Grunnrentefrie boliger for en tredje boligsektor

Economic Rent and Land Value Capture for Affordable Housing in Norway

Børge Aadland

Cand.jur., førstelektor og assisterende instituttleder

Institutt for bygg-, miljø- og naturvitskap, Høgskulen på Vestlandet (HVL)

Sjur K. Dyrkolbotn

Ph.d., professor

Institutt for bygg-, miljø- og naturvitskap, Høgskulen på Vestlandet (HVL)

Publisert 22.05.2024, Kart og Plan 2024/1, Årgang 117, side 4-28

Lesetid ca. 45 minutter

Norge er et land av huseiere, og den såkalte eierlinjen står sterkt i boligpolitikken. Allerede i 1981 bodde over 70 % av befolkningen i en husholdning som eide egen bolig. De siste årene har imidlertid andelen som bor i eierbolig begynt å synke, spesielt i byene. Å kjøpe bolig har blitt uoverkommelig dyrt i mange byområder, spesielt i Oslo, og vanlige folk med middelinntekt har ikke lenger råd til å eie en romslig bolig sentralt i byen. I denne artikkelen viser vi at denne utviklingen henger sammen med en dramatisk sterk økning i tomteprisene for utbyggingsareal i sentrale områder. Denne økningen fulgte dereguleringen av tomtemarkedet på begynnelsen av 1980-tallet, som medførte en sterkt forhøyet grunnrente for utbyggingsareal i sentrale strøk. I artikkelen drøfter vi grunnrentebegrepet og den forståelsesrammen begrepet gir oss for utviklingen av en tredje boligsektor med rimelige boliger. Deretter undersøker vi hvilke muligheter gjeldende rett gir for etablering av grunnrentefrie boliger i urbane strøk, som et mulig virkemiddel for å kunne opprettholde en eierlinje i norsk boligpolitikk også i fremtiden.

Norway is a country of homeowners. As early as in 1981, more than 70% of all Norwegians were part of a household that owned its own home. However, in the last few years the rate of homeownership has started to decline, particularly in the cities. Buying a house has become prohibitively expensive in many urban areas, particularly in Oslo, so that an increasing number of middle-income urban dwellers can no longer afford to own their own home. In the article, we first demonstrate that this development is closely associated with and explained by a massive increase in the economic rents associated with land for development in urban areas. We then examine the possibility of interventions whereby the (local) government take steps to procure land for a ‘rent-free’ housing sector in urban areas, to address the growing affordability crisis.

Nøkkelord

  • bolig
    • ,
  • eiendom
    • ,
  • tomt
    • ,
  • grunnrente
    • ,
  • den tredje boligsektor

Keywords

  • housing
    • ,
  • property
    • ,
  • plot
    • ,
  • economic rent
    • ,
  • rent-free housing sector

Innledning

The dearness of house-rent in London arises, not only from those causes which render it dear in all great capitals, the dearness of labour, the dearness of all the materials of building, which must generally be brought from a great distance, and, above all, the dearness of ground-rent, every landlord acting the part of a monopolist, and frequently exacting a higher rent for a single acre of bad land in a town, than can be had for a hundred of the best in the country [vår utheving].

Adam Smith, On the wealth of nations, 1776

Norsk boligrett etter andre verdenskrig bygget på en forutsetning om at kommunen skulle være tomtetilbyder i siste instans, for motvirkning av markedssvikt og realisering av eierlinjen i norsk boligpolitikk. Markedssvikten ser i dag ut til å være et faktum, i alle fall i de store byene der prisene de siste tiårene har økt langt mer enn den alminnelige prisstigningen skulle tilsi. Eierlinjen er også under økende press, med en fallende andel av befolkningen som eier egen bolig, spesielt i byene.

De siste årene har stadig flere tatt til orde for etablering av en «tredje boligsektor» for realisering av et rimelige botilbud mellom den kommunale og den kommersielle boligsektoren. Hvordan en slik sektor skal organiseres er foreløpig uavklart. Blant annet er det omstridt i hvilken grad kommersielle aktører hører hjemme i en tredje sektor. Det formidles imidlertid en klar forventning om et rimeligere boligtilbud rettet mot dem som ikke har krav på kommunal bolig, men som sliter med å komme inn på dagens kommersielle boligmarked. Tankene om en tredje boligsektor fremstår derfor som en reaksjon på utviklingstrekkene de siste tiårene, spesielt økende boligpriser i byene.

Et rimeligere botilbud for en utvidet målgruppe er dermed essensen av det man vil oppnå med en tredje boligsektor. Dette kan man forsøke å realisere på flere måter, for eksempel gjennom nye avtalemodeller eller nye eie- eller leieformer. Kjøper man en del av en bolig, vil man i første omgang betale mindre enn om man kjøper en hel bolig, for eksempel. Man vil imidlertid også måtte betale leie til den som eier resten av boligen, og en eventuell varig fordel vil forutsette ytterligere realprisstigning, som dagens deleier da delvis vil nyte godt av, på bekostning av neste deleier.

Dette er et generelt poeng. Så lenge etterspørselen etter bolig opprettholdes på samme nivå som i dag, vil man over tid enten ha behov for subsidier eller boliger som koster mindre å bygge, for å kunne tilby rimelige boliger til utvalgte grupper. For å kutte kostnadene med boligbyggingen har man overordnet sett to muligheter: Man kan kutte i oppføringskostnaden, eller man kan kutte i tomtekostnaden. I det følgende skal vi se nærmere på den sistnevnte muligheten, som forutsetter tilgang på rimelige tomter for etablering av rimelige boliger.

I byene medfører tomteknappheten en betydelig grunnrente for tomteeieren. Dette er delvis en konsekvens av naturgitt knapphet på byggegrunn i attraktive områder, men grunnrenten er også delvis planskapt, siden myndighetene rasjonerer byggegrunn gjennom plansystemet. Hele eller deler av den myndighetsskapte grunnrenten kan kanaliseres inn i den tredje boligsektoren, for å etablere et tilbud av det vi kaller «grunnrentefrie» boliger. Slike boliger vil da kunne klausuleres og omsettes til en varig lavere pris enn boliger i den kommersielle boligsektoren, eller de kan leies ut som sosialboliger for en større målgruppe.

Regler som gjør det mulig å oppnå dette gjennom plansystemet har man i en rekke andre land, men ikke i Norge. Vi har derimot boligrettslige og ekspropriasjonsrettslige regler som kan benyttes, og som tidligere har blitt benyttet, for å sikre tilgangen på rimelige tomter for boligsosiale formål. Dette omfatter blant annet et eget regelverk for ekspropriasjon av tomter for boligutvikling i samarbeid mellom kommunen og borettslagene, som av politiske grunner ikke lenger er i bruk. Visjonen om en tredje boligsektor gjør at disse reglene har fått fornyet aktualitet. Samtidig oppstår spørsmålet om det bør innføres regler som lar kommunen regulere inn rimelige boliger i arealplan eller inngå utbyggingsavtale om dette.

Betydningen av tomteknapphet: grunnrenten i boligmarkedet

Prisdannelsen i boligmarkedet kan analyseres som en funksjon av tilbud og etterspørsel på vanlig måte, slik at prisen er gitt ved det punktet der kurven for tilbudet krysser kurven for etterspørselen, som vist i figur 1. Denne figuren viser også hvordan endring i tilbud og etterspørsel påvirker markedsprisen. Den er hentet fra Boligutvalgets utredning om boligmarkedet fra 2002, som også tok opp til drøfting de grunnleggende markedsmekanismene som råder i dette markedet.

Figur 1.

Endringer i prisen på boliger ved økning i tilbudet av og etterspørsel etter boliger, hentet fra NOU 2002: 2 s. 25.

Figuren representerer dermed en viktig premiss for dagens regelverk, selv om den er basert på sterkt forenklede forutsetninger. For eksempel er det ikke riktig at tilbuds- og etterspørselskurvene går helt ned til null i pris: Dette vil i så fall svare til en tenkt situasjon der samfunnet har kollapset. Lenge før det går så langt, vil imidlertid byggingen av nye boliger opphøre i den kommersielle sektoren. Dersom denne situasjonen vedvarer over tid, blir bolignøden stor dersom ikke det blir tatt grep tidsnok til å fylle tilbudsgapet.

Figuren formidler hvor stor betydning tidsdimensjonen har for tilbudssiden ved å la tilbudskurven fremstå som vertikal, det vil si uavhengig av pris. Dette er også en forenkling: Hvor mange boliger som ligger ute for salg til enhver tid påvirkes også av prisnivået. Likevel gir modellen en nyttig indikasjon på at tilbudssiden i stor grad påvirkes av prisen indirekte og over tid, mens prisen får betydning for etterspørselen med en gang.

Dette er en grunnleggende utfordring for boligmarkedet: Det tar tid å bygge bolig. Når etterspørselen stiger vil prisveksten før eller siden komme helt ut av kontroll, dersom tilbudet ikke øker tilsvarende. Heldigvis bygges det som regel flere boliger når prisene går opp. I områder med vedvarende prispress vil utbyggingen typisk skje gjennom fortetting av eksisterende bebyggelse. Dermed påvirkes tilbudssiden både i rurale og urbane strøk, men først etter at det har gått en stund. I mellomtiden er boligmarkedet i ubalanse. Boligbobler kan da oppstå, etterfulgt av boligkrakk når et stort antall nye boliger til slutt kommer på markedet, spesielt dersom rentene går opp og mange boligeiere ikke lenger klarer å betjene boliggjelden sin.

For å motvirke slike problemer er det av stor betydning at tilbudskurven til slutt faktisk flytter på seg når etterspørselen etter boliger øker. Hvis dette ikke skjer, kan det oppstå alvorlige vanskeligheter. Så lenge markedskreftene virker som normalt, kan vi anta at boligprodusentene gjør så godt de kan for å bygge boliger når det oppstår boligmangel. Boligprodusenter med profittmotiv vil forsøke å bygge flere boliger når prisene stiger. Dersom det er konkurranse i markedet, vil de også forsøke å bygge billig og bra, for å vinne konkurransen. Tilbudssiden bestemmes imidlertid ikke av boligprodusentene alene. Den bestemmes også av tomtetilgangen, som igjen påvirkes av naturen, tomteeierne og planmyndigheten. I forhold til disse faktorene kan det oppstå problemer markedet ikke er egnet til å løse.

I den forenklede modellen i figur 1 er det tatt utgangspunkt i at man har ett boligmarked. I realiteten har man derimot flere boligmarkeder. Den forenklede modellen må derfor nyanseres med et skille mellom sentrale strøk og perifere strøk. Dette har stor betydning i praksis. I pressområder vil nemlig tomteknapphet medføre høye tomtepriser, slik at boligprisene i slike områder i større grad blir en funksjon av tomtekostnader.

I lys av dette er det lettere å etablere en tredje boligsektor med rimelige boliger utenfor byene. Dette er imidlertid ikke i samsvar med formålet for en slik sektor, som i første rekke er å bidra til et rimeligere boligtilbud i urbane pressområder. Tomteknappheten i byene er delvis naturgitt og delvis bestemt av bymorfologien slik den har utviklet seg naturlig over lang tid. Den er imidlertid også planskapt over en kortere tidshorisont. Dette er spesielt relevant i et plansystem der de ledende aktørene i dag ber om fortetting og urban transformasjon og vil ha slutt på spredt byvekst og omregulering av jomfruelig land til bolig. Da oppstår det en enda større knapphet på attraktive tomter i byene. Konsekvensen av tomteknapphet er at tilbudssiden i figur 1 ikke vil klare å holde tritt med etterspørselen når prisene stiger, selv ikke over tid. Dermed blir prisene sterkt økende.

Økningen i boligprisene kan i denne situasjonen forklares av en sterkt økende grunnrente som gir seg utslag i sterkt økende tomtepriser. Begrepet grunnrente går tilbake til den britiske økonomen David Ricardo. Han definerte grunnrenten som det grunneieren i et fritt marked får i betaling for den «originale og uforgjengelige kraften i sin eiendom». Med dette mente han det grunneier får i betaling kun i kraft av å være eier, uten å forbedre eiendommen ved å tilføre arbeid eller kapital. Forbedringen tilføres av andre, men grunneieren får likevel betalt for verdien av slike forbedringer. Dette fordi grunneieren – som påpekt allerede av Adam Smith – i utgangspunktet er en monopolist på egen grunn.

