Kompetanser i krisetid: Tilfellet første verdenskrig

Hva kan vi lære av krisejuss under første verdenskrig? Lover ment som unntak under krise setter ofte varige spor i jussen etter krisen. Etter andre verdenskrig oppstod det en kjent juridisk debatt om hvem som har rett til å gi lover i unntakstid. En lignende debatt kan være under oppseiling i Norge etter koronakrisen. Debatten om andre verdenskrig er relativt velkjent, men Daniel Farstad skrev sin masteroppgave i rettsvitenskap om den mindre kjente del av kriselovgivningens historie, og oppsummerer funnene her.

Krisers betydning

Det er få områder av samfunnet som ikke har vært påvirket av covid-19-pandemien. I artikler og intervjuer har Juridika satt de rettsstatlige konsekvensene under lupen, og blant annet pekt på hvordan den norske rettsstaten er avgjørende formet av store kriser; 1814, 1905 og 1940–45.

At kriser får konsekvenser, på både kort og lang sikt, blir særlig tydelig om vi anvender et historisk perspektiv. Det rettslige grunnlaget for håndteringen av pandemien var og er i stor grad tuftet på fullmakter fra storting til regjering og forvaltning, såkalt delegasjon av lovgivningsmyndighet. Etterkrigstidens debatter om fullmaktslovgivning er velkjente, og mye av det som ble diskutert den gang er relevant i dag – se Francis Sejersted, Demokrati og rettsstat (2001).

I statsrettslitteraturen ble ikke spørsmålet systematisk behandlet før T. H. Aschehoug kom med første utgave av sitt statsrettsverk i 1879.

Delegasjons- og fullmaktsproblematikkens historiske bakgrunn er imidlertid ikke begrenset til etterkrigstiden. Gjennombruddet for bruken av fullmakter, slik vi kjenner det i dag, kom under første verdenskrig – en svært sammensatt krise, som satte den nylig uavhengige staten Norge under atskillig press, både ute og hjemme. Verdenskrigens konsekvenser gjorde at etablert delegasjonspraksis ble forlatt nærmest på dagen i august 1914. Dette bruddet, og den nye kontinuiteten det etablerte, er tema her.

Delegasjonslæren vokser frem

Delegasjon av lovgivningsmyndighet har vært praktisert omtrent like lenge som den norske forfatningen har vært i kraft, men i statsrettslitteraturen ble ikke spørsmålet systematisk behandlet før T. H. Aschehoug kom med første utgave av sitt statsrettsverk i 1879. Han slo innledningsvis fast at grunnloven ikke tillot delegasjon, men var rask med å presisere at dette selvsagt ikke kunne fastholdes «til det yderste». Etter dette ga han en mer detaljert gjennomgang av Stortingets delegasjonsadgang, som var vid.

Han understreket at bruken av delegasjon var et spørsmål om politisk hensiktsmessighet.

Da Aschehoug reviderte statsretten sin i 1892, hadde han kommet på andre tanker. Delegasjonsforbudet – som reelt sett ikke var noe forbud i det hele tatt – ble nå forlatt, og han understreket at bruken av delegasjon var et spørsmål om politisk hensiktsmessighet.

Bredo Morgenstierne, Aschehougs etterfølger, sluttet seg til dette, men ikke helt uten kritiske innvendinger. Selv om han vedgikk at det var vanskelig å stille opp setninger som begrenset delegasjonsadgangen, mente han at det lå en grense i formålet, «selve Øiemedet», bak den enkelte delegasjon. Det er uklart hvorvidt dette var ment som en rettslig skranke. At begrensningen ikke er nevnt i Morgenstiernes kapittel om den dømmende myndighet kan tyde på at han ikke mente å koble dette til prøvingsretten. Slik sett søkte han kanskje bare å utfylle Aschehougs lære ved å formulere en mer konkret retningslinje for den politiske vurderingen. Rekkevidden av Stortingets delegasjonskompetanse var derfor like omfattende som hos Aschehoug, og dette var status i statsrettslitteraturen ved krigsutbruddet i 1914.

Statsminister Gunnar Knudsens uttalelse fra februar 1914 – den utenrikspolitiske himmel var skyfri i en grad som ikke hadde vært tilfelle på mange år – er blitt stående som selve symbolet på hvor uforberedt landet var.

