Familievolden i politireformen

Politireformens hovedtrekk og tidligere forskning

En omfattende reform av norsk politi ble vedtatt av Stortinget sommeren 2015 og iverksatt fra 1. januar 2016, med formål om å skape en mer handlekraftig og moderne politiorganisasjon (Justis- og beredskapsdepartementet, 2015). Reformens hovedmål var å effektivisere politistyrken og gjøre politiarbeidet kvalitativt bedre i Norge. Reformen skulle styrke de såkalte kjerneoppgavene til politiet, som først og fremst sies å være bekjempelse av alvorlig kriminalitet (Justis- og beredskapsdepartementet, 2015). Dessuten skulle reformen gjøre politiarbeidet mer kunnskapsbasert.

Nærpolitireformen består en av en såkalt strukturreform og en kvalitetsreform. Strukturreformen innebar at antallet politidistrikt ble redusert fra 27 til 12 og antallet tjenestesteder fra 354 til 221 (Larsson & Lundgren Sørli, 2018), og har blitt omtalt som en sentraliseringsreform. Kvalitetsreformen retter seg mot et mer effektivt og kunnskapsbasert politi. Klare målsettinger med reformen er å styrke kunnskapsmiljøene i politiet med «robuste fagmiljøer» som har større grad av spisskompetanse, og mer samarbeid mellom lokalt politi og spesialistmiljøene (Justis- og beredskapsdepartementet, 2015). Sentraliseringen skal også bidra til en mer enhetlig polititjeneste, der lokale variasjoner reduseres (Larsson & Lundgren Sørli, 2018). Nærpolitireformen blir også knyttet til «New Public Management»-ideologien, der styring og målbare resultater settes i sentrum for virksomheten (Christensen, 2018).

Nærpolitireformen har vist seg å høste liten oppslutning blant politibetjenter. I en spørreundersøkelse som ble gjort seks måneder etter at reformen ble iverksatt, svarte under en fjerdedel av politiansatte at de trodde reformen ville ha positive konsekvenser for politiet generelt (Renå, 2018). I en intervjustudie forteller politibetjenter i patruljevirksomhet at de gjennom reformens sentraliseringsprosess har mistet noe av sin tilknytning til og dermed kunnskap om lokalmiljøene de patruljerer (Gundhus, Talberg & Wathne, 2018). Når politiets kunnskap om lokalmiljøene svekkes, blir også politikontrollen annerledes. Politibetjentene i studien til Gundhus, Talberg og Wathne (2018) forteller at de er nødt til å bruke sterkere virkemidler når de ikke kjenner miljøene de griper inn overfor; kjennskap til hverandre kan bidra til at møtene mellom politi og borgere ikke oppleves særlig dramatisk, og det gir også politiet et større virkemiddelregister å spille på. Politiansatte forteller også at de oftere må be om legitimasjon når de patruljerer i ukjente områder, fordi de føler seg mindre trygge når de ikke har kunnskap om personene de møter (Gundhus et al., 2018).

I en spørreundersøkelse gjort av Arbeidsforskningsinstituttet fremkommer det at generalistidealet fortsatt står sterkt blant politiansatte, selv om halvparten av respondentene mener at politiet bør spesialiseres. Forskerne bak studien forklarer det på følgende måte (Wathne, Talberg & Gundhus, 2019, s. 8):

Tallene kan indikere at de politiansatte vil ha både i pose og sekk: et politi som er til stede i lokalsamfunnet og bistår også når mindre alvorlig kriminalitet begås, og et robust politi som spesialiseres i tråd med samfunnets nye utfordringer.

Videre opplever politiansatte i økende grad at deres arbeidsoppgaver har blitt standardisert gjennom nærpolitireformen og dermed at følelsen av frihet og selvråderett i oppdragsløsningen er blitt redusert. Kort sagt opplever de politiansatte at rommet for å bruke skjønn er blitt innsnevret med reformen. I tillegg oppleves ressurssituasjonen som mer problematisk enn før reformen. Nesten 70 prosent av respondentene i AFI-undersøkelsen oppgir at de har en dårlig følelse når de går fra jobb, grunnet mangel på tid og ressurser til å gjøre et godt nok arbeid (Wathne, Talberg & Gundhus, 2019, s. 20). Denne undersøkelsen dokumenterer også at politiansatte opplever at de har mindre publikumskontakt i dag enn før reformen ble implementert.

Politiforskningsmiljøet i Norge har satt politireformen i et svært kritisk lys, først og fremst på grunn av politiets reduserte kontakt med publikum. Når reformen skal bygge opp spesialistmiljøene i politiet, går det på bekostning av den brede publikumskontakten politiet hadde før reformen. Dermed mister politiet noe av sitt sivile preg (Gundhus et al., 2018, s. 350). Et hovedproblem med reformen sies å være at den har ført til en reduksjon av politimannskaper for de publikumsnære oppgavene, og at politiet nå har mindre tid og kapasitet til dialogpreget kontakt med publikum enn før (Gundhus et al., 2018).

Problemstilling

Formålet med denne artikkelen er å søke innsyn i hvordan fagfeltet ViNR¹ er ivaretatt og organisert under politireformen, og vurdere konsekvensene av dette. Studien belyser dermed følgende problemstilling;

Hvordan fungerer politireformens målsettinger om spesialisering og robuste fagmiljøer for etterforskningen av vold i nære relasjoner?

