakelsesvaner ved mistanke om besittelse av narkotika. Norge blir gjentatte ganger kritisert for bruk av tvang i psykiatrien og ulovlig isolasjon av innsatte. Under pandemien ble mennesker på institusjoner isolert i lange perioder, uten at det inngripende tiltaket ble vurdert opp mot menneskerettighetene. EØS-borgere ble nektet adgang til landet i strid med EØS-reglene, og ESA har varslet søksmål mot Norge knyttet til pasienters rett til å få behandling i utlandet. Hvorfor skjer dette igjen og igjen?

Juridika Innsikt tar i en artikkelserie pulsen på rettsstaten. I denne artikkelen rettes søkelyset mot forvaltningen og mulige utfordringer forvaltningen står overfor for å passere den rettsstatlige helsesjekken.

Fem utfordringer

Mulige svar på denne «stresstesten» er, ifølge ekspertene, fem faktorer:

• organisasjonskultur – forvaltningen kan bli mer opptatt av effektivitet enn å være tilstede for borgerne

• vide fullmaktshjemler – forvaltningen kan få for vid adgang til å lage regler og overskrider sin myndighet

• internasjonalisering – EU/EØS fører til et for vanskelig rettskildebilde

• systemsvikt – ser vi oss blinde på enkeltvedtak og glemmer systemet

• domstolskontroll og rettshjelpsordning – ligger en løsning i mer domstolskontroll og bedre rettshjelpsordning

Løsningene, mener de samme ekspertene, er at vi må få en rettsstatlig systemutvikling og oppdaterte rundskriv. Rettshjelpsordningen er i praksis «ikke-eksisterende» og må styrkes om kontrollen med forvaltningen skal være reell. Dette kan bidra til å oppdage feil oftere og raskere.

Det er flere faktorer som øker risikoen for rettslige systemsammenbrudd

Jon Christian Fløysvik Nordrum, førsteamanuensis

New Public Management

Da Innsikt snakket med jussprofessor Hans Petter Graver om den norske rettsstaten, var han bekymret:

– Endringer i forvaltningens oppgaver og organisering utfordrer rettsstaten. Det har vært et taktskifte hvor vekten på effektivitet, resultater og måloppnåelse blir det viktigste; såkalt «New Public Management». Dette kjenner vi igjen fra det private, men det blir mer problematisk i det offentlige som også skal være der for borgerne, sier Graver.

– Forvaltningen skal nå til dels være lydhøre for politisk ledelse, og de måles på andre ting enn rettssikkerhet og regeletterfølgelse. De har en tilnærmelse til regler som rammer for hva de kan operere innenfor, og som tøyes så langt som mulig for å utføre oppgaven til den politiske ledelsen.

Det har vært et taktskifte hvor vekten på effektivitet, resultater og måloppnåelse blir det viktigste; såkalt «New Public Management». Dette kjenner vi igjen fra det private, men det blir mer problematisk i det offentlige som også skal være der for borgerne.

Hans Petter Graver, jussprofessor

– Forvaltningens tjenestemenn må være seg bevisst at de skal tjene borgernes interesser. Fordi forvaltningen også skal tjene samfunnsformål og ivareta samfunnsmessige hensyn, vil embets- og tjenestemenn som er satt til å forvalte disse formål og hensyn, lett kunne tape av syne hensynet til den enkelte. De har en tendens til å mene at de samfunnsformål de skal fremme er de viktigste, og dermed blir hensynet til den enkelte mindre betydningsfullt, mener Arne Fliflet.

Fordi forvaltningen også skal tjene samfunnsformål og ivareta samfunnsmessige hensyn, vil embets- og tjenestemenn som er satt til å forvalte disse formål og hensyn, lett kunne tape av syne hensynet til den enkelte.

Arne Fliflet, tidligere sivilombud

Vide fullmakter og uklare lovhjemler

Fliflet er her spesielt opptatt av den norske tradisjonen med fullmaktslovgivning som fører til at mye av lovgivningsmyndigheten overlates til forvaltningen. I andre land synes lovgivning og forvaltning å være mer klar over farene enn de er hos oss.

– Når fullmaktene i loven blir for generelle, får forvaltningen en for vid adgang til å fastsette regler. Faren for at forvaltningen går for langt, må derfor motvirkes ved at lovgiver og domstoler setter klarere grenser for de fullmaktene forvaltningen blir gitt, advarer Fliflet.

Rettsstaten i pannebrasken

I tillegg bruker saksbehandlere i forvaltningen først og fremst rundskriv når de skal avgjøre saken din, ikke loven eller forskriften. Når det er realiteten, mener ekspertene at det er avgjørende at rundskrivene blir fortløpende oppdatert i lys av ny utvikling i EU og Strasbourg.

