Når er plassering av et tiltak «bestemt i plan»?

Rettsregel

Plan- og bygningsloven § 29-4 er en omfattende og viktig bestemmelse. Overskriften er «Byggverkets plassering, høyde og avstand fra nabogrense». Andre ledd lyder:

«Hvis ikke annet er bestemt i plan etter kapittel 11 eller 12, skal byggverket ha en avstand fra nabogrense som angitt i forskrift eller som minst svarer til byggverkets halve høyde og ikke under 4 meter.»

Pbl. § 29-4 er en gjenganger i plan- og bygningsretten. Regelens viktighet har blant annet gitt seg utslag i at Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2015 utga et eget rundskriv om paragrafen (rundskriv H-8/15).²

Presisering av tema

Tema for artikkelen er hva vilkåret «bestemt i plan» innebærer for plassering i horisontalplanet. Med andre ord hva som skal til for å kunne fravike 4-metersregelen, når plasseringen av tiltaket er «bestemt i plan etter kapittel 11 eller 12». Kapittel 11 i pbl. omhandler kommuneplaner, mens kapittel 12 omhandler reguleringsplaner. Det er reguleringsplanene som er mest detaljerte og som er i fokus her.³

Satt på spissen: Er kommunens reguleringsplanvedtak gyldig for et tiltak som er inntegnet på reguleringsplankartet nærmere enn 4 meter fra nabogrensen, dersom kommunen i saksforberedelsen og i reguleringsplanvedtaket ikke har nevnt, og ikke har drøftet, at 4-metersregelen skal fravikes i det bestemte tilfellet?

Byggetillatelse er et lovbundet vedtak. Dersom et omsøkt tiltak er i tråd med pbl.s bestemmelser, har tiltakshaver rettskrav på å få byggetillatelse, jf. pbl. § 21-4. Det er den vedtatte reguleringsplanen som bestemmer hva det kan gis byggetillatelse til, i og med at en reguleringsplan er rettslig bindende, jf. pbl. § 12-4. Det må derfor klargjøres hvilke rettslige rammer reguleringsplanen setter.

Oversikt

Helt siden middelalderen har det vært gitt bygningsrettslige bestemmelser for å minske brannfare, for å unngå bybranner.⁶ Av den grunn har avstand mellom bygninger alltid vært viktig, særlig i byer. Den spesifikke 4-metersregelen har røtter helt tilbake til bygningsloven av 1924 § 75.

Lov om bygningsvesenet (1924) § 75⁷

Bygningsloven 1924 gjaldt kun for landets byer samt i en utstrekning 200 m utenfor. Lovens § 75 første ledd første setning sa:

«Bortsett fra at bygninger i sluttet rekke langs regulert byggelinje skal opføres umiddelbart mot nabogrunn (§ 65), gjelder som alminnelig regel at enhver bygning skal anbringes i en avstand fra nabogrense svarende til bygningens halve høide, regnet til høieste punkt av den mot nabo vendende vegg, dog minst 4 meter» (uthevet her).

I denne regelen fra 1924 ser man røttene til dagens alternativ «bestemt i plan». Bygninger skulle «opføres umiddelbart mot nabogrunn» dersom det var bygninger i sluttet rekke «langs regulert byggelinje». Det var altså nødvendig at bygningsmyndigheten hadde vedtatt «regulert byggelinje», for at 4-metersregelen skulle kunne fravikes. Et slikt kommunalt vedtak kan sammenliknes med et reguleringsplanvedtak, i forenklet versjon. Det sentrale er at det er kommunen som har styringen med bygningens plassering. Også i 1924-loven § 74 annet ledd finner vi røtter til dagens «bestemt i plan», i den forstand at det er kommunens bevisste valg som er bestemmende for bygningenes plassering:

«Hvis ikke reguleringsbestemmelser er til hinder, kan dog fløibygning og bygning også inne på tomten anbringes direkte i nabogrensen, når det er enighet mellom vedkommende naboer om å bygge sammen. Planen for bebyggelsens anordning skal i så fall på forhånd godkjennes av bygningsrådet, og de trufne bestemmelser skal tinglyses på vedkommende eiendommer» (uthevet her).

