Tvilsom tolkningsregel i reguleringsplanveileder

Innledning

En reguleringsplan består av et arealplankart og reguleringsplanbestemmelser, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-1. Til reguleringsplanen hører også en planbeskrivelse, jf. pbl. § 4-2. Planbeskrivelsen er imidlertid ikke gitt rettsvirkning etter § 12-1, jf. § 12-4, men kan være tolkningsmoment dersom det er uklart hva som fremgår av planen.¹

Det er velkjent at reguleringsplaner kan være uklare. Derfor er det et stadig tilbakevendende tema hvordan en reguleringsplan skal tolkes. En tolkningsmessig problemstilling er spørsmålet om kartet eller bestemmelsene skal ha forrang ved motstrid. Spørsmålet er av betydning blant annet fordi en grunneier som utgangspunkt står fritt til å utnytte sin eiendom. Begrensningen av utnyttelsen krever en klar hjemmel, jf. legalitetsprinsippet. Det er derfor behov for å vite så nøyaktig som mulig hva rettsvirkningen av reguleringsplanen er, jf. pbl. § 12-4.

Fra likeverdighet til forrang?

Etter pbl. 1985 var det vanlig å legge til grunn at plankartet hadde forrang foran bestemmelser dersom det var motstrid.² I lovforarbeidene til plan- og bygningsloven 2008 ble rangordningen imidlertid ikke kommentert.³ Heller ikke i selve pbl., eller lovens forskrifter, står det noe om forrang. Lovgiver har dermed ikke tatt stilling til spørsmålet om forrang, verken i loven eller i forarbeidene.

Etter vedtakelsen av pbl. 2008 uttalte departementet så, i flere veiledere, at kart og bestemmelser var likestilte. I reguleringsplanveilederne fra 2011 og 2018 sto det at plankart og bestemmelser er «likeverdige, slik at disse må stemme overens».⁴

Utsagnet om likeverdighet mellom kart og bestemmelser er i tråd med det synspunkt at kart og bestemmelser er et «integrert hele», slik det er uttalt i LA-1999-312 og LA-2003-20412. At kart og bestemmelser er et integrert hele, fremgår forutsetningsvis av pbl. § 12-1, i og med at reguleringsplanen rent faktisk består kun av kartet og bestemmelsene. Selv om utsagnet om likeverdighet i 2011- og 2018-veilederne ikke gir instruks om rangvirkning, innebærer ordet «likeverdige» likevel ikke at kartet og bestemmelsene regulerer akkurat det samme.

Kartet fastlegger arealformål og hensynssoner, jf. pbl. §§ 12-1, jf. 12-5 og 12-6. Kartet «skal vise innhold og rettslige virkninger på en klar og entydig måte», jf. kart- og planforskriften⁵ § 9 femte ledd. Tegnforklaringen til kartet skal «skille mellom symboler som angir rettslige virkninger og annen informasjon», jf. § 9 sjette ledd. I forskriftens vedlegg I bokstav C punkt nr. 4 og 5 er det så en oversikt over formål og bestemmelser fastsatt med linjer og punkt i reguleringsplan – altså en oversikt over linjer og punkt som har den rettsvirkning som omtales i forskriften § 9 femte og sjette ledd. En videre detaljering av hvordan kartet skal utformes, finnes i «Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister». Samlet sett taler man om «kartografiske virkemidler» som fastsetter rettsvirkningene av reguleringsplankartet.

Bestemmelsene regulerer detaljer knyttet til bruken av arealene, jf. pbl. §§ 12-1, jf. 12-7.

Kartet og bestemmelsene regulerer således ulike forhold, men er likeverdige i den forstand at de utfyller hverandre og ikke kan fungere enkeltvis.