Denne problemstillingen søker svar på hvordan omorganiseringen av norsk politi, med dens særlige fokus på robuste fagmiljøer og spesialisering av polititjenesten, har påvirket politiets arbeid med ViNR. Problemstillingen gir et todelt perspektiv; på den ene siden vil den belyse konsekvensene politireformen har hatt for dette fagfeltet, på den andre siden vil den vise særegne utfordringer for etterforskningen av ViNR i lys av spesialisering. Det sistnevnte perspektivet er imidlertid ikke nødvendigvis knyttet til politireformen, men er en ufravikelig side av (om)organiseringen av dette fagfeltet.

Robuste fagmiljøer og spesialisering

De fundamentale begrepene for politireformen er utvikling av sterke (robuste) fagmiljøer og følgelig spesialisering av polititjenesten. I Politianalysen, som regnes som grunnlaget for Politireformen, slås det fast:

Et robust fagmiljø vil i de fleste tilfeller forutsette 5 til 10 årsverk, både for å dekke nødvendig spisskompetanse innen aktuelle områder, for å kunne avlaste hverandre for særlig belastende oppgaver og for å ha tilstrekkelig kapasitet når personell er borte på kurs, konferanser, ferie og ved sykdom (NOU 2013: 9, s. 106).

Det gis imidlertid ingen definisjon av «robusthet». I enkelte studier av forsknings- og kunnskapsmiljøer i universitets- og høgskolesektoren knyttes gjerne størrelse til «robusthet», men det gis ingen indikasjon på hvor stort et miljø bør være for at det skal kunne karakteriseres som «robust». Samtidig hevdes det at såkalte stordriftsfordeler avtar over en viss størrelse. Robusthet knyttes imidlertid ikke bare til størrelse, men også til verdier som kompetanse, ressurser, stimulerende og utfordrende kolleger, gruppedynamikk, ambisjoner og kvalitetskultur (Vabø & Kårstein, 2014).

Robusthet og spesialisering er nær beslektet, der robusthet innebærer nettopp spesialisering av tjenesten. For etterforskning av ViNR vil det innebære først og fremst utvikling av egne etterforskningsteam som får arbeide utelukkende med disse sakene, noe som er en klar forventning fra myndighetene (Justis- og beredskapsdepartementet, 2012). Familievoldskoordinatorene i politiet, som har til hovedoppgave å følge opp og kvalitetssikre politiets arbeid med ViNR i politidistriktet, har siden tidlig på 00-tallet representert en spesialisering av dette fagfeltet (Aas, 2009). Videre vil spesialiseringstanken også kreve at påtalemyndigheten i politiet får egne politiadvokater som kan konsentrere seg om dette saksfeltet. For den operative delen av politistyrken vil det være vanskelig å få til noen spesialisering for ViNR. Her må den nærmeste og mest tilgjengelige politipatruljen rykke ut til nødmeldinger om vold i hjemmet (Aas, 2014). Politipatruljene representerer for øvrig ofte den første fasen i etterforskningsarbeidet ved bevissikring, anmeldelse og opprettelse av straffesak (mer om det senere i artikkelen).

Organiseringen av fagfeltet vold i nære relasjoner

I strukturen for de nye politidistriktene skilles det mellom henholdsvis såkalte funksjonelle og geografiske driftsenheter (Politidirektoratet, 2017). De funksjonelle driftsenhetene er plassert i de respektive distriktenes hovedseter og har et overgripende ansvar for hele sitt politidistrikt. De geografiske driftsenhetene (GDE-ene) har ansvar for et større geografisk område (regioner) innen politidistriktet og dermed for en rekke tjenestesteder som er plassert lokalt. De funksjonelle driftsenhetene har fagansvar innenfor konkrete fagområder, og her skal «sjeldne hendelser eller hendelser av høy alvorlighetsgrad eller kompleksitet» plasseres. Videre skal de funksjonelle driftsenhetene støtte polititjenesten i GDE-ene med blant annet spesialistkompetanse (Politidirektoratet, 2017, s. 21). Det er med andre ord først og fremst de funksjonelle driftsenhetene som forvalter spesialistkompetansen i politiet.

GDE-ene har ansvaret for etterforskning av alle fagområder med unntak av de sjeldne og alvorlige sakene som spesialistene skal håndtere sentralt.² Politidirektoratet har videre bestemt at etterforskning av ViNR og æresrelatert vold skal som hovedregel foregå på de geografiske driftsenhetene, men kan organiseres i funksjonell enhet hvis det er mest hensiktsmessig. Det er i så fall opp til det enkelte politidistrikts ledelse. Fagansvaret for etterforskningen av vold og seksuelle overgrep mot barn ligger imidlertid tydelig i den funksjonelle enheten sentralt (Politidirektoratet, 2017, s. 109, 121).