Det er stadig nye regler fra EU og nye, dynamiske tolkninger fra EU-domstolen og Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD). Reglene om trygdeeksport i folketrygdloven var for eksempel ikke oppdatert i henhold til trygdeforordningen – som igjen måtte tolkes i lys av de fire friheter for å finne riktig regel. Slike situasjoner gjør det vanskelig for forvaltningen å holde tungen rett i munnen, spesielt når det er store saksmengder og effektivitetskrav.

– Saksbehandlingen i en del saker går veldig fort og kan være delvis automatisert, forklarer jussprofessor ved Det juridiske fakultet i Bergen, Eirik Holmøyvik.

– Saksbehandlerne må bli utstyrt med gode rundskriv som er korrekte og faglig oppdaterte. Det handler også om å stille de viktige spørsmålene på veien og ha rettsstaten i pannebrasken.

NAV-skandaler i Australia og Nederland

I tillegg er det en stadig økende bruk av automatisering. I flere saker er det ikke mennesker som behandler saken din i det hele tatt. Det fører til flere nye utfordringer, og det dukker opp rettsskandaler i stadig flere land.

I Australia har de hatt sin egen NAV-skandale – bare at den var mer omfattende og skyldtes feil i algoritmer. Da fikk australiere feilaktige tilbakebetalingskrav, noe som førte til en svært vanskelig økonomisk situasjon for dem som ble rammet. I Nederland har de hatt to skandaler. I SYRI-skandalen profilerte myndighetene trygdemottakere for å avdekke fare for trygdemisbruk. Dette var i strid med retten til privatliv.

I den andre, Nederlands egen versjon av NAV-skandalen, endte det med at regjeringen måtte gå tidligere i år. Saken handler om barnetilskudd til familier, forklarer Holmøyvik, som har jobbet med denne saken i Veneziakommisjonen. For å forhindre misbruk av reglene innførte myndighetene veldig strenge regler, med omfattende krav til dokumentasjon som vilkår for bidrag. Ved lovbehandlingen anbefalte det uavhengige organet Raad van State, som gir råd om lovgivning, å ta inn i loven en sikkerhetsventil i tilfelle urimelige virkninger. Anbefalingen ble ikke fulgt av politikerne.

– I Nederland sviktet alle de tre statsmaktene å verne individet mot maktmisbruk. Reglene var med hensikt utformet uten krav om forholdsmessighet, og forvaltningen kunne ikke bruke skjønn. I samsvar med regjeringens harde linje mot misbruk tolket forvaltningen loven på strengest mulig måte, slik at ved den minste formelle feil måtte alle utbetalinger tilbakebetales – også tidligere rettmessige utbetalinger. Tilbakebetalingskravene kunne gjelde mange år med bidrag og var ofte svært høye. Resultatet var at tusenvis av familier endte i ekstrem fattigdom, med store personlige og sosiale konsekvenser for ofrene, sier Holmøyvik.

– Den øverste forvaltningsdomstolen opprettholdt forvaltningens praksis i årevis uten å stille spørsmål ved forholdsmessigheten av forvaltningens praksis, før den brått snudde i 2019 etter at konsekvensene av forvaltningspraksisen ble kjent for offentligheten.

I Nederland sviktet alle de tre statsmaktene å verne individet mot maktmisbruk. (...) I samsvar med regjeringens harde linje mot misbruk tolket forvaltningen loven på strengest mulig måte, slik at ved den minste formelle feil måtte alle utbetalinger tilbakebetales.

Eirik Holmøyvik, jussprofessor

Rettslig systemsammenbrudd

Førsteamanuensis ved Det juridiske fakultet i Oslo, Jon Christian Fløysvik Nordrum, kaller slike tilfeller rettslige systemsammenbrudd. Det vil si systematiske feil som leder til en serie feilaktige beslutninger.

Han mener NAV-skandalen først og fremst skyldes dette.

– Det er flere faktorer som øker risikoen for slike sammenbrudd i rettslige systemer, forklarer Nordrum.

For det første er det store systemer som avsier svært mange avgjørelser. I tillegg er det gjerne et komplisert rettskildebilde, med for eksempel store innslag av EØS-retten. Det kan også være manglende vilje til rettsavklaring og gjelder gjerne forvaltning med virkning for sårbare og ressurssvake grupper hvor det er fravær av advokatpress og kritikk.

For NAV-skandalens del er det «check» på alle disse punktene.

Rettsstatlig systemutvikling

– Man trenger å sikre rettssikkerheten på systemnivå, utdyper Nordrum. Feil kan overleve i systemet og ikke bli korrigert. Da NAV tapte i Trygderetten, var det eksempler på at man ikke utfordret resultatet i Lagmannsretten, men heller fortsatte praksisen fordi man ikke var enige. Man skulle utfordret rettsoppfatningen og kjørt den til topps. Det var en manglende vilje til å avklare den rettslige situasjonen, og det finner vi på flere områder. Derfor trenger vi en rettsstatlig systemutvikling.

