Boligplanlegging på bergensk: forsøket på å bli en rettferdig by

Introduksjon

Bolig er et velferdsgode, men har også blitt en av samfunnets største utfordringer. Det vises til at et fåtall med normal inntekt har råd til å bo i storbyen Oslo (Eiendom Norge, 2022). I Bergens sentrale områder er alderssammensetningen skjev, og førstegangsetablerere og barnefamilier kan ikke bli boende (Eiendom Norge, 2019). Det foregår en debatt om storbyenes rolle. I denne artikkelen spør vi i hvilken grad boligplanleggingen legger til rette for at storbyene skal ha boliger for alle.

De siste årene har det vært flere diskusjoner som tematiserer rettferdig byplanlegging. En av disse er diskusjonen om grønn rettferdighet, som omhandler hvilken betydning urbane grøntområder har for å gjøre byene attraktive, og hvilken betydning de har for beboerne i byene. Diskusjonen har utspring i ulike planfaglige retninger og i ulike fagtradisjoner, den er internasjonalt orientert, og den har etter hvert rettet seg inn mot å undersøke de sosiale konsekvensene av grønn byplanlegging, slik som kompakt byutvikling og grønn infrastrukturplanlegging. I kjølvannet av diskusjonen har flere nye begrep blitt lansert, som «green gentrification» og «the green space paradox». Begrepene sier noe om hvordan grønn byplanlegging også har konsekvenser for det sosiale livet, konsekvenser som ikke alltid er ønskelige eller tilsiktet, for eksempel sosial ulikhet og byer som ikke nødvendigvis har boliger og rom for alle (Wolch et al., 2014, s. 235).

I tillegg til diskusjonen om rettferdig byplanlegging har det dukket opp en noe annen diskusjon. Susan Fainstein forsøker å utvikle teorier under begrepet «the just city» (2010, 2014) og rettferdig byplanlegging, og tar utgangspunkt i moralfilosofen John Rawls (1971, 2003). Rawls er mest kjent for å ha utviklet begrepet forskjellsprinsippet («difference principle»). Prinsippet underslår ikke at ulikhet finnes, men handler om at ulikhet må håndteres. Ifølge prinsippet må sosial og økonomisk ulikhet være til størst mulig fordel for de dårligst stilte. Fainstein og Rawls oppfatter altså ikke rettferdighet som det samme som likhet. Fainsteins rettferdige by er derfor ikke en by som er lik for alle, men en by som gir størst mulig fordel for de dårligst stilte. Hva samfunnet oppfatter som rettferdig, vil også variere med tid og sted.

Likhet er altså ingen absolutt størrelse. Likevel er det forskere, delvis i opposisjon til Rawls’ moralfilosofi, som mener det finnes gode grunner til å spesifisere hva som bør være likt for alle. Eiendomsrett og husly blir i denne teorien pekt på som en slik minstestandard og som en såkalt «kapabilitet», det vil si noe som gir enkeltmennesket mulighet til å leve et menneskeverdig liv (Sen, 1984; Nussbaum, 2013).

Her hjemme foregår det en bred debatt om storbyenes rolle. Det diskuteres i hvilken grad byene har boliger for alle. Etter vår oppfatning handler denne diskusjonen om en slags minstestandard, om hva som bør gis av lik tilgang, og hva som bør være likt for alle, også i byene. Diskusjonen handler ikke bare om grøntområder, men også om bolig.

I den brede diskusjonen om storbyenes rolle brukes det helt andre begrep enn likhet og rettferdighet. Hos planleggerne blir storbyutfordringene til et spørsmål om sosial bærekraft, men også til et spørsmål om gentrifisering og segregering, det vil si ulike sosiale, romlige prosesser. Det ser altså ut til å mangle en diskusjon om hvem og hva som skal behandles likt, og hva likheten skal bestå i.

I tråd med teorien om kapabiliteter blir det altså mulig å forstå bolig og byenes grøntområder som et velferdsgode, det vil si noe man trenger som individ for å ivareta eget menneskeverd, og det Nussbaum (2013) viser til som «worthy of human dignity». Selv om Nussbaum er kritisert for å være for detaljert i omtalen av målene for velferd og i fordelingspolitikken, danner teoriene bakteppe for FNs indeks for menneskelig utvikling («Human Development Index», HDI). Det hevdes at teoriene om kapabiliteter har fellestrekk med de nordiske levekårsundersøkelsene (Bojer, 2011, s. 9).

I The just city (2010) ser Susan Fainstein ut til å være mindre opptatt av de individuelle behovene og av bolig og eiendom som en del av et individuelt menneskeverd. Hun diskuterer i stedet hvordan byene bør planlegges slik at de blir et mer «menneskelig system» (Fainstein, 2010, s. 6). Fainsteins teorier kan også forstås som en kritikk av at planleggere og politikere først og fremst forstår byen som et sted for økonomisk vekst. De bør heller velge fremgangsmåten «restructuring capitalism into a more humane system» (Fainstein, 2010, s. 6). Teorien om den rettferdige byen har gjerne blitt kritisert for å være for lite anvendelig i det praktiske planleggingsarbeidet (Lauria, 2012). Det må likevel sies å være en styrke når Fainstein bringer til torgs byenes rolle i diskusjonen om fordelingspolitikken. Teoriene om kapabiliteter må sies å være vel så svakt anvendelige og uspesifiserte som teoriene om den rettferdige byen. Her diskuteres det bl.a. om bolig som et menneskelig behov og som kapabilitet er for konkret og på et altfor detaljert nivå i fordelingspolitikken (Bojer, 2011, s. 9).