Prioritering av fagfeltet ViNR

I Regjeringens stortingsmelding (Justis- og beredskapsdepartementet, 2012) og handlingsplan mot ViNR (Justis- og beredskapsdepartementet, 2013), riksadvokatens rundskriv (Riksadvokaten, 2008, 2013) og politiets egne handlingsplaner (Politidirektoratet, 2002, 2009, 2014) mot denne type vold etterlates det ingen tvil om at ViNR skal plasseres høyt på politiets dagsorden. I Regjeringens handlingsplan mot ViNR slås det fast:

Politiets innsats er helt avgjørende for å lykkes i arbeidet for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner. Innsatsen er betydelig styrket de senere årene og politiet har fått en rekke nye virkemidler for å ivareta og beskytte den som er utsatt, samtidig som det er fokus på etterforskning og iretteføring av saker. (Justis- og beredskapsdepartementet, 2013, s. 22)

I stortingsmelding nr. 15 (Justis- og beredskapsdepartementet, 2012) uttrykkes det forventninger til spesialisering av politiets arbeid med ViNR. Meldingen viser blant annet til at politidistriktene har blitt pålagt å sørge for heltidsstilling for familievoldskoordinatorene, slik at de er fritatt for andre oppgaver. Videre er de største politidistriktene pålagt å opprette egne etterforskningsteam for å arbeide med ViNR og seksuelle overgrep (Justis- og beredskapsdepartementet, 2012).

I riksadvokatens prioriteringsrundskriv for 2013 uttrykkes behovet for å bedre oppklaringen av voldssaker, særlig når det gjelder ViNR, og at «vold i nære relasjoner kan være så alvorlig at den omfattes av riksadvokatens sentrale prioriteringer og slike saker må vies særskilt oppmerksomhet» (Riksadvokaten, 2013, s. 8). I dette rundskrivet slås det videre fast at «statsadvokatene særlig skal følge opp politiets etterforskning av økonomisk kriminalitet, vold i nære relasjoner og voldtekt» (Riksadvokaten, 2013, s. 11).

Videre har vi sett en nærmest eksplosjonsartet økning av politianmeldelser for ViNR i de senere årene. Ser vi på den mest alvorlige formen for ViNR – den som omhandler «mishandling i nære relasjoner» – ser vi en økning fra 450 saker i 2006 til nesten 3500 saker i 2018 (Statistisk sentralbyrå, 2019). En evaluering av politiets arbeid med dette saksfeltet (Aas, 2014)³ viser at antallet anmeldte familievoldssaker nesten har blitt doblet fra 2005 til 2011. Denne økningen skyldes trolig ikke bare økt anmeldelsestilbøyelighet i befolkningen, men også i stor grad at politiet har blitt mer påpasselig med å anmelde slike saker på eget initiativ. Ikke minst har politiets rutiner blitt innskjerpet når det gjelder å registrere disse sakene i straffesaksregisteret. Tidligere studier kunne dokumentere en høy registreringssvikt (Aas, 2014).

Tidligere forskning på politiets arbeid med vold i nære relasjoner

Etter det forfatteren av denne artikkelen erfarer, er det ikke tidligere gjort noen definerte studier om hvordan dette fagfeltet er organisert i politiet. Politiets arbeid med ViNR er det imidlertid gjort en rekke studier om både nasjonalt og internasjonalt. Denne forskningen har i stor grad vært opptatt av å fremstille politiets unnlatelsessynder i dette arbeidet. Det er imidlertid for det meste det uniformerte politiet i operativ tjeneste og deres arbeid med partnervold som har vært gjenstand for forskningsinteresse, og noen få sentrale og banebrytende bidrag skal omtales her.

I en stor internasjonal studie fra 1980-årene som ble gjennomført i Australia, England, Nederland og USA, konkluderes det med at det fantes ingen felles plan eller strategi som politiet fulgte i familievoldssaker (Hanmer, Radford & Stanko, 1989). Løsningene var helt opp til den enkelte politiutøver. Det fremkommer at politiet gjennomgående vurderte volden som en privatsak og ikke som en politisak.

Ti år senere leverte Hoyle det betydningsfulle bidraget Negotiating domestic violence (Hoyle, 1998) som handler om politiets arbeid med familievold i England. Hun anvender et interaksjonistisk perspektiv for å forstå politiets beslutninger, og utdyper det slik:

The decision about whether or not to enforce the law is rarely preordained by the initial call to the police or the type of dispute. It is, rather, arrived at through a process of negotiation between the significant actors (Hoyle, 1998, s. 17).

Når politipatruljene trer inn i private hjem som følge av en mistanke om vold, starter en prosess der politiet må kommunisere med de involverte og på grunnlag av informasjonen de får, må gjøre seg opp en mening om de for eksempel står overfor «vold», «krangling», «slåssing», «psykiatri», «bråk» eller «ingenting». Oppdragets merkelapp beror ikke bare på hva som faktisk har skjedd på stedet, men også på politiets interaksjonsprosess med de involverte partene. Et sentralt funn i denne studien er voldsutsatte kvinners motstand mot anmeldelse av partner, og Hoyle angriper dermed ideen om at den strafferettslige kursen mot ViNR tjener ofrenes interesser (Hoyle, 1998).

I en svensk studie (doktorgradsavhandling) med tittelen Vilja med förhinder – polisers samtal om kvinnomisshandel utforsker Lundberg politiets retorikk når ViNR omtales (Lundberg, 2001) Selve tittelen «Vilja med förhinder» rommer samtidig avhandlingens hovedformål: en analyse av politiets ulike begrunnelser for hvorfor de ikke gjør hva styringsdokumentene fra politimyndigheter forventer. Politiet «vil» gjerne hjelpe ofre for mishandling, men oppgir samtidig en rekke mer eller mindre illegitime grunner («förhinder») til å la være å bistå. Mye av det samme finner Aas i sin norske doktorgradsavhandling med tittelen Politiinngrep i familiekonflikter (Aas, 2009). Også i den studien skjer det bare unntaksvis at politiet oppfyller sin plikt til å anmelde og opprette straffesak for ViNR.