Departementet la i 2011- og 2018-veilederne vekt på at vedtatte reguleringsplaner skal være så å si krystallklart utformet, slik at de ikke skulle kunne misforstås. I 2018-veilederen skrev departementet at «[p]lankartet og bestemmelsene skal være så tydelige at planen kan forstås uten ytterligere tolkning». Men dersom det «unntaksvis» likevel skulle være behov for tolkning, ville planbeskrivelsen være «et viktig grunnlag for tolkningen».⁶

I den siste reguleringsplanveilederen fra 2022 er tolkningsforutsetningen om fullstendig likeverdighet forlatt. Nå heter det at «dersom det skulle være motstrid mellom plankartet og de tilhørende bestemmelsene, vil det være kartets opplysninger som skal legges til grunn»⁷ (uth. her). Tolkningsregelen kan ved første øyekast synes fornuftig. Med en klar forrangsregel kan man tenke seg at det ville bli enklere å komme til et sikkert tolkningsresultat enn om kart og bestemmelser er helt likeverdige. Likevel er en slik tolkningsregel i praksis for enkel og dermed også villedende, og neppe rettslig holdbar, jf. siste avsnitt nedenfor.

Departementets påstand om at kart går foran bestemmelser ved motstrid, står i motsetning til veileder til kart- og planforskriften⁸ fra 2019, som fortsatt er gjeldende. Der instrueres det at ved motstrid «mellom planbestemmelser og plankart må man gjøre en totalvurdering av planen. Man må da vurdere både plankart, bestemmelser og planbeskrivelse mot hverandre for å avklare hva som gjelder»⁹ (uth. her). Her synes det å bli lagt til grunn en likeverdighet mellom kart, bestemmelser og planbeskrivelse. Men det er viktig å ha klart for seg at planbeskrivelsen ikke har rettsvirkning for reguleringsplaner, jf. pbl. § 12-1, jf. § 12-4.

Kort om objektiv tolkning

I departementets siste reguleringsplanveileder heter det fortsatt at plankartet og bestemmelsene «skal være så tydelige at planen kan forstås uten ytterligere tolkning».¹⁰ Det innebærer at tolkning av reguleringsplaner som utgangspunkt ikke behøver å vidløftiggjøres. Det skal være nok å forholde seg til kartet og bestemmelsene, dersom disse er utformet så klart som de skal være. Dersom det står i en bestemmelse at maksimal høyde på murer er 3 meter, er dette en klar regel som ikke behøver å tolkes utover å konstatere at murer skal være maksimalt 3 meter høye. Det er da ikke nødvendig å undersøke andre tolkningsfaktorer. Det er allment anerkjent at en reguleringsplan skal tolkes objektivt.¹¹ I og med at en reguleringsplan er rettslig bindende, jf. pbl. § 12-4, og en reguleringsplan kun består av kart og bestemmelser, jf. pbl. § 12-1, fremstår det som logisk at disse to elementene alene utgjør tolkningsgrunnlaget, uten at det nødvendigvis skal være behov for å trekke inn andre argumenter.

En slik tolkningsstil synes enkel å forstå og er i tråd med rettsstatens grunnleggende krav til forutsigbarhet, som også er uttrykt i pbl. § 1-1 fjerde ledd. Den enkle tolkningsstilen står likevel i kontrast til det vi ofte finner av utsagn om hvordan en reguleringsplan skal tolkes. I Sivilombudets uttalelser legges det gjennomgående til grunn at forståelsen av reguleringsplan beror på en «helhetlig tolkning av reguleringsplanen»¹² (uth. her) – og da helhetlig i betydningen at det trekkes inn en rekke momenter i tolkningen i tillegg til kart og bestemmelser. En slik «helhetlig» tolkning er åpenbart nødvendig dersom det er uklart hva som fremgår av planen. Likevel, når utsagnet fremstår som uttrykk for en generell regel om at en reguleringsplan alltid skal tolkes «helhetlig» i lys av en rekke momenter i tillegg til kart og bestemmelser, gir dette et uriktig bilde av hva som har rettsvirkning i planen, og hvordan planen i utgangspunktet skal tolkes.¹³

Når er det reell motstrid mellom kart og bestemmelser?