Det må være et krav til systemene, og rettssikkerhetsgarantier, som personvern og saksbehandlingsgarantier, bør legges direkte inn i algoritmene. Rettssikkerheten er ikke ivaretatt ved automatiseringen av offentlig forvaltning i dag.

Dag Wiese Schartum, jussprofessor

Dag Wiese Schartum har påpekt viktigheten av «systemrettssikkerhet» i Innsikts artikkelserie om rettssikkerhet ved automatisering og bruk av legal tech. Det må være et krav til systemene, og rettssikkerhetsgarantier, som personvern og saksbehandlingsgarantier, bør legges direkte inn i algoritmene.

– Rettssikkerheten er ikke ivaretatt ved automatiseringen av offentlig forvaltning i dag, men får du en slik oversettelse inn i systemet, blir det riktig med en gang, mener Schartum.

Jussprofessor emeritus ved Det juridiske fakultet i Oslo og ekspert på forvaltningsrett, Erik Magnus Boe, kaller det «Pling-juss». Han forklarer at rettsteorien først og fremst har vært orientert mot at forvaltningsrett handler om enkeltvedtak, ikke systemsvikt. Nå mener han at systematisk svikt har begynt å få økt fokus, og også er på vei inn i domstolene.

– At få forvaltningssaker når domstolene, betyr neppe at alle forvaltningsvedtak er i sin skjønneste orden og ingen er utsatt for urett.

Jon Wessel Aas, Advokatforeningen

Kontroll med forvaltningen

Men skjer det feil og du ikke får medhold i forvaltningens klagesystem, er domstolen neste stopp. Utfordringen med det er at det er dyrt og tar lang tid.

– Tall fra Domstolsadministrasjonen viser at kun syv prosent av sakene i retten dreier seg om forvaltningsvedtak, og det er noen typer vedtak som dominerer. Mange saker ser vi aldri i domstolene, forklarer Advokatforeningens leder Jon Wessel Aas til Innsikt i første artikkel i denne serien.

Ekspertene mener dette er problematisk fordi forvaltningen da ikke blir kontrollert og korrigert. Det øker faren for at feil kan gå upåaktet hen og bli systemiske.

– At få forvaltningssaker når domstolene, betyr neppe at alle forvaltningsvedtak er i sin skjønneste orden og ingen er utsatt for urett, fastslår Wessel Aas.

SØLV I RETTSSTATS-VM: Norge har i følge en rangering den nestbeste rettsstat i verden. Men den kan raskt mistes, frykter mange jurister. Faksimile fra første sak i serien om rettsstaten.

Dyre rettssaker og dårlig rettshjelpsordning

Et samstemt ekspertteam trekker frem rettshjelpsordningen som en av Norges største svakheter som rettsstat. Det er en avgrensning i sakstyper og en beløpsgrense som ikke er indeksregulert på over ti år. Konsekvensen er at du kan være på minstesats på ytelse fra NAV, og likevel tjene mer enn inntektsgrensen for fri rettshjelp. Wessel Aas mener derfor at adgangen til fri rettshjelp i praksis er «ikke-eksisterende». Og det koster å få prøvd en sak i rettsapparatet. Dermed er det aller størst fare for feil og skandaler på områder som gjelder sårbare grupper.

Advokatforeningen er nå partshjelp i en sak om retten til å få dekket bistand til klage på forvaltningsvedtak.

– NAV-saken er et godt eksempel på det. Hadde man hatt mer ressurssterke parter i disse sakene, ville man fått en rettsavklaring tidligere. Jeg tenker at noe av det viktigste å jobbe med for rettsstaten er at vi jobber med rettshjelpsordningen, så marginaliserte grupper får tilgang til domstolene.

Advokatforeningen er nå partshjelp i en sak om retten til å få dekket bistand til klage på forvaltningsvedtak som skal behandles av Høyesterett.

Forvaltningsdomstoler

Flere eksperter stiller også spørsmål ved om man bør tenke alternativt ved prøving av vedtak fattet av forvaltningen.

– Vi bør utrede muligheten for forvaltningsdomstoler, mener Graver, som har luftet ideen i Aftenposten ved andre anledninger.

Graver ledet Særdomstolsutvalget, NOU 2017:8 Særdomstoler på nye områder? – Vurdering av nye domstolsordninger for foreldretvister, barnevernsaker og utlendingssaker.

Jussprofessor ved Det juridiske fakultet i Tromsø, Anna Nylund, er enig. Hun viser til at våre naboland Finland og Sverige har systemer med forvaltningsdomstoler.

– Ville NAV-skandalen ha skjedd i Sverige? Siden de har egen forvaltningsdomstol går de fleste forvaltningsklager dit, og derfor har de også langt flere forvaltningssaker. Det er mye enklere å ta saken sin videre. Prosessreglene gjør det billigere og enklere med forvaltningsprosesser enn en vanlig domstol, sier hun.

