Myr mellom lokal og nasjonal planlegging og styring – planlegging av fjelldestinasjonen Turufjell

2000–2010: Myr som karbonlager – et tema for landbrukssektoren

«Klimameldingene» er sektorovergripende stortingsmeldinger og presenterer kunnskapsgrunnlag, mål og strategier om klima på tvers av andre sektorer og samfunnsområder. Myr ble i disse stortingsmeldingene på 00-tallet i hovedsak anerkjent som en naturtype med stor evne til å lagre klimagasser. Likevel var det i denne perioden utelukkende landbrukssektoren som ble trukket frem når omdisponering av myrarealer ble ansett som en særlig kilde til klimagassutslipp. «Oppdyrking av myr fører til omdanning av torv og dermed utslipp av CO₂» (St.meld. nr. 34 (2006–2007), s. 129). Andre typer arealbruksendringer av myr, som for eksempel til bolig-, hytte- og industriutbygging, fikk lite eller ingen oppmerksomhet.

I denne perioden kom også landbruksmeldingen: Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen (2008–2009) som fremhevet nydyrking av myr som hovedårsaken til utslipp fra landbruket (St.meld. nr. 39 (2008–2009), s. 47). Det å stanse nydyrking av myr ble derfor ansett som et svært virksomt tiltak for å redusere utslipp av CO₂ fra jordbruksjord (St.meld. nr. 39 (2008–2009)).

2010–2018: Myr som økosystemtjeneste og sektorovergripende tematikk

Internasjonale initiativer på starten av 2010-tallet bidro til å løfte økosystemtjenestetilnærmingen i norsk politikk. Det vil si «økosystemenes direkte og indirekte bidrag til menneskelig velferd» (NOU 2013: 10, s. 10). Dette fremmet myras verdi, ikke bare som en lagringsplass for CO₂, men også som økosystem. Politikken ble også koblet til andre arealinngripende aktiviteter: «[Myr blir] utsatt for et massivt og økende arealpress på grunn av bolig-, industri- og infrastrukturutbygging» (Meld. St. 33 (2012–2013), s. 72). NOU-en Naturens goder fra 2013 slo fast at myr- og våtmarksproblematikken burde håndteres tverrsektorielt, ved hjelp av arealbaserte virkemidler, og særlig pbl: «Planlegging må bli mer helhetlig og tverrsektoriell, f.eks. gjennom at landskapsperspektivet og den økologiske infrastrukturen får økt oppmerksomhet» (NOU 2013: 10, s. 374). Dermed var det ikke nødvendigvis slik at planlegging på denne tiden ble ansett for å være et egnet verktøy for å ivareta myr og våtmark, men planlegging som institusjon kunne tilpasses samtidens virkelighetsforståelse av myr- og våtmarksproblematikken. Stortingsmeldingen Natur for livet la vekt på at «[n]atur som våtmarker, elvebredder og skog kan dempe effekten av klimaendringer, og er derfor viktig å ivareta i arealplanleggingen» (Meld. St. 14 (2015–2016), s. 98). Videre fikk formuleringen stor betydning for den type nasjonale styringsdokumenter som har særlig innflytelse på kommunal planlegging. To fireårsperioder med Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2015, 2019) og Statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning (2018) gjenga formuleringen, men i tillegg til å fremheve våtmarker, elvebredder og skog tilla disse styringsdokumentene også «myrer» i sine fremstillinger.

2018 til i dag: Den altomfattende myra – tilbake til myr som karbonlager

Myras evne til å lagre karbon er noe forskning og naturforvaltning har vært klar over i lang tid (se f.eks. Yu et al., 2009), men når det gjelder nasjonale styringsdokumenter, er det særlig Klimaplan for 2021–2030 (Meld. St. 13 (2020–2021)) som kobler myrforvaltning direkte til arealplanlegging. Ved hjelp av «smart og effektiv arealbruk», og ved å «utnytte gamle industritomter eller å lokalisere ny utbygging utanfor dei mest karbonrike areala, som myr og høgproduktiv skog» (Meld. St. 13 (2020–2021), s. 146–147), fremhever Klimaplanen hvordan nye utbyggingsprosjekter (bygninger, veier, etc.) burde lokaliseres utenfor myrområdene. I tillegg knytter Klimaplanen myr, karbonutslipp og hytteutvikling sammen med kommunens ansvar for å nå nasjonale utslippsmål. «Kommunane sit på nøkkelen til arealplanlegginga for ei klimasmart framtid. Arealplanlegginga påverkar forbruket, energibruken og utsleppa og korleis skog og andre blå og grøne areal kan lagre karbon» (Meld. St. 13 (2020–2021), s. 80).

