FNs barnekonvensjon inneholder ekstraterritorielle forpliktelser som må hensyntas ved utformingen av bistandsbudsjettet
Forfatteren har master i rettsvitenskap og arbeider i FNs barnefond (UNICEF Norge) som fagansvarlig for barns rettigheter.
Publisert 03.04.2025, Kritisk juss 2025/1, Årgang 51, side 44-58
Den norske utviklingsbistanden har økt de siste årene, likevel er en mindre andel øremerket barn og unge. Artikkelen undersøker om FNs barnekonvensjon pålegger Norge ekstraterritorielle forpliktelser i sin utviklingspolitikk, som materialiserer seg i bistandsbudsjettet. Artikkelen viser at FNs barnekonvensjon, tolket analogisk ut ifra ØSK-konvensjonen artikkel 2, pålegger Norge å sikre barn og unges rettigheter også utenfor sine egne grenser. Manglende vurdering av «barnets beste», åpenhet og eventuelt nedskaleringen av barn og unge i bistanden kan stride mot konvensjonen. Artikkelen tar til orde for økt resultatmåling, prosessuelle krav til vurderinger av «barnets beste» og samarbeid med mottakerlandene. Det trekkes frem at en policy-markør for barn og unge i bistandsregnskapet kan være nyttig for å beskytte barn mot nedskalering og sikre at forpliktelsene overholdes. Til slutt understrekes det at Norges forpliktelser som giverland er solidariske, men ikke samtidige. De er subsidiære og aktiveres når den lokale staten selv ikke oppfyller sine forpliktelser overfor egen befolkning. Omfanget av disse forpliktelsene er begrenset av Norges egne ressurser, ikke det faktiske behovet.
Norwegian development aid has increased in recent years, yet a smaller proportion is earmarked for children and young people. The article examines whether the UN Convention on the Rights of the Child imposes extraterritorial obligations upon Norway in its development policy, which materialize in the aid budget. The article shows that the UN Convention on the Rights of the Child, interpreted analogously based on Article 2 of the CRC Convention, obliges Norway to ensure the rights of children and young people also outside its own borders. Lack of assessment of the ”best interests of the child”, transparency and possible downscaling of children and young people in aid may contravene the convention. The article advocates for increased results measurement, procedural requirements for assessments of the ”best interests of the child” and cooperation with recipient countries. It is highlighted that a policy marker for children and young people in the aid accounts can be useful for protecting children against downscaling and ensuring that obligations are met. Finally, it is emphasized that Norway’s obligations as a donor country are solidarity, but not simultaneous. They are subsidiary and are activated when the local state itself does not fulfill its obligations towards its own population. The scope of these obligations is limited by Norway’s own resources, not the actual need.
Nøkkelord
- FNs barnekonvensjon ,
- ekstraterritoriell virkning ,
- menneskerettigheter ,
- barns rettigheter ,
- budsjettprosesser ,
- bistandsbudsjettet ,
- jurisdiksjon
KEYWORDS
- UN Convention on the Rights of the Child ,
- extraterritorial effect ,
- human rights ,
- children’s rights ,
- budget processes ,
- aid budget ,
- jurisdiction
Innledning
I høst var det nøyaktig 100 år siden barn og unges særlige beskyttelsesbehov ble folkerettslig anerkjent av verdenssamfunnet for første gang. Sensommeren 1924 forfattet Eglantyne Jebb verdens første deklarasjon som ga alle verdens barn et særlig vern. Deklarasjonen ble 26. september 1924 vedtatt av Folkeforbundet som «Genève-deklarasjonen om barns rettigheter». Det samlede verdenssamfunn fikk da forpliktelser overfor alle verdens barn. Statenes ansvar for å gi barn mat, hjelp, husly, nødhjelp, beskyttelse og utdanning på tvers av landegrenser ble etablert. I tillegg ble det understreket hvordan barn er symboler for fremtiden, og grunnsteinene i verdens utvikling.2
Størrelsen på utviklingsbistanden har økt kraftig de siste årene, men stadig mindre øremerkes for barn og unge. I løpet av 2023 ble det ytt 58,6 milliarder kroner, som utgjør 1,09 % av Norges brutto nasjonalinntekt (BNI). Utviklingsbistand som kanaliseres til barn og unge, er spredt ut over en rekke ulike budsjettkapitler og -poster i statsbudsjettet. I en undersøkelse utført i fjor ble det kartlagt at andelen ressurser som går til prosjekter som helt eller delvis er øremerket for barn, har gått kraftig ned i perioden 2010 til 2022. Mens prosjektene i 2010 utgjorde 16,4 % av den samlede bistand Norge yter, var de i 2022 nede i kun 6,7 %. I et vedlegg fra 2024 til undersøkelsen ble det kartlagt at tallet for 2023 er 8,34 %.