Ricardos begrep om grunnrente ble senere videreutviklet av blant andre John Stuart Mill og Henry George. Førstnevnte argumenterte for at en økning i grunnrenten representerte en «ufortjent verdistigning» som burde skattlegges til fellesskapets beste. Sistnevnte gikk et steg videre og argumenterte for at verdien av fast eiendom slik den ligger fra naturens side, «råtomtverdien» i boligmarkedet, burde overføres til det offentlige i form av eiendomsskatt. George mente dessuten at alle andre skatter da burde avvikles. Disse tankene har hatt til dels stor betydning for utviklingen av lovverket for planlegging og fast eiendom, både i Norge og internasjonalt. Hos oss har georgistiske tanker blant annet påvirket konsesjons- og skatteordningene for vannkraft, olje og andre naturressurser, samt reglene om prisregulering av fast eiendom, som i sin tid bidro til utviklingen av «eierlinjen» i boligpolitikken gjennom etablering av rimelige boliger etter andre verdenskrig.

Det har blitt hevdet at Georges forslag, dersom det skulle gjennomføres fullt ut, ville medført at privat eiendomsrett til fast eiendom i realiteten ble opphevet gjennom skattlegging. Det er imidlertid klart at retten til råtomtverdien av en eiendom bare utgjør ett element fra en større «bunt» med rettigheter som tilkommer eieren i kraft av dennes eiendomsrett. Selv om råtomtverdien ble overført til det offentlige i sin helhet, ville en rekke sentrale eierrettigheter være i behold, herunder eierens eksklusive rett til selv å bruke eller investere i eiendommen for å oppnå en økonomisk avkastning. Privat eiendomsrett ville med andre ord ikke blitt uten innhold, like lite som eiendomsretten ble uten innhold når det offentlige etter hvert forbeholdt seg en stadig mer utstrakt rett til erstatningsfritt å regulere arealformålet på private eieres grunn.

Det er på den bakgrunn ikke gitt at grunnrenten nyter ekspropriasjonsrettslig vern, heller ikke når den omfordeles til det offentlige gjennom enkeltvedtak snarere enn en allmenn skatt. I Norge ville en eventuell erstatning til grunneier i alle tilfeller måtte begrenses til dagens verdi i samsvar med prinsippet i ekspropriasjonserstatningsloven §§ 5 og 10. Enhver fremtidig økning i grunnrenten kan overføres vederlagsfritt til det offentlige etter enkeltvedtak, innenfor rammen av gjeldende ekspropriasjonsrett.

I vår tid er det klart at forhøyet grunnrente ofte vil oppstå som en konsekvens av myndighetsskapte begrensninger i tilgangen på ressurser, herunder mangel på areal regulert til bolig i byene. Enkelte norske økonomer vil nok mene at begrepet grunnrente ikke bør brukes om dette. De bruker heller begrepet «renprofitt», for å beskrive den tilfeldige gevinsten som kan utløses i slike tilfeller, når myndighetene likevel åpner for utbygging. Jurister og planleggere snakker gjerne om «planskapte verdier» i slike tilfeller, og sikter da til den verdiøkningen vedtaket om omregulering utløser. På engelsk benyttes derimot det mer generelle begrepet «rent», eventuelt «land rent», for eiendom. Denne terminologien bygger videre på og utvider det grunnrentebegrepet vi finner hos Ricardo.

I denne artikkelen benytter vi begrepet «grunnrente», med tilsvarende betydning som definert av Havbruksskatteutvalget, som et «samlebegrep for alle kilder til renprofitt», herunder renprofitt som følge av «myndighetsbestemte reguleringer». Merk at det er kilder til renprofitt som er grunnrente, ikke renprofitt i seg selv, som i kroner og øre blant annet kan påvirkes av at dagens eier allerede har betalt for (forventet) grunnrente til forrige eier. Et abstrakt grunnrentebegrep er i samsvar med terminologien i engelskspråklig litteratur, der begrepet «rent» også kan og bør brukes om den mekanismen som gir opphav til planskapte verdier. Planvedtakene påvirker først grunnrenten, siden det er knapphet på areal regulert til utbygging. Verdiøkningen planvedtaket medfører er en konsekvens av den myndighetsskapte knappheten – det faktum at andre ikke får lov til å bygge – ikke av planvedtaket i seg selv.

I andre jurisdiksjoner er det ikke uvanlig at planskapte verdier på ulike måter kanaliseres tilbake til fellesskapet, også i form av direktebidrag til etablering av rimelige boliger, tilsvarende en mulig visjon for en tredje boligsektor i Norge. Den prinsipielle begrunnelsen for denne typen ordninger går tilbake til grunnlagsteorien om grunnrente slik den først ble formulert av blant andre Smith, Ricardo, Mill og George. Selv om den prinsipielle og historiske begrunnelsen for slike ordninger bygger på et felles idéhistorisk utgangspunkt fra klassisk økonomi, vil imidlertid den konkrete utformingen av regelverket variere fra jurisdiksjon til jurisdiksjon.

I enkelte jurisdiksjoner kombineres for eksempel omfordelingen av planskapte verdier med det som på norsk kan kalles insentivplanlegging («incentive zoning» på engelsk, noen ganger «bonus zoning» eller «upzoning»). David J. Benson definerer dette slik: «Incentive zoning is a zoning plan whereby, in return for including certain features or amenities in his building, a developer is allowed to design his building in a manner not otherwise permitted by the zoning ordinance.» Med andre ord har man i enkelte jurisdiksjoner et system som belønner utbyggere som påtar seg forpliktelser, som for eksempel bygging av sosiale boliger, med en høyere utnyttelsesgrad på den aktuelle eiendommen. Dette har vi ikke hatt tradisjon for i Norge, men det bør nevnes som et aktuelt supplement til de georgistiske virkemidlene, som kan gjøre bruken av slike virkemidler mer attraktiv også for grunneiere og utbyggere.

I denne artikkelen skal vi ikke gå inn i det komparative spørsmålet om hvordan den myndighetsskapte grunnrenten i eiendomsmarkedet omdisponeres for etablering av rimelige boliger i andre land. Vi skal imidlertid merke oss to internasjonale hovedtrekk. Det første hovedtrekket er at man de siste tiårene i mindre grad tar sikte på å begrense grunnrenten, for eksempel ved hjelp av generell priskontroll på omsetning av fast eiendom. Tendensen går i retning av å tillate at grunnrenten i sin alminnelighet reflekteres i tomteprisen, også når det medfører sterkt forhøyede tomte- og boligpriser i attraktive områder med tomtemangel. Det andre hovedtrekket er at man i mange jurisdiksjoner helt eller delvis har beveget seg bort fra den georgistiske tanken om å hente inn grunnrenten gjennom skattlegging. Isteden har man innført ordninger som stiller krav om utbygger- og grunneierbidrag til samfunnsnyttige tiltak, herunder ofte etablering av rimelige boliger.

Disse to utviklingstrekkene kommer også til syne i Norge, blant annet gjennom avvikling av regler om prisregulering og innføring av regler om utbyggingsavtaler. Hos oss ser man imidlertid en klar tendens til at krav om utbyggerbidrag bare gjøres gjeldende for finansiering av fysisk infrastruktur, mens etablering av sosial infrastruktur og rimelige boliger faller utenfor ordningene. Det overordnede bildet blir med andre ord at vi på den ene siden har gjeninnført fri prisdannelse på tomter, mens vi på den andre siden ikke har kompensert for dette ved å innføre andre former for regulering som kan bidra til etablering av rimelige boliger. I et moderne reguleringsregime med stadig strengere rasjonering av byggegrunn vil dette nødvendigvis gi opphav til en høyere grunnrente og en økning i tomteprisene.

Kostnaden med å opprettholde et tradisjonelt tilbud av sosialboliger blir da også økende, alt annet likt. Dessuten øker prisene i attraktive områder, slik at flere opplever vanskeligheter med å komme inn på boligmarkedet selv om de ikke er vanskeligstilte i tradisjonell forstand. Dermed oppstår det et naturlig ønske om å etablere en tredje boligsektor for å ivareta nye grupper, som faller utenfor målgruppen for dagens boligsosiale ordninger. Dette gir et argument for at grunnrenten bør omfordeles, for eksempel i form av regler om utbyggerbidrag for etablering av rimeligere boliger, eventuelt som et virkemiddel for etablering av flere sosialboliger for en utvidet målgruppe. Spørsmålet vi behandler i det følgende, er i hvilken grad en slik omfordeling av grunnrenten kan skje innenfor rammen av gjeldende rett, og i hvilken grad det forutsetter lovendring.

At potensialet er stort, synes klart. Allerede for tjue år siden la Boligutvalget til grunn at tomteverdien normalt utgjorde 15 til 20 % av nyboligprisen. I pressområder i byene ligger nok andelen i dag vesentlig høyere. Det mangler gode data, men et estimat fra en nylig publisert rapport om tomteprisens betydning for boligprisene tilsier at tomteandelen av kostnaden for en ny enebolig på 250 m2 i Oslo utgjør i underkant av 40 %. Hvis vi tar 40 % som et eksempel, kan vi illustrere potensialet til grunnrentefrie boliger ved å anta at det innføres en ordning med krav om at halvparten av alle nye boliger i Oslo skal selges til en tredje boligsektor for 60 % av markedsprisen. Utbyggerne vil da kunne beholde tilsvarende marginer som de har i dag, mens tomteeierne vil kunne beholde 20 % av totalinntektene fra salg av nye boliger som en i prinsippet passiv («ufortjent») grunnrente.

En slik ordning kan synes inngripende, men tomteandelen er fortsatt 10 til 20 ganger høyere enn den var i 1981, før prisreguleringen i det norske tomtemarkedet ble avskaffet. Hvis en ordning av denne typen innføres over natten, for tomter som alt er omsatt med forventning om utbygging og salg til markedspris, vil dagens eiere påføres tap. Hvis det derimot innføres over tid, for areal som ikke alt er omregulert til høy utnyttelsesgrad, kan dette unngås. Omregulering med omfordeling av grunnrente vil da fortsatt også kunne utløse gevinst for tomteeierne. Insentivet for å drive eiendomsutvikling blir ikke borte, selv om den private andelen av omreguleringsgevinsten reduseres.

Juridiske virkemidler for grunnrentefrie boliger

Privatrettslige virkemidler

Det offentlige kan opptre i tomte- og boligmarkedet i kraft av sin privatrettslige autonomi, på lik linje med andre juridiske personer. Kommunene kan selv opptre som selvstendige rettssubjekter, med betydelig grad av selvstendighet forankret i kommunelovens regler og prinsippet om kommunalt selvstyre, i dag også forankret i Grunnloven § 49. Eventuelt kan de velge å etablere kommunale tomteselskaper som ivaretar denne rollen inn mot tomtemarkedet, som separate rettssubjekter eid av kommunen.

I et historisk perspektiv har de kommunale tomteselskapene i mange tilfeller gjennomført strategiske erverv av tomter til ulike formål, herunder også boligformål. Tomteselskapene har på denne måten sikret at det offentlige har fått sin andel av de planskapte grunnverdiene. I dag er imidlertid betydningen av de kommunale tomteselskapene sterkt redusert. Det er imidlertid ikke noe i veien for at kommunene kan gjenoppta sitt engasjement gjennom slike selskaper, for på den måten selv å kunne tilby grunnrentefrie (eller grunnrentereduserte) boliger til egne innbyggere.

Et godt eksempel fra nyere tid er Sandnes tomteselskap – et kommunalt foretak som i 2023 ble innlemmet i Sandnes kommune. Sandnes tomteselskap utviklet ut over på 2000-tallet den såkalte Sandnesmodellen for blant annet å kunne tilby rimelige boliger med tidsbegrenset priskontroll og boplikt. Denne modellen fikk oppmerksomhet nasjonalt, både i andre kommuner og i forskningen. Modellen baserte seg på at tomteselskapet, organisert som kommunalt foretak, arbeidet aktivt som tomtekjøper og eiendomsutvikler i kommunen. Dette viste seg ifølge tomteselskapet selv å resultere i boliger som var 15 til 20 % rimeligere enn markedspris – et funn som langt på vei synes bekreftet av en revisjonsrapport fra 2014.

Sandnesmodellen er et godt eksempel på hva som fortsatt i dag kan oppnås gjennom en aktiv tomtepolitikk i kommunen, med virkemidler av en rent privatrettslig karakter. Spesielt interessant er det at kostnadsbesparelsen for boligkjøper faktisk kunne utgjøre et betydelig beløp, selv uten bruk av inngripende offentligrettslige virkemidler. Når Sandnes tomteselskap nå er innlemmet i kommunen, har det visstnok sammenheng med at kommunen ikke har planer om store feltutbygginger i tiden fremover. Hva dette vil bety for videreutviklingen av modellen og den tredje boligsektoren i Sandnes, gjenstår å se.