Nasjonale forventninger for perioden 2019–2023 gjengir tidligere Nasjonale forventninger sitt fokus på myr som leverandør av økosystemtjenester, men i tillegg påpekes det at

[o]mdisponering av skog og myr til andre formål bidrar til klimagassutslipp og negative konsekvenser for naturmangfold og økosystemtjenester. Omdisponering av jordbruksarealer kan øke presset på nydyrking av karbonrike arealer som skog og myr. (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019, s. 15)

Dagens politikkutforming for myr viser hvordan myras nye aktualitet ikke bare knyttes til enkeltsektorer som landbruk og klima, men gis et sektorovergripende perspektiv som omfatter alle typer arealinngrep som berører myras verdi og egenskaper – som CO₂-lager, viktig bidragsyter for naturmangfoldet og som økosystemtjeneste. Sistnevnte inkluderer også å redusere negative effekter av klimaendringer. Arealforvaltningen i kommuner har nå fått en sentral rolle i å forvalte myr på en bærekraftig måte.

Myr i planleggingsprosessen av Turufjell

Utviklingen i Turufjell har vært forankret i kommuneplanens samfunnsdel (2011–2023) og arealdel (2015–2027). I kommuneplanens arealdel er området satt av til totalt 2000 hytter, i tillegg til alpinanlegg, eget sentrumsområde, leilighetsbygg, sykkelstier, skiløyper og andre aktivitets- og tjenestetilbud.

I 2015 ble utbyggers planframlegg for Turufjell behandlet av kommunestyret i forbindelse med kommuneplanens arealdel. Kommunestyret vedtok å legge planen ut på 1. gangs høring, og i den forbindelse la Statsforvalteren i Buskerud frem en merknad med faglige råd og «sterke anbefalinger» om å fraråde utbyggingen av Turufjell – en type ordelag som av lokale aktører blir tolket som å være det strengeste uten at formell innsigelse blir tatt ut: «På bakgrunn av sentrale og regionale føringer om planlegging av fritidsbebyggelse og med vekt på en bærekraftig arealforvaltning, vil Fylkesmannen sterkt fraråde de foreslåtte utbyggingsområdene ved Turufjell» (brev fra fylkesmannen i Buskerud 25.09.2015). Argumentene til Statsforvalteren handlet om at Turufjell var innenfor «inngrepsfrie naturområder» (inngrepsfri sone 2), og deler av området var over tregrensen (snaufjellet). I tillegg ble den store tilstedeværelsen av sårbare myr- og våtmarksområder vektlagt. Enkelte av feltene Statsforvalteren la særlig fokus på, var preget av både myr og snaufjell (rød ring i figur 2). Andre felter besto først og fremst av betydelige arealer med myr og våtmark. Figur 2 viser at områdene som var preget av både myr og snaufjell, ble tatt ut av det opprinnelige forslaget. Resultatet av det som av de kommunale planleggerne ble forstått som en forhandlingssituasjon mellom Statsforvalteren og kommunen, la til rette for den videre detaljplanleggingen av Turufjell.

Figur 2.

Områdereguleringsplanen ble vedtatt i 2017, og prosessen blir beskrevet som «en rask, men grundig prosess» med tanke på «den store runden med alle fagområdene som har gjort vurderinger» (Intervjuperson 3). Områdeplanens konsekvensutredning fremhever varsomhet overfor myr og våtmark. Begrunnelsen kan knyttes til konsekvensutredningens utredningskategorier «Landskapsbilde og estetikk» og «Naturmiljø». Turufjell ble beskrevet som et naturlandskapsområde, og myr ble betraktet som å være en bit av det fulle landskapsbilde. I «sårbarhetsvurderingen» var det høydedragene og myrområdene som lanskapselement som ble ansett for å være særlig sårbare for utbygging (Konsekvensutredning Turufjell, 2017). I høringssvarene til områdeplanen legger Statsforvalteren frem en rekke argumenter for ivaretagelse av myr og våtmark, deriblant myras evne til å lagre klimagasser. Områdereguleringen legger imidlertid størst vekt på myrområdenes funksjon som lokale økosystemtjenester, og i planbeskrivelsen står det:

Overvann skal i størst mulig grad føres til nærliggende terreng. Veggrøfter og stikkrenner skal lede vannet mot eksisterende vannveier, fortrinnsvis myrområder eller bekker som fører til myrområder. Dette for å skape størst mulig oppholdstid og fordrøyning i terrenget. En har i planarbeidet forsøkt å bevare myrområdene i planområdet i størst mulig grad med tanke på dette. (Flå kommune, 2017a, s. 28)

Slik det fremstår i områdeplanens planbeskrivelse, synes myras flomdempende egenskaper å være hovedargumentet for hvorfor områdeplanen har forsøkt å unngå å lokalisere utbyggingsområder på myr.

Figur 3.

Det ble gjennomført relativt store endringer fra kommuneplanens arealdel før områdereguleringsplanen ble vedtatt. I kommuneplanens arealdel var en vesentlig del av byggeområdet (arealformål: fritidsbebyggelse) lokalisert på myrområder. I samarbeid med statsforvalteren ble dette forsøkt endret gjennom arbeidet med områdereguleringsplanen.

Det var først når vi begynte på områdeplanen helt på slutten av den planprosessen at det vart snakka noe om myr […]. Men gjennom planprosessen, i samarbeid med fylkesmannen, fikk vi tatt ut alt område som da lå på myr etter AR5. Om man ser på områdeplanen er det veldig mye som bukter seg etter dette AR5-kartet. (Intervjuperson 3)

Figur 3 viser områdereguleringsplanen og hvordan den i større grad enn kommuneplanens arealdel forsøker å «bukte» seg rundt myrer og høydedrag med liten absorpsjonsevne.

Arbeidet med den første detaljreguleringsplanen for Turufjell ble startet opp i 2018. Siden den gang har Turufjell utarbeidet flere detaljreguleringsplaner for fritidsboligutbygging. Gjennom dette arbeidet er «myr noe som bare vokser og vokser på planen […] Det har vært en lang vei, selv om det har skjedd over et kort tidsrom» (Intervjuperson 3). Til tross for at lokale planleggingsaktører har vært oppmerksomme på myr når det gjelder flomområder, avrenning, vann og avløp, har det de siste årene vært et økt søkelys på myr i planlegging. Hovedårsaken blir knyttet til hvordan myras evne til å lagre klimagasser har fått innflytelse. «Før var myr mer vann og naturproblem, men den CO₂-biten er ny. Før var det upraktisk å bygge på myr. Nå skal man ikke bygge på myr på grunn av CO₂’en» (Intervjuperson 1).

Kognitive strukturer

I 2021 utarbeidet aktørene tilknyttet Turufjell den første detaljreguleringsplanen som behandlet karbonlager-argumentet i vesentlig grad (Flå kommune, 2021), og er representativt for hvordan myra har blitt håndtert i de senere detaljplanene. Med utgangspunkt i «myrkart» og en «myrtabell» som kunnskapsgrunnlag for de berørte myrområdene la denne planbeskrivelsen særlig vekt på hvilke myrområder som ville bli berørt av utbyggingen. Figur 4 viser det første «myrkartet» som ble utarbeidet for Turufjell. Bakgrunnen for kartet var at «myr er eit viktig markslag som flomdempar, vassreinsar og karbonlager» (Flå kommune, 2021, s. 21). I planbeskrivelsen er myra fremstilt ved to kart etter økonomiske kartverk (ØK) og AR5. Figur 4 viser myr (grå skravur) i planområdet etter AR5, og kartet med lilla skravur viser hvilke myrområder som etter ØK og AR5 vil bli berørt av utbyggingen. Lilla skravur er altså myr på fritidsbebyggelse, vei og annen veggrunn, mens grønn skravur er skiløyper etablert på myr. Til slutt har data om berørt myr blitt bearbeidet i en tabell (figur 5).

Figur 4.

Selv om planbeskrivelsen bemerker mangelen på gode utregningsverktøy, ble det med utgangspunkt i tabellen gjennomført forsøk på å beregne det potensielle klimagassutslippet fra de berørte områdene.