Til tross for detaljeringsnivået har Norge som mange andre land en egen velferdspolitikk for boligplanleggingen. Parallelt har dette utviklet seg til å bli en egen forskning, og til forskningsfeltet om de boligpolitiske virkemidlene. Likevel ser et fåtall studier ut til å legge vekt på å undersøke forholdet mellom de boligpolitiske virkemidlene på den ene siden og byplanlegging på den andre siden. En mulig forklaring kan være hvordan boligplanleggingen og den påfølgende forskningen på de boligpolitiske virkemidlene ser ut til å være skilt ut fra den fysiske planleggingen og arealplanleggingen. Det gjør at forskningen på de boligpolitiske virkemidlene fremstår som noe isolert fra det som gjerne blir omtalt som den «bredere samfunnsplanleggingen» (Holsen, 2002).

På samme tid ser forskningen på de boligpolitiske virkemidlene ut til å være innrettet mot å studere spesifikke tema, slik som kommunale boliger, startlån, bostøtte, boligtilskudd og bo-oppfølgingstjenester (Sørvoll, 2018). Nordahl (2012a, s. 35) tillegger også områdeløftet/områdesatsingen status som et boligpolitisk virkemiddel, selv om det finnes ulike meninger om dette. De boligpolitiske virkemidlene fremstår også som tydelig avgrenset fordi de skal oppfylle de vedtatte målene i boligpolitikken.

I vår studie har vi valgt en annen tilnærming. I første rekke undersøker vi hvordan de boligpolitiske virkemidlene praktiseres. Det tilsier at vi holder oss til en pragmatisk og handlingsteoretisk tilnærming når vi studerer bolig- og byplanleggingen (Grimen, 1989; Skjervheim, 1996). Vi er ikke så opptatt av de boligpolitiske virkemidlene i seg selv, eller i hvilken grad de oppfyller de politiske målsettingene. Vi er derimot opptatt av hva de boligpolitiske virkemidlene betyr for byens beboere.

I undersøkelsen spør vi derfor i all hovedsak om bolig- og byplanleggingen innebærer målkonflikter som byens beboere må forholde seg til. Vi spør – noe retorisk – om det har seg slik at de som bor i byene, må betale en høy pris for mange av de plangrepene og gode hensiktene som ligger til grunn for dagens bolig- og byplanlegging. Eksempler på slike plangrep er den kompakte byen og den rettferdige byen. Vi spør også hvordan de boligsosiale virkemidlene praktiseres.

Fremstillingen er ment å være deskriptiv og tjene som forståelsesramme for den virkeligheten som bolig- og byplanleggingen i dag befinner seg i. Undersøkelsen er utformet som en casestudie. Her har vi valgt å undersøke et utvalg av de boligpolitiske virkemidlene, slik som områdesatsing og startlån, og hvordan disse praktiseres. Videre undersøker vi hvordan de boligpolitiske virkemidlene samsvarer med bærekraftig byplanlegging i forsøkene på å gjøre byen til en mer rettferdig by. Vi har valgt å gjøre Bergen kommune til case i denne undersøkelsen.

Artikkelen vil starte med å drøfte det teoretiske grunnlaget som undersøkelsen bygger på. Vi drøfter to ulike perspektiv: den boligpolitiske historien og de boligpolitiske virkemidlene. I neste del gjør vi rede for hvordan undersøkelsen er gjennomført, og vi begrunner valg av metodisk tilnærming. Deretter presenterer vi de empiriske funnene fra dokumentanalysen, som vil bli diskutert i neste del. I siste del konkluderer vi og svarer på hovedproblemstillingen.

To perspektiv på boligpolitikken

Metode

Undersøkelsen bygger på tre vitenskapelige fremgangsmåter. Disse tre er dokumentanalyse, casestudie og praksisen med at vi tar utgangspunkt i et dokumentasjonsprosjekt og tidligere arbeid hvor alle forfatterne av denne artikkelen har vært bidragsytere.

Alle de tre vitenskapelige fremgangsmåtene har hatt betydning for forskningsdesignet på undersøkelsen. Det vil likevel være riktig å si at hovedvekten ligger på dokumentanalyse. Dokumentanalyse kan vi forstå som en analyse av ulike typer skriftlig kildemateriale, som ulike former for tekster og dokument. I vår studie har vi valgt en praksisorientert tilnærming til dokumentanalysen, men vi gjør også en innholdsanalyse. Til forskjell fra innholdsanalysen gjør den praksisorienterte tilnærmingen det mulig å forstå tekster og dokument som handlinger og praksis og ikke kun som tekst (Grimen, 1989; Reksten, 2008). Det gjør at tekster og dokument kan forstås som noe som skapes og produseres, og ikke bare som ferdige produkter. Tekster og dokument kan også forstås som praksiser som har en retning og ulike hensikter. Det vil særlig være tilfellet for dokument som produseres og benyttes i politikkutforming, i vårt tilfelle i planleggingen av boligpolitikken.

Til denne studien har vi valgt ut en rekke boligpolitiske dokument med tanke på å forstå hvordan boligpolitikken praktiseres lokalt og i storbykommunene. Utvalget er delvis gjort pragmatisk og gjennom et tidligere empirisk dokumentarbeid. Asdal og Reinertsen (2020) snakker om «dokumentkjeder»: «Helt konkret vil et dokument gjerne inneholde referanser til andre dokumenter som det selv bygger på. Videre vil det selv være utgangspunkt for andre dokumenter, som bygger videre på dette» (Asdal & Reinertsen, 2020, s. 132). Dette kjennetegner også utvalget av dokument til denne studien. Vi kjenner oss også igjen i det som Grønmo (2016, s. 175) karakteriserer som en lite forutsigbar datainnsamling, hvor mengden av tekst og dokument har en tendens til å ese ut.