Norge under første verdenskrig

Krigsutbruddet kom som kastet på. Statsminister Gunnar Knudsens uttalelse fra februar 1914 – den utenrikspolitiske himmel var skyfri i en grad som ikke hadde vært tilfelle på mange år – er blitt stående som selve symbolet på hvor uforberedt landet var. Da Østerrike-Ungarn erklærte krig mot Serbia, sank alvoret inn. Prisene på nødvendighetsvarer steg enormt på kort tid. Store folkemengder sto i kø utenfor Norges Bank for å veksle inn sedler i gull. Etter stengetid samlet bankens ansatte sammen flattrampede hatter, paraplyer og stokker som lå strødd utover gulvet. Panikken var altså i høyeste grad til stede.

Store folkemengder sto i kø utenfor Norges Bank for å veksle inn sedler i gull.

Karakteristikken av Norge som nøytral alliert er velkjent. Dette var ingen enkel balansegang. Krigens konsekvenser ble merket også her, og den nære sammenhengen mellom utenriks- og innenrikspolitisk utvikling ble særlig tydelig. Etter de panikkartede augustdagene i 1914 kom utfordringene i rykk og napp.

Etter de panikkartede augustdagene i 1914 kom utfordringene i rykk og napp.

Fullmaktene

Krigssituasjonen skapte brudd med etablert praksis på mange områder, og i kjølvannet av dette fulgte nye paradigmer. F.eks. fant lovgivningen om militær virksomhet og utlendinger mye av sin moderne form i løpet av krigsårene. Når det gjelder den økonomiske reguleringslovgivning er det, med rette, påpekt at den åpnet for en prinsipiell omformulering av statens funksjon i samfunnet (Thomas Chr. Wyller, «Utvidelsen av statens myndighetsområde i Norge under første verdenskrig», i Historisk tidsskrift nr. 39, 1960).

Før 1914 var det langt fra uvanlig at Stortinget delegerte til regjering og forvaltning, men praksis var begrenset. Rettsteknisk uttrykt var lovgivningen dominert av regler som stilte opp plikter (påbud og forbud) og friheter (tillatelser og fritak). Delegasjonsbestemmelsenes funksjon var i hovedsak å utfylle eller supplere disse reglene. Frem til 1914 var rene fullmaktslover svært sjelden.

Krigssituasjonen skapte brudd med etablert praksis på mange områder, og i kjølvannet av dette fulgte nye paradigmer.

Lovgivningen mellom 1914–1918 brøt med dette. Fullmaktselementet var nå det dominerende trekk, og lovene ble rammer som skulle utfylles av påbud og forbud i forskrifts form. Slik sett var situasjonen snudd på hodet. Under «augustdagene» i 1914 – da panikken bredte seg og alle satte sin lit til staten – ble det gitt en rekke slike rammelover. Den første av disse – lov 18. august 1914 nr. 2 om salg og utførsel av fødevarer – ga Kongen kompetanse til å fastsette maksimalpriser på en lang rekke nødvendighetsvarer. Loven hjemlet også et potensielt omfattende eksportforbud, og åpnet for ekspropriasjon av større varebeholdninger. Stortinget opphevet mange av fullmaktslovene etter krigens slutt, mens andre sto ved lag og ble videreutviklet til mer omfattende lovkomplekser. Dette gjaldt særlig den økonomiske reguleringslovgivningen, som fødevareloven tilhørte.

Når det gjelder den økonomiske reguleringslovgivning er det, med rette, påpekt at den åpnet for en prinsipiell omformulering av statens funksjon i samfunnet.

Den store hovedvekten av fullmaktslovene gjaldt nettopp det økonomiske samfunnsområdet. Lovene om makspris-, import- og eksportregulering, i tillegg til forsyningslovgivningen, utpeker seg som de mest sentrale i så måte. Dette innebar også en utvikling i forhold til førkrigstidens tendenser. Tidligere fikk forvaltningen ikke sjeldent fullmakt til å regulere mer tekniske forhold (landbruk, kjemiske stoffer), i tillegg til forhold vedrørende fattige og syke (smittevern er ett eksempel). Markedet var imidlertid forskånet for inngrep ad fullmaktsvei, men dette ble forlatt nærmest umiddelbart i august 1914, noe fødevareloven viser svært tydelig.

Frem til 1914 var rene fullmaktslover svært sjelden.