Å gjer ei utrekning av dette finst det ingen gode verktøy for og ei utrekning vil heilt sikkert ikkje stemme. Klima- og miljødepartementet har på si heimeside laga eit Excel-ark for utrekning av arealbruksendring for myr. Puttar ein 404 m² myr inn i reknearket kjem ein ut med at arealbruksendringa sin netto klimaeffekt åleine over 20 år utgjer 23,7 tonn CO₂-ekvivalentar. (Flå kommune, 2021, s. 23)

Videre argumenterer planen for mulig positivt netto karbonopptak i et 20-års perspektiv. «Norske hytter vert i all hovudsak oppført i tre. Med rundt 130 einingar innan planen vil biomassen i treverket med god margin kompensere for tapet av myr ved oppbinde karbonlager i treverket» (Flå kommune, 2021, s. 23). Riktignok blir praksisen med å binde karbon i hyttematerialet anerkjent som et avbøtende tiltak, og sammenlignes med lignende tiltak innenfor andre samfunnsområder eller sektorer. Skjemaet for karbonutregningen ble funnet av planlegger på eget initiativ, og intervjupersonen uttaler:

Det kan godt hende det ikke er riktig måte å regne på. Det å binde karbon i treverk er jo i andre sammenhenger et kompenserende tiltak for det som har med CO₂ å gjøre. (Intervjuperson 3)

Ideen om at tap av klimagasser kan kompenseres gjennom andre tiltak for å opprettholde eller minimere netto utslipp, ofte manifestert i et klima- og miljøregnskap, er fremtredende i de lokale planaktørenes bevissthet.

Figur 5.

Derimot har tabellen, til forskjell fra arealressurskartene, blitt utarbeidet etter synfaring av området. Under synfaringen gjennomførte lokale aktører egne registreringer av terrenget med påfølgende vurderinger. I dette tilfellet ble synfaringen gjennomført av aktører tilknyttet privat planforslagsstiller (Turufjell AS ved markedssjef og prosjektleder for infrastruktur), deres eksterne planlegger (konsulent som utarbeider planene som bestilles av Turufjell AS) og representant fra kommunen (landmåler). «Så da har vi et fagfelt som dekker både plankart, landmåler, infrastruktur og det kommersielle […] slik at det blir riktig tomtestørrelse, riktig type hytte og om det er forhold å ta hensyn til med tanke på vær og vind» (Intervjuperson 5). Det er nemlig

ingen som har inngående kunnskap om myr. Det blir en slags vurdering av det som er lagt inn i kartgrunnlaget, og hvordan vi opplever myr i forhold til det vi kommer på. […] Om det er områder som er opplagt myr, så har vi fått landmåleren til å gå rundt det vi oppfatter som kanten av myrområdet. Da får jeg det inn i kartet når jeg skal jobbe videre med planen. (Intervjuperson 3)

Gjennom synfaringsprosessen blir detaljplanenes kartgrunnlag med andre ord endret på bakgrunn av en utstrakt bruk av sunn fornuft – den felles kunnskap en sosial gruppe innehar i en tilstand av rutine (Berger & Luckmann, 2018/1966). Et sentralt spørsmål blir derfor hva denne «felles kunnskap» bygger på.

Institusjonelle lag formes av implisitte antagelser som deles med flere. Dette gjør regler effektive og gjennomførbare (Mahoney & Thelen, 2010). I spørsmål som omhandler hvordan myra kan bli hensyntatt i detaljplaner og i utbyggingsprosessen, refererer intervjupersonene til myras funksjon. Om myra skal holdes intakt, må dens funksjon bli opprettholdt. Lokale planleggingsaktører knytter myras funksjon i direkte betydning nærmest utelukkende til konnotasjoner som vann, vannsig, sig gjennom myra og vasstrukken mark. Det er hvorvidt det observerbare jordsmonnet inneholder akseptable mengder med vann, samt om vannstrømmen i myra er på tilnærmet samme nivå som det eventuelt ville vært før utbyggingsarbeidet ble igangsatt, som avgjør om myra er berørt. Intuitivt kan det virke naturlig å forstå myr som en type jordsmonn bestående av høy grunnvannstand med naturlige dreneringsforhold. Knyttet til myr som karbonlager blir metaforen punktert myr ofte brukt for å forklare hvordan inngripen i en del av myra vil gjøre at grunnvannstanden synker i resten av myra, og myras evne til å binde karbon forsvinner. Det er nødvendig å anerkjenne at vann skaper særlige forutsetninger for å ivareta myra, men vann er ikke den eneste faktoren som er sentral for å forvalte myr og myras egenskaper. Økologifaget har en lang tradisjon for å studere økosystemer på bakgrunn av funksjon (f.eks. torvproduksjon, hydrologiske prosesser, karbonlagring), komposisjon (f.eks. sammensetning av arter) og struktur (f.eks. gradienter fra tue til løsbunn) (Franklin et al., 1981; Noss, 1990). Ser man bort fra manglende fokus på myras torvproduksjon, er det grunn til å hevde at det søkelyset planleggingsprosessen har på vann, går relativt godt overens med hvordan økologifaget studerer økosystemenes funksjon. På den andre siden har trolig komposisjon og struktur en mindre plass i planleggernes bevissthet i dag.