Asdal og Reinertsen (2020) peker også på et annet forhold. Ved hjelp av begrepet «dokumentverktøy» viser de til at dokumentene fremstår som såkalte verktøy: «De er redskaper for å få noe til å skje, for å realisere noe, for å overtale og sette en sak i bevegelse» (Asdal & Reinertsen, 2020, s. 47). Dette er også erfaringer vi gjør oss i studien av de lokale dokumentene i boligpolitikken og i analysen av de kommunale boligpolitiske dokumentene. Som tekst og innhold er de ment å få noe til å skje, de er ment å sette den lokale boligpolitikken i bevegelse og gi den retning. Det vil si at disse dokumentene ikke bare må oppfattes som tekst, men også som handlinger. De boligpolitiske dokumentene skal sørge for at alle samfunnets borgere får husrom og bolig og endatil mulighet til å ivareta «a worthy of human dignity», som Nussbaum (2013) ville sagt det.

I tillegg til å velge ut dokument på bakgrunn av såkalte dokumentkjeder har vi også gjort et delvis strategisk utvalg. Det gjelder for dokumentene om områdeløftet/områdesatsing og delvis for dokumentene om startlån. Både områdesatsingen og startlånet inngår i såkalte dokumentkjeder og fremstår begge som viktige referanser når det gjelder hvordan den lokale boligpolitikken praktiseres. Vi har likevel gjort et strategisk utvalg av dokument, særlig i tilknytning til den lokale områdesatsingen. Utvalget her er gjort med utgangspunkt i kommunens hjemmeside og på bakgrunn av det som blir definert som kommunens områdesatsinger. Vi har valgt kun å analysere de ferdigstilte områdesatsingene.

Mens områdeløft/områdesatsing er et viktig boligpolitisk virkemiddel i de lokale dokumentene, er det interessant at diskusjonen om områdeløft/områdesatsing i den nasjonale forskningslitteraturen er tilnærmet fraværende. Startlån som boligpolitisk virkemiddel blir også gitt en fyldig omtale i de lokale dokumentene. Men til forskjell fra områdeløftet/områdesatsingen ser startlån ut til å utgjøre en viktig diskusjon i den nasjonale forskningslitteraturen.

I utvalget av de boligpolitiske dokumentene er det likevel viktig å presisere at dokumentene som danner grunnlag for analysen og undersøkelsen vår, er valgt ut på bakgrunn av den vekten som de tillegges lokalt og empirisk.

Neste metodiske grep vi har valgt i denne studien, er å supplere dokumentanalysen med en casestudie. Metodisk blir en case gjerne beskrevet som et strategisk utvalg. Metodisk vil også en casestudie være til hjelp med hensyn til å avgrense studieobjektet i tid og rom. Grønmo (2016, s. 105) sier at formålet med en casestudie er å utvikle det vi kan kalle en helhetlig forståelse av den enheten som studeres, og at casestudien gjør det mulig å betrakte den aktuelle enheten både som unik og vitenskapelig interessant i seg selv (Grønmo, 2016, s. 105). Med vår problemstilling om eventuelle målkonflikter som bolig- og byplanleggingen innebærer, og som byens beboere må forholde seg til, vil dette være en nyttig metodisk tilnærming. Asdal og Reinertsen (2020, s. 42) snakker også om at dokumenter utgjør steder, og om såkalte dokumentsteder. Andre forskere viser til at en dokumentanalyse inngår som element i en kombinasjon av flere metoder (Fangen, 2010). En dokumentanalyse er også en del av en casestudie. Dette er tilfellet for Kathrine Fangen, som snakker om «etnografisk tekstanalyse» (Fangen, 2010, s. 185). I vår studie inngår case som et viktig element og en metode i kombinasjon med dokumentstudier. Vi gjør også en «etnografisk tekstanalyse».

Det er flere grunner til at vi har valgt å gjøre Bergen kommune til case i denne studien. Bergen kommune er en av flere storbyer i Norge, og den er den største storbyen i Norge som tildeler startlån fra en byomfattende enhet. I tillegg har Bergen kommune i mange år drevet med områdeløft og områdesatsinger. Dette gjør byen til et interessant studieobjekt når vi skal se på de boligsosiale forholdene og praktiseringen av de boligpolitiske virkemidlene. I mange av dokumentene og tekstene som vi analyserer, forventer vi derfor å finne det Asdal og Reinertsen (2020, s. 114) omtaler som et «modifiseringsarbeid», slik som små «operasjoner», grep og forflytninger i og mellom dokumenter som gjør at saken endrer karakter. De boligpolitiske dokumentene kan altså forstås som handlinger som har til hensikt å sette boligpolitikken i bevegelse lokalt. Utover det Asdal og Reinertsen (2020, s. 14) beskriver som et fysisk tekst- og modifiseringsarbeid, forventer vi også å finne modifiseringer som er mer eller mindre uttalt og språklig formulert.

Den tredje vitenskapelige fremgangsmåten og praksisen som analysen bygger på, er å la et tidligere dokumentasjonsprosjekt og en tidligere faglig utredning ligge til grunn. Rapporten Boliger for alle: et tidsskille i norsk boligpolitikk (Reksten & Roald, 2021) er heller ikke forskningsbasert, da utredningen mangler det teoretiske og begrepsmessige apparatet og de påfølgende teoretiske diskusjonene.¹ Som del av den nåværende studien definerer vi derfor delutredningen som denne artikkelen bygger på, som et empirisk førsteutkast. Riktignok bygger delutredningen på en navngitt og datert muntlig kilde og personlig kommunikasjon.²

Resulta

Bergen blir fortettet

Bergen er blitt fortettet og er i dag en kompakt by. Etter årelang tautrekking ble det altså vedtatt at bybanen i Bergen skulle bygges. Første delstrekning ble åpnet for passasjertrafikk i juni 2010, og med ett gikk Bergen fra å være en trikkeby til å bli en bybaneby. Med utgangspunkt i kommuneplanens arealdel for 2018 (Bergen kommune, 2019a) ble den såkalte båndbyen med nettverk av kompakte senterområder, redusert klimagassutslipp og nullvekst i personbiltrafikken til virkelighet.