Et vesentlig spørsmål er hva det konkret innebærer at det virkelig er motstrid mellom kart og bestemmelser. Her kan det lett oppstå misforståelser og «skinn-motstrid», noe som blant annet kan skyldes at det legges vekt på informasjon i kartet som ikke har rettslig bindende virkning. Ifølge kart- og planforskriften § 9 femte ledd skal det på en tydelig måte vises hva som er «plandata» og hva som er «basiskart». Basiskartet har ikke rettsvirkning, fordi basiskartet ikke er vedtatt av kommunestyret som en del av plankartet.¹⁴ For eksempel er kotehøyder normalt en del av basiskartet, og ikke en del av selve plankartet. Kotelinjer og kotehøyder har ikke rettsvirkning, hvis ikke disse er gitt rettsvirkning i kartets tegnforklaring eller i en bestemmelse.¹⁵

Videre sier kart- og planforskriften § 9 sjette ledd nest siste setning at tegnforklaringen skal «skille mellom symboler som angir rettslige virkninger og annen informasjon». Det er altså det som er innskrevet i tegnforklaringen, som har rettsvirkning. Informasjon i kartet som ikke er nevnt i tegnforklaringen, har som utgangspunkt ikke rettsvirkning – det er «annen informasjon». Unntaksvis kan det tenkes at det står i de skriftlige bestemmelsene at visse kartografiske virkemidler (linjer, farger, symboler) skal ha rettsvirkning, men i de aller fleste tilfeller er rettsvirkningen til kartografiske virkemidler bestemt i kartets tegnforklaring.¹⁶

Videre er det viktig at de kartografiske virkemidlene som er benyttet i kartet og som er gitt rettsvirkning i tegnforklaringen eller i en bestemmelse, er juridisk bindende. I kart- og planforskriften § 9 fjerde ledd er det bestemt at arealformål, hensynssoner, og bestemmelser i form av linjer og punkt, skal angis slik det er bestemt i vedlegg 1 til forskriften. Det er ikke valgfritt hvilke kartografiske virkemidler som skal benyttes, og det er heller ikke valgfritt hvilken rettsvirkning virkemidlene har. I vedlegg 1 til kart- og planforskriften finner vi en omfattende liste over de juridisk bindende kartografiske virkemidlene. Disse er kommentert i veilederen til kart- og planforskriften, samt utdypet i «Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister». For eksempel er «byggegrense» en slik juridisk definert linje. Plassering av byggverk i horisontalplanet i plankart «skal gjøres ved bruk av byggegrense», og bebyggelsen «må i tilfelle plasseres innenfor grensene»¹⁷ (uth. her).

Noen eksempler på uklarhet, og rettsvirkning

Hva vil det si at en linje i reguleringsplankartet er juridisk bindende?

Ovenfor er det drøftet om linjer og andre kartografiske virkemidler i reguleringsplankartet er juridisk bindende og går foran bestemmelser. Det kan imidlertid også stilles spørsmål ved hva den aktuelle linjen / symbolet i reguleringsplankartet er bindende i forhold til. Spørsmålet er aktuelt fordi basiskartet (matrikkelkartet – norgeskart.no), som reguleringsplankartet tar utgangspunkt i, inneholder mange og store unøyaktigheter.²³ En rekke mulige feilkilder kan være aktuelle i forhold til basiskartet, blant annet fordi basiskartet er satt sammen av ulike oppmålinger og kartlegginger av høyst ulik kvalitet.

Dersom en eiendomsgrense i basiskartet er innmålt i terrenget med GPS, er feilmarginen 2–5 cm. Dersom grensen er beregnet ved digitalisering fra økonomisk kartverk, kan feilmarginen være flere meter. Dersom linjen er digitalisert fra et kart i målestokk 1:25.000, kan feilmarginen være 25–50 meter. Eller, i verste fall kan den inntegnede grensen i matrikkelkartet være fullstendig feil uten at det er noen åpenbar forklaring på det. Videre kan en feilkilde til basiskartet være at kotelinjer ikke stemmer