Selv om den prosentvise andelen er liten, utgjør den i realiteten flerfoldige milliarder kroner. Det har gjennom de siste regjeringsperiodene i Norge blitt stadig mindre fokus på barn i utenrikspolitikken. Økonomiske, politiske og militære interesser har blitt mer og mer gjeldende. Spørsmålet er om det nå, 100 år etter Eglantyne Jebbs fremtidsrettede deklarasjon, er på tide med en oppfriskning av barneperspektivet i bistandspolitikken.
Parallelt med Norges stadige nedskalering av bistand til barn har det blusset opp en rettsvitenskapelig debatt om FNs barnekonvensjon gir føringer for den utviklingspolitiske innsatsen til statene. Den overordnede problemstillingen for denne artikkelen er hvorvidt FNs barnekonvensjon inneholder ekstraterritorielle forpliktelser som må hensyntas i den norske utviklingspolitikken. Hvis så er tilfellet, vil det legge føringer for andelen av bistanden som går til barn, og også prosessuelle krav til blant annet å vurdere «barnets beste» i den utviklingspolitiske budsjettprosessen. Disse kravene bør vurderes i den pågående debatten om utredningsinstruksens anvendelse innen bistand.
Sikringsplikten i FNs barnekonvensjon
Folkerettslig sikringsplikt refererer til forpliktelsen som stater har under internasjonal rett til å beskytte og sikre visse rettigheter og interesser, både for sine egne borgere og for personer under deres jurisdiksjon. Dette kan omfatte en rekke forpliktelser, som beskyttelse av menneskerettigheter, sikring av fred og sikkerhet, og opprettholdelse av internasjonale traktater og avtaler. Sikringsplikten innebærer at staten må iverksette nødvendige tiltak for å forebygge, etterforske og sanksjonere brudd på folkeretten innenfor sitt territorium eller under sin kontroll.
Plikten gjelder blant annet overfor FNs barnekonvensjon, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3, samt Grunnloven § 92. I tillegg er deler av barnekonvensjonens hovedprinsipper gitt grunnlovsvern etter § 104, og skal på eget grunnlag sikres, jf. Grunnloven § 92.
De fleste konvensjoner beskriver nærmere hvilke krav de inneholder til statene hva gjelder sikring av rettighetene. I FNs barnekonvensjon beskrives dette i artikkel 2 om ikke-diskriminering, i tillegg til en presisering i art. 4. Etter artikkel 2 nr. 1 skal staten «respektere og sikre» de ulike materielle konvensjonsforpliktelsene, og at dette gjelder for «ethvert barn innenfor deres jurisdiksjon», jf. artikkel 2, uten noen form for diskriminering. Det kan her bemerkes at ansvaret er avgrenset av jurisdiksjon, og ikke for eksempel territorium eller nasjonalitet. Omfanget av forpliktelsen er dermed avgrenset etter ordlyden til Norges jurisdiksjon som utgangspunkt. Det er flere jurisdiksjonsbegrensninger, men i denne sammenheng er det ratione loci – konvensjonens stedlige anvendelsesområde – som settes på spissen.
Det er innenfor denne jurisdiksjonen at FNs barnekonvensjon artikkel 4 statuerer at staten skal «treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak for å gjennomføre» sine forpliktelser. Videre fremheves det i artikkelen at for «økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, skal partene treffe slike tiltak i størst mulig utstrekning innenfor de ressurser de har til rådighet, om nødvendig innenfor rammen av internasjonale samarbeid».
Det fremgår dermed tydelig at staten har en vidtgående forpliktelse, avgrenset av ressursmessige hensyn, til å sikre gjennomføringen av sine konvensjonsforpliktelser. Internasjonalt samarbeid er et av verktøyene. Likevel antas det at den stedlige jurisdiksjonsbegrensningen etter artikkel 2 fører til at det kun er barn i Norge man har ansvar for.
Er det en ekstraterritoriell sikringsplikt i ØSK-konvensjonen?
Utgangspunktet skissert ovenfor fører til at FNs barnekonvensjon legger få føringer for Norges bistandsbudsjett. Det har likevel blitt tatt til orde for at konvensjonen gjelder bredere enn sin snevre ordlyd, blant annet med utgangspunkt i sikringsplikten som ligger i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK-konvensjonen). Hvis så er tilfellet, vil Norges bistandspolitikk de siste årene ha vært diskutabel i forhold til forpliktelsene etter FNs barnekonvensjon.
Artikkel 4 i FNs barnekonvensjon har klare likhetstrekk med ØSK artikkel 2, og flere tar til orde for at «[t]he drafting history» indikerer at barnekonvensjonen artikkel 4 er utformet i tråd med ØSK artikkel 2, og har som intensjon å gi barn de samme økonomiske og sosiale rettigheter som for voksne. FNs barnekonvensjon inneholder både økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som har likhetstrekk med ØSK-konvensjonen, og sivile og politiske rettigheter som har likhetstrekk med SP-konvensjonen. Analogien, og den eventuelle ekstraterritorielle virkningen, vil kun gjelde de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene i barnekonvensjonen.