Kommunen kan også arbeide for utvikling av en tredje boligsektor i samarbeid med andre aktører. Når det inngås samarbeid med andre aktører, vil kommunen på bakgrunn av sin privatrettslige autonomi kunne legger føringer for dette samarbeidet gjennom avtaler, uten at det oppstår noe krav om offentligrettslig hjemmel for de avtalevilkårene partene blir enige om. Kommunen vil for eksempel kunne avtale at leiligheter etablert i samarbeid med kommunen skal prisreguleres. Dette kan også være et vilkår for at kommunen skal skaffe til veie rimelige tomter til prosjektet.

Slike avtaler krever ikke i seg selv hjemmel i lov, men kan likevel bli ansett som utøvelse av offentlig myndighet underlagt forvaltningsrettslige krav til saksbehandlingen, spesielt når avtalene omhandler fordeling av offentlige goder. Dermed vil slike avtaler også etter omstendighetene kunne falle bort som ugyldige, både etter forvaltningsrettslige og avtalerettslige regler. Dessuten må man ha et bevisst forhold til om de lar seg gjennomføre som forutsatt i samsvar med gjeldende boligrett.

Et eksempel på utfordringene som kan oppstå hvis man ikke har et bevisst forhold til boligrettslige regler, er saken om Montana terrasse. Her hadde Bergen kommune i 1992 latt en boligspareklubb for eldre kjøpe en eiendom til underpris for etablering av eldreboliger. Som vilkår for overdragelsen betinget kommunen seg blant annet forkjøpsrett og stilte krav om prisregulering av leilighetene. I utgangspunktet var planen at det skulle etableres et borettslag, men dette ble endret, og det ble etablert et eierseksjonssameie isteden. Tjue år senere gjorde seksjonseierne gjeldende at vilkårene om blant annet forkjøpsrett og prisregulering ikke var bindende for sameiet. Dersom seksjonseierne fikk medhold, ville leilighetene bli en del av den kommersielle boligsektoren. Dette ville bety en kraftig verdiøkning for seksjonene, estimert til 190 millioner kroner.

Det første spørsmålet var om det hadde blitt inngått en bindende avtale mellom boligspareklubben og kommunen om de aktuelle vilkårene. Lagmannsretten besvarte dette bekreftende. Dernest oppstod spørsmålet om avtalen var bortfalt for seksjonseiernes del som følge av ekstinksjon, siden avtalen aldri var blitt tinglyst på eiendommen. Lagmannsretten besvarte dette benektende. Seksjonseierne «kjente eller burde kjenne» til avtalen, så de var i utgangspunktet bundet av den på samme måte som boligspareklubben, selv om den ikke var tinglyst, jf. tinglysingsloven § 21.

Til sist oppstod spørsmålet om avtalen måtte settes til side på grunn av motstrid med den preseptoriske regelen i eierseksjonsloven av 1983 § 12, som fastslo at seksjonseierne skulle ha «full rettslig råderett over sin seksjon». Da eierseksjonssameiet ble etablert, satte denne bestemmelsen en sperre for at kommunens vilkår kunne tas inn i vedtektene. Dette kunne oppfattes som en bristende forutsetning for avtalen, som måtte medføre at den nå var falt bort. Forbudet mot å vedtektsfeste begrensninger i seksjonseiernes rådighet ble fjernet ved eierseksjonsloven av 1997, men det var uklart om avtalen med kommunen fortsatt var gjeldende på dette tidspunktet. Her delte lagmannsretten seg i et flertall og et mindretall. Flertallet kom til at avtalen med kommunen måtte settes til side på grunn av motstrid med § 12 i eierseksjonsloven av 1983, mens mindretallet mente at denne bestemmelsen bare gjaldt i forholdet mellom seksjonseierne, slik at avtalen med kommunen ikke var påvirket.

Saken ble anket til Høyesterett, men ikke fremmet til behandling. Den har derfor en viss prejudikatverdi. En tilsvarende sak mellom en kommune og et borettslag ble imidlertid behandlet av Høyesterett selv i Rt-2013-1316. Her hadde Bodø kommune gitt gratis tomt til etablering av et borettslag for ungdomsboliger. Som vilkår ble det avtalt at borettslagsandelene bare skulle kunne omsettes til opprinnelig pris justert etter konsumprisindeksen. Etter borettslagsloven av 1960 § 13(8) gjaldt det krav om samtykke fra departementet før det kunne tas inn bestemmelser om prisregulering i vedtektene for et borettslag. Dette kravet var ikke oppfylt, så de opprinnelige vedtektene om prisreguleringen var ugyldige etter borettslagsloven av 1960.

Høyesterett kom til at avtalen med kommunen likevel var bindende, blant annet fordi et samtykke fra departementet ville vært naturlig. Etter borettslagsloven av 2003 gjaldt det ikke lenger krav om godkjennelse av departementet for å vedtektsfeste prisreguleringer i borettslag, jf. lovens § 4-4. Dermed kom Høyesterett til at vedtektene nå var blitt gyldige og måtte beholdes siden de hadde blitt videreført av borettslaget selv etter den nye loven, før man oppdaget at de ikke hadde vært gyldige etter den gamle.

I denne saken tok Høyesterett også stilling til spørsmålet om avtalen og vedtektene skulle settes til side eller lempes etter avtaleloven § 36, som gir generell hjemmel til dette for «urimelige» avtaler. Konklusjonen ble at avtalen om prisregulering ikke kunne betraktes som urimelig i lovens forstand. Den hadde et saklig og fornuftig formål og måtte derfor bestå. Dette ble konklusjonen selv om prisreguleringen medførte at høyeste tillate pris var under kr 200 000 for andeler som på tidspunktet for Høyesteretts avgjørelse hadde en markedsverdi på over kr 1 000 000.

Saken fra Bodø illustrerer at kommunen har et betydelig spillerom for regulering gjennom privatrettslige avtaler, dersom den selv er tomteeier og forvalter tomtene for å ivareta boligpolitiske formål. Avtaler om dette vil også kunne bli stående over lang tid, selv om bakgrunnsretten endrer seg. Kommunen har dermed gode muligheter til å bygge opp en tredje boligsektor privatrettslig dersom den selv er tomteeier og har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere de juridiske spørsmålene som oppstår.

Utfordringen er at kommunene i dag sjelden fører en aktiv tomtepolitikk, på grunn av sterk tilbakeholdenhet med strategisk grunnerverv for boligformål. Siden man i dag heller ikke har prisregulering eller planrettslige virkemidler som kan sikre tilgang på rimelige tomter etter omregulering, har kommunen neppe finansielle muskler til selv å bygge opp en tredje boligsektor. Tomtene koster for mye på grunn av grunnrenten. Dermed blir det heller ikke anledning til å benytte privatrettslige virkemidler for å definere og regulere en slik sektor, slik vi ser at det gjøres i en rekke andre land, og har blitt gjort historisk også i Norge.

Historisk har vi i Norge også eksempler på at ulike foreninger, på samme måte som kommunene, har hatt som formål å organisere selskaper slik at deres medlemmer har fått fordelen av rimelige boliger. I prinsippet kan denne typen virksomhet videreføres også under dagens deregulerte regime, basert på privatrettslige avtaler. Dette er imidlertid krevende, noe vi fikk et interessant eksempel på i lagmannsrettsdommen LG-2023-21743 Trikkebyen (anke til Høyesterett ikke tillatt fremmet). Her hadde Bergens Sporveisfunksjonær Forening, som helt siden 1913 har eid 15 % av aksjene i boligaksjeselskapet AS Bergens Sporveisfunksjonærers Byggeselskap, satt frem krav om å få aksjene sine innløst etter aksjeloven § 4-24, til «virkelig verdi».

Foranledningen for dette kravet var at boligaksjeselskapet hadde gått bort fra et regime med omsetningsbegrensning og prisregulering til fordel for et regime med fri omsetning av andeler til markedspris. Foreningen for sporveisfunksjonærene hadde ikke andeler med borett, så den fikk ikke realisert verdistigningen gjennom salg av egne andeler på boligmarkedet. For å kunne selge andelene til en pris som gjenspeilet boligverdiene i boligaksjeselskapet, måtte foreningen derfor gå veien om innløsning, for å prøve å få andelseiere med borett til å kjøpe ut foreningen mot en andel av de samlede boligverdiene. Tingretten tok krav om dette til følge og fastsatte en innløsningssum på kr 17 millioner. Lagmannsretten kom imidlertid til at vilkårene for innløsning ikke var oppfylt, siden foreningens interesser ikke var tilsidesatt på en utilbørlig måte, på tross av vedtektsendringer som åpnet for salg til markedspris. Foreningens andeler er dermed fortsatt i behold, men i hovedsak uten formål eller verdi: «trikkebyen» er ikke lenger en trikkeby.

Offentligrettslige virkemidler

Prisregulering

Fra andre verdenskrig til begynnelsen av 1980-tallet var det prisregulering for omsetning av fast eiendom og borettslagsandeler. Det ble opprettet prisnemnder og husleienemnder på kommunenivå for fastsettelse av høyeste lovlige pris, gjerne kalt «pristaksten». Denne prisen ble beregnet på litt forskjellige måter for ulike typer eiendom og i ulike tidsepoker, men formålet var å begrense prisutviklingen til det som var «samfunnsmessig forsvarlig».

Det var på denne tiden ingen motsetning mellom prisregulering og eierlinjen i norsk boligpolitikk. Snarere tvert imot. Arbeiderpartiet hadde programfestet en eierlinje med prisregulering, som ledd i en overordnet målsetting om å utfase privat utleievirksomhet helt og holdent. Boligbyggelagene og borettslagene stod sentralt i denne politikken, som la opp til etablering av en omfattende prisregulert boligmasse eid av beboerne i fellesskap.

Andelen av befolkningen som eide egen bolig eller borettslagsandel, økte fra om lag 50 % rett etter krigen til over 70 % i 1981. I Oslo var økningen enda større, fra 33 % i 1945 til 77 % i 1978. Den norske eierlinjen ble med andre ord etablert før gjeldsveksten skjøt fart på 1980-tallet, i en periode med streng prisregulering. I 1982 var gjeldsgraden i norske husholdninger, definert som forholdet mellom gjeld og disponibel inntekt, bare om lag 80 %. Men i 1988, bare seks år senere, hadde gjeldsgraden nesten doblet seg, til 150 %. I dag har den mer enn doblet seg igjen, til 326 % i 2023.

Andelen som eier egen bolig har ikke økt tilsvarende i denne perioden, men har stagnert rundt 80 %. De siste årene har andelen som eier egen bolig til og med begynt å falle, spesielt blant unge og lavtlønnede i byene. I byene er andelen utleieboliger i dag omtrent på samme nivå som da prisreguleringene ble avskaffet, og i en nedadgående trend. Gjeldsveksten har med andre ord ikke bidratt til at flere har fått mulighet til å eie egen bolig i norske byer. Det var heller ikke eierlinjen som medførte gjeldsvekst. At prisreguleringene ble svekket og senere opphevet, derimot, var nok en viktig medvirkende årsak til gjeldsøkningen. Slik bidro dereguleringen også til boligprisveksten og boligkrakket på 1980-tallet, med den påfølgende bankkrisen i 1991 som resultat.

Prisreguleringen var omdiskutert og ble stadig mer upopulær ut over på 1970-tallet. Det var imidlertid prisreguleringen på boliger, spesielt borettslagsandeler, som skapte størst misnøye. Prisreguleringen på tomtegrunn gikk i større grad under radaren. Det er imidlertid grunn til å tro at det var prisreguleringenes virkning på tomteprisen som hadde størst betydning for boligprisene, spesielt i byene. Her vil fri prisdannelse på tomter alltid gjenspeiles i dyrere boliger og økt grunnrente til tomteeieren, fordi det er knapphet på tomter.

Prisreguleringen på tomter ble til slutt opphevet i samsvar med forslag fra mindretallet i Prisreguleringsutvalget for fast eiendom, som la frem sin utredning i 1981. Mindretallets begrunnelse for forslaget er verdt å merke seg. Premissen var nemlig at prisregulering av tomter hadde «liten betydning for prisen på boliger og folks boutgifter». Dette var ikke riktig, slik utviklingen siden 1981 har vist. Det nødvendige empiriske grunnlaget for å slå fast at det var feil, gjenfinnes imidlertid også i Prisutvalgets egen rapport.