Med bybanen som stamme åpnes det altså for en høyere utnyttelse jo nærmere en kommer transportknutepunktene og god kollektivdekning. Byen har blitt fortettet i rekordfart, med god hjelp fra nye transportsystemer og ikke minst av bybanen. Samferdselsdepartementet er den viktigste planmessige og økonomiske premissleverandøren gjennom det såkalte Miljøløftet.³ Nye sentrumsnære nabolag er blitt realisert, f.eks. Wergeland, Kronstadparken, Damsgårdssundet, Møllendal, Grønneviksøren og Nyhavn og snart også Mindebyen og Dokken. I byens randsoner foregår det parallelt en storslagen kjøpesenterfortetting. Ved hjelp av kommuneplanens arealdel blir byen utviklet og realisert gjennom soner (se figur 1).

Figur 1.

I kommuneplanens arealdel og ytterligere planbeskrivelser fremstilles kompakt byutvikling som det viktigste plangrepet i den fremtidige byutviklingen (Bergen kommune, 2019a). Føringene for byen som nå materialiseres og har blitt til den nye virkeligheten for svært mange bergensere, beskrives på denne måten:

Felles for disse dokumentene er at de understreker behovet for et bærekraftig utbyggingsmønster og nullvekst i biltrafikk. Det betyr en kompakt byutvikling med høy arealutnyttelse rundt kollektivknutepunktene. Her skal det utvikles gode og tette sentrums- og bomiljøer, med gange-, sykkel og kollektiv som viktigste transportmidler, og med klare grenser mot grøntområdene. (Bergen kommune, 2019a, s. 8)

Målet er nullvekst i biltrafikken, høy arealutnyttelse rundt kollektivknutepunktene og gode og tette bomiljø. I bolig- og byutviklingen blir det en viktig premiss å kunne gå, sykle og reise kollektivt. I artikkelen «A Scientific Approach to the Densification Debate in Bergen Centre in Norway» (Koning et al., 2020) blir det også vist til at Bergen kommune med denne strategien gjør et annerledes strategivalg som bryter med tidligere planleggingsstrategier. Strategien speiler både de nasjonale føringene og en global planleggingstrend. Det er et mål å gjøre byene til lavutslippssamfunn og redusere de globale klimautslippene: «The recent shift in policy reflects a global trend of moving towards low-carbon, low-emission cities in the battle against climate change, global warming, and dwindling resources» (Koning et al., 2020, s. 1). Innen planleggingsfagene og i byplanleggingen blir dette i dag gjerne betegnet som grønn og bærekraftig byplanlegging.

I Bærekraftig boligforsyning mot 2030 (Bergen kommune, 2023) beskrives kommunens boligplanlegging for det neste tiåret. Det har i alt blitt gitt ut ni boligmeldinger, den første kom ut i 1991. Opprinnelig var de ment som statistiske rapporter, her med henvisning til befolkningsdata og boligbehovet fremover. Etter hvert endret meldingene seg og kom til å handle om boliger og tiltak for vanskeligstilte, etter hvert de som er aller mest vanskeligstilt. I de seneste rapportene endres perspektivet, og i de tre siste rapportene rettes kommunens oppgaver inn mot den generelle boligpolitikken og byutviklingen (Bergen kommune, 2020b, s. 1). Boligplanleggingen og byutviklingen bringes sammen, og det på en måte som ikke har skjedd på lenge i den boligpolitiske historien. I boligmeldingen om bærekraftig boligforsyning videreføres dette perspektivet. I tillegg drøftes spørsmålet om bærekraftig byutvikling systematisk med hensyn til økonomisk og sosial bærekraft. Også dette er noe nytt i den boligpolitiske historien. I 2023 blir spørsmålet om det er nok boliger til alle, supplert med spørsmålet om det er nok boliger for alle. Det vil si at Bergen både skal ha «høy nok boligbygging» og «gode nabolag med boliger for alle». Det siste motiveres ut fra målet om å oppnå følgende: «Mangfoldige nabolag der folk i ulike aldre, livssituasjon, kulturell bakgrunn og økonomiske forutsetninger bor sammen, skaper tillit og utjevner sosiale forskjeller. Å legge til rette for mangfold er også viktig for å gi en mer rettferdig fordeling av godene og forebygge levekårsutfordringer» (Bergen kommune, 2023, s. 57). I den nye boligmeldingen fra Bergen kommune etterlyses ikke bare boliger for de få, de vanskeligstilte og de som har det aller vanskeligst. I boligmeldingen er målet å legge til rette for variasjon; det snakkes om sosialt mangfold og om mangfoldige nabolag, men også om rettferdig fordeling av godene.

Boligmeldingen peker også på en rekke utfordringer for Bergen kommune. Gjennomgående er dette utfordringer som kan knyttes til bærekraftig og kompakt byutvikling (Bergen kommune, 2023, s. 31–32). Samtidig endres visjonen for den fremtidige boligplanleggingen. Visjonen endres fra den kompakte byen til den rettferdige byen, det vil si at Bergen skal bli en rettferdig by: «I den rettferdige byen har alle lik tilgang til godene ved å bo i kompakt by, og like muligheter til å utvikle seg» (Bergen kommune, 2023, s. 57).