Det statueres i ØSK-konvensjonen artikkel 2 punkt 1 at «[h]ver konvensjonspart forplikter seg til så vel hver for seg som gjennom internasjonal bistand og internasjonalt samarbeid, særlig på det økonomiske og tekniske område, å sette alt inn på at de rettigheter som anerkjennes av denne konvensjon, gradvis blir gjennomført fullt ut med alle egnede midler, og da særlig ved lovgivningstiltak». Videre fremgår det at rettighetene i ØSK skal gjelde alle, uavhengig også av «nasjonal og sosial opprinnelse». Umiddelbart ser man at ØSK ikke inneholder noen generell jurisdiksjonsbegrensning slik barnekonvensjonen gjør, og slik gir en bredere stedlig forpliktelse.
Tobin argumenter for at det er aksept for at ØSK artikkel 2 inneholder ekstraterritorielle forpliktelser, hvor statene er nødt til å samarbeide internasjonalt for å sikre barn også utenfor egen jurisdiksjon. Hvis så er tilfellet, peker han på at dette også vil gjelde analogisk for FNs barnekonvensjon siden ØSK artikkel 2 og barnekonvensjonens artikkel 4 har klare likhetstrekk. Åpningen for denne diskusjonen er ØSK-konvensjonens manglende presisering av jurisdiksjon. Begrunnelsen ligger i en holistisk bedømming av et fragmentert bilde av rettskilder og vektige internasjonale hensyn. Nedenfor gjengis noen av kildene han viser til.
For det første inneholder FN-charteret fra 1945 en klar og tydelig plikt til å samarbeide internasjonalt for menneskehetens beste. Dette fremgår av Charterets artikkel 55, samt 56: «Medlemmene forplikter seg til både hver for seg og i fellesskap å samarbeide med organisasjonen for å nå de mål som er satt. FN søker den universelle velferd, og ikke velferd avhengig av statsborgerskap.
For det annet er det i FNs menneskerettserklæring artikkel 22 etablert at alle mennesker har rett til «sosial trygghet og har krav på at de økonomiske, sosiale og kulturelle goder som er uunnværlige for hans verdighet og den frie utvikling av hans personlighet, blir skaffet til veie gjennom nasjonale tiltak og internasjonalt samarbeid i samsvar med hver enkelt stats organisasjon og ressurser». Menneskerettserklæringen er menneskerettenes mor, og de senere rettsakter kan sees som et supplement til denne. Når faktum er at ØSK ikke inneholder noen jurisdiksjonsbegrensning, harmonerer det bra med at heller ikke FN-charteret og menneskerettserklæringen har det. De økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene har blitt lagt til uten å nevne jurisdiksjon, og må tolkes som menneskerett Dette danner universelle menneskerettigheter på tvers av stater.
For det tredje inneholder flere av de materielle bestemmelsene i ØSK henvisninger til internasjonalt samarbeid. Dette er også bekreftet og utbrodert av FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, i flere uttalelser. Det finnes dessuten støtte for dette standpunktet i «Limburg Principles on the Implementation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights» (1997), som er utviklet i et fellesskap av jurister og fagfolk. Prinsippene gir deres omforente standpunkt rundt tolkningen av ØSK-konvensjonen. I prinsipp nr. 31 fremgår det at «irrespective of differences in their political, economic and social systems, States shall co-operate with one another to promote international social, economic and cultural progress, in particular the economic growth of developing countries, free from discrimination based on such differences». Videre understrekes det i prinsipp 32 at dette skal skje gjennom internasjonalt samarbeid.
ØSK artikkel 2 inneholder ingen jurisdiksjonsbegrensning, og de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene gjelder dermed ekstraterritorielt.
Kan det trekkes en analogi fra ØSK artikkel 2?
Som tidligere nevnt er FNs barnekonvensjon art. 4 ment å tilsvare ØSK art. 2 hva gjelder de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene. Spørsmålet blir imidlertid hvilken betydning jurisdiksjonsbegrensningen i barnekonvensjonen art. 2 har, og om det finnes gode grunner for å trekke en analogi mellom ØSK artikkel 2 og barnekonvensjonen artikkel 4, for så å anse Norge for å ha et ekstraterritorielt ansvar etter konvensjonen. I så fall vil dette medføre en plikt for Norge til å sikre barn og unges rettigheter internasjonalt. FNs barnekonvensjon vil da danne rammer for det norske bistandsbudsjettet.
Det kan for det første vises til at barn er en særlig sårbar gruppe, som i over 100 år har vært tilskrevet et særlig vern. Som innledningen nevnte, er det 100 år siden Genève-deklarasjonen om barns rettigheter ble vedtatt (26. september 1924). Her erkjente et samlet verdenssamfunn at de hadde særlige forpliktelser overfor barn, og at dette ansvaret bæres i fellesskap av alle verdens land.