En norsk studie om politiets etterforskningsarbeid (som blir mer utførlig presentert senere i artikkelen) dokumenterer at mishandling i nære relasjoner⁴ er spesielt krevende for politiet å etterforske (Aas & Andersen, 2017). Denne studien fokuserte på hvordan politiet evner å etterforske helheten og kompleksiteten i mishandlingsforhold som straffelovens § 282 og 283 retter seg mot. Det viste seg at det først og fremst er de konkrete fysiske overgrepshendelsene som politiet mestrer å dokumentere, og i mindre grad det diffuse som knytter seg til et volds- og trusselregime, og da særlig den psykiske siden av mishandlingen (Aas & Andersen, 2017, s. 138). Mye av intensjonen med loven ble dermed ikke oppfylt i politiarbeidet. Studien kunne også dokumentere at rundt 70 prosent av alle sakene ble henlagt, noe som gjenspeiler både den vanskelige bevisutfordringen i disse sakene og politiets manglende etterforskningskapasitet/vilje til å etterforske (Aas & Andersen, 2017).

Varierende organisering av arbeid med ViNR i politidistriktene

Informantene forteller om store variasjoner i hvordan arbeidet med ViNR er organisert i de ulike politidistriktene. ViNR-fagfeltet er i varierende grad plassert på tre forskjellige nivå i politidistriktene – på sentralt nivå (funksjonelle driftsenheter), på regionsnivå (GDE-er) og på lokalt nivå (lensmannskontorer) – alt etter som hvor store politidistriktene er og hvordan de prioriterer ViNR-feltet. I Oslo har man samlet etterforskningsressursene i to store fagmiljøer som er plassert i enhet vest og enhet øst. I flere av de andre politidistriktene er det i hovedsak lensmannskontorene som etterforsker ViNR. I noen av politidistriktene er imidlertid etterforskningen av ViNR-sakene plassert på mellomnivå, på GDE-ene, og da gjerne på et voldsavsnitt som håndterer alle voldssaker. Ved disse GDE-ene finnes det i varierende grad politiutøvere spesialiserte på ViNR-feltet. Det er tilsynelatende (per juni 2019) bare politidistriktene Oslo, Innlandet og Nordland som har egne etterforskningsteam av en viss størrelse dedikert ViNR-saker inkludert partnervold. Mange av distriktene har imidlertid egne spesialiserte grupper for etterforskning av overgrep og vold mot barn (som også i noen grad kan komme til anvendelse for partnervold).

Kompleksiteten i fagfeltet ViNR gjenspeiles i en rekke koordinatorstillinger som gjerne er plassert sentralt i et politidistrikt – familievoldskoordinator, SARA-koordinator, koordinator for verktøyet PATRIARK (æresrelatert vold) og koordinator for trusselsutsatte (adressesperre og relokalisering) er ofte knyttet til et politidistrikts felles forebyggende enhet. Flere av disse koordinatorrollene kan innehas av én og samme person.

Lite robuste fagmiljøer

I de fleste politidistriktene er det ikke bygd opp noe robust fagmiljø for å håndtere ViNR-saker. Informant-13 kan tjene som talsperson for typiske svar fra informantene på spørsmål om dette:

Nei, det vil jeg ikke si. Det er jo flere som jobber med det – en som sitter her, en som sitter der. Det har ikke blitt noe robust fagmiljø på det området – vi har ikke klart å bygge det opp ennå.

Etterforskningen av overgrep mot barn, inkludert ViNR, er riktignok i større grad blitt spesialisert enn etterforskningen av partnervold. Flere av informantene påpeker at arbeidet med partnervold er blitt skadelidende som følge av satsingen på arbeid med vold mot barn. Ved sistnevnte foreligger det også korte tidsfrister som gjør at denne type saker får høyere prioritet.

Som nevnt blir ViNR-saker (særlig partnervold) ofte etterforsket på den lokale driftsenheten, som gjerne er det lokale lensmannskontoret. Dette faktum er til stor frustrasjon for flere av informantene. Et uttrykk for denne frustrasjonen er dette utsagnet fra informant-6:

Ja, det var jo en prosess på dette under omorganiseringsprosessen. Jeg og flere av mine kolleger mente at etterforskning av vold i nære relasjoner er såpass krevende og krever mye innsikt og erfaring, og mente at det burde sentraliseres til FEFE⁷. Og eventuelt at vi sentraliserte etterforskningsansvaret hvor barn var inne i bildet, hvor vi var avhengig av en tett samhandling med Barnehuset. Dette ble ikke tatt til etterretning i prosessen. Det ble da besluttet at de geografiske driftsenheter skulle da ha etterforskningsansvaret, og da en desentralisert ordning hvor hvert eneste tjenestested etterforsker sine saker.

Om organiseringen av ViNR-arbeidet, sier Informant-6:

Der er ikke fagmiljøer og i hvert fall ikke robuste fagmiljøer – det er veldig stor utskiftning, det er veldig mange tjenestesteder. Det blir ikke muligheter til å opparbeide erfaring og kompetanse på feltet. Jeg mener jo bestemt at intensjonene i omorganiseringsprosessen ikke er blitt ivaretatt.

Hvor stort bør et fagmiljø være?