Utvalget viste til at råtomteprisen på slutten 1970-tallet bare utgjorde 1–2 % av den totale boligprisen, også i de store byene. Mindretallet tok disse tallene til inntekt for at tomteprisen hadde liten betydning for boligprisen, og at prisreguleringen derfor burde avskaffes. Dette var et sirkelresonnement. På dette tidspunktet hadde man hatt prisregulering i 40 år. Empirien tilsa derfor at prisreguleringen hadde hatt stor betydning og var meget effektiv.

Utvalget viser videre til at råtomteprisen for grunn til bygging av leiligheter i Oslo på dette tidspunktet lå under 20 kr per m2. Dette utgjør under 100 kr per m2 i dagens pengeverdi. Mindretallet i Prisreguleringsutvalget fremhever selv dette eksempelet, men da som et argument for at regulering av tomteprisen burde avskaffes. Ifølge mindretallet viste prisnivået for tomter i Oslo i 1981 at det var «andre faktorer i utgiftsbildet som har reell interesse», også i storbyen.

Flertallet i Prisreguleringsutvalget gikk inn for fortsatt prisregulering av fast eiendom. De bemerket samtidig at prisregulering ikke var uunngåelig, men oppstod på grunn av knapphet på boliger og tomter for boligbygging. Dersom prispresset ble varig dempet, for eksempel gjennom en aktiv tomtepolitikk i kommunen, ville prisreguleringene ha utspilt sin rolle. Reguleringene kunne da med fordel fjernes, ikke minst på grunn av de administrative utfordringene med håndhevingen. Flertallet var derfor spesielt opptatt av at prisreguleringen måtte sees i sammenheng med den kommunale tomtepolitikken. De skriver blant annet at «forutsetningen for vår tilråding om å opprettholde prisreguleringen er derfor at kommunene driver en aktiv tomtepolitikk».

I teorien er prisregulering fortsatt et aktuelt virkemiddel. Prisloven av 1953 ble i 1993 opphevet og erstattet av konkurranseloven og pristiltaksloven. I pristiltakslovens § 1 videreføres imidlertid hjemmelen for fastsettelse av prisforskrifter for å sikre en «samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling». Konkurranselovutvalget foreslo en kraftig innskrenkning i hjemmelen til å fastsette slike forskrifter administrativt, men dette ble ikke fulgt opp av departementet. Prisregulering på fast eiendom vil dermed kunne gjeninnføres i form av forskrift.

Det virker umiddelbart lite sannsynlig at hjemmelen i dag vil bli brukt på denne måten. Det kan imidlertid spørres om ikke tomteprisene enkelte steder i dag medfører en så høy grunnrente at det kan problematiseres i forhold til den mer generelle bestemmelsen i pristiltakslovens § 2, som setter forbud mot urimelig høye priser. Dersom man ikke lykkes med å finne andre måter å begrense prisveksten i byene på, må det antas at det før eller siden vil bli argumentert for dette. Dersom ubalansen i markedet blir tilstrekkelig ekstrem, kan det også komme krav om nye prisreguleringer, spesielt hvis en kombinasjon av høye tomtepriser og høye renter gjør at det blir bygget enda færre boliger i tiden som kommer. I de store byene kan det i dag se ut til at vi er på vei i en slik retning, spesielt i Oslo.

Boligbyggelag og borettslag

Boligbyggelag er åpne samvirkeforetak hvor både fysiske og juridiske personer i utgangspunktet kan bli andelseiere, jf. boligbyggelagsloven av 2003 § 4–1 og tilsvarende i den tidligere boligbyggelagsloven av 1960 § 10. Det har vært en tradisjonell oppfatning i Norge at boligbyggelag ut fra hovedformålet om å skaffe boliger til andelseierne har solgt rimelige boliger til selvkost eller med et mindre påslag for risikotillegg, tilbake til andelseierne.

Det er sannsynligvis denne oppfatningen som danner grunnlaget for at Boligutvalget i 2002 innledningsvis og nærmest ukritisk legger til grunn at «[b]oligsamvirket har en unik posisjon som samarbeidspartner for kommunene». Det presiseres imidlertid at samarbeidet «har endret seg de siste årene» og at det var på 1960- og 1970-tallet at boligbyggelagene kunne «betraktes som kommunens boligbyggende og boligforvaltende organ, også med boligsosiale oppgaver».

Historisk sett ble denne rollen forankret i prisreguleringsbestemmelser. Gjennom prisregulering forhindret man at boligbyggelagene kunne utvikle seg til å bli kommersielle aktører. Prisreguleringen fulgte imidlertid ikke av borettslovene (boligbyggelagsloven og borettslagsloven), men av § 17 i husleiereguleringsloven av 1967. Denne hjemmelen erstattet midlertidige spesiallover som gav tilsvarende hjemmel fra og med 1954, og før den tid var andeler med tilknyttet leierett gjenstand for prisregulering med hjemmel i prisloven.

Etter at prisreguleringen for borettslagsleiligheter ble gradvis avviklet ut over på 1980-tallet, endret boligbyggelagene karakter. Utviklingen fra slutten av 1990-tallet viser klart at boligbyggelagene på dette tidspunktet ikke lenger kunne anses som aktører som solgte rimelig boliger til andelseierne i «samarbeid» med kommunen. For det første ervervet mange av boligbyggelagene etter hvert attraktive tomter fra private aktører, hvor det ble bygget med høy standard. For det andre forlot mange boligbyggelag borettslagsmodellen i slike tilfeller, til fordel for etablering av eierseksjonssameier. For det tredje ble boligene solgt til markedspris, slik at boligbyggelagene nå i realiteten fremstod som en kommersiell markedsaktør.

Denne utviklingen er forsterket de senere år, noe som kan illustreres ved å se på resultatutviklingen til OBOS fra 2000 til 2016, som vist i figur 2, hentet fra en masteroppgave fra 2018 ved Høgskulen på Vestlandet. Ettersom man i boligbyggelag ikke har hatt tradisjon for å utbetale utbytte til andelseierne, har boligbyggelagene over tid bygget seg opp stor egenkapital. Det gjør at boligbyggelagene har mye kapital som disponeres til nye investeringer. Eksempelvis ble egenkapitalen i OBOS mer enn tredoblet i perioden 2009–2016, som vist i figur 3.

Figur 2.

OBOS, utvikling i resultat før skatt i perioden 2000–2016.

Figur 3.

OBOS, utvikling av egenkapital 2009–2016.

Det kan stilles spørsmål ved om dette er en gunstig utvikling av boligbyggelagene – særlig i lys av spørsmålet om å tilrettelegge for barnefamilier, unge og husstander med lave og midlere inntekter, slik at de også får innpass i de nye fortettingsområdene i samsvar med egen økonomi og egne preferanser. Som det fremgikk allerede av Boligutvalgets utredning fra 2002: «Det er ingen bestemmelser i lovverk eller formålsbeskrivelser som forplikter organisasjonen til å fravike forretningsmessige prinsipper, eller for øvrig ta særskilte hensyn, ved å bidra til å løse offentlige oppgaver.» Spørsmålet er om man også i fremtiden skal ha dette utgangspunktet, eller om samfunnsrollen bør tydeliggjøres og lovfestes.

Eierseksjoner

Som et ledd i realiseringen av eierlinjen jobbet myndighetene på 1970-tallet aktivt for at gamle leiegårder skulle omdannes til borettslag eid av beboerne som andelseiere. Kommunen var tiltenkt en aktiv rolle i dette arbeidet, blant annet gjennom kommunal forkjøpsrett. For eieren av leiegården var salg til kommunen for omdanning til borettslag lite gunstig sammenlignet med oppdeling av leiegården til eierleiligheter. Salg av eierleiligheter falt nemlig utenfor virkeområdet til de dagjeldende prisforskriftene. Dermed oppstod det insentiv for omdanning av leiegårder til eierleiligheter, også fordi husleien på denne tiden var prisregulert, på samme måte som andeler i borettslag. Omdanning til eierleiligheter ble derfor også et stadig mer attraktivt alternativ for borettslag som ønsket at boligene skulle kunne omsettes uten prisregulering.

I lys av denne utviklingen ble det i 1974 først vedtatt innstramminger i borettslagsloven, med krav om godkjenning fra departementet før et borettslag kunne oppløses. Denne regelen ble innført for å forhindre omdanning av borettslag til eierleiligheter. I 1976 ble det så vedtatt forbud mot etablering av eierleiligheter i bestående bygninger med mer enn fire boliger. Dette ble innført for å hindre at bygårder som besto av leieboliger, skulle deles opp og selges som eierleiligheter.

Samtidig gav regjeringen uttrykk for at den «i og for seg» ikke hadde noe å innvende mot eierleiligheter, men at det gjorde seg gjeldende behov for lovregulering. Det var imidlertid stor politisk strid om ønskeligheten av en slik lov og hvordan den eventuelt skulle utformes. Eierseksjonslovens historiske utvikling er slik sett et godt eksempel på den bakenforliggende politiske utviklingen som også preget utviklingen av boligretten på denne tiden.

Til slutt ble eierseksjonsloven av 1983 vedtatt, av en borgerlig regjering med Kåre Willoch som statsminister. Denne første eierseksjonsloven ivaretok hensynet til leietakere i bestående bygning gjennom reglene i § 10(3) nr. 3, som ga leietakeren rett til å kjøpe eierseksjonen til kostpris med «fradrag for alder, slitasje, skader, dårlig planløsning, beboernes påkostninger ut over vanlig vedlikehold». For leietakerne medførte eierseksjonsloven av 1983 med andre ord at den økonomiske fordelen som fulgte med en leierett til regulert husleie nå kunne byttes inn i kjøp av rimelig leilighet til kostpris.

Husleiereguleringene ble endelig opphevet først i 2010 (for Oslo og Trondheim), men fikk stadig mindre betydning etter hvert som boligsektoren ble deregulert ut over på 1980-tallet. Leietakerens kjøperett ble likevel videreført også i den nye eierseksjonsloven av 1997. Etter § 16 i denne loven fikk leieren nå «krav på å få kjøpe seksjonen til en kjøpesum som svarer til fire femtedeler av seksjonens salgsverdi etter at det er gjort fradrag for den del av verdien som skyldes forbedringer og innsats fra leieren eller tidligere leiere etter samme leieavtale». Først i 2018 da eierseksjonsloven av 2017 trådte i kraft, ble leietakers kjøperett opphevet – lenge etter at husleieregulering og prisregulering på boliger var opphevet.

I perioden før kjøperetten til slutt ble opphevet, representerte den en tilfeldig gevinst for leietaker, som kunne selge seksjonen videre i den kommersielle sektoren til full markedspris. Dette illustrerer betydningen av sammenhengen i regelverket og risikoen for at enkeltstående regler ikke vil virke etter intensjonen når de ikke spiller sammen med andre regler på en fornuftig måte. Eierseksjonsloven er i dag i begrenset grad egnet til å fremme boligsosiale hensyn, så lenge vilkår om dette ikke formaliseres i vedtektene etter en privatrettslig avtale.

Tomtefeste

Historisk var tomtefeste et mye brukt virkemiddel for å sikre boligbyggere tilgang til byggegrunn uten å måtte binde opp kapital i tomten. Dette kunne også være en fordel for grunneier, som både mottok en årlig festeavgift og hadde mulighet til å få eiendommen tilbake ved festetidens utløp. Tomtefeste for etablering av boliger har imidlertid den klare ulempen at ved festetidens utløp er festerens brukerinteresse vesentlig større og – etter manges mening – mer beskyttelsesverdig enn grunneierens interesse i eiendommen. For grunneieren er eiendommen ved festetidens utløp en kilde til passiv kapitalinntekt, mens den for festeren er et hjem. At festeren må gi eiendommen fra seg fordi dette i sin tid ble avtalt med bortfesteren, kan da bli vanskelig å godta.

Det var på den bakgrunn ikke overraskende at det utviklet seg et stadig sterkere politisk ønske om lovgivning til beskyttelse av tomtefesterens interesser, også med inngrep i avtalefriheten. Dette ble innført gjennom tomtefesteloven av 1975, blant annet på bakgrunn av bekymring for at tomtefesteavtaler kunne skape ubalanse i markedet, spesielt i byområder. Departementet uttrykker dette slik:

I mange tilfelle kommer tomtefeste i stedet for kjøp av tomt, og gjennom denne ordningen kommer grunneieren i en sterkere stilling og festeren i en svakere enn ved kjøp. Dette har ført til uheldige forhold mange steder, særlig i byer og tettsteder. […] Slik har grunneiere blant annet kunnet oppnå betydelige arbeidsfrie kapitalinntekter som følge av den alminnelige samfunnsutviklingen.