I europeisk lovgivningspraksis fra krigsårene var den klassiske blankofullmakten – åpne lovgivningsfullmakter hvor det meste var overlatt til myndighetenes hensiktsmessighetsskjønn – mye brukt. Slike åpne fullmakter finner vi ingen eksempler på i Norge i samme periode. Komparativt vurdert fremstår norsk praksis altså moderat. Men om de norske fullmaktene i hovedsak var spesifiserte hjemmelsbestemmelser, og slik sett begrensete, representerer bruken og omfanget av dem et klart brudd med førkrigstidens praksis i Norge.

Under «augustdagene» i 1914 – da panikken bredte seg og alle satte sin lit til staten – ble det gitt en rekke slike rammelover.

Unntakstilstand og nødrett

Mange av de europeiske blankofullmaktene inngikk i rettslige systemer for direkte regulering av unntakstilstandssituasjoner. I Norge finner vi også flere lover som gjorde anvendelsen av fullmaktsbestemmelser betinget av et grunnvilkår om faktisk unntakstilstand; «særlig faretruende forhold» og «ekstraordinære forhold», for å nevne noen eksempler. Men de norske unntaksfullmaktene var ikke særlig omfattende, og det går temmelig klart frem av loven hvilke tiltak som var hjemlet.

Det ble imidlertid gjort enkelte forsøk på å vende inn på det europeiske sporet. I regjeringens proposisjon til forsyningslov fra 1915 ble det foreslått å gi Kongen en helt generell lovgivningsfullmakt på forsyningsområdet, men denne ble omformulert og begrenset av Stortinget etter langvarig og til dels detaljert debatt.

I Norge finner vi også flere lover som gjorde anvendelsen av fullmaktsbestemmelser betinget av et grunnvilkår om faktisk unntakstilstand; «særlig faretruende forhold» og «ekstraordinære forhold».

Forslag til krigsunntakslov

Et ikke-vedtatt forslag til beleiringstilstandslov fra 1918 har prinsipiell interesse i denne sammenhengen. Dette var en virkelig unntakstilstandslov etter europeisk mønster, og hadde forslaget blitt vedtatt ville den vært første av sitt slag i norsk rettshistorie. I tilfelle krig eller krigsfare truet «den offentlige orden og sikkerhet», ga forslaget Kongen fullmakt til å vedta alle de regler som var hensiktsmessige. På visse vilkår åpnet den også for bruk av militær makt mot sivile.

At lovforslaget ikke gikk gjennom i Stortinget skyldtes først og fremst organisert motstand fra fagbevegelsen, som fryktet at loven egentlig var til for å brukes utenfor krigstid, mot «indre uro».

At lovforslaget ikke gikk gjennom i Stortinget skyldtes først og fremst organisert motstand fra fagbevegelsen, som fryktet at loven egentlig var til for å brukes utenfor krigstid, mot «indre uro», i form av arbeiderdemonstrasjoner o.l. Frykten var velbegrunnet, som Nils Ivar Agøy viser i Militæretaten og «den indre fiende» fra 1905 til 1940.

Men forslaget møtte også motstand i Stortinget. Argumentasjonen fulgte to linjer. For det første ble det pekt på hvordan den foreslåtte fullmakten brøt med praksis som var fulgt i nærmere fire år: I stedet for én omfattende fullmakt var det bedre å gi fullmakter i enkeltlover med hvert sitt avgrensede virkeområde. Forutsetningen virker å ha vært at Stortinget på denne måten kunne beholde den overordnede styringen i større grad.

Siden Norge hadde stått utenfor verdenskrigen, var ikke dette prinsippet satt direkte på prøve. Enkelte forutsatte at den ordinære fullmaktslovgivningen kunne suppleres av en form for nødrett. Argumentasjonen er noe uklar, men det ble tilsynelatende lagt til grunn at nødretten åpnet for å derogere fra både lov og grunnlov – inkludert rettighetsbestemmelser. Eksistensen av en forfatningsrettslig nødrett var anerkjent lenge før første verdenskrig, men ingen hadde tidligere gitt den tilsvarende rekkevidde. At det under krigen var bevissthet om nødrett som et krisealternativ til ordinær delegasjon virker temmelig klart. Det konstitusjonelle nødrettsgrunnlaget ble også videreutviklet i statsrettsteorien utover på 1920- og 30-tallet.