Områdesatsing – og områder som løftes i Bergen

Fra 80-tallet viser forskningslitteraturen at det ble utført en rekke større og mindre områdeløft og satsinger i Bergen. For Bergen kommune ble særlig Løvstakkenprosjektet fra 1996 et viktig prosjekt. Her ble det gjennomført utbedring av 254 boliger med uteområde, lekeplass, ballplass og flere mindre oppholdsplasser, og fem boliger ble bygget om til sambrukshus (Bergen kommune, 2020b, s. 60). Gjennom Husbanken ble Bergen kommune i 2011 en del av tilskuddsordningen for områdeløftet. Her mottok de midler for å drive områdesatsing i Solheim nord, Indre Laksevåg og Ytre Arna. I 2019 ble ordningen utvidet til å gjelde Loddefjord og Olsvik, med midler fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Hittil er det satt i gang i alt fem områdesatsinger i Bergen. Områdesatsingen i Indre Laksevåg og Ytre Arna ble avsluttet ved årsskiftet 2022, mens Solheim nord ble utvidet til å innbefatte levekårssonen Solheim sør. I dag pågår det også et forprosjekt for områdesatsing på Slettebakken. I kommunens valg av områder blir det blant annet lagt vekt på behovet for generell standardheving og levekårsutfordringer (Bergen kommune, 2022a, 2022b) (se figur 2).

I denne fremstillingen har vi valgt å se på dokument for de ferdigstilte områdesatsingene i Bergen kommune, det vil si Ytre Arna og Indre Laksevåg. Til forskjell fra Ytre Arna er Indre Laksevåg et forholdsvis sentrumsnært område. Utover å tilhøre ulike fortettingssoner utgjør Ytre Arna og Indre Laksevåg 2 av i alt 51 levekårssoner i Bergen kommune (se figur 2). Mens Ytre Arna er en del av Arna bydel i kommuneplanens arealdel og dermed tilhører ytre fortettingssone, tilhører Indre Laksevåg bydelen Laksevåg og byfortettingssonen (Bergen kommune, 2019b).

Figur 2.

I rapporten for områdesatsing blir «opphopning av levekårsutfordringer» lagt til grunn for at Ytre Arna skal omfattes av områdesatsingen. Bergen kommune begrunner dagens levekårsutfordringer med de historiske forholdene: Ytre Arna ble etablert som et av de første industristedene på Vestlandet (Bergen kommune, 2022a). Da hjørnesteinsbedriften og tekstilprodusenten Arne Fabrikker ble lagt ned i 1979, forfalt ikke kun bygningsmassen, men også Arna som samfunn. Ytre Arna var fabrikkbygda. Arne Fabrikker bygde ikke bare arbeiderboliger, men også skoler og forsamlingshus, og sørget for de fleste andre samfunnsfunksjoner. I forkant av områdesatsingen i 2012 understreket Bergen kommune at lokalbefolkningen opplevde «forslumming og fysisk forfall, og mange var misfornøyd med innsatsen fra kommunen» (Bergen kommune, 2022a, s. 9).

Indre Laksevåg kan sies å ha en lignende historie. Også her kobler Bergen kommune dagens levekårsutfordringer til de historiske forholdene. Gjennom den historiske etableringen av bynær havne- og verftsindustri ble området et arbeiderstrøk hvor størsteparten av boligmassen ble bygget som arbeiderboliger. Etter hvert som verftsindustrien endret karakter og skipsverftet Mjellem & Karlsen AS opplevde en rekke konkurser, endret også området karakter. Ifølge levekårskartleggingen «Levekår og helse i Bergen 2011» viste levekårene ikke bare negative tendenser, de viste også «en høy grad av inn- og utflytting til området, høy andel kommunale boliger, andel barnevernstiltak, barn i lavinntektsfamilier, kriminalitet, arbeidsledighet, unge uføre, lavt inntektsnivå, utdanningsnivå og sosiale nettverk» (Bergen kommune, 2022b, s. 11).

Begge rapportene viser til at medvirkning er et viktig verktøy for kommunens områdesatsing. For Ytre Arna kan vi eksempelvis lese at «Sætreparken [ble] oppgradert i 2017. Opprustingen ble gjennomført i tett samarbeid med lokalbefolkningen sine ønsker, og det ble gjennomført omfattende medvirkningsprosesser» (Bergen kommune, 2022a, s. 7–8). Vi kan lese at kommunen og lokalbefolkningen i Indre Laksevåg utarbeidet visjonen «levende lokalsamfunn med mangfold og trivsel». Videre kan vi lese følgende: «Flere av ønskene som ble fremsatt av lokalmiljøet er realisert i dialog med koordinator for områdesatsingen» (Bergen kommune, 2022b, s. 12). I innledningen av rapporten for Indre Laksevåg medgir kommunen at mye står igjen; andelen kommunale boliger er fremdeles høy, selv om det har vært en reduksjon. Avslutningsvis peker rapporten på at levekårssonen Indre Laksevåg står midt i en transformasjon:

Levekårssonen står foran store endringer i årene som kommer med blant annet fortetting med økt boligbygging, endring av infrastruktur, transformasjon av industriområder, tilrettelegging av grønt- og oppholdsarealer, tverrforbindelser, utfylling i sjø, servicetilbud, næringsvirksomhet med mer. (Bergen kommune, 2022b, s. 30)

Områdesatsingen har åpenbart flere hensikter, slik som i Indre Laksevåg når den skal tilrettelegge for transformasjon. I dokumentet Plan for områdesatsing i Bergen 2020–2024 (Bergen kommune, 2020a) slår Bergen kommune fast at målet likevel må være å utjevne sosial ulikhet. Dette er et ambisiøst mål. I tillegg slår planen fast at områdesatsingen fra nå av skal behandles innenfor det ordinære plansystemet og ikke utenfor. Det tilsier at områdesatsingen i Bergen kommune skal innlemmes i den ordinære bolig- og byplanleggingen.