Bare 35 år senere, også en verdenskrig senere, ble deklarasjonen om barns rettigheter fra 20. november 1959 signert i FN. Denne dannet senere utgangspunktet for FNs barnekonvensjon. Fortalen i FNs barnekonvensjon har klare likhetstrekk med deklarasjonen, og uttrykker at «det i alle land i verden finnes barn som lever under særdeles vanskelige forhold, og at det må tas særlig hensyn til slike barn». Videre uttrykkes det en anerkjennelse for «betydningen av internasjonalt samarbeid for å bedre barns levekår i alle land, særlig i utviklingslandene». Dette har klare likhetstrekk med både FN-charterets og menneskerettserklæringens utsagn om at statene binder seg til internasjonalt samarbeid. Dette trekker tydelig i retning av at FNs barnekonvensjons bestemmelser skal gjelde ekstraterritorialt på enkelte områder, ettersom konvensjonen er ment å utfylle og supplere tidligere erklæringer med mer materielt innhold.
FNs barnekonvensjon bør tolkes i god tro, i tråd med de tidligere erklæringer og charter som er gitt av FN. Dette metodiske utgangspunktet fremgår blant annet av langvarig internasjonal sedvanerett, men er også inntatt i Wien-konvensjonen artikkel 31 om at konvensjoner skal tolkes «in the light of its object and purpose». På bakgrunn av tidligere traktater, og at barnekonvensjonen er ment å beskytte alle verdens barn og gi dem et grunnlag for utvikling uavhengig av hvor de bor, er det gode grunner til å se for seg at forpliktelse etter barnekonvensjonen gjelder ekstraterritorielt på enkelte punkter.
Denne løsningen støttes dessuten av Maastricht-prinsippene. Til tross for at prinsippene ikke har særlig rettskildemessig vekt, gir de en god pekepinn om hva som må anses som en konsensus blant fageksperter på området. Prinsipp nummer 35 uttrykker at «States that receive a request to assist or cooperate and are in a position to do so must consider the request in good faith, and respond in a manner consistent with their obligations to fulfil economic, social and cultural rights extraterritorially». Videre kan det også pekes på at i preambelet til prinsippene følger det at «[d]espite the universality of human rights, many States still interpret their human rights obligations as being applicable only within their own borders».24 Dette kritiseres videre av forfatterne, og blir ansett som en årsak til at det finnes «[g]aps in human rights protection». At menneskeretter gjelder ekstraterritorielt og forplikter til internasjonalt samarbeid, er viktig for at menneskerettighetene skal kunne effektivt beskytte mennesker.
Det er gode grunner for en analogisk fortolkning av ekstraterritorielt ansvar for FNs barnekonvensjon med hensyn til økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. ØSK artikkel 2 og barnekonvensjonen artikkel 4 bør gjelde i samme utstrekning.
FNs barnekomités generelle kommentar nummer 19 «On public budgeting for the realization of children’s rights (art. 4)»
FNs barnekomité har også uttalt at FNs barnekonvensjon gir ekstraterritorielle forpliktelser. I tillegg har komitéen mer konkret pekt på hvilke virkninger et slikt ekstraterritorielt ansvar har, og hva statene må gjøre for å oppfylle sine forpliktelser. I Generalkommentar 19 «On public budgeting for the realization of children’s rights» har komitéen påpekt at disse forpliktelsene får betydning for statens budsjettering – også utenriks.
Før det sees nærmere på innholdet i Generalkommentar nr. 19, skal det gjøres rede for den rettskildemessige vekten av komitéens uttalelser i norsk rett. Anledningen FNs barnekomité har til å avgi generelle uttalelser, følger av «Provisional rules of procedure», i regel 73. Den uttrykker at FNs barnekomité kan komme med slike kommentarer med sikte på effektiv implementering av barnekonvensjonen. Disse generelle uttalelsene er likevel som utgangspunkt ikke folkerettslig bindende i norsk rett, slik Høyesterett har vist til i blant annet Rt. 2009 s. 1261 (Ashok) avsnitt 41 og Rt. 2015 s. 1388 (Internflukt) avsnitt 151.
Selv om kommentarene ikke er folkerettslig bindende, har lovgiver i Ot.prp. nr. 104 (2008–2009) likevel vist til at uttalelsene skal tillegges «relativt stor vekt». Den rettskildemessige vekten vil være ulik mellom ulike temaer. For det første vil vekten avhenge av om komitéens uttalelse gir uttrykk for dens oppfatning av hvilke forpliktelser som følger av konvensjonen, eller om den er en tilråding om optimal praksis for statene. For det andre er spørsmålet om uttalelsen passer på det aktuelle faktum og rettsområde. Dette følger blant annet av Rt. 2009 s. 1261 avsnitt 44.
Av nyere rettspraksis fra Høyesterett angående den rettskildemessige vekten av generalkommentarene kan det vises til HR-2018-2096-A. I avsnitt 14 vurderte Høyesterett ulike uttalelser fra komitéen, og tok stilling til hvorvidt disse utgjorde rene tolkningsuttalelser eller tilrådinger. Det ble vist til at de uttalelser som benytter ord som «recommends» og «should», var ifølge Høyesterett «klart» anbefalinger fra komitéen, og ikke uttrykk for deres syn på det folkerettslige innholdet av barnekonvensjonen, se avsnitt 20 og 21. Motsetningsvis der komitéen uttalte hva de anså for å ligge innenfor ordlyden, sa Høyesterett at dette fremstod som en «klar konvensjonstolkning» og derfor måtte tillegges «betydelig vekt» når konvensjonens innhold skulle fastlegges, jf. avsnitt 15.