Enkelte forutsatte at den ordinære fullmaktslovgivningen kunne suppleres av en form for nødrett.

Kontroll

Grunnlovsspørsmålet – om Stortinget hadde holdt seg innenfor sin forfatningsrettslige adgang til å delegere – kom det ikke på tale å prøve.

I statsrettslitteraturen forut for 1914 var kontroll med delegert lovgivningsmyndighet noe av en blind flekk. Aschehoug var den eneste som tok opp spørsmålet, men sa ikke stort mer enn at delegasjon var ubetenkelig så lenge det skjedde under «behørig Control».

Domstolene måtte nødvendigvis stå for noe av kontrollen. Grunnlovsspørsmålet – om Stortinget hadde holdt seg innenfor sin forfatningsrettslige adgang til å delegere – kom det ikke på tale å prøve. Dette la heller ikke teorien opp til. Når det gjelder kontrollen med forskriftene, var denne langt fra ukritisk, men først og fremst pragmatisk. Dersom delegasjonsbestemmelsen var åpen og skjønnsmessig, skulle det svært mye til å underkjenne en forskrift, så lenge denne holdt seg innenfor fullmaktens formål. Slik fikk Stortingets overordnede hensiktsmessighetsvurdering stå i fred.

Både høyre- og venstresiden mente prinsipielt at Stortinget alltid måtte ha siste ord, og begge forankret dette – på noe ulikt vis – i det parlamentariske prinsipp.

Dette etterlot et ikke ubetydelig politisk handlingsrom for regjering og forvaltning. Sett fra Stortingets side var dette noe av hensikten med delegasjonen; ekstraordinære omstendigheter krevde en handlekraftig regjering. Men dette innebar ikke at Stortinget abdiserte som kontrollør. Både høyre- og venstresiden mente prinsipielt at Stortinget alltid måtte ha siste ord, og begge forankret dette – på noe ulikt vis – i det parlamentariske prinsipp. Også regjeringen, som hadde solid flertall gjennom hele krigen, sluttet seg til dette. Statsminister Gunnar Knudsen: Selv om regjeringen hadde den formelle kompetansen, kom den bare til å anvende den sammen med Stortinget. Dette forankret delegasjonskonseptet i den parlamentariske styringskjeden.

Lange linjer

Delegasjonslæren som statsrettsteorien stilte opp på slutten av 1800-tallet, lot mye stå usagt. Teorien var også klar på at problematikken i hovedsak tilhørte politikkens domene. Praksis fra første verdenskrig endret lite på dette. Utover på 1930-tallet ble de rettslige konsekvensene av delegasjon gjenstand for debatt, men da med utgangspunkt i erfaringer fra andre land – først og fremst det nasjonalsosialistiske Tyskland.

Statsminister Gunnar Knudsen: Selv om regjeringen hadde den formelle kompetansen, kom den bare til å anvende den sammen med Stortinget.

I årene etter andre verdenskrig ble det omfattende politisk strid om bruken av fullmaktslovgivning. Torkel Opsahl, som har vært den autoritative referansen siden 1965, bidro til å rydde opp i problematikken ved å formulere det rettslige utgangspunktet slik: Delegasjon kan skje, og det er unntak fra dette som krever begrunnelse. Setningen passer like godt på praksis fra første verdenskrig som i dag.

Med et slikt utgangspunkt blir behovet for kontroll desto større, noe Opsahl også understreket. Som kjent ble regjeringens første forslag til midlertidig koronalov møtt med stor skepsis. Da opplegget for parlamentarisk kontroll med forskriftene ble utbedret, fikk lovforslaget også tilslutning i Stortinget. Denne typen kontroll ble utslagsgivende både under første verdenskrig og i forbindelse med pris- og rasjonaliseringslovgivningen mellom 1947–1953. Det er ikke usannsynlig at nettopp kontrollsporet vil forfølges nærmere fremover, både i teori og praksis.

Torkel Opsahl, som har vært den autoritative referansen siden 1965, bidro til å rydde opp i problematikken ved å formulere det rettslige utgangspunktet slik: Delegasjon kan skje, og det er unntak fra dette som krever begrunnelse.

Kronikken oppsummerer hovedpunktene i forfatterens masteroppgave, Delegasjon av lovgivningsmyndighet i Norge under første verdenskrig (UiO, 2021).