Tomtefeste ble med andre ord ansett som problematisk fordi tomteeieren i prinsippet kunne bruke slike avtaler for å sikre seg en ufortjent grunnrente på bekostning av boligeieren. Formålet med loven var å motvirke ubalansen som kunne oppstå på grunn av dette, gjennom regler til beskyttelse av festerens interesse. Loven av 1975 tok imidlertid ikke høyde for de utfordringene som ville oppstå dersom prisreguleringen for festeavgifter ble fjernet. Da dette skjedde i mai 1983 medførte det en så sterk økning i festeavgiftene i løpende festeforhold at myndighetene så seg nødt til å gjeninnføre prisreguleringen for festeavgifter allerede i desember samme år. Festeavgifter var deretter gjenstand for fortsatt prisregulering helt til 2002, da den nye tomtefesteloven av 1996 trådte i kraft.

Heller ikke loven av 1996 løste problemet, siden regelen i § 15 om justering av festeavgifter i utgangspunktet var en deklaratorisk regel. Når prisreguleringen ble fjernet, medførte dette at mange bortfestere fortsatt kunne mangedoble festeavgiften. Dette skapte i sin tur politisk press om ytterligere lovendringer til beskyttelse av festeren. Denne gangen gikk man imidlertid for langt, ved å gi festeren rett til forlengelse på samme vilkår som før, uavhengig av hva som opprinnelig var avtalt, jf. tomtefesteloven av 1996 § 33 (slik den lød etter lovendring i 2004).

Dermed overførte man hele økningen i grunnrenten til festeren, også der den opprinnelige festeavtalen bygget på en annen forutsetning. Denne nye ubalansen var bakgrunnen for at tomtefestelovgivningen slik den fremstod etter lovendring i 2004, senere ble ansett for å representere et brudd på vernet av eiendom i TP1-1 i EMK. Dette medførte i sin tur behov for enda en ny endring i den norske tomtefestelovgivningen. Hovedgrepet nå var å endre regelen om oppjustering av festeavgiften slik at bortfester kunne møte festers krav om forlengelse etter § 33 med krav om oppregulering av festeavgiften til 2 % av dagens tomteverdi.

Etter denne konfliktfylte historien er det ikke overraskende dersom tomtefeste i dag fremstår som et lite attraktivt virkemiddel for rimelige boliger. Bruken av tomtefeste har imidlertid også klare fordeler, spesielt for den som mangler kapital for kjøp av tomt. Gjennom Husbanken har man etablert alternative løsninger for finansiering av tomtekjøp og boligbygging. Slike løsninger medfører imidlertid enten subsidier eller en form for finansiering av grunnrenten i form av gjeldsopptak. Dette kan ha uheldige sider som delvis kan unngås ved bruk av tomtefeste. Det er derfor grunn til å ta med seg muligheten for at tomtefeste i fremtiden kan gjenoppstå som virkemiddel i en slik sammenheng. Dette kan også skje med kommunen som bortfester, dersom kommunene gjenopptar en mer aktiv tomtepolitikk.

Konsesjonskrav

Konsesjonsloven kan i prinsippet legge store begrensninger på retten til fri omsetning av bestemte typer eiendom. Også her har vi imidlertid sett en deregulering, spesielt utenfor landbruket. Formålsbestemmelsen i § 1 er imidlertid fortsatt generell, idet den slår fast at et av de sentrale formålene med loven er «å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom for å oppnå et effektivt vern om […] slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet». Loven vil derfor i prinsippet kunne brukes for å påvirke etterspørselssiden i en tredje boligsektor, for på den måten å bidra til lavere priser i dette segmentet.

I tråd med konsesjonsloven § 7 kan det fastsettes nedsatt konsesjonsgrense for bebygd eiendom, for å ivareta hensynet til bosettingen. Denne forskriftsadgangen er brukt for områder (typisk hele kommuner eller visse deler av kommunene) hvor myndighetene ser at helårsboliger blir omgjort til ferieboliger, fordi kjøpesterke grupper kjøper slike boliger i konkurranse med lokalbefolkningen. Forskriftene sikrer da bosettingen i de områdene hvor man ønsker helårsboliger.

En tilsvarende forskrift om nedsatt konsesjonsgrense for bebygd eiendom kunne dempet etterspørselen i pressområder der stadig flere boliger blir ervervet av juridiske personer og faktiske personer som utleieboliger. I dag forhindres dette av konsesjonsloven § 7(3) og (6), som medfører at nedsatt konsesjonsgrense for bebygd eiendom bare blir aktuelt når det betraktes som nødvendig for å forhindre at helårsboliger blir brukt som fritidsbolig.

Dersom virkeområdet for nedsatt konsesjonsgrense ble utvidet kunne myndighetene for eksempel gjøre det forbudt for juridiske personer å erverve helårsboliger, på samme måte som i borettslag. Ved bygging av helårsboliger kunne utbyggerne fått en frist på ett år etter ferdigstillelse til å selge helårsboligene. Videre kunne man gjort det forbudt for faktiske personer å erverve mer enn to helårsboliger i de aktuelle områdene, på samme måte som i eierseksjonssameier.

Slike forskrifter vil være i tråd med hensynet til bosettingen. De er dermed i overensstemmelse med konsesjonslovens legislative begrunnelse, selv om de forutsetter lovendring. En annen sentral målsetting med konsesjonsloven, som i denne sammenheng også må sees i sammenheng med jordloven, er å bidra til å sikre fortsatt landbruksdrift på landbrukseiendommer. På den bakgrunn stilles det blant annet krav om bo- og driveplikt for den som søker konsesjon til kjøp av slike eiendommer.

For landbrukseiendommer gjelder det dessuten fortsatt priskontroll. Begrunnelsen er her ivaretagelse av landbrukspolitiske hensyn. Konsesjonsmyndigheten skal derfor også vurdere «om den avtalte prisen tilgodeser en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling», jf. konsesjonsloven § 35. For landbrukseiendommer medfører konsesjonsordningen videre at myndighetene skal vektlegge personlige egenskaper ved kjøperen. Etter konsesjonsloven § 9(1) nr. 3 skal det nemlig legges «særlig vekt» på om «erververen anses skikket til å drive eiendommen».

Overført til byområder og en tredje boligsektor kunne man sett for seg at tilsvarende regler ble brukt for å definere en målgruppe for sektoren og avgrense tilgangen til boliger fra sektoren til denne gruppen, gjennom en konsesjonsordning. Konsesjonsloven bygger på prinsippet om at myndighetene skal godkjenne kjøperen ut fra kjente kriterier. For utviklingen av en tredje boligsektor fremstår dette som en bedre egnet ordning enn et system der boliger fra denne sektoren tildeles av det offentlige.

Når det offentlige går inn med et administrativt apparat for tildeling av boliger er vi kommet over i det man i dag tenker på som den kommunale boligsektoren. Visjonen om en tredje boligsektor mellom denne sektoren og den kommersielle sektoren synes å forutsette et annet prinsipp for målretting. En ordning med offentlig godkjenning av kjøperen basert på forhåndsbestemte kriterier synes velegnet for formålet. Dette forutsetter imidlertid at reglene utformes slik at de ligger innenfor myndighetenes skjønnsmargin for regulering av eiendomsretten etter EMK TP1-1, sett i sammenheng med vernet mot diskriminering i EMK artikkel 14.

Planbestemmelser og utbyggingsavtaler

Lovverket setter i dag strenge begrensninger for kommuner som vil bruke planmyndighet for å oppnå boligpolitiske målsettinger. Utgangspunktet er at privatrettslige forhold ikke er gjenstand for regulering etter plan- og bygningsloven. Dette omfatter regulering av eierskapet til, og omsetningen av, eiendommene i planområdet. Prisreguleringer kan derfor ikke fastsettes som bestemmelse til reguleringsplan. Det kan heller ikke fastsettes at kommunen skal ha rett til å erverve billige tomter, eller at bestemte grupper skal ha fortrinnsrett til boliger. Kommunen kan gjennom planvedtak bare påvirke dette indirekte, gjennom krav til utformingen av boligene.

Kommunen vil kunne inngå avtaler av privatrettslig karakter, også på plan- og bygningsrettens område. En kommune som benytter reguleringsmakten for å komme i forhandlingsposisjon, vil imidlertid fort komme på kant med loven. Plan- og bygningsloven regulerer i dag avtaler om gjennomføringen av planvedtak gjennom reglene om utbyggingsavtaler i kap. 17. Her gis det i § 17-3 en egen bestemmelse om hva slike avtaler kan inneholde.

Dersom utbygger skal pålegges bestemte tiltak i forbindelse med gjennomføringen av en arealplan, følger det av denne bestemmelsen at tiltakene må stå i et «rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen», jf. plan- og bygningsloven § 17-3(3). Kostnader som legges på utbygger eller grunneier må videre «stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen».

I byggesaksforskriften § 18-1 er det gitt forbud mot utbyggingsavtaler om infrastruktur som «skoler, barnehager, sykehjem eller tilsvarende tjenester som det offentlige med hjemmel i lov er forpliktet til å skaffe til veie». Dette omtales typisk som forbudet mot «sosial infrastruktur». Det er imidlertid ikke tiltakenes sosiale karakter som er avgjørende. Det avgjørende er hvorvidt kommunen med hjemmel i lov er forpliktet til å skaffe dette til veie selv. Slik sett vil en tredje boligsektor i og for seg kunne tilgodeses i utbyggingsavtaler mellom kommunen og utbyggerne.

I plan- og bygningsloven § 17-3(2) er det eksplisitt åpnet for at utbyggingsavtaler kan brukes for å ivareta boligsosiale formål. Hjemmelen for dette er imidlertid snever. Bestemmelsen åpner blant annet for å innta bestemmelser i avtalen om «antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig».

Etter plan- og bygningsloven av 1985 var det uklart om kommunen hadde hjemmel til å fastsette slike reguleringsbestemmelser, men det ble gjerne gjort i utbyggingsavtaler. Etter dagens plan- og bygningslov er det imidlertid ikke lenger tvilsomt at det kan vedtas reguleringsbestemmelser om dette. Den særskilte hjemmelen for å innta bestemmelser om dette i en utbyggingsavtale etter plan- og bygningsloven § 17-3(2) har dermed begrenset praktisk betydning.

Av større betydning er det at plan- og bygningsloven § 17-3(2) også gir hjemmel til å fastsette forkjøpsrett for boliger til «kommunen eller andre». Dette kan ikke vedtas som bestemmelse til reguleringsplan, men kan inntas i en utbyggingsavtale. Loven setter imidlertid en streng begrensning på dette ved å fastsette at kjøp av boliger på forkjøpsrett fastsatt i utbyggingsavtale må skje til «markedspris».

Siden forkjøpsretter må gjøres gjeldende til markedspris, er utbyggingsavtaler et tilsynelatende lite anvendelig virkemiddel for utviklingen av en tredje boligsektor med rimelige boliger. Dette er imidlertid ikke like opplagt som det kan se ut til ved første øyekast. Det er nemlig klart forutsatt i forarbeidene at tolkningen av «markedspris» vil bero på hvilken brukergruppe boligene er ment for.

Ved vurdering av markedspris kan det med andre ord tas utgangspunkt i boligens utforming og formål. Prisen skal ikke nødvendigvis tilsvare det utbygger kunne oppnådd ved salg uten føringer for hvilken brukergruppe boligen er tiltenkt. At boligen gjennom plan eller avtale skal dekke et spesielt behov, vil kunne gjenspeiles i prisen. Det kan imidlertid ikke legges til grunn ytterligere begrensninger i retten til omsetning der dette ikke følger av særskilt rettsgrunnlag uavhengig av plan (for eksempel avtale med kommunen som grunneier).

Siden bruken av utbyggingsavtaler er lovregulert og arealplaner i utgangspunktet ikke skal regulere privatrettslige forhold, er det grunn til å tro at kommunen har begrenset anledning til å fastsette reguleringsbestemmelser som pålegger grunneiere og utbyggere å bidra til utviklingen av en tredje boligsektor. Rekkevidden for hva slags bestemmelser av denne typen kommunen kan fastsette må også fastlegges i lys av de rammene som trekkes opp av plan- og bygningsloven § 17-3. Plan- og bygningsloven har imidlertid en annen viktig funksjon, som gir mulighet for bruk av et langt mer inngripende virkemiddel: ekspropriasjon.