I Oslo politidistrikt – som har helt spesielle forutsetninger for spesialisering og oppbygging av kompetansemiljøer – oppstod det en diskusjon om hvordan fagfeltet ViNR skulle organiseres med implementeringen av den nye reformen. Skulle man etablere ett fagmiljø sentralt i Oslo for hele det nye Oslo politidistrikt, eller skulle man etablere to fagmiljøer? Enden på diskusjonen var at det ble etablert ett fagmiljø i vest og ett i øst.⁸ De sentrale argumentene for å samle all etterforskning under samme tak går frem av dette utsagnet fra informant-11⁹:

Man prøver å finne løsninger på hver sin måte, og man kunne hatt mer helhetlig tilnærming, for heller å bruke ressursene og tiden sammen for å hjelpe flere da. Hvis man skal bruke tiden og ressursen på å finne løsningen på det samme problemet i to enheter, så blir det ineffektivt … befolkningen må få lik mulighet og rettssikkerhet og hjelp – enten om du tilhører Oslo vest eller Oslo øst.

Her fremkommer tre argumenter for samling av en felles enhet for hele Oslo politidistrikt i arbeidet med ViNR. Argumentet om en helhetlig tilnærming henger nært sammen med hensynet til en enhetlig tilnærming. Dessuten argumenteres det med effektivitetshensyn i den forstand at en ikke skulle behøve å finne hver sine løsninger på relativt like og komplekse saker. Informant-8 fra familievoldsenheten i Oslo vest derimot, uttrykker følgende:

I Oslo ønsket de opprinnelig at vi skulle sentraliseres som en svær fagenhet. Det var jo vi imot fordi vi tenkte at vi skal være tilgjengelig for publikum. At vi skal sitte ett sted og publikum på en måte lider av å måtte reise – det er vanskelig nok å komme til politiet – at de skal reise veldig langt til ukjente og utrygge plasser. Og det medførte at vi delte oss i to. En enhet i vest og en enhet i øst.

Nærheten til publikum var altså et sentralt argument for å opprette to fagmiljøer. I den forbindelse stiller informant-3 det retoriske spørsmålet: «Hvem er det vi er til for? Er vi til for oss selv, for at vi selv skal bli best mulig, eller er vi til for at vi skal hjelpe noen andre?» I tillegg ble størrelse fremhevet som et argument mot sammenslåing til ett miljø, som informant-3 uttrykker det: «Det skal ikke bli for stort heller, for da mister du effektiviteten, kjennskapen til de du jobber med.» Tanken her er at en for stor gruppe fort blir uoversiktlig og dermed mindre effektiv.

Nærhet og avstand til befolkningen

I de andre politidistriktene blir spørsmålet om avstand og nærhet til befolkningen annerledes enn i Oslo. Opprettelse av fagmiljøer sentralt i distriktet vil måtte trekke til seg kompetanse fra de mindre driftsenhetene. Det er nettopp det informant-2 har i tankene når hen hevder at «[r]obuste miljøer dreier seg ikke om kulturforståelse og sensitivitet». Hen forklarer at den lokale forankringen til politiet ødelegges ved å sentralisere spesialistene, og hevder videre:

I den nye reformen så har vi ikke tid til å være der for publikum, snakke med, bruke tid for dem – vi glemmer at historien til et menneske er noe fortrolig. Du må bygge god relasjon før jeg orker å fortelle det til deg – det er ikke sikkert du er i stand til å forvalte min historie med respekt.

Ifølge denne informanten kreves det altså nærhet mellom politi og voldsutsatte for at sistnevnte skal kunne tørre å åpne seg. Det er imidlertid ikke erfaringen til informant-15, som nærmest hevder at det motsatte også kan gjøre seg gjeldende:

Hvis du møter opp på lensmannskontoret der, så har du gjerne ikke lyst til å forklare deg for dem som jobber der for det er så små lokalsamfunn – alle kjenner alle. Noen som kommer sier at de ønsker å snakke med en etterforsker som kommer fra [stedsnavn] eller en annen plass.

I henhold til denne politiansattes erfaring vil en voldsutsatt bevare sin anonymitet og være redd for at det lokale minoritetsmiljøet skal få kjennskap til voldshendelsen(e). Informant-4 svarer slik når hen blir spurt om betydningen av politiets nærhet til befolkningen i form av lokalkunnskap og personkunnskap:

Det er jo absolutt et vektig argument – det tenker jeg, men man skal ikke bare legge saker på lokal etterforskning fordi at man generelt sett tenker at det er mye nyttig informasjon å innhente. I familievoldssaker er jo stort sett informasjonen å hente hos de som er utsatt dessverre – innenfor familiens fire vegger og i nære familierelasjoner eller venner – og de vil man jo få tilgang til nesten uansett hvor man sitter. Den største utfordringen må være i oppfølgingen av de ulike tiltak med hjelpeapparatet for øvrig.

Etter denne informantens erfaring har altså politiets lokal- og personkunnskap begrenset betydning i familievoldssaker fordi informasjonen som er relevant for politiet, finnes innen familien og i liten grad utenfor.