FNs barnekomité statuerer innledningsvis i sin generelle kommentar nr. 19 at «States parties should take all children’s rights into consideration throughout all stages of their budget processes and administrative systems at the national and subnational levels». Det understrekes tydelig at disse forpliktelsene også gjelder «donors and recipients of international cooperation». Dette er en tydelig markering fra komitéen av at land som yter bistand, har forpliktelser etter konvensjonen. En lignende erklæring finner man i generell kommentar nr. 5 om at «[w]hen States ratify the Convention, they take upon themselves obligations not only to implement it within their jurisdiction, but also to contribute, through international cooperation, to global implementation […]» (avsnitt 7).
Videre retter komitéen oppmerksomheten mot resultatkontroll, og påpeker at i budsjettarbeid bør statene «show evidence of the outcomes obtained for children as a result of those measures». Innen bistand i Norge vil dette bety at man blant annet bør resultatmåle hvordan hver ytte krone har resultert i en forbedring for barn internasjonalt, og hvordan en eventuelt forøket eller forminsket innsats har hatt betydning.
FNs barnekomité skriver videre at hvis man først har bevilget penger til realisering av barnerettighetene, bør ikke staten tilbakekalle “funding or diverting resources away from existing programmes providing for children’s enjoyment of economic, social or cultural rights». Som nevnt innledningsvis har det skjedd en nedskalering av ressursene til barn utenriks. Dette er stikk i strid med de forpliktelsene Norge har tatt på seg, slik FNs barnekomité anser det. Riktignok kan det sies at dette ikke har vært bevisst politikk, men det er vanskelig å komme utenom at det også har vært mangel på kontroll og sporing av den prosentvise kanaliseringen til barn og unge over bistandsbudsjettet.
Komitéen uttrykker videre at «States parties with resources for international cooperation have an obligation to provide such cooperation with the aim of facilitating the implementation of children’s rights in the recipient State». Det tydeliggjøres dermed at statene har en forpliktelse til å donere penger, men også se til at mottakerlandene forvalter og overholder barns rettigheter når pengene gis. Dette krever at myndighetene i Norge har prosedyrer og instrukser slik at dette hensyntas i utredning og politikkutvikling.
I avsnitt 45 fremhever komitéen statenes forpliktelse etter FNs barnekonvensjon artikkel 3 (1) om at «[v]ed alle handlinger som berører barn […] skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Etter å ha fremhevet dette prinsippets universelle karakter viser komitéen til at «[t]he best interests of the child should be a primary consideration throughout every phase of the budgetary process and in all budgetary decisions that affect children». Ut ifra dette kan det utledes en forpliktelse til å vurdere barnets beste også i bistandsbudsjettet – helhetlig og mer spesifikt for hver investeringsbeslutning. Slik staten har plikt til å vurdere «barnets beste» i innenrikspolitiske beslutninger, gjelder det også i utenrikspolitikken. Staten skal dermed prosessuelt vurdere innvirkningen beslutninger og planer har for barn overordnet i all bistand.
Komitéen fremhever at «States parties should be able to demonstrate how the best interests of the child have been considered in budgetary decision-making, including how they have been weighed against other considerations». Kravet om å prosessuelt vurdere barnets beste skal dermed også være etterprøvbart. Dette ivaretas best hvis beslutningen skjer med offentlig innsyn, og gjøres skriftlig i budsjettproposisjoner og skriftlige planer.
I tillegg til at komitéen fremhever hvordan utviklingshjelp kan bidra til å oppfylle statenes forpliktelser etter konvensjonen, statueres det også hvordan konvensjonen skal være førende for hvordan samarbeidet med mottakerlandene er: «A State engaged with international development or finance cooperation should take all measures necessary to ensure that such cooperation is carried out in accordance with the Convention and its Optional Protocols.» Relevansen av FNs barnekonvensjon i utviklingspolitiske spørsmål blir av komitéen ansett for å være bred, og gyldig også på tilgrensende områder. Komitéen fremhever at «international and regional cooperation for the realization of children’s rights can include mobilization of resources to targeted programmes, as well as measures relating to taxation, combating tax evasion, debt management, transparency and other issues».
I avsnitt 82 gis en utfyllende liste over hvilke vurderinger som bør gjøres for å kartlegge både de direkte og de indirekte konsekvensene for barn og unge. Dette bør Norge følge i utarbeidelsene av alle budsjettproposisjonene. Komitéen ber statene om å forklare sin politikk på området, identifisere barn som rammes direkte av politikken, hvem som rammes indirekte, presentere empiri som forklarer politikken, presentere kalkyler og fremtidsperspektiver og konkrete «performance targets linking child related programme goals to budget allocations and actual expenditures». I tillegg fremhever komitéen at «States parties should use budget classification systems that allow expenditures related to the rights of the child to be reported, tracked and analysed».