Den vedtatte reguleringsplanen var selvsagt styrende – men selv om reguleringsplanen ikke var til hinder, skulle bebyggelsens anordning uansett forhåndsgodkjennes av bygningsrådet. 1924-loven § 75 viser hvor viktig det alltid har vært at forvaltningen skal ha full kontroll med plasseringen av bygningene.⁸

Bygningsloven (1965) § 70⁹

Plan- og bygningsloven (1985) § 70²²

Ved lovvedtak 14. juni 1985 ble den første «plan- og bygningsloven» vedtatt. Årsaken til endringen fra «bygningslov» til «plan- og bygningslov» var at den nye loven i større grad enn tidligere hadde bygget ut planregelverket.²³ Begrunnelsen var behovet for bedre verktøy for regional og lokal planlegging. Det ble ikke foretatt noen endringer i bygningsloven 1965 § 70 – denne paragrafen ble i sin helhet videreført og ble til § 70 i den nye plan- og bygningsloven 1985.²⁴ Det ble ikke utarbeidet nye merknader til bestemmelsen, kun henvist til merknadene for bygningsloven 1965.²⁵

Ordlyden i § 70 ble endret i 1989,²⁶ fra «bestemt i reguleringsplan» til «bestemt i plan etter kap. VI og VII». Endringen innebærer kun at avviket fra 4-metersregelen ikke nødvendigvis behøver å være bestemt i reguleringsplan (kap. VII), men også kan være bestemt i kommuneplanen (kap. VI). Endringen er ikke nevnt verken i lovutvalgets arbeid²⁷ eller i odelstingsproposisjonen,²⁸ og antas kun å være av redaksjonell art.

Lov om planlegging og byggesaksbehandling (2008) § 29-4²⁹

Ved plan- og bygningsloven 2008 fikk vi så den bestemmelsen loven i dag har, i pbl. § 29-4 annet ledd der det står at avvik fra 4-metersregelen kan bli «bestemt i plan». Med «plan» menes da både kommuneplan og reguleringsplan. De spesielle merknadene i NOU-en er svært knappe og sier i realiteten ikke mer angående § 29-4 annet ledd enn at bestemmelsen «erstatter gjeldende lov § 70».³⁰ Tilsvarende knapp er omtalen i odelstingsproposisjonen.³¹ Det er dermed de tidligere lovforarbeider som utdyper regelen.

Oppsummert om lovhistorikk og formål

Lovhistorikken viser at 4-metersregelen i pbl. § 29-4 annet ledd opprinnelig har sin bakgrunn kun i behovet for å ha distanse mellom bygninger for å forhindre spredning av brann. På 1970-tallet ble det imidlertid vektlagt at plasseringen av bygningen / tiltaket på tomten også tjente andre hensyn, som hensynet til nabobebyggelse, lys og luft mellom bygninger, og «orden i bebyggelsen». I rundskriv H-8/15 har departementet uttrykt følgende om formålet med § 29-4:

«Formålet bak plan- og bygningsloven § 29-4 er bl.a. brannvernhensyn og behovet for å sikre lys og luft mellom bygg og en viss avstand mellom nabobebyggelse, samt hensyn til terreng og omgivelsestilpasning. Kommunen skal anvende bestemmelsen slik at en oppnår en arealdisponering, som på en god måte ivaretar både utbyggers interesser og ønsker, offentlige interesser samt hensynet til naboer slik at de beholder / kan få tilsvarende kvaliteter. Bestemmelsen er dermed en viktig styringshjemmel for kommunene.»³²

Denne formålsangivelsen, som gjelder for hele § 29-4, er godt i overensstemmelse med Mathisen-utvalgets oppsummering i NOU 1976: 27. 4-metersregelen kan ikke lenger ses kun i et brannvernperspektiv, men skal ivareta flere hensyn, blant annet lys og luft, fysisk nærhet til nabo, og omgivelsestilpasning.