Ekspropriasjon

Kommunen har en generell hjemmel til ekspropriasjon for gjennomføring av reguleringsplan i plan- og bygningsloven § 16-2. Hjemmelen har ingen spesiell formålsbegrensning og det er ikke noe i veien for at kommunen benytter seg av retten til ekspropriasjon for deretter å overlate eiendommen til andre. Kommunen kan for eksempel ekspropriere grunn for deretter å overføre den til boligbyggelag eller andre sammenslutninger for bygging av rimelige boliger på nærmere angitte privatrettslige vilkår, for eksempel krav om vedtektsfestet priskontroll.

Forutsetningen etter hovedregelen i plan- og bygningsloven § 16-2 er at reguleringsplanen allerede er vedtatt. Dette vil som hovedregel bety at erstatningen til grunneier må reflektere verdistigningen etter omregulering til bolig. For å unngå dette kan kommunen ekspropriere grunn til boligformål uavhengig av reguleringsplan. Etter plan- og bygningsloven § 16-3(1) «kan kommunestyret selv foreta ekspropriasjon for å sikre kommunen grunnarealer til ny tettbebyggelse». Forutsetningen er at departementet samtykker. I så fall kan slik ekspropriasjon gjennomføres «selv om det ikke foreligger reguleringsplan eller aktuelle byggeplaner for vedkommende område». Denne bestemmelsen er en videreføring av § 36 nr. 1 i plan- og bygningsloven av 1985, som i sin tur bygger på § 36 nr. 1 i bygningsloven av 1965.

Formålet med bestemmelsen var å bidra til oppbygging av tilstrekkelige kommunale tomtereserver. I forbindelse med vedtagelsen av bygningsloven av 1965 la departementet til grunn at «verken ekspropriasjon til gjennomføring av stadfestet reguleringsplan eller ekspropriasjon til særskilt angitte enkeltformål etter oreigningslovens § 2 vil her være tilstrekkelig for kommunens behov». Hjemmelen i dagens plan- og bygningslov 16-3(1) er likelydende med § 36 nr. 1 i bygningsloven av 1965. Forarbeidene tilsier også at lovgiver har ønsket å videreføre denne bestemmelsen uendret. Her har vi med andre ord en spesifikk hjemmel for ekspropriasjon av tomtereserver.

Når kommunen eksproprierer tomtereserver, vil erstatningen til grunneier i dag måtte beregnes etter reglene i ekspropriasjonserstatningsloven av 1984. Denne loven ble fremmet og vedtatt etter at Prisreguleringsutvalget i 1981 la frem en samlet vurdering av regelverket for prisregulering og ekspropriasjonserstatning for fast eiendom. Som vi har sett, var det mindretallet i dette utvalget som anbefalte at prisreguleringene for fast eiendom skulle avvikles. Det var også mindretallet i dette utvalget som laget forslaget til ekspropriasjonserstatningsloven av 1984. Forslaget om ny lov var sågar «dels en konsekvens av at vi foreslår opphevet prisreguleringen ved frivillig omsetning av ubebygde grunnarealer».

Flertallet i Prisreguleringsutvalget hadde foreslått at ekspropriasjonserstatningsloven av 1973 skulle videreføres uforandret eller med mindre endringer. Hovedprinsippet i denne loven var at verdien av grunnarealer skulle verdsettes ut fra det som var en «aktuell bruk» av arealet på ekspropriasjonstidspunktet. Hensikten var blant annet å forhindre at erstatningen skulle påvirkes av muligheten for en ny fremtidig bruk av arealet, for eksempel etter omregulering. Det ble åpnet for enkelte unntak fra dette for å sikre likebehandling av eiendommer i samme område, men etter 1973-lovens § 5 nr. 2 annet punktum skulle det aldri gis erstatning for verdiøkning som følge av «det offentliges planer for grunnutnytting eller planlagte tiltak ellers». Selv om en ny plan for arealet allerede var vedtatt, skulle den altså ikke påvirke erstatningen dersom den ikke var gjennomført som aktuell bruk av arealet på ekspropriasjonstidspunktet.

Det var dette hovedprinsippet flertallet i Prisreguleringsutvalget ønsket å bevare. Mindretallet ønsket derimot at dette prinsippet skulle erstattes av et nytt prinsipp som tilsa at erstatningen heller skulle beregnes ut fra «påregnelig bruk» av arealet. Mindretallet ville dessuten at erstatningen skulle beregnes uten fradrag for verdiøkning som skyldtes forutgående planvedtak. Hensikten var å sørge for at erstatningen også kunne ta hensyn til en slik bruk av arealet som kunne bli mulig i fremtiden, for eksempel som ledd i gjennomføringen av en vedtatt plan eller etter en fremtidig omregulering.

Mindretallet vant frem, slik at det i dag er «påregnelig bruk» som skal danne utgangspunktet for utmåling av erstatning til grunneier ved ekspropriasjon. Det gjøres heller ikke lenger fradrag for verdistigning som skyldes forutgående planvedtak. Spørsmålet om hva som egentlig ligger i kravet til «påregnelig bruk», har vært gjenstand for omfattende behandling i Høyesterett. Kan en arealbruk som ikke er i samsvar med juridisk bindende arealplaner betraktes som påregnelig, for eksempel fordi det forventes en omregulering i fremtiden? Hovedregelen er at dette må besvares negativt: De arealplanene som gjelder på ekspropriasjonstidspunktet skal normalt legges til grunn for vurderingen av hva som er påregnelig. Dette tilsier at det som i dag vil bli avgjørende for hvor mye erstatning som må betales ved ekspropriasjon av tomtereserver, er når ervervet skjer. Gjennom bruk av plan- og bygningsloven § 16-3(1) vil kommunen kunne bygge seg opp tomtereserver i god tid før den vedtar nye reguleringsplaner for disse arealene. Tomtereserver kan da skaffes til veie gjennom grunnerverv uten at kommunen må betale for den verdien som vil bli utløst ved en senere omregulering til boligformål eller økt utnyttelsesgrad.

Med hensyn til de planskapte verdiene er det med andre ord viktig at kommunen er tidlig ute med sitt erverv, dersom disse verdiene skal kunne kanaliseres inn i en tredje boligsektor. Når det gjelder verdistigning som følge av offentlige investeringer, er situasjonen annerledes. Denne formen for verdistigning skal det fortsatt gjøres fradrag for når det offentlige står som ekspropriant, så lenge investeringen ble foretatt i løpet av de siste 10 årene, jf. ekspropriasjonserstatningsloven § 5(4). Dette prinsippet har overlevd fra 1973-loven, på tross av at den etterfølgende dereguleringen av tomtemarkedet i dag medfører forskjellsbehandling på dette punkt. De som må gi fra seg eiendom etter offentlig ekspropriasjon kan miste ti års verdistigning som følge av offentlige investeringer, mens naboene får beholde den. På tross av dette er justeringsregelen videreført gjennom Høyesteretts praksis også i nyere tid. Det er imidlertid en tendens til at underrettene i begrenset grad anvender den.

Med unntak for den delen av grunnrenten som skyldes offentlige investeringer, må det offentlige erverve grunn i god tid før planen vedtas, dersom de skal unngå å måtte betale erstatning for den planskapte grunnrenten. Dette er derfor også den sentrale forutsetningen for å kunne tilby grunnrentefrie boliger i en tredje boligsektor, siden tilgang på rimelige tomter vil gjøre det mulig for kommunen å etablere en slik sektor med privatrettslige virkemidler, også etter gjeldende rett. Med en mer aktiv tomtepolitikk i kommunen er dette fullt mulig. Ulempen er at det vil binde opp mye kapital dersom man ikke utvikler gode løsninger for bruk av opsjonsavtaler for strategiske erverv.

Drøfting og konklusjon

Sterkt økende tomtepriser i byene er ikke bare et resultat av fri prisdannelse i et ubalansert marked, det er også et resultat av at areal for boligbygging rasjoneres strengt gjennom plansystemet. Dette medfører forhøyet grunnrente i boligmarkedet – en delvis planskapt grunnrente. Etter gjeldende rett har kommunene, som vi har sett, fortsatt juridiske virkemidler for å bygge opp egne tomtereserver. For å sikre tilgangen til tomter kan strategisk grunnerverv eller ekspropriasjon benyttes, uten at det må betales erstatning for grunnrente skapt av etterfølgende vedtak om omregulering og utbygging. Dette forutsetter imidlertid både politisk vilje og økonomisk evne. Kommunen kan, dersom disse forutsetningene er oppfylt, etablere og organisere en tredje boligsektor med grunnrentefrie boliger i kraft av sin privatrettslige autonomi.

Muligheten for å utvikle den tredje boligsektoren som ledd i kommunens planarbeid er derimot sterkt begrenset etter gjeldende rett. Kommunen må selv ha rett til grunnen for å kunne sikre etablering av rimelige boliger, de kan ikke gjøre det som planmyndighet. I et system uten prisregulering vil kommunen ha behov for store tomtereserver for å kunne opptre prisstabiliserende i tomtemarkedet, uavhengig av sin rolle som planmyndighet. Dette vil bli kostbart, spesielt i et fortettings- og transformasjonsregime der allerede utbygde eiendommer skal prioriteres for videre boligutvikling. Selv om de planskapte verdiene ved transformasjon tilfaller kommunen, vil kjøp av slik grunn koste mye.

Det kan spørres om rettstilstanden er fornuftig innrettet på dette punkt. Et mulig alternativ er å la kommunen som planmyndighet sikre etablering av rimelige boliger, uten at de selv må kjøpe eller ekspropriere grunn til dette formålet. En slik løsning er nok også bedre i samsvar med det deregulerte boligmarkedet som har utviklet seg siden 1980-tallet. For å gi kommunen som planmyndighet mulighet til å regulere grunnrenten i boligmarkedet kan det for eksempel innføres en utvidet hjemmel for bruk av utbyggingsavtaler, kombinert med en hjemmel for fordeling av planskapte verdier gjennom bestemmelser til reguleringsplan. Man kan da se for seg at kommunen som planmyndighet bestemmer at en viss andel grunnrentefrie boliger skal overføres til en tredje boligsektor, med ytterligere restriksjoner angitt i utbyggingsavtaler om priskontroll og omsetningsvilkår som sikrer at boligene forblir i den tredje boligsektoren også etter førstegangssalget.

Regler av denne typen er innført i Tyskland, med betydelig rom for lokalt tilpassede utbyggingsavtaler, herunder også mulighet for etablering av klausulerte eierboliger, ikke bare boliger for utleie. Inntil to tredjedeler av de planskapte verdiene kan overføres til samfunnsnyttige tiltak gjennom slike avtaler. I München må eksempelvis større utbyggere påta seg å etablere 30 % av den nye boligmassen som rimelige boliger avsatt til den sosiale boligsektoren for en bestemt periode, gjerne 20–25 år, samtidig som de må bekoste infrastrukturtiltak. Tilsvarende regler kan innføres også i Norge, med naturlige tilpasninger. For eksempel kan eierlinjen i norsk boligpolitikk tilsi at det i større grad bør etableres eierleiligheter eller borettslagsleiligheter med vedtektsfestet prisregulering for unge eller lavtlønnede grupper, fremfor utleieboliger for en sosial leiesektor. Rent lovteknisk kan dette gjøres ved å fjerne dagens regler om hva en utbyggingsavtale kan inneholde, samtidig som det tydeliggjøres at kommunen står fritt til å inngå utbyggingsavtale for å ivareta boligsosiale hensyn, herunder etablering av boliger med pris- og omsetningsbegrensninger.

I Sverige vurderer man i dag også å innføre slike ordninger, og man er i gang med pilotprosjekter. Dette på tross av at man i Sverige har langt større kommunale tomtebanker, gjerne over 50 % av utbyggingsarealet i byene, og et system der kommunene ofte tildeler tomter til private utbyggere når byplaner skal realiseres. Forvaltingen av de kommunale tomtebankene og premissene for den kommunale tomte- og boligpolitikken har imidlertid blitt mer markedsorientert de siste tiårene, noe som også har gitt seg utslag i nye regler om grunnerverv. Kommunene har i et slikt regime ikke lenger det samme handlingsrommet eller det samme insentivet for å opprettholde et tilbud av rimelige boliger til alle. På den bakgrunn oppstår også behovet for nye planrettslige virkemidler. Virkemidler tilsvarende dem man finner i Tyskland, vil imidlertid også medføre større grad av målretting enn det som har vært vanlig i Sverige. Når de rimelige boligene bare utgjør en del av den nye boligmassen, må disse nødvendigvis allokeres til utvalgte grupper eller personer. Dette er i seg selv kontroversielt i Sverige, da det kan oppfattes som segregerende.