«Myras funksjon» danner dermed en felles forståelsesramme, eller implisitt antagelse, for hvilke områder som blir betraktet som myr av lokale planleggingsaktører, og hvilke områder som faller utenfor. Under utformingen av myrkart og myrtabellen ble områder som var registrert som myr i AR5 uten at områdene ble oppfattet som å være det, tatt ut av kartgrunnlaget, mens områder som ble oppfattet som å være myr uten å være registrert som myr i AR5, ble lagt inn i kartgrunnlaget. Det å endre kartgrunnlaget og gjennomføre kontinuerlig ajourhold av AR5 på lokalt nivå er for øvrig en etablert praksis, regulert gjennom kartsamarbeidet Geovekts (et samarbeid mellom kommuner og NIBIO). Faktiske feil «bør rettes opp», og kan gjøres på bakgrunn av synfaring eller ortofoto (NIBIO, u.å.). Når de nye dataene er bearbeidet, sammenligner tabellen (figur 5) berørte områder etter AR5 og ØK med berørte områder etter synfaring. Vi ser altså her et eksempel på hvordan det på lokalt nivå vokser frem og etablerer seg en egen kunnskap og forståelse av myr i arbeidet med å oversette og implementere den nye politikken (eller institusjonelle regler). Myras funksjon skaper dermed en ny kognitiv struktur i planpraksisen. Dette er helt nødvendig for å gjennomføre politikk for myr i praksis, ut fra en opplevelse av at det eksisterende kartgrunnlaget er for lite detaljert/presist, og at de mangler gode verktøy, eller er usikre på bruken av disse. Videre viser dette hvordan denne i hovedsak uformelle kunnskapen blir formalisert og objektivert ved at den blir tatt inn i kartgrunnlaget og dermed blir en del av den «nasjonale» kunnskapen om hva som er og ikke er myr.

Normative strukturer

I nasjonale styringsdokumenter kan vi identifisere hvordan planlegging gjennom pbl. – ofte omtalt som «kommunenes lov» – har blitt løftet frem som en arena der myr- og våtmarksproblematikken bør løses. Om vi skal bringe myras nye aktualitet ned på et lokalt nivå, er det mange beretninger som kommer til syne. Først og fremst er myr «i fokus» og «i vinden», og når myrområdene behandles i planleggingsprosessene, blir områdene nærmest betraktet som «hellig mark», slik en av intervjupersonene uttrykker. Det eksterne søkelyset på myr oppleves som å ha endret seg markant over en relativt kort tidsperiode. For eksempel trekker intervjupersonene frem hvordan nasjonale myndigheter for noen tiår siden brukte subsidier for å stimulere til nydyrking av myr. Knyttet til lokalisering av hytter beretter de hvordan «Fylkesmannens miljøavdeling tilbake i 2005–2006 var på befaring på Flå for et mindre hytteutbyggingsprosjekt, og pekte ut tomter som da skulle ligge på myr for å gjøre hyttene mindre synlige» (Intervjuperson 4). I dag er situasjonen en helt annen. «Pendelen har snudd. Nå er myr i veldig fokus. Det har virkelig skjedd en forandring de siste årene» (Intervjuperson 1). Samtidig anerkjenner lokale planleggingsaktører at endringer når det gjelder hva som er «i fokus», er en del av hvordan planleggings- og utviklingsarbeidet endrer seg over tid. Jordvern, beitebruksplaner og fokus på barn og unge i medvirkningsarbeidet trekkes frem som eksempler på tidligere «fokusområder» i planlegging.