Per i dag er det intet samlet kapittel som gjelder barn, i bistandsbudsjettet, og det er dermed vanskelig å se kvaliteten og kvantiteten av bistand som kanaliseres til barn. I regnskapet over norsk utviklingshjelp er det en rekke policy-markører. Disse skal synliggjøre antallet prosjekter og antallet kroner som doneres til en spesifikk gruppe eller et spesifikt formål. Gjennom disse markørene kan ressurskanaliseringen til hvert tema enkelt overvåkes fra år til år, og enkelt avleses hvert år. Dette fører til at det kreves langt mindre ressurser til å kontrollere og overvåke regjeringens utviklingsarbeid for grupper som er «stakeholders» for disse temaene. Det ville være gunstig med en policy-markørt beskytte barn mot nedskaleringen med hensyn til fokus og økonomisk støtte nevnt innledningsvis, men det kunne også være en effektiv måte å etterleve de forpliktelsene komitéen tar til orde for.
Solidarisk, men ikke samtidig ansvar
Når FNs barnekonvensjon gjelder ekstraterritorielt, vil det legge føringer for norsk bistand når det gjelder økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Norge vil få forpliktelser til å kanalisere midler, til prosedyrer og til tilpasning av sin egen innsats. I noen sammenhenger kan disse forpliktelsene kollidere, eller rettere sagt bli parallelle, med de forpliktelsene landet som mottar bistand har. Vil dette kunne bli en hvilepute for den enkelte staten og hindre lokal, bærekraftig økonomisk forvaltning?
Spørsmålet blir hvordan forholdet mellom forpliktelsene som påhviler den enkelte staten på den ene siden, og de ekstraterritoriale forpliktelsene som påhviler andre, skal innrettes. Dette avgjør hvem som kan klandres hvis de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene brytes. I det videre tas det utgangspunkt i Vandenhole & Benedeks arbeider og vurderinger, som må anses som de lege ferenda, supplert med mine egne formålsvurderinger.
I en ideell verden ville spørsmålet ikke vært hvilken stat som bærer den menneskerettslige forpliktelsen, men om menneskerettighetene følges overfor enkeltmennesket. Reelt sett er dette lite praktisk, da enhver rettighet avhenger av at noen andre får plikter – og de færreste vil oppfylle en plikt fullt ut hvis det er andre, alternative pliktbærere.
Ansvaret mellom giverstaten (som f.eks. Norge) og staten som mottar bistand må kunne betegnes som solidarisk overfor barn og unge, men ikke nødvendigvis et samtidig ansvar. Både den lokale staten og giverlandet får ansvar for å sikre de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene. For den lokale staten betyr det at man må sette alle kluter til for å oppnå rettigheten. For ekstraterritorielle plikthavere vil det derimot ikke være noe forpliktelse til fullstendig å etterleve rettighetene i landet, men heller en etterlevelse som står i forhold til de tilgjengelige ressursene
Hvorvidt en stat er i stand til å ha ekstraterritorielle forpliktelser, avhenger av de tilgjengelige ressursene stater har – både økonomisk, diplomatisk, humankapital, teknologisk og videre. Dette er et viktig skille, for at små stater ikke skal måtte pådra seg enorme kostnader i utviklingspolitikken. For Norges vedkommende betyr dette at vi ikke skal yte såpass mye bistand at det går ut over levestandarden for befolkningen her hjemme. Det skal selvfølgelig koste litt, men ikke føre til en fare for at våre egne barn og unge får krenket sine rettigheter. Når det er sagt, så vil Norge også ha en større plikt enn andre land av vår størrelse til å yte bistand, på grunn av vår relativt store materielle og økonomiske rikdom.
Dette gir et solidarisk, men ikke samtidig ansvar. Ansvaret etterleves nasjonalt, men avhenger også av internasjonale, strukturelle omstendigheter. Utviklingsbistand er et effektivt virkemiddel for etterlevelse av de ekstraterritorielle forpliktelsene som giverlandene har, da det er et av få verktøy det internasjonale samfunnet har i tillegg til å legge diplomatisk press. Mengden av bistand vil riktignok måtte avgjøres innenfor en bred, nasjonal skjønnsmargin, men selve vurderingen vil måtte finne sted for å kunne innfri de folkerettslige forpliktelsene etter FNs barnekonvensjon.
En ulempe med å operere med et ekstraterritorielt ansvar for visse rettigheter er at nasjonalstaten selv nedjusterer sin innsats. Det kan oppstå et incentiv for lokale stater til at man ikke behøver å innfri rettighetene fullt ut, fordi et annet land vil komme til unnsetning på bakgrunn av ekstraterritorielt ansvar. Dette er et velkjent historisk problem i utviklingspolitikken.