Fordelen med robuste fagmiljøer

Det er utvilsomt en rekke fordeler med å jobbe etter en teammodell i ViNR-saksfeltet. En gruppe kan samarbeide om saker og lettere angripe komplekse saker fra ulike innfallsvinkler. Arbeidet i en egen gruppe dedikert til ViNR vil også gi mengdetrening slik at en rekke gjøremål etter hvert blir rutine. Slik sett kan spesialisert gruppearbeid også begrunnes av effektivitetshensyn (Aas & Andersen, 2017). Informant-4 forklarer fordelen med robuste fagmiljøer slik:

… det å kunne prioritere mellom disse sakene – se alvorligheten rett og slett – det trengs det litt kompetanse for å klare å forstå. Det å få disse sakene uten å ha det som et fast område, det gjør at man da – hvis det da ikke er en robust enhet – så vil man få sakene litt sånn sjelden, som gjør at en ikke kan trå til med den ressursen som trengs. Det å forstå sammenhengene her kan bli litt krevende for etterforskere. Da ser vi at de kanskje «Åh, det her er så vanskelig – da legger vi det litt fra oss» … De store robuste enhetene har etter min erfaring mye større potensiale for å utvikle skreddersydde tiltak og kvalitetssikre både etterforskningen og oppfølgingen som gis. Så har vi redusert risiko og økt sikkerhet for de som er involvert. En annen ting som jeg ser, er det at å ha en robust fagenhet gjør at vi spiller inn til organisasjonen ellers der man kanskje ikke vet så mye – man har en tydeligere slagkraft … Det å forstå hva denne familievolden er mener jeg at man faktisk har større mulighet til hvis man bygger sterke enheter som kan være med å fronte og vise og tydeliggjøre dette fagområdet inn på ledermøter, inn på ulike nivåer. Så ser jeg at noen er uenig med meg – de tenker at familievold må ut på geografiske driftsenheter. Det er derfor man velger å fragmentere det inn på lokal etterforskning, inn på allmenn påtale, men poenget er at der klarer man ikke å bygge en fagkunnskap, som gjør at man heller ikke ser de sakene.

I dette resonnementet fremtrer en rekke argumenter for robuste fagmiljøer, først og fremst hensynet til kompetanse, kvalitet og prioritering. I tillegg vil et robust fagmiljø etter denne informantens syn lettere kunne fronte fagfeltet overfor politidistriktets ledelse enn hva enkeltpersoner hver for seg kan gjøre. Informant-16 har dårlige erfaringer med spredning av politibetjenter som sitter på hver sin «tue» og arbeider i ViNR-feltet. Hen hevder at disse sakene ligger «ute i periferien» i hens distrikt, og hevder at «[h]ovedsaken av vold i nære relasjoner ligger ute rundt omkring». Hen legger til:

Det er en kjempeutfordring for meg som familievoldskoordinator å få dette her på stell, for ute i periferien er det jo veldig stor variasjon i antall ansatte, i kunnskap og opplæring. Jeg kaver veldig med dette her skjønner du. […] [H]os oss blir ikke folk møtt likt. Du er skikkelig uheldig hvis du blir utsatt for bare vold på [stedsnavn], for hadde du vært så heldig at du ble utsatt for et seksuelt overgrep, kunne du være så heldig at du havna inne på funksjonell enhet og fått den ekspertisen du har krav på. Men blir du utsatt for vold blir det lagt ut på lensmannskontoret der, og i tillegg er det dårlig bemannet.

Vi bør ikke misforstå ordet «heldig» i denne sammenhengen, men se det som et retorisk uttrykk for at voldsutsatte får langt bedre oppfølging av spesialistene enn generalistene.

Hvorfor etableres ikke robuste fagmiljøer?

Informantene peker på en rekke grunner til at de ikke klarer å etablere robuste fagmiljøer i sine politidistrikt. Informant-5 forklarer at de i hens politidistrikt har veldig mange uerfarne politiutøvere på ViNR, og at de sliter med mye gjennomtrekk av unge folk som ikke vil være i fagfeltet. Dette kaller hen en «ond sirkel», og hen utdyper:

Klarer ikke å holde på folk. Folk vil egentlig bare bort … det er et så krevende arbeidsfelt. Det er så utrolig mye saker. Det er et utrolig til trøkk. Når de kommer hit er dem nyutdanna, ingen som har tida til å lære dem opp, for det er sånn kjør hele tida. Så får dem arbeidsoppgaver som er veldig krevende – da får dem ikke noen mestringsfølelse og da vil dem bare bort … Vi får ikke til å etterforske sakene ordentlig for vi har ikke tida …

Informant-6 peker på ledelsen av politidistriktet som en årsak til at det ikke etableres fagmiljøer:

Det er mangel på flere ting – jeg tror også det handler om mangel på ledelse. Ledelse i den forstand en klar vilje og motivasjon til å prioritere og satse på det å etablere et fagmiljø som gjør at folk orker og klarer stå i disse sakene over tid. Det er krevende saker som krever mye – ikke bare politifaglig, men også tverrfaglig kompetanse … så jeg tror problemet ligger på ledelse.

I den forbindelse viser hen til følgende eksempel:

Får vi et ran i en gullsmedbutikk i sentrum, så mobiliseres hele politidistriktet – og det er jo aldri snakk om annet enn at vi skal ha en etterforskningsleder på saken. Får vi en alvorlig familievoldssak, så har vi ikke det samme engasjementet, motivasjon og kultur til å angripe dette på den måten som må forventes for at vi skal iretteføre dette … Det handler også om en kulturendring på dette feltet tenker jeg.