Videre gir intervjupersonene tvetydige svar når de reflekterer omkring hvordan nye «fokusområder» etableres. På den ene siden blir nasjonale styringsdokumenter oppfattet som sentrale i å etablere «fokusområder». På den andre siden blir det presisert at det er nødvendig å legge nasjonale styringsdokumenter til grunn for arbeidet, men ikke alltid tilstrekkelig for å legitimere lokale planer overfor de samme myndighetene. Det er blant annet en oppfatning om at vedtatte planer bør være i tråd med fremtidige styringsdokumenter eller «fokusområder». «Når det kommer en veileder er det bra, men det er fort gjort at det dukker opp nye ting ganske raskt etter at veilederne blir skrevet» (Intervjuperson 5), eller som utbyggeren uttalte: «Det har kommet en ny nasjonal veileder for fritidsboligutbygging. På mange av punktene føler jeg vi i hvert fall treffer veldig bra» (Intervjuperson 5). Til en viss grad ble denne veilederen («Rettleiar om planlegging av fritidsbustader» fra 2022) oppfattet som en oppsummering av allerede etablert lokal planpraksis om det som omhandlet konsentrert fritidsbebyggelse. Både Nasjonale forventninger og veiledere tolkes som en generell oppsamling av ulike elementer som bør være en del av planleggingen, hvor man forhåpentligvis har kontroll på hva styringsdokumentet innebærer allerede før dokumentet publiseres. «Det er litt varsling av politikken og en beskrivelse av hvor vi er på vei, og man blir sjelden overrasket over hva som står der» (Intervjuperson 1). Videre blir den lokale planleggerens sentrale oppgave å «lese» og tolke hva Statsforvalteren vil sette fokus på i fremtiden, ut ifra hva Statsforvalteren har lagt vekt på i tidligere brev.

Har man ti planer på høring og man går tilbake og leser disse, ser man hvilke temaer de tar opp, hvor mye plass de bruker og hvilke innsigelser som har kommet de siste årene […] myr har gått fra å så vidt bli nevnt, til at myr har fått stor plass, og til det begynte å komme innsigelser på myr. (Intervjuperson 1)

Det å sikre langsiktig legitimitet for kommunale planer overfor lokalsamfunnet og hos andre styringsnivåer er et viktig hensyn for lokale planleggere. De ønsker å sikre både nåtidige og fremtidige verdier og interesser i planleggingen. «Man har på en måte en følelse av […] hva slike fokusområder er» (Intervjuperson 3).

Fokusområder blir delvis forstått som trender i nasjonal styring, men man anerkjenner også at disse formes av ny faglig kunnskap som blir forsøkt satt ut i praksis gjennom nasjonale forskrifter og retningslinjer. «Planene og planarbeidet i dag er tross alt mye bedre enn før» (Intervjuperson 1). Når det gjelder myr, «er det greit, nå har vi lært noe, det er fint […] så får vi ta hensyn til det» (Intervjuperson 4). Hvordan myra blir håndtert (synfaring, utforming av myrkart og myrregnskap) i den lokale planleggingsprosessen av Turufjell, kan sies å bli dominert av den resultatorienterte tradisjonen i planlegging, der løsninger på klima- og miljøspørsmål nettopp relateres til konkrete og praktiske byggeprosjekter. Gjennom planleggingsprosessen for Turufjell blir det tydelig hvordan nye kognitive strukturer om hva myr er og hvilke egenskaper den innehar, legger føringer for hvordan naturtypen bør vektlegges og prioriteres i forhold til andre samfunnsinteresser.

Dette demonstrerer hvordan kognitive strukturer virker inn på normative strukturer, dvs. verdivalg i planleggingen. Bay-Larsen (2014) viser hvordan biologisk kunnskap kan være godt egnet til kartfesting, og påpeker deretter viktigheten av å forstå hvilken rolle institusjoner, teknologi og nettverk har i å kvalitetssikre kunnskap. Derfor kan det være «grunn til å spørre seg om de institusjonelle og tekniske rammene selekterer for enkelte kunnskapsformer, og gir dem større innflytelse i politikken enn andre» (Bay-Larsen, 2014, s. 277). Samtidig blir miljøpolitikk forstått nærmest uavhengig av verdier og interesser. Dette gjør at objektiv og reifisert kunnskap får høy grad av troverdighet og legitimitet, noe som kanskje kan forklare populariteten til planleggingsverktøy som arealnøytralitet/arealregnskap, GIS (Geografisk informasjonssystem), og i planleggingsprosessen av Turufjell: myrkart og myrregnskap. Kunnskapsformer om myr som harmoniserer med disse planleggingsverktøyene, kan derfor få større normativ innflytelse enn andre. I tillegg er dette verktøy som i stor grad krever perfekt informasjon, klart definerte objekter og fullstendig avgrensede kategorier, og er derfor lite egnet til å håndtere vitenskapelig usikkerhet. Det viser at planleggingspraksis møter store utfordringer i kartleggingen av myr fordi den vanskelig lar seg avgrense og ofte har gradvise overganger til andre økosystemer (Bryn et al., 2018). Kart som et objektivt planverktøy har med andre ord vesentlige begrensninger i lokal myrforvaltning. I Turufjell kommer nettopp usikkerheten tydelig frem når etablerte kart (ØK og AR5) ikke stemmer overens med planaktørenes felles antagelse om hva myr er, eller når myrkart og myrregnskap utformes av lokale aktører som «tross alt ikke har inngående kunnskaper om myr».