Den svenske debatten om målretting mot bestemte grupper, slik visjonen om en tredje boligsektor synes å forutsette, er relevant også for Norge. Hvis økt målretting ikke er ønskelig, kan det også stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten av å flytte virkemidlene for etablering av rimelige boliger inn i plansystemet. Alternativet, hvis rimelige boliger ikke skal allokeres, er å gå tilbake til ordninger som tar sikte på å redusere tomteandelen av totalkostnaden for all boligbygging i byene, for å begrense (eller sågar reversere) realprisveksten. Dette kan oppnås gjennom generell prisregulering og en aktiv kommunal tomtepolitikk som forhindrer knapphet i tomtemarkedet, slik vi har sett historisk. Hvis økt målretting derimot er en ønsket utvikling, virker planvirkemidler bedre egnet enn generelt virkende markedsreguleringer av denne typen.

Betenkeligheten som kan oppstå med hensyn til grunneiernes og utbyggernes interesser kan imøtekommes av regler som begrenser omfanget av de økonomiske byrdene som kan legges på grunneiere og utbyggere på denne måten. Dette kan gjøres etter modell av plan- og bygningsloven § 15-3(5) andre setning om refusjonsplikt, der refusjonsbeløpet som kan pålegges grunneieren begrenses til «den verdiøkning som den bedre utnytting medfører for vedkommende eiendom». Eventuelt kan man velge en modell som gjør at grunneier fortsatt har krav på å motta en betydelig tilfeldig gevinst i form av planskapte verdier, for eksempel en tredjedel, som i Tyskland. I den grad man frykter konsekvensene av manglende verdsettingsfaglig kompetanse i kommunene kan det etableres en ordning med skjønn i de ordinære domstolene eller jordskifteretten. Over tid vil ordningen stimulere til at den nødvendige verdsettings- og eiendomsfaglige kompetansen utvikles videre i kommunal sektor og konsulentbransjen.

Det fremstår ikke som spesielt vanskelig å utvikle et regelverk som også ivaretar grunneiers interesser på en tilfredsstillende måte. Et prinsipp om at bidraget ikke skal overstige verdistigningen, vil være tilstrekkelig til at eiendomsretten som sådan ikke kan anses krenket. Hvis man ønsker å gå lenger i retning av å prioritere grunneier- og utbyggingsinteresser kan man supplere dette med ordninger for insentivplanlegging, slik at planmyndigheten kan tilby høyere utnyttelsesgrad i bytte mot utbyggerbidrag. Da blir selve planleggingen og de faglige vurderingene som gjøres i den forbindelse, gjenstand for forhandling med private utbyggere om hva disse skal bidra med tilbake til fellesskapet. Det er ikke sikkert vi ønsker dette i Norge, men internasjonale erfaringer tilsier at det er et alternativ som bør tas på alvor.

Prinsippet om at planmyndigheten skal kunne fordele planskapte verdier forutsetter imidlertid ikke at det innføres insentivplanlegging. At planmyndigheten fordeler verdier som oppstår etter offentlige planvedtak er heller ikke noe nytt, selv om det er lite utviklet i norsk rett så langt. Et eksempel på at planmyndigheten allerede i dag har en viss myndighet til dette finner vi i plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 13. Her gis kommunen hjemmel til å fastsette bestemmelse til reguleringsplan med krav om fordeling av netto planskapt verdiøkning mellom grunneiere i området. Selve fordelingen skjer imidlertid i jordskifteretten etter jordskifteloven § 3-30, mens kommunen kun bestemmer innenfor hvilket område verdiene skal fordeles. Det kan spørres om ikke myndighet til å sluttbehandle disse sakene burde legges til planmyndigheten selv, kombinert med et regelverk som åpner for å se fordeling av planskapte verdier mellom eiendommer i sammenheng med bruken av utbyggingsavtaler for realisering av andre samfunnsnyttige tiltak.

Hensikten med de norske reglene om fordeling av planskapte verdier er å utjevne den skjevfordelingen planen medfører dersom noe av arealet reguleres til et mer verdifullt formål enn annet areal i samme område. Begrunnelsen for slike regler er ofte at planskapte verdier representerer en tilfeldig gevinst for grunneieren sammenlignet med naboene innenfor planområdet. Sett fra samfunnets perspektiv, og fra perspektivet til naboer utenfor planområdet, er denne verdistigningen imidlertid like tilfeldig uansett hvordan den fordeles mellom grunneiere i et utvalgt område. Det mer prinsipielle argumentet for omfordeling, som også ligger bak regler om omfordeling av planskapte verdier i andre land, er derfor ikke at verdistigningen er ujevnt fordelt, men at den er et resultat av en grunnrente.

Hvis grunnrenten skal omfordeles som ledd i en planprosess, er det likevel naturlig å prioritere den videre utviklingen av det området som planlegges, herunder gjennom investeringer i ulike former for infrastruktur. Som påpekt allerede av Adam Smith er det også dette som – når man lykkes – til slutt vil bli best for grunneierne, selv om de kanskje ikke forstår det selv. Når området skal forbedres, er det dessuten viktig at det også tas hensyn til fremtidige beboere og eiere. I en situasjon der boligprisen gjør det umulig for store deler av befolkningen å etablere seg med egen bolig i byen, kan det med styrke hevdes at deler av grunnrenten bør kanaliseres inn i rimeligere boliger. Dette fremstår da også som en nødvendig forutsetning for å lykkes med den tredje boligsektoren, uansett hvordan man velger å organisere eie- og boformer i en slik sektor.