Diskusjon – er Bergen en rettferdig by?

I løpet av de ti til femten siste årene har Bergen blitt til en ny by. Den er fortettet i knutepunkt, og nye boligkompleks er blitt bygd langs den nye bybanetraseen. Bergen er blitt en gåby, en grønn by og en klimasmart by.

Når Halleux et al. (2022) sammenstiller Norge og Belgia på bakgrunn av «concrete implementation of spatial ambition», altså sammenligner hvordan de romlige ambisjonene for den kompakte byen har blitt konkretisert, kommer Norge svært godt ut. Dette settes i sammenheng med det norske plansystemet. I gjennomføring av den kompakte byen har særlig de statlige myndighetene og de sterke nasjonale føringer vært avgjørende: «In Norway, the planning policy achieves better results in view of the resource-based turn thanks to clear and strong political impetus from the national level» (Halleux et al., 2022, s. 17–18).

Våre funn viser at dette også gjelder for Bergen kommune. I Bergen ser visjonen om den kompakte byen ut til å ha blitt gjennomført ved at byen er delt inn i soner, det vil si sju større fortettingssoner. Utnyttelsen og fortettingen øker jo nærmere vi kommer sentrumsområdene. Topografien legger likevel stramme rammer for bebyggelsen. Det er et begrenset areal å spille på, og planlegging kan sies å bli et desto viktigere redskap (Reksten & Roald, 2021).

Visjonen om den kompakte byen ser ut til å ha blitt til hverdagen for mange bergensere. Et av funnene fra denne studien viser at den kompakte byen, som er blitt den nye bergenske virkeligheten, ikke alltid spiller på lag med kommunens boligpolitikk. Et eksempel er startlånkundene som ser ut til å deles inn geografisk etter helt ordinære postnummer, mens områdesatsingen opererer med i alt 51 levekårssoner. Ingen av disse inndelingene harmonerer med Bergen kommunes inndeling av den kompakte byen. Soneinndelingen i den kompakte byen utgjør derfor en foreløpig tredje geografisk inndeling som danner grunnlaget for bolig- og byplanleggingen i Bergen kommune. Antageligvis er det flere.

På samme tid har vi sett hvordan det i Bergen kommune hittil er satt i gang sju nyere områdesatsinger, alle med det uttalte og ambisiøse målet om å utjevne sosial ulikhet. To av disse er nylig avsluttet, det vil si områdesatsingene i Ytre Arna og Indre Laksevåg. I Bergen kommune kan det altså se ut til at områdesatsingen blir brukt som et stadig viktigere virkemiddel i boligpolitikken, og at målet er å utjevne sosial ulikhet, og det på samme tid som områdesatsingene ikke lenger skal behandles utenfor det ordinære plansystemet, men som en del av det. Det vil si at områdesatsingen i Bergen kommune i mye sterkere grad enn tidligere skal innlemmes i den ordinære bolig- og byplanleggingen. Men det kan også forstås som en dreining mot en mer sosial og helhetlig boligpolitikk.

Fra kommunens side blir det også snakket varmt om «nærmiljøperspektivet» som en del av områdesatsingene (Bergen kommune, 2020a, s. 6). Det snakkes også om at områdesatsingene, i tillegg til å utjevne sosial ulikhet, vil kunne styrke nabolagsidentiteten. Dette blir fremholdt som en av styrkene ved den nåværende områdesatsingen. I rapporten fra Indre Laksevåg blir det likevel vist til at et læringspunkt fra det aktuelle områdeløftet vil være å koble disse områdene til det historiske sentrum og bykjernen (Bergen kommune, 2022b, s. 30). Dette er en interessant observasjon, som også støttes av nyere forskning.

I en senere studie av beboernes bruk av uteareal i nyere fortettingsområder i Bergen kommune viser Vindenes og Ødegård (2021) at beboerne er kritiske til at uteoppholdsarealene i for stor grad tilrettelegges for sosiale møter. Dette gjør at man som voksen får færre muligheter til å trekke seg unna i utearealet, særlig dersom utearealene er tilrettelagt for barn. Andre studier fra Bergen viser at tilflytting og det å bo i fortettingsområdene ofte motiveres ut fra nærheten til sentrum og mulighet for å bruke sentrumskjernene (Meinert & Thomassen, 2018; Reksten et al., 2022).

Dette tilsier at byens innbyggere ikke alltid har nærmiljøet som utgangspunkt for egen lokal identitet. Det kan vel så gjerne være det historiske sentrum og bykjernen som gir lokal identitet, fremfor det nedskalerte nabolaget eller gaten. Dette gjør det i neste omgang nødvendig å stille spørsmål ved flere av områdesatsingens ambisjoner. Det er heller ikke sikkert at nærmiljøperspektivet støtter opp under områdeløftets fremste ambisjon og det ambisiøse målet om sosial utjevning.

Allerede for ti år siden pekte Ruud (2012) på områdesatsing som en godt kjent og internasjonalt utprøvd arbeidsmetode, mens det ifølge Andersen og Brattbakk (2020) foreligger så godt som ingen norske studier som eksplisitt ser på hvilken effekt områdesatsing har på segregasjonen.