Regulative strukturer

Blant de lokale aktørene oppfattes ofte interaksjonen mellom det lokale og nasjonale nivået (Statsforvalter) som en forhandlingssituasjon. Innenfor et flernivåperspektiv på styring oppstår de reelle regulative strukturene, og mulighetsrommet som springer ut av disse, nettopp i skjæringsfeltet mellom nettverket av aktører på lokalt nivå (kommune og utbygger) og myndigheter med legal autoritet på regionalt og nasjonalt nivå.

Fra nasjonalt nivå har kommunene gjennom sin rolle som lokal arealmyndighet fått et ansvar for å bidra til å nå nasjonale utslippsmål. Det er myras evne til å lagre klimagasser, og hvordan myra potensielt kan «punkteres» dersom det gjøres inngripen i den, som utgjør de viktigste kognitive strukturene på lokalt nivå. På bakgrunn av dette har myra som «fokusområde» gitt den økt verdi sammenlignet med andre samfunnsinteresser. I den delen av planprosessen som behandler «myrspørsmålet», handler det for de lokale aktørene om å argumentere og demonstrere overfor andre myndigheter hvordan detaljplanene tar hensyn til myrområder.

Når planlegging omkring myr i dag befinner seg innenfor den resultatorienterte tradisjonen, er det den «felles antagelse» om hva myr er som legger føringer for hva som i teknisk forstand er gjennomførbart i myrområder innenfor de normative strukturene. Selv om lokale planleggere hovedsakelig unngår å lokalisere hytter på myr, er utviklingsprosjektet på Turufjell mer enn hytteutbygging. I et utviklingsprosjekt med fokus på konsentrert hytteutbygging er det særlig elementer som gang- og sykkelsti, trafobygg, veier og annen infrastruktur som blir lokalisert på myr. I disse situasjonene er det særlig bruk av avbøtende tiltak som legitimerer inngripen i myra overfor andre myndigheter. Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet fra 2021 påpeker nettopp at vurderingen om bruk av innsigelse skal ta i betraktning hvorvidt det finnes muligheter for avbøtende tiltak eller alternative løsninger (Klima- og miljødepartementet, 2021). To av intervjupersonene uttrykker det slik: «Nå unngår vi for det meste myr, men når det kommer til infrastruktur, kommer vi ikke utenom» (Intervjuperson 2). I dag forsøker man å legge skiløyper, gang- og sykkelsti, samt vei, «mer i kanten av myra» (Intervjuperson 3). Samtidig er det ingen garanti for dette. «Det som er vanskelig med myr, slik jeg ser det, er om man skal ha frem en vei. Den har en del tekniske krav til for eksempel stigning, sving og hvordan den skal ligge i terrenget» (Intervjuperson 3). Når det gjelder gang- og sykkelstier, har planfremlegger på Turufjell selv tatt initiativ til å utvikle egne tekniske løsninger når gang- og sykkelstier etableres over myrområdene, med den hensikt å bevare myra som CO₂-lager. Om deler av hyttetomter lokaliseres på myr, legger planbeskrivelsene inn hensynssoner rundt myrområdene slik at hyttene ikke berører myr. Om slike avbøtende tiltak gjøres i begrenset omfang, er dette fysiske inngrep og plantekniske løsninger som myndigheter på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå har anerkjent som tilfredsstillende for å bevare myra som karbonlager. Dette er derfor et uttrykk for myras regulative strukturer i deres konsekvenser.