Når informant-6 etterlyser kulturendringer, understøttes det av mye dokumentasjon på at ViNR er et fagfelt som ikke passer så godt inn i en polisiær logikk om «skyldig» eller «uskyldig» i forhold til konkrete forbrytelser (Holmberg, 1999; Hoyle, 1998). Den tragiske virkeligheten i ViNR-saker er mer nyansert og sammensatt enn som så, og det er nettopp denne kompleksiteten som gjør at mange i politiet ikke ønsker å arbeide i dette fagfeltet. Dette diskuteres mer inngående senere.

Bør arbeid med ViNR være en spesialistoppgave?

Avstand vs. nærhet, spesialist vs. generalist

En sentral divergens i intervjumaterialet handler om nærhet vs. avstand mellom politiet og de som rammes av ViNR. De såkalte spesialistene, som det er få av, må nødvendigvis være samlet sentralt i distriktet, og det er gjerne stor avstand til voldsutsatte. Generalister er i prinsippet alle politiutøvere uten spesialkompetanse på ViNR, og vil da være tilgjengelig på alle tjenestesteder. I mange av politidistriktene etterforskes ViNR av etterforskningsgeneralister på det lokale lensmannskontoret. En fordel med denne ordningen er disse polititjenestepersonenes nærhet til befolkningen, for eksempel i det at voldsutsatte ikke trenger å reise langt for å inngi anmeldelse. Det er også mulig at polititjenestepersonen(e) og voldsutsatt(e) kjenner hverandre fra før ‒ fra tidligere utrykninger eller inngitte anmeldelser. Dette kan imidlertid være både en fordel og en ulempe – fordel ved at kjennskap kan skape tillit og trygghet, men en mulig ulempe i det at polititjenestepersonen ikke lenger tar de(n) utsattes problem like alvorlig etter gjentatte henvendelser til politiet.

Selv om etterforskningsgeneralisten mangler spesialkompetanse på ViNR-feltet, har hen i det minste forutsetninger for å kunne møte voldsutsatte med medmenneskelighet, respekt og empati. Dessuten har vi sett at etterforskningsgeneralisten kan ha bedre tid til voldsutsatte enn hva spesialistene med store saksbunker kan ha. For en generalist vil kanskje en alvorlig familievoldssak bli høyt prioritert, mens for spesialisten vil en slik sak bare være en i bunken. I denne forbindelse anvender Grøvdal den kjente filosofen Søren Kierkegaard som inspirasjon for hjelperens rolle overfor voldsutsatte. I Kierkegaards tenkning er hjelperen en tjener som må vise ydmykhet overfor den som skal hjelpes. Hjelperen må være ydmyk i forhold til sin egen kunnskap i erkjennelsen av at det er stadig noe nytt å lære (Grøvdal, 2017). Grøvdal (2017, s. 4) reiser spørsmålet om det «faktisk [kan] være slik at vi kan komme vel så langt med den generelle kunnskapen som med den spesielle?» og utdyper videre:

Hva hjelper vår ekspertkunnskap oss, dersom vi ikke har tid til å komme nær det andre mennesket, og møte henne eller ham der hun eller han befinner seg? Kan det å være spesialist på noe, faktisk i en del tilfeller komme til å stå i veien for det å yte god hjelp?

Videre kan det ligge en fare i spesialistens kunnskap hvis hen låser seg for andre perspektiver som ikke passer inn i spesialistens modeller. Det er noe av dette Birkeland (2007) har i tankene når han argumenterer for generalistidealet i norsk politi. Han finner spesialistenes begrensninger på denne måten: «En situasjon som ikke svarer til spesialkompetansen, vil spesialisten enten måtte trekke seg bort fra, eller løse med sine spesialiserte forutsetninger, uten å vite om andre alternativer ville være bedre» (Birkeland, 2007, s. 36). Grøvdal, Saur og Skaalerud (2014, s. 145) reiser spørsmålet om det stadige ropet om mer spesialkunnskap og kompetanse kan gjøre yrkesutøvere handlingslammet, med denne refleksjonen:

Og hvor støtt står man som fagperson i det såkalte «praksisfeltet», hvis man «aldri» kan vite nok? Hvor handlekraftig blir man hvis man «ikke kan nok»? Er det ikke en fare for at ropet på stadig mer kunnskap kan bidra til å rive noe av grunnen vekk under føttene til ansatte i ulike hjelpetjenester og gjøre dem usikre? Kan ikke det at man «mangler kunnskap» også bli en sovepute, en begrunnelse for ikke å gjøre noe?

Det er en reell fare som kommer til uttrykk her. Hvis spesialiseringstanken blir enerådende, kan det medføre at generalisten i politiet ikke tør å ta tak i ViNR-saker, og dermed avviser voldsutsatte som kommer til politiet.

Til tross for at spesialiseringstanken har noen begrensninger og farer ved seg, kan det likevel lett argumenteres for at spesialisten har klare fortrinn i arbeidet med ViNR – særlig når det gjelder å forstå kompleksiteten i slike saker og etterforske dem deretter. Spesialistene er også ofte samlet i egne grupper hvor man mer effektivt kan angripe sammensatte og komplekse saker fra ulike vinkler. Når det formodentlig aldri vil bli nok spesialister til å håndtere alle ViNR-sakene, må løsningene ligge i kompromisser mellom generalist og spesialist og samtidig mellom avstand og nærhet. Intervjumaterialet i denne studien har også vist eksempler på samarbeidsmodeller mellom generalisten og spesialisten hvor førstnevnte søker råd og veiledning hos kolleger med langt mer erfaring og større kunnskapsbase. I Finnmark er dette samarbeidet så tydelig utviklet at spesialistene til tider reiser til generalistene for å bistå.