Innledning

Begrunnelsen for at reguleringsplan skal kunne overstyre 4 meterregelen, er altså at når det gjøres en «omfattende behandling» i forkant av reguleringsplanvedtaket, der hensynene bak 4-metersregelen drøftes, vil det være gjort en betryggende vurdering av hvorfor avstandsregelen skal fravikes.

Men hva om forutsetningen om «omfattende behandling» ikke slår til? Vil reguleringsplanvedtaket være gyldig når det gjelder fravikelse av 4-metersregelen, dersom kommunen i realiteten ikke har gjort en vurdering av hvorfor 4-metersregelen skal fravikes? For eksempel hvis et tiltak i reguleringsplankartet er tegnet inn helt i grensen, uten at kommunen med et eneste ord i saksdokumenter eller reguleringsplanbestemmelser har begrunnet hvorfor 4-metersregelen skal fravikes?

Noen eksempler fra praksis kaster lys over spørsmålet. Eksemplene er få; det skyldes at det ikke er mye praksis på akkurat dette spørsmålet. Sivilombudets («Ombudets») praksis anses som en relevant rettskildefaktor, men vekten av uttalelsene må vurderes konkret.³³

SOM-2018-807

Situasjonen var at daværende Fjell kommune (nå Øygarden kommune) i 2017 hadde gitt byggetillatelse til opparbeidelse av blant annet parkeringsplass i nabogrensen i et område som var regulert ved reguleringsplan.³⁴ Parkeringsplassen var inntegnet som arealformål på reguleringsplankartet, men det var ikke inntegnet byggegrense som viste at tiltaket kunne plasseres i grensen. Kunne tiltaket likevel sies å være «bestemt i plan»? Etter klage fra nabo³⁵ kom Fylkesmannen i Hordaland til at byggetillatelsen var i strid med avstandskravet på 4 meter i pbl. § 29-4 annet ledd, og Fylkesmannen opphevet kommunens byggetillatelse. Fylkesmannen konkluderte med at det var nødvendig med uttrykkelig byggegrense i plan for at avstandskravet i § 29-4 kunne anses fraveket:

«Vi viser til at unntak frå § 29-4 andre ledd skal vere ‘bestemt i plan’ […] Det må eksplisitt gå fram av reguleringsplanen kor byggegrensa skal gå dersom pbl. § 29-4 andre ledd skal kunne fråvikast.»³⁶

Ombudets konklusjon i SOM-2018/807 var den motsatte:

«Ombudsmannen er kommet til at ’bestemt i plan’ i § 29-4 annet ledd ikke bare retter seg mot egen byggegrense i plan. Også andre planbestemmelser kan være aktuelle. Dersom et tiltak tydelig er tegnet inn i nabogrensen i plankartet, er inntegningen et sterkt moment for at kommunen har ’bestemt i plan’ hvor tiltaket skal ligge. Avstandskravet i § 29-4 annet ledd vil i så fall kunne anses fraveket.»

Ombudet undersøkte ikke om det var gjort en «omfattende behandling» av avviket fra 4-metersregelen i kommunens saksbehandling. Inntegningen på kartet – i strid med byggegrensen – var i seg selv nok til at plasseringen av parkeringsplassen av Ombudet ble ansett for å være «bestemt i plan», og at reguleringsplanvedtaket således var gyldig på dette punkt. Fylkesmannen fulgte Ombudets rettsanvendelse og omgjorde opphevelsesvedtaket.