  • 1
    Sarah Prosser, «Den tredje boligsektor: Hva det kan bli, og hvorfor vi trenger det», Tidsskrift for boligforskning, vol. 3, nr. 2, 2020, s. 180–192.
  • 2
    Ine Marie Christiansen og Kristin Kjærås, «Kampen om en tredje boligsektor i Oslo: De kommersielle og ikke-kommersielle alternativene», Tidsskrift for boligforskning, vol. 4, nr. 1, 2021, s. 28–45.
  • 3
    Dette forutsetter selvsagt at det er sunn konkurranse blant boligprodusentene. Til forskjell fra situasjonen i tomtemarkedet virker det imidlertid ikke åpenbart urimelig å anta at denne forutsetningen langt på vei er oppfylt, så lenge produsentene opptrer i rollen som utbygger, ikke tomteeier eller eiendomsutvikler.
  • 4
    Den modellen som beskrives i NOU 2002: 2 på s. 25, er i sin tur basert på et publisert foredrag om boligmarkedet fra 1987, se Asbjørn Rødseth, «Bustadmarknaden – utviklingstrekk og verkemåte», Sosialøkonomen, vol. 41, nr. 11, 1987, s. 8–16. Foredragsholderen starter med å slå fast at tiden som er avsatt, tvinger frem «uvanleg drastiske forenklingar», men at forenklingene er nyttige for å få frem hovedtrekk.
  • 5
    NOU 2002: 2, s. 35.
  • 6
    Hannah Gitmark, «Omvendt Robin Hood-politikk i boligmarkedet øker forskjellene mellom folk», Tidsskrift for boligforskning, vol. 4, nr. 1, 2021, s. 63–74.
  • 7
    David Ricardo, On the Principles of Political Economy and Taxation, 3. utgave, John Murray, Albemarle-Street 1821, i kap. 2 («Rent is that portion of the produce of the earth, which is paid to the landlord for the use of the original and indestructible powers of the soil.»).
  • 8
    Adam Smith, On the wealth of nations, London: W. Strahan and T. Cadell, 1776, Books I-X-I and XI.
  • 9
    John Stuart Mill, Principles of Political Economy with Some of their Applications to Social Philosophy, Vol. 2, 7. utgave, London: Longmans, Green, Reader & Dyer, 1871, s. 408.
  • 10
    Henry George, Progress and Property, 5. utgave, New York: D. Appleton and Company, 1,3, and 5 Bond Street, 1881.
  • 11
    For en historisk gjennomgang av hvilken betydning begrepet om «ufortjent verdistigning» har hatt for utviklingen av regelverket om fordeling av planskapte verdier i England, se Philip Booth, «The Unearned Increment: Property and the Capture of Betterment Value in Britain and France», i Gregory K. Ingram & Yu-Hung Hong (red.), Value Capture and Land Policies, Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, 2012, s. 74–96. For en nyere teoretisk drøftelse av planskapte verdier med utgangspunkt i Henry George, se Susan S. Fainstein, «Land Value Capture», i Gregory K. Ingram & Yu-Hung Hong (red.), Value Capture and Land Policies, Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, 2012, s. 21–40. For et eksempel på betydningen av disse tankene for forståelsen av privat eiendomsrett til fast eiendom i Norge, se Carl August Fleischer, «Grunnlovens § 105», Jussens Venner, 1986, s. 1–23.
  • 12
    Se, for eksempel, Anne Margrethe Brigham og Jonathon W. Moses, «Den nye oljen», Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, vol. 37, nr. 1, 2021, s. 4–25 på s. 9–10, og Jardar Sørvoll, Fra totalreguleringsambisjoner til markedsstyring: Arbeiderpartiet og reguleringen av boligomsetningen 1970–1989, NOVA Rapport 1/2008 (publisert masteroppgave fra Universitetet i Oslo), s. 20–21 og 46–47.
  • 13
    G.B. Buurman, «Henry George and the Institution of Private Property in Land: A Property Rights Approach», American Journal of Economics and Sociology, Vol. 45, 1986, s. 489–502.
  • 14
    På engelsk, særlig i USA, beskrives eiendomsretten tradisjonelt som en «bundle of sticks» eller «bundle of rights». Terminologien er inspirert av den innflytelsesrike drøftelsen av eiendomsrettsbegrepet i Wesley Newcomb Hohfeld, «Some Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning», The Yale Law Journal, Vol. 23, No. 1, 1913, s. 16–59. For en kritisk drøftelse av metaforens betydning i dagens eiendomsteoretiske landskap, fra et amerikansk perspektiv, se Robert C. Ellickson, «Two Cheers for the Bundle-of-Sticks Metaphor, Three Cheers for Merrill and Smith», Econ Journal Watch, Vol. 8, No. 3, 2011, s. 215.
  • 15
    Enkelte rettsteoretikere har imidlertid tatt forståelsen av eiendomsretten som en bunt med rettigheter til inntekt for at ethvert inngrep i disse rettighetene, herunder rådighetsinnskrenkninger, i prinsippet er å betrakte som ekspropriasjon, se Richard A. Epstein, «Bundle-of-Rights Theory as a Bulwark Against Statist Conceptions of Private Property», Econ Journal Watch, Vol. 8, No. 3, 2011, s. 223–235.
  • 16
    Se også HR-2017-333-A.
  • 17
    Det kan på mer generelt grunnlag argumenteres for at når dagens eier selv har betalt for grunnrenten til forrige eier, bør han få beholde den. For et argument mot georgisme basert på blant annet dette, men med eksplisitt forbehold i relasjon til «tilfeldig verdistigning på fast eiendom som følge av blant annet offentlig planlegging», se Sølve Bærug, «Skatt på naturressurser», Sosialøkonomen, nr. 3, 1997, s. 8.
  • 18
    Blant annet av den grunn er det i nyere økonomisk teori også en tendens til å forsøke å skille mellom «gode» og «dårlige» former for grunnrente, se Mariana Mazzucato, Josh Ryan-Collins & Giorgos Gouzoulis, «Mapping modern economic rents: the good, the bad, and the grey areas», Cambridge Journal of Economics, Vol. 47, No. 3, 2023, s. 507–534.
  • 19
    NOU 2019: 18, på s. 9. I juridisk litteratur er det ellers en tendens til at begreper som grunnrente og renprofitt forbeholdes ekstraordinære driftsinntekter fra virksomhet som utnytter bestemte naturressurser som olje, fiske eller vannkraft. Det er imidlertid de samme mekanismene som gir tomteeieren ekstraordinære kapitalinntekter når tomteprisen blir forhøyet som følge av tomteknapphet.
  • 20
    Det har nok vært en tendens til at planleggere, jurister og økonomer har brukt ulik terminologi og utviklet ulike fagtradisjoner for å diskutere myndighetsskapt grunnrente på planleggingens område. Dette er et tilleggsargument for at drøftelser av planskapte verdier i større grad bør knyttes an mot grunnlagsteorien om grunnrente utviklet i klassisk økonomi, slik at man tydeliggjør sammenhengen med ulike fagområder og i størst mulig grad unngår å snakke forbi hverandre. Se også Eliška Vejchodská mfl., «Bridging land value capture with land rent narratives», Land Use Policy, Vol. 114, 2022.
  • 21
    Tilsvarende som krav om konsesjon til vannkraft eller fiskeoppdrett gir opphav til forhøyet grunnrente i disse næringene, mens en del av grunnrenten også er naturgitt.
  • 22
    I engelskspråklig litteratur, særlig i USA, benyttes gjerne begrepet «inclusionary zoning» om dette, men tilsvarende ordninger gjenfinnes i forskjellige former i en lang rekke jurisdiksjoner internasjonalt, se N. Calavita & A. Mallach, Inclusionary Housing in International Perspective: Affordable Housing, Social Inclusion, and Land Value Recapture, Lincoln Institute of Land Policy, 2010.
  • 23
    Ingram og Hong 2012.
  • 24
    For en kortfattet komparativ gjennomgang og sammenstilling av regelverket i 60 land, se OECD/Lincoln Institute of Land Policy, PKU-Lincoln Institute Center, Global Compendium of Land Value Capture Policies, OECD Regional Development Studies, Paris: OECD Publishing, 2022, URL: https://doi.org/10.1787/4f9559ee-en.
  • 25
    Minjee Kim, «Upzoning and value capture: How U.S. local governments use land use regulation power to create and capture value from real estate developments», Land Use Policy, Vol. 95, 2020.
  • 26
    David J. Benson, «Bonus or Incentive Zoning - Legal Implications», Syracuse Law Review, Vol. 895, 1969-1970.
  • 27
    Ibid.
  • 28
    G. de Kam, B. Needham & E. Buitelaar, «The embeddedness of inclusionary housing in planning and housing systems: insights from an international comparison», Journal of Housing and the Built Environment, Vol. 29, No. 3, 2014, s. 389–402.
  • 29
    For en mer institusjonelt orientert vurdering, som konkluderer med at de formelle hindringene for en mer aktiv politikk på dette feltet er overkommelige, men at vi foreløpig ikke har kultur for det i Norge, se Berit I. Nordahl, «Convergences and Discrepancies between the Policy of Inclusionary Housing and Norway’s Liberal Housing and Planning Policy: An Institutional Perspective», Journal of Housing and the Built Environment, Vol. 29 No. 3, 2014, s. 489–506.
  • 30
    NOU 2002: 2, på s. 46.
  • 31
    Samfunnsøkonomisk Analyse AS, Utredning om tomteprisfastsettelse og sammenhenger mellom priser og kostnader i boligbygging, Rapport 34-2022 (på oppdrag fra Kommunal- og distriksdepartementet), på s. 24.
  • 32
    NOU 1981: 5 s. 48–54. Se også seksjon 4.2.
  • 33
    Det kan også argumenteres for at verdistigningen ikke bør regnes som passiv og ufortjent i disse tilfellene, siden den sett fra dagens eiers side er et resultat av investeringer.
  • 34
    NOU 2002: 2, s. 150.
  • 35
    Erlend Hanssen Sjåvik, «Behov for en bredere boligpolitikk», Plan, vol. 47, nr. 6, 2016, s. 26–29.
  • 36
    Rogaland Revisjon IKS, Forvaltningsrevisjon av Sandnes tomteselskap KF, Sandnes kommune 2014, URL: https://www.sandnes-tomteselskap.no/saksdokumenter/29.10.2015/filer/34-15%20(4.)%20forvaltningsrevisjon%20inkl%20oppf%C3%B8lging,%20eierstrategi%20og%20vedtekter.pdf.
  • 37
    https://www.sandnesposten.no/kommunen-avvikler-sandnes-tomteselskap/s/5-105-697342.
  • 38
    Se for eksempel SOM-2022-3669, som gjaldt kommunens oppfølging av en avtale som gav kommunen rett til å prioritere mellom aktuelle kjøpere av prisregulerte borettslagsandeler.
  • 39
    LG-2016-187054.
  • 40
    R. Barlindhaug, A. Holm, F. Holth og B. Nordahl, Boligbygging med sosial profil. Muligheter og begrensninger i den kommunale utbyggingspolitikken, NIBR-notat 114/2014, Oslo: NIBR, 2014, s. 82.
  • 41
    Kristin Aarland og Jardar Sørvoll, Norsk boligpolitikk i internasjonalt perspektiv. En sammenligning av boligmarkeder og boligpolitikk i sju europeiske land, Velferdsforskningsinstituttet NOVA Rapport 7/2021.
  • 42
    Vedtektsendringen som begrunnet kravet om innløsning, endret ifølge lagmannsretten ikke rettsstillingen mellom andelseierne. Dette fordi den erstattet en lovstridig bestemmelse om at boligaksjeselskapet hadde rett til innløsning av andeler til pålydende når en andelseier med borett flyttet. Denne bestemmelsen, som trolig alltid hadde vært lovstridig, var kun siste rest av et vedtektsfestet reguleringsregime for ivaretakelse av sporveisfunksjonærenes boligbehov, som langt på vei ble avviklet (mot foreningens stemmer) i 2003. I tidligere rettskraftige avgjørelser mellom partene hadde foreningen fått medhold i anførsler om at deres i utgangspunktet ideelle interesser hadde blitt tilsidesatt på en utilbørlig måte. Partene hadde imidlertid ikke sluttført noe oppgjør basert på disse avgjørelsene, på tross av en rekke kostbare forsøk.
  • 43
    Se for eksempel prisloven av 1953 § 1.
  • 44
    Jardar Sørvoll, Fra totalreguleringsambisjoner til markedsstyring: Arbeiderpartiet og reguleringen av boligomsetningen 1970-1989, NOVA Rapport 1/2008 (publisert masteroppgave fra Universitetet i Oslo), s. 20–21.
  • 45
    Tore W. Kiøsterud, Hvordan målene ble nådd. Hovedlinjer og erfaringer i norsk boligpolitikk, NOVA-temahefte 2005, s. 29.
  • 46
    Jardar Sørvoll, Norsk boligpolitikk i forandring 1970–2010: Dokumentasjon og debatt, NOVA Rapport 16/2011, s. 198.
  • 47
    Finanstilsynet, Boliglånsundersøkelsen 2023, URL: https://www.finanstilsynet.no/nyhetsarkiv/nyheter/2023/boliglansundersokelsen-2023/.
  • 48
    Gitmark 2021, s. 65. Se også Sophie Lorch-Falch og Vilde Gjerde Lied, «Andelen eiere krymper: Nå leier nesten 1 million nordmenn», NRK 2021, URL: https://www.nrk.no/norge/andelen-eiere-krymper_-na-leier-nesten-1-million-nordmenn-1.15440394.
  • 49
    Sørvoll 2011, s. 198.
  • 50
    Innst. S. nr. 213 (1993–1994), s. 3–5.
  • 51
    NOU 1981: 5.
  • 52
    NOU 1981: 5, s. 226.
  • 53
    NOU 1981: 5, s. 48–54.
  • 54
    NOU 1981: 5, s. 227.
  • 55
    NOU 1981: 5, s. 159.
  • 56
    Ot.prp. nr. 41 (1992–1993), s. 85.
  • 57
    NOU 2002: 2, s. 162.
  • 58
    Ida Fossli og Espen Daae Abrahamsen, Boligbyggelagenes utvikling, Høgskulen på Vestlandet, masteroppgave, 2018.
  • 59
    Ibid.
  • 60
    NOU 2002: 2, s. 253.
  • 61
    St.meld. nr. 92 (1974–1975), s. 43–45.
  • 62
    St.meld. nr. 92 (1974–1975), s. 45.
  • 63
    Ørnulf Hagen, Kåre Lilleholt og Christian Fr. Wyller, Eierseksjonsloven: kommentarutgave, 2. utgave, Universitetsforlaget, 2008, s. 20.
  • 64
    Innst. O. nr. 37 (1974–1975), s. 2.
  • 65
    Rt-2007-1281 avsnitt (56) til (58).
  • 66
    Rt-2007-1281 avsnitt (58).
  • 67
    EMD-2008-13221, Lindheim and Others v. Norway.
  • 68
    Eierseksjonsloven § 23(1).
  • 69
    Prop. 92 L (2016–2017), s. 41–42.
  • 70
    Roald Hopsnes, Kommentar til pbl § 17-3, Karnov lovkommentarer 2023.
  • 71
    Ot.prp. nr. 22 (2004–2005), s. 65.
  • 72
    For rekkefølgekrav synes det å følge av Høyesteretts avgjørelse i HR-2021-953-A at disse må oppfylle vilkårene i plan- og bygningsloven § 17-3 når kommunen ikke har til hensikt å oppfylle kravene selv. Avgjørelsen og tolkningen av den er imidlertid omdiskutert, spesielt så langt det gjelder domstolens mulighet til å overprøve forvaltningens skjønnsmessige vurdering av lovens vilkår, jf. Roald Hopsnes, Kommentar til pbl § 17-3 note 14, Karnov lovkommentarer 2023.
  • 73
    Ot.prp. nr. 1 (1965–1965), s. 62.
  • 74
    NOU 1981: 5, s. 241.
  • 75
    Aktuell bruk på ekspropriasjonstidspunktet forstås her som «den bruk som gjøres av eiendommen på det tidspunkt da søknad om ekspropriasjon er lagt fram for den myndighet som kan gi samtykke til inngrepet», jf. ekspropriasjonserstatningsloven av 1973 § 4 nr. 1.
  • 76
    NOU 1981: 5, s. 183–184.
  • 77
    NOU 1981: 5, s. 244.
  • 78
    Noen av de viktigste avgjørelsene etter dagens lov er Rt-1993-409 (Malvik), Rt-1996-521 (Lena), Rt-2006-473 (Steinerskolen), Rt-2010-1056 (Otra I) og Rt-2013-612 (Otra II). Det er også en lang rekke avgjørelser i Høyesterett om 1973-loven, herunder den berømte Rt-1976-1 (Kløfta), der Høyesterett i plenum gikk langt i å sette 1973-lovens utgangspunkt om aktuell bruk som grunnlag for erstatningen til side som stridende mot Grunnloven § 105 (unntak måtte gjelde i mange tilfeller som skal-regel, ikke bare kan-regel som i lovteksten). Flere av disse eldre dommene er fortsatt relevante prejudikater i dag.
  • 79
    Se, for eksempel, Rt-2006-473 (Steinerskolen) avsnitt 28.
  • 80
    F. Friesecke, «Land policy models and strategies in the Federal Republic of Germany», i E. Hepperle mfl. (red.), Challenges for Governance Structures in Urban and Regional Development, vdf Hochschulverlag AG, Zürich, 2015; Theo Koetter, Sujit Kumar Sikder og Dominik Weiss, «The cooperative urban land development model in Germany - An effective instrument to support affordable housing», Land Use Policy, Vol. 107, 2021. Rimelige utleieboliger er mest vanlig i Tyskland, men i Norge kan eierlinjen tilsi at dette bør tilpasses.
  • 81
    Friesecke 2015, s. 127.
  • 82
    Anna Granath Hansson, 2017, «Promoting planning for housing development: What can Sweden learn from Germany?», Land Use Policy, Vol. 64, s. 470–478.
  • 83
    C. Caesar, Municipal land ownership and housing in Sweden, KTH Royal Institute of Technology, PhD, 2016.
  • 84
    Det ble i 2010 blant annet innført et prinsipp om 25 % påslag i erstatningen ved ekspropriasjon, utover markedsverdi, jf. Prop. 2009/10:162 (Sverige).
  • 85
    Anna Granath Hansson, «Inclusionary housing policies in Gothenburg, Sweden, and Stuttgart, Germany: The importance of norms and institutions», Nordic Journal of Surveying and Real Estate Research, Vol. 14, No. 1, 2019, s. 7–28.
  • 86
    Hansson 2019.
  • 87
    Det er også et stort potensial for utvikling av verdsettings- og planleggingsverktøy basert på kunstig intelligens.
  • 88
    Smith 1776, book I, chapter XI, part II. («That indolence which is the natural effect of the ease and security of their situation, renders them too often, not only ignorant, but incapable of that application of mind, which is necessary in order to foresee and understand the consequence of any public regulation.»)
Copyright © 2024 forfatter(e)

CC BY 4.0