Nylund og Graver ser for seg et løp som er raskere og billigere enn for vanlige rettssaker, men hvor alle rettssikkerhetsgarantier og prinsipper for domstolene følger med. I tillegg håper flere eksperter som jobber med legal tech, at rettssaker kan bli billigere og enklere ved å ta i bruk rettsteknologi i større grad.

Tilliten er vår beste kapital og verste fiende

Men vil nordmenn uansett ikke gå til sak mot offentlige myndigheter? Undersøkelser viser at vi har høy tillit til forvaltningen i Norge. De fleste ekspertene Innsikt har snakket med, mener dette er en enorm styrke for rettsstaten og demokratiet. Samtidig stiller noen spørsmål ved om tilliten er for høy fordi det kan føre til at færre går til sak. Da blir det mindre kontroll med forvaltningen, og det øker risikoen for at feil ikke blir korrigert.

– Den store tilliten til offentlige myndigheter i Norge er en utfordring. I andre land hvor de har mindre tillit, kan de være bedre rustet til å føre kontroll med forvaltningen, sier Graver.

Den store tilliten til offentlige myndigheter i Norge er en utfordring.

Hans Petter Graver

Fliflet er enig i at tilliten er en utfordring, men sender løsningen i retur til forvaltningen.

– Denne tilliten er et viktig aktivum for forvaltningen, noe som også skjerper forvaltningens ansvar. Forvaltningens tjenestemenn og -kvinner må derfor være seg bevisst at fullmaktene skal utøves på en rettssikker og betryggende måte.

På tross av utfordringer forvaltningen i følge ekspertene står overfor i denne rettsstatlige stresstesten, og en NAV-skandale som har rystet oss til grunnvollene, er det viktig å huske på budskapet til jussprofessor Christoffer Conrad Eriksen og førsteamanuensis Anine Kierulf i podkasten Takk og Lov. De er enige i at det er viktig å kritisere, men også å berømme forvaltningens innsats.

– Det er viktig å understreke at vi har en forvaltning som stort sett gjør en formidabel innsats, mener Conrad Eriksen.

– De gjør ikke bare så godt de kan, men stort sett en utrolig bra jobb, supplerer Kierulf.

Du har lest tredje sak av fem i en aritkkelserie på Juridika Innsikt, finansiert med støtte av Pressens Stipendordning. Stipendet bygget på midler tildelt pressen som del av Rettssikkerhetsprisen i 2020.

Les hele serien her:

1. – Norge bør få seg en rettsstatspolitikk

2. Tåler den norske rettsstaten en krise?

3. Den norske tilliten til forvaltningen kan bli en utfordring

Les flere serier på Juridika Innsikt

• INNSIKT SERIE: Er det flere NAV-bomber i vente?

• INNSIKT SERIE: Overlever personvernet korona?

• INNSIKT SERIE: Rettsikkerhet når legaltech kommer

• Mestad og Micahelsen: Historisk lovkommentar til Grunnloven

• Andenæs/Galtung: Grunnloven vår

• Andenæs/Fliflet: Statsforfatningen i Norge

• Kierulf: Grunnloven som irrelevant rettskilde

• Skoghøy: Menneskerettighetene i Grunnloven

• Holmøyvik: Tolkingar av Grunnlova. Om forfatningsutviklinga 1814-2014

• Smith: Konstitusjonelt demokrati

• Høgberg: Statsrett

• Conrad Eriksen: EØS-sjekk av alle nye lover

• Graver på podkasten Takk og Lov om hytteforbud og koronalovgivning som kan være grunnlovsstridig

Les mer om kriserett på Juridika Innsikt

• Graver, Lintvedt, Nylund og Bergtora Sandvik: Stortinget må vedta et koronasertifikat

• Ny lov om Sivilombudet (2021)

• Anna Nylund om vaksinepassets utfordringer (2021)

• Hans Fredrik Marthinussen om hvordan Solberg-saken illustrerer at likhet for loven er en illusjon (2021)

• Hans Fredrik Marthinussen om kommunale koronaregler (2020-21)

• Juristopprøret mot koronaloven (vår 2020)

• Anne Kjersti Befring om koronaloven (vår 2020)

• Cecilie Rønnevik om EUs personvernforordning (GDPR) består koronatesten (2020)

• Camilla Selman om hvordan innsynsretten er under press men ikke endres av korona

• Kai Spurkland om hvordan politiet skal håndheve smittevern og nye koronaregler

• Adele Matheson Mestad om eldre og sykes menneskerettigheter under krisetiltak

• Innspillene til den første koronaloven, mars 2020

• Jussens Helter: «Hitlers ulydige byråkrat»