Løsningen som skisseres her, vil likevel bøte til dels på dette problemet. For det første vil nasjonalstaten selv fortsatt være ansvarlig, og kan holdes ansvarlig for ikke å følge forpliktelsene sine etter ØSK-konvensjonen om å bruke det maksimale av sine ressurser. For det annet vil ikke bistand fra eksterne stater fortrenge ansvaret staten som mottar bistand har ovenfor sine innbyggere, og være begrenset til den omtalte innsatsforpliktelsen. Det ekstraterritorielle ansvar er subsidiært, og også begrenset ressursmessig (ikke begrenset av faktisk behov, slik nasjonalstaten selv er). At en nasjonalstat feiler med sin etterlevelse av rettighetene, fører dermed strengt tatt ikke til at det ekstraterritorielle ansvaret øker på noen som helst måte.
Oppsummering
Størrelsen på utviklingsbistanden har økt kraftig de siste årene, men stadig mindre øremerkes for barn og unge. Den overordnede problemstillingen for denne artikkelen er hvorvidt FNs barnekonvensjon inneholder ekstraterritorielle forpliktelser som må hensyntas i den norske utviklingspolitikken.
ØSK artikkel 2 inneholder ingen jurisdiksjonsbegrensning, og de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene gjelder dermed ekstraterritorielt. Ut ifra en analogisk tolkning vil også FNs barnekonvensjons økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetsforpliktelser gjelde ekstraterritorielt etter artikkel 4.
-
For det første medfører dette at nedskaleringen av bistandsressurser øremerket for barn har vært stikk i strid med de forpliktelsene Norge har etter barnekonvensjonen.
-
For det annet skal staten resultatmåle hvordan hver ytte bistandskrone har resultert i en forbedring for barn og unge internasjonalt, og hvordan en eventuelt forøket eller forminsket innsats har hatt betydning. Dette krever at myndighetene i Norge har prosedyrer og instrukser på plass.
-
For det tredje er det en plikt til å vurdere «barnets beste» også i bistandsbudsjettet – helhetlig eller spesifikt for hver investeringsbeslutning. Staten skal dermed prosessuelt vurdere innvirkningen beslutninger og planer har for barn overordnet, i all bistand. Kravet om å vurdere prosessuelt «barnets beste» skal videre være etterprøvbart.
-
For det fjerde blir også FNs barnekonvensjon førende for hvordan samarbeidet med mottakerlandene skal være i tråd med konvensjonens forpliktelser om økonomiske, sosiale og politiske rettigheter.
For at disse fire elementene skal ivaretas, påpeker FNs barnekomité at statene skal forklare sin politikk på området, identifisere barn som rammes direkte av politikken, hvem som rammes indirekte, presentere empiri som forklarer politikken, presentere kalkyler og fremtidsperspektiver og konkrete «performance targets linking child related programme goals to budget allocations and actual expenditures». På bakgrunn av dette kan det fremheves at det ville vært gunstig med en policy-markør for barn og unge i bistandsregnskapet. Ikke bare hadde det kunnet beskytte barn mot nedskaleringen i fokus og økonomisk støtte nevnt innledningsvis, men det kunne også være en effektiv måte å etterleve de forpliktelsene komitéen tar til orde for.
Avslutningsvis fremheves det at denne ekstraterritorielle forpliktelsen for Norge, i kraft av å være et giverland, er solidarisk, men ikke samtidig. Det kan sies å være en subsidiær forpliktelse som utløses av at den lokale staten selv ikke oppfyller sine forpliktelser. Når det gjelder omfanget av den ekstraterritoriale forpliktelsen, avgrenses den av statens eget overskudd og tilgjengelige økonomiske ressurser, og ikke etter det faktiske behov. Fordelingen av dette internasjonale ansvaret mellom ulike giverland er heller usikker.
- 1OHCHR, «Legislative History of the Convention on the Rights of the Child», 2007, side 3. URL: https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/LegislativeHistorycrc1en.pdf. Katharina Stornig, «Geneva, 1924: The Geneva Declaration of the Rights of the Child», i Online Atlas on the History of Humanitarianism and Human Rights, edited by Fabian Klose, Marc Palen, Johannes Paulmann, and Andrew Thompson, 2015-12, urn:nbn:de:0159-2016090557 [2024-07-22].
- 2Regjeringen (pressemelding 11. april 2024). URL: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/norge-deteneste-landet-med-1-prosent-til-bistand/id3033900/
- 3Stian Bjørshol Smalø, «Barna vi glemte mellom linjene», SOS-barnebyer Norge 2023.
- 4Stian Bjørshol Smalø, «Vedlegg til rapport: Barna vi glemte mellom linjene», SOS-barnebyer Norge 2024.
- 5Et annet funn var at «[d]et politiske fokuset på barn og unge i utenriks- og utviklingspolitikken har gått ned i perioden 2017–2024, parallelt med at de kanaliserte ressursene i samme periode har sunket», og at «[b]arns rettigheter har gått fra å være en tydelig tverrgående prioritering i norsk utviklingspolitikk til å bli mer usynlig og kun ivaretatt gjennom tematiske satsninger» (kilde: s. 6).