Ruud (2012) er en av få forskere som ser på flere områdesatsinger og hvordan disse påvirker hverandre, og finner interessant nok at det oppstår en særegen dynamikk og flyttemønstre i kjølvannet av områdesatsingene, noe som gir opphav til flere varianter av sosial ulikhet, både segregering og gentrifisering. Ruud (2012), i likhet med Andersen og Brattbakk (2020), er likevel forsiktig i sine konklusjoner og konkluderer verken i den ene eller andre retningen om områdesatsingens effekt. Derimot er Andersen og Brattbakk (2020) utvetydige i sin konklusjon. De mener at det trengs mer vitenskapelig forskning på effekten av den norske områdesatsingen. Vi vet for lite.

Vår studie er på langt nær en effektstudie i vitenskapelig forstand. Den er i stedet rettet inn som en dokumentanalyse. På bakgrunn av rapportene fra to ferdigstilte områdesatsinger i Bergen kommune stiller vi likevel spørsmål ved områdesatsingens ambisjoner om å styrke lokal identitet. Vi finner også at det ikke alltid er samsvar mellom hvordan områdesatsingen i Bergen kommune praktiseres, og nyere empirisk forskning som peker på at beboerne i fortettingsområdene ikke nødvendigvis har en nabolagsidentitet som mål.

I tillegg finner vi så vel teoretisk som empirisk støtte for flere av de funnene vi gjør i gjennomgangen av praktiseringen av ordningen med startlån i Bergen kommune. Også disse angår den romlige og geografiske dimensjonen, slik tilfellet var med funnene fra dokumentene om områdeløftet/-satsingen.

En viktig premiss for kommunen er å ikke påvirke hvor startlånskundene velger å bosette seg. Et av våre funn viser at husstander med startlån flytter til områder med eldre boligmasse og lave boligpriser, slik som Loddefjord, Olsvik, Arna og Indre Laksevåg. Dette støttes av nyere forskning på startlån i de største norske byene. Barlindhaug (2020, s. 54) viser bl.a. til at begrenset startlånsbeløp for vanskeligstilte i Bergen kommune «har gjort det formålstjenlig å flytte til områder der en kan få mye bolig for pengene» (Barlindhaug, 2020, s. 54). Startlånkundene flytter til Fyllingsdalen og Laksevåg, men andelen er også høy for vanskeligstilte som flyttet fra Fana/Ytrebygda til omlandskommunene.

Disse geografiske områdene kan se ut til å være tilnærmet de samme områdene og bydelene som vi finner i Bergen kommunes områdesatsing (se figur 2). I alt er det satt i gang fem områdesatsinger i Bergen. Områdesatsingen for Indre Laksevåg og Ytre Arna ble nylig avsluttet. I 2019 ble Loddefjord og Olsvik lagt til i ordningen. Dette er områder som alle ligger i randsonen av kommunen og i ytterkanten av sentrumskjernen av Bergen.

Dette er også områdene som vi finner i de ytre fortettingssonene av den kompakte byen Bergen, og det er de områdene som vi finner i de ytre fortettingssonene av Bergen kommunes strategiske temakart for fortetting (se figur 1). Dette tilsier igjen at de geografiske områdene for startlån og områdeløftet ikke sammenfaller med områdene for ny boligbygging og ordinær boligfortetting, hvor boligprisene også er annerledes.

Vi ser en tendens dersom vi sammenstiller de tre kartene vi finner i Bergen kommunes boligpolitiske dokument, altså kartet over startlånkundene og hvor de velger å bosette seg, kartet som viser Bergen kommunes områdesatsing, og Bergen kommunes strategiske temakart for fortetting (jf. figur 1 og 2). Tendensen viser noen av de utilsiktede sosiale konsekvensene av den boligpolitikken som kommunen fører. Startlånkundene, altså de med for lav inntekt til å få et ordinært boliglån, ser ut til å bosette seg i de områdene som faller inn under Bergen kommunes områdesatsing, det vil si i bydelene og områdene utenfor sentrum og utenfor fortettingsområdene (se figur 2). Dette er områdene som vi finner i de ytre fortettingssonene på Bergen kommunes strategiske temakart for fortetting (se figur 1).

Dette er et empirisk funn som viser at storbyene fører en boligpolitikk som ikke nødvendigvis gir rom for alle, men som gjør at de med lav inntekt og færre ressurser heller velger å bosette seg utenfor sentrum og fortettingsområdene. De velger heller å flytte inn i de mer perifere områdene og bydelene i kommunen.

I internasjonal sammenheng har Norge blitt pekt ut som en suksess i realiseringen av den kompakte byen og i planleggingen av grønn og bærekraftig byutvikling (Halleux et al., 2022, s. 18). Men vår undersøkelse viser at Bergen kommune har en tendens til å føre en boligpolitikk med utilsiktede sosiale konsekvenser. I vår undesøkelse ser vi også at kommunen selv er i ferd med å ta tak i disse konsekvensene. Kommunen viser bl.a. til mangelfull planlegging av sosial infrastruktur, likedan til mangelfull variasjon i boligsammensetningen (Bergen kommune, 2023). Dette blir gjerne forstått som utfordringer som oppstår i kjølvannet av etableringen av den kompakte byen (Hanssen et al., 2015). I boligplanarbeidet i Bergen kommune er det derfor gjort flere forsøk på å demme opp for de negative sosiale konsekvensene av den kompakte byen.

Når Susan F. Fainstein utvikler en teori om hvordan en rettferdig by (2010) bør planlegges, er dette verken en kritikk av den kompakte byen eller av annen byplanteori. Det er i stedet en generell kritikk av at planleggere og politikere først og fremst forstår byen som et sted for økonomisk vekst.