SOM-2021-1467

Problemstillingen var om et busskur som var inntegnet i reguleringsplankartet, var «bestemt i plan» etter pbl. § 29-4 annet ledd, og om kommunen derfor ikke trengte å gjøre noen nærmere vurdering av plasseringen. I reguleringsplankartet var busskuret inntegnet 2 meter fra nabogrensen. Naboen klaget og mente at busskuret måtte flyttes fordi det sto for nær og var til sjenanse på grunn av blokkering av utsikt og på grunn av ansamlinger av folk og den støy som kan være ved et busstopp. Ombudet uttrykte at det sentrale spørsmålet var hvilke krav som stilles til kommunens eventuelle godkjenning av busskurets plassering når en plassering synes å være «bestemt i plan» og oppført i samsvar med denne plasseringen.

Ombudet påpekte at saksbehandlingsreglene for utarbeidelse og vedtakelse av planer legger til rette for en «demokratisk prosess med fokus på medvirkning og bred opplysning av saken. Et sentralt poeng med en planprosess er dermed at arealdisponeringen i den aktuelle planen vurderes konkret etter at alle relevante hensyn er løftet frem».

«Dersom dette er gjort, kan ombudet vanskelig se at en vurdering av plasseringen etter pbl. § 29-4 første ledd i en senere byggesak vil bringe noe nytt til spørsmålet om tiltakets plassering.»

Men dersom plasseringen ikke «er konkret vurdert i planen, bør denne vurderingen gjøres i byggesaken».

«Hvis ikke blir naboer og andre som kan bli berørt av tiltaket satt i en situasjon hvor deres argumenter mot plasseringen aldri vil bli vurdert.»

Det var kommunens faktiske drøfting av den aktuelle problemstillingen i de kommunale sakspapirene som måtte være avgjørende for spørsmålet om tiltaket var «bestemt i plan».

«For å finne ut hvilke vurderinger som kreves av statsforvalteren i byggesaken, må det avklares om, og eventuelt i hvilken grad, busskurets plassering ble konkret vurdert ved den mindre reguleringsendringen.

Det fremgår ingen vurderinger av busskurets plassering i byplansjefens vedtak 4. mai 2016.»

Selv om busskuret var tegnet inn i reguleringsplankartet, hadde kommunen altså ikke foretatt en konkret vurdering av skurets plassering knyttet til naboulemper mv. Etter § 29-4 første ledd «skal» byggverkets plassering «godkjennes av kommunen». Men det var ikke gjort en eksplisitt godkjenning:

«Avgjørende er at plasseringen av busskuret rent faktisk ikke ble vurdert i plansaken.»

Ombudet konkluderte med at plasseringen av busskuret i realiteten ikke var blitt vurdert av kommunen, selv om busskuret var inntegnet i kartet 2 meter fra nabogrensen. Men Ombudet konkluderte likevel ikke med at reguleringsplanen var ugyldig når det gjaldt busskurets plassering. Reguleringsplanvedtaket ble ansett for å være gyldig. Ombudets vurdering var at når plasseringen av busskuret ikke var blitt vurdert i plansaken, måtte plasseringen vurderes i byggesaken, etter hovedregelen i § 29-4 første ledd om at «[b]yggverkets plassering […] skal godkjennes av kommunen». Etter Ombudets uttalelse opphevet Statsforvalteren byggetillatelsen for busskuret.

SOM-2021-2112

Spørsmålet var hva som kreves for at streker inntegnet på reguleringsplankartet skal være rettslig bindende. I det aktuelle reguleringsplanområdet var det inntegnet tomtegrenser. Tiltakshaver søkte om reguleringsendring og dispensasjon. Søknaden innebar at det som var inntegnet som to eiendommer, ville bli til fem eiendommer. Kommunen avslo søknaden. Statsforvalteren avslo også søknaden, med den begrunnelse at de inntegnede tomtegrensene i reguleringsplanen innebar et forbud mot opprettelse av ny grunneiendom i planområdet. Tiltakshaver anførte på sin side at reguleringsplanen ikke inneholdt et uttrykkelig delingsforbud.