- 6Se blant annet Bakken, Maria, «Norad misforstår utredningsinstruksen», Civita 2024. URL: https://civita.no/okonomi/globalisering/bistand-og-utvikling/norad-misforstar-utredningsinstruksen/
- 7Norges jurisdiksjon refererer til Norges myndighet og rettslige makt til å håndheve lover, treffe avgjørelser og utøve kontroll innenfor sitt territorium. Den territorielle jurisdiksjonen gjelder Norges geografiske område, inkludert landområder, indre farvann, territorialfarvann (12 nautiske mil fra kysten) og luftrommet over disse områdene; den personelle jurisdiksjonen er over norske borgere, uansett hvor de befinner seg i verden. I tillegg kommer den ekstraterritorielle jurisdiksjon, som er særlig interessant her; under visse omstendigheter kan Norge også utøve jurisdiksjon utenfor sitt eget territorium. Dette kan inkludere tilfeller som involverer forbrytelser mot norsk lov, begått i utlandet, og enkelte folkerettslige forpliktelser.
- 8John Tobin, The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, John Tobin (red.) (Oxford 2019), s. 109.
- 9FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter.
- 10General Comment nr. 5 General measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child (arts. 4, 42 and 44, para. 6), CRC/GC/2003/5 (2003), avsnitt 6.
- 11FNs barnekonvensjon artikkel 2 og 4.
- 12John Tobin, The UN Convention on the Rights of the Child. A Commentary, John Tobin (red.) (Oxford 2019), s. 108–158 (s. 112).
- 13Ibid.
- 14FNs verdenserklæring om menneskerettigheter.
- 15Malcolm Langford, Fons Coomans og Felipe Gómez Isa, «Extraterritorial Duties in International Law», i M. Langford, W. Vandenhole, M. Scheinin, & W. Van Genugten (red.), Global Justice, State Duties: The Extraterritorial Scope of Economic, Social, and Cultural Rights in International Law, Cambridge 2013, s. 51–113 (s. 58).
- 16Blant annet i FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, General Comment nr. 14 The right to the highest attainable standard of health (article 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), E/C.12/2000/4 (2000), avsnitt 40. Det synes ikke som at ØSK-komitéen i senere uttalelser har gått tilbake på denne overordnede forståelsen.
- 17https://hhr-atlas.ieg-mainz.de/articles/stornig-geneva. Erklæringen lød som følger: «1) The child must be given the means requisite for its normal development, both materially and spiritually. 2) The child that is hungry must be fed, the child that is sick must be nursed, the child that is backward must be helped, the delinquent child must be reclaimed, and the orphan and the waif must be sheltered and succoured. 3) The child must be the first to receive relief in times of distress. 4) The child must be put in a position to earn a livelihood, and must be protected against every form of exploitation. 5) The child must be brought up in the consciousness that its talent must be devoted to the service of its fellow men.»
- 18Erklæringen om barnets rettigheter av 20. november 1959.
- 19FNs barnekonvensjon, preambel.
- 20Ibid.
- 21Wien-konvensjonen om traktatretten av 22. mai 1969.
- 22«Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights», 2013. Lenke: https://www.fidh.org/IMG/pdf/maastricht-eto-principles-uk_web.pdf. Maastricht Principles, preambel side 3.
- 23Ibid.
- 24
- 25FNs barnekomité General comment No. 19 (2016) On public budgeting for the realization of children’s rights’ (art. 4), avsnitt 13.
- 26Ibid., avsnitt 15.
- 27Ibid., avsnitt 24.
- 28Ibid., avsnitt 27.
- 29Ibid., avsnitt 35.
- 30Ibid., avsnitt 45.
- 31Ibid.
- 32Ibid., avsnitt 46.
- 33Ibid., avsnitt 72.
- 34Ibid., avsnitt 75.
- 35Ibid., avsnitt 82.
- 36Ibid., avsnitt 99.
- 37Også kalt DAC, er administrert av OECD, men landene står fritt i sine regnskap til å ha supplerende markører.
- 38Per nå finnes det følgende markører: «environment», «gender equality», «good governance and human rights», «biodiversity», «desertification», «climate change mitigation», «climate change adaption», «reproductive maternal newborn and child health», «research and experimental development», «inclusion and empowerment of persons with disabilities», «disaster risk reduction» og «focus area covid-19».
- 39Altså rettspolitisk argumentasjon – hvordan retten burde være.
- 40Vandenhole, W. & Benedek, W. (2012), «Extraterritorial Human Rights Obligations and the North-South Divide», i M. Langford, W. Vandenhole, M. Scheinin & W. van Genugten (Eds.), Global Justice, State Duties: The Extraterritorial Scope of Economic, Social, and Cultural Rights in International Law (s. 332–364), Cambridge: Cambridge University Press, s. 333.
- 41Ibid., s. 335.
- 42Ibid., s. 333.