I forsøkene på å demme opp for de negative sosiale konsekvensene av den kompakte byen er det en rekke tiltak som Bergen kommune vurderer og diskuterer (Bergen kommune, 2023). Dette kan delvis forstås som reparasjonsarbeid, men også som et forsøk på ettermontering av et mer «humant system», for å bruke et av Fainsteins begrep. I Bergen kommune er det mye som taler for at spørsmålet om rettferdighet og sosialt mangfold har kommet i skyggen av det som oppfattes som viktigere satsinger, slik som utviklingen av en mer klimavennlig storby og en økonomisk bærekraftig by.

Likedan ser det boligpolitiske arbeidet ut til å være preget av uro, i første rekke for den geografiske dimensjonen. Innenfor boligplanleggingen gjelder dette særlig for sosiale prosesser som gentrifisering og segregering. Deler av det boligpolitiske arbeidet ser derfor ut til å preges av ytterligere forsøk på å demme opp for de sosiale konsekvensene av den kompakte byen.

Konklusjon

Temaet for artikkelen er boligpolitikken og hvordan denne praktiseres. Vi har i liten grad vært opptatt av hvordan boligpolitikken bør være. I stedet har vi vært opptatt av hvordan den praktiseres, og på hvilken måte boligpolitikken sammen med boligplanleggingen inngår i byplanleggingen.

Flere av funnene fra undersøkelsen tilsier at boligplanleggingen og byplanleggingen ikke spiller særlig godt på lag med hverandre og de boligpolitiske virkemidlene. Dette illustreres bl.a. gjennom de funnene vi gjør når vi sammenstiller dokumenter og kart over Bergen kommunes startlånkunder, kommunens områdesatsing og strategisk temakart for fortetting. Funnene viser bl.a. at startlånkundene, altså de med for lav inntekt til å få et ordinært boliglån, bosetter seg i de områdene og bydelene som er en del av kommunens områdesatsing. Dette vil stort sett si de bydelene og områdene som befinner seg utenfor sentrum, og som vi finner i de ytre fortettingssonene av Bergen kommunes strategiske temakart for fortetting.

Dette er et empirisk funn som viser at storbyen Bergen fører en boligpolitikk som ikke nødvendigvis gir rom for alle, men som fører til at de med lav inntekt og færre ressurser velger å bosette seg utenfor sentrum og fortettingsområdene.

Storbyens boligpolitikk ser altså i liten grad ut til å utføres av hensyn til rettferdighet i Fainsteins og Rawls’ forståelse av begrepet. Som talsmenn for forskjellsprinsippet tar Fainstein og Rawls til orde for at sosial og økonomisk ulikhet skal håndteres til størst mulig fordel for de dårligst stilte. De empiriske funnene viser at de dårligst stilte velger å flytte fra storbyen og inn i mer perifere geografiske områder som allerede har sosiale og økonomiske utfordringer. Dette kan vanskelig sies å være en boligpolitikk som er til størst mulig fordel for de dårligst stilte. De empiriske funnene fra Bergen kommune viser at den lokale boligpolitikken ikke tar hensyn til rettferdighet og Fainsteins teorier om en rettferdig by.

Bergen ser heller ikke ut til å føre en boligpolitikk som er i tråd med rettferdighetsbegrepet i teoriene om kapabilitet. I teoriene om kapabilitet blir eiendomsrett og husly pekt på som slik «kapabilitet», det vil si noe som må kunne oppfattes som en minstestandard og være likt for alle. Våre funn viser at storbyene fører en boligpolitikk som ikke nødvendigvis gir rom og bolig for alle, men som heller fører til at de med lav inntekt og færre ressurser velger å bosette seg utenfor sentrum og utenfor fortettingsområdene.

I boligpolitikken og byplanleggingen er det mye som kan tyde på at spørsmålet om sosial ulikhet og mangfold har kommet i skyggen av andre viktige storbysatsinger. Like fullt ser begrepet sosial bærekraft ut til å ha fått fornyet kraft i diskusjonene om byutvikling, særlig når diskusjonene dreier seg om økonomi, klima og miljø. Spørsmålet er om begrepet sosial bærekraft blir for unyansert og står i fare for å forenkle og tildekke diskusjonene om rettferdighet og likhet og diskusjonen om hvorvidt alle skal ha mulighet til å bo eller eie bolig i byen.

De siste årene har det vokst frem flere vitenskapelige diskusjoner om rettferdig byplanlegging, med utgangspunkt i ulike fagtradisjoner og ulike planfaglige retninger. En av disse er diskusjonen om grønn rettferdighet, en annen er diskusjonen om fordeling av velferdsgoder og om den rettferdige byen. Dagens debatter om storbyens rolle inngår etter vår oppfatning i begge disse diskusjonene.

Tema for denne artikkelen er boligpolitikken og hvordan den praktiseres og inngår i boligplanleggingen, sammen med byplanleggingen. Tematiseringen gjør det naturlig å spørre hvilke målkonflikter som oppstår og hvilke kryssende hensyn som tas i bolig- og byplanleggingen. Samtidig spør vi, kanskje noe retorisk, om de som bor i byen, betaler en stadig høyere pris for alle de gode hensiktene som ligger til grunn for bolig- og byplanleggingen. I vår analyse av de kommunale boligpolitiske dokumentene finner vi tidvis det vi kan omtale som en «boligpolitisk romstering». Dette tolker vi som et uttrykk for de dilemmaene og utilsiktede virkningene som i dag oppleves på kommunalt nivå og lokalt i bolig- og byplanleggingen. I vår analyse er disse målkonfliktene for en stor del forbundet med den kompakte byen, det vil si de dilemmaene og utilsiktede konsekvensene som oppstår i møtet mellom den kompakte byen og andre gode hensikter i bolig- og byplanleggingen. Om disse utfordringene er så omfattende at de fører til et nytt tidsskille i norsk boligpolitikk, gjenstår å se.