Spørsmålet var om tomtegrensene som var inntegnet i reguleringsplankartet, var juridisk bindende og derfor innebar et forbud mot å opprette en ny grunneiendom. Ombudet påpekte at legalitetsprinsippet krever at en reguleringsplans innhold og rettsvirkninger må fremgå «på en tilstrekkelig klar og entydig måte» for å kunne hjemle avslag på søknad om tiltak. Rettsvirkningene av tomtegrensene «må fremgå av en ’bestemmelse’, jf. plan- og bygningsloven 1985 § 26»:³⁷

«Uavhengig av hvordan og hvor i reguleringsplanen bestemmelsen fremgår, innebærer legalitetsprinsippet at denne bestemmelsen må være tilstrekkelig klar for at den kan hjemle et forbud mot fremtidig opprettelse av ny grunneiendom.»

Spørsmålet var da om de inntegnede tomtegrensene var gitt juridisk bindende virkning gjennom en «bestemmelse» i reguleringsplanen. I den skriftlige samlingen av reguleringsplanbestemmelser sto det intet om at tomtegrenser inntegnet på kartet hadde rettsvirkning. Heller ikke i tegnforklaringen til kartet sto det noe som viste at tomtegrensene var gitt rettsvirkning.

Ombudet uttalte at reguleringsplanens forarbeider kan være relevante ved tolkning av planen, selv om slike forarbeider ikke uten videre kan tillegges avgjørende vekt. I foreliggende tilfelle var imidlertid forarbeidene lite tilgjengelige og dessuten uklare.

Det er kommunestyret som har myndighet til å vedta reguleringsplaner, herunder hvilke bestemmelser som skal tas inn i reguleringsplanen. Ombudet påpekte:

«Med denne myndigheten kommer også et ansvar for å sørge for at de påbud og forbud kommunestyret ønsker skal omfattes av reguleringsplanen faktisk kommer til uttrykk der.

Dersom Asker kommune ønsket å gjøre tomtegrensene rettslig bindende, var det nærliggende at kommunen brukte sin myndighet til å presisere dette i en planbestemmelse som er klar nok til å unngå tolkningstvil. At kommunen ikke fastsatte en slik bestemmelse, taler således for at tomtegrensene ikke er juridisk bindende.»

Ombudet konkluderte med at de inntegnede tomtegrensene ikke var gitt rettslig virkning. Kommunen og Statsforvalteren hadde da ikke hjemmel til å avslå byggesøknaden. Uttalelsen i SOM-2021-2112 viser at legalitetsprinsippet setter et høyt krav til klarhet i plan, og at det må foreligge en klar «bestemmelse» som gir rettsvirkning til en linje, for at linjen skal være juridisk bindende.

Realiteten i SOMB-2021-2112 var at de omstridte linjene som var inntegnet i reguleringsplankartet, ikke hadde rettsvirkning. Dette kan forstås slik at reguleringsplanen ikke var gyldig på dette punkt.

LG-2023-37886

Den samme saken som Ombudet vurderte i SOM-2018-807, ble vurdert av Gulating lagmannsrett i LG-2023-37886.³⁸ Spørsmålet var om parkeringsplassen som var inntegnet i grensen i reguleringsplankartet, kunne sies å være «bestemt i plan» selv om parkeringsplassen var inntegnet i strid med den juridiske linjen «byggegrense», og selv om kommunen ikke hadde nevnt med ett ord i saksforberedelsen og reguleringsplanvedtaket at 4-metersregelen skulle fravikes. Lagmannsretten viste til at parkeringsplassen «tydelig er tegnet inn i nabogrensen i plankartet», og «[p]lasseringen i nabogrensen fremstår derfor som klar og overveid». Lagmannsretten uttalte at lovgiver «synes ikke å ha stilt bestemte formkrav for hvordan avstandskravet kan fravikes […] ordlyden krever ikke mer enn at unntaket er ‘bestemt i plan’».³⁹ Inntegningen i plankartet var etter rettens mening i seg selv tilstrekkelig til at tiltaket var «bestemt i plan».