Robuste fagmiljøer trenger ikke nødvendigvis å bety fysisk samlokalisering i arbeidet med ViNR-feltet. Det kan argumenteres for at robusthet også kan handle om gode faglige samarbeidsrutiner på tvers av geografiske områder, ikke minst ved hjelp av de digitale mulighetene som finnes i dag. På den måten er det mulig at både spesialkompetanse kan nå frem til voldsutsattes nærområde, og nærheten mellom politi og lokalsamfunn kan opprettholdes. Økt samarbeid mellom lokalt politi og spesialistmiljøer var også en av intensjonene bak nærpolitireformen (Justis- og beredskapsdepartementet, 2015).

Det er imidlertid grunn til å stille spørsmål ved spesialistbegrepet i politiet. Hva skal til for å kunne titulere seg som «spesialist» i politietaten? Og hva skiller spesialisten fra generalisten når det gjelder kompetanse? I politiets egne krav til «spesialistetterforskning» meisles det ut følgende krav til formalkompetanse for den enkelte politiutøver (Politidirektoratet, 2017, s. 24):

Det er store variasjoner i hva slags etter- og videreutdanning informantene i denne studien besitter. Etter- og videreutdanningen ved Politihøgskolen er ingen spesialistutdanning, men tilbyr spesialiserte kurs (Politihøgskolen, 2019a). Unntaket kan sies å være masterutdanningen for etterforskere ved Politihøgskolen,¹⁰ som skiller seg vesentlig fra de spesialiserte kursene i både omfang og innhold (Politihøgskolen, 2019b). I et masterstudium er studentene nødt til å forholde seg til blant annet vitenskapsteori, som gir dem mulighet til å tenke refleksivt rundt sin egen politivirksomhet. Vitenskapsteori kan gi politiutøvere verktøy til å se sin virksomhet utenfra og lettere justere sin egen faglige virksomhet.

Robuste fagmiljøer

Når det gjelder en av bærebjelkene i politireformen – opprettelse av robuste fagmiljøer – finner vi tydelig uoverensstemmelse mellom idealer og realiteter for fagfeltet ViNR. Det er en åpenbar diskrepans mellom myndighetenes forventninger om opprettelse av egne etterforskningsteam på ViNR i de største politidistriktene og hva som faktisk er opprettet av slike team rundt om i Politi-Norge. Det er riktig nok flere team sentralt i politidistriktene spesialisert på overgrep mot barn nå etter reformen, men det er få team spesialisert på partnervold. Hva skyldes dette misforholdet mellom forventninger og realiteter? Det er nærliggende å peke på noen strukturelle forhold i politietaten, og da særlig hvordan politifolk selv opplever det å jobbe med partnervoldsaker. Partnervold oppleves nemlig ikke som hva sentrale nordiske politiforskere har identifisert som «riktigt polisarbete» (Granér, 2004, s. 115) eller «det egentlige politiarbeidet» (Finstad, 2000, s. 95). Finstad utdyper det på denne måten i sine studier om norsk politi: «Det egentlige politiarbeidet er noe som er renere, som tydeligere viser hvem som er skyldig og uskyldig …» (2000, s. 97). Dette er et funn også i dansk politiforskning, at heller ikke danske politiutøvere oppfatter uklare konflikter og sammensatte moralske spørsmål som «skikkelig politiarbejde» (Holmberg, 1999). Videre finner Rachlew at Voldsavsnittet i Oslo, som etterforsker grove voldssaker, er forbundet med relativt lav status blant et utvalg politibetjenter (Rachlew, 2009).

I en tidligere studie om politiets syn på ViNR (Aas, 2009) ble det dokumentert at i politibetjenters fortellinger om sine erfaringer med ofre for ViNR ble det vekslet mellom følelser av medlidenhet, frustrasjon, oppgitthet, undring, mistro, irritasjon og utilstrekkelighet. Det «ideelle offeret» (Christie, 1986) – det vil si offeret som er maktesløst, forsvarsløst og uskyldig – viser seg å være en sjeldenhet i politiets erfaring med ViNR-saker. Politibetjentene kategoriserte gjerne ofre for ViNR som «medskyldige offer», «mindre troverdige offer» eller «motstridige offer». Det viste seg at politiet så mange nyanser og variasjoner av dikotomien gjerningsmann–offer (Aas, 2009, s. 299). Dette er riktignok erfaringene til operativt politi og ikke etterforskere, og vi skal være forsiktige med å trekke slutninger fra politipatruljer til etterforskere i denne sammenhengen. Når det gjelder etterforskningssiden, er det imidlertid tidligere dokumentert at rundt 70 prosent av ViNR-sakene ender med henleggelse, noe som kan virke demotiverende på politietterforskere (Aas & Andersen, 2017). Det kan jo virke ørkesløst for politiet å anstrenge seg for mye for noe som med høy sannsynlighet ikke vil gi resultater rent strafferettslig sett. En slik tenkemåte kan imidlertid fort bli en selvoppfyllende profeti – definerer politiet ViNR-saker som «håpløse», kan de fort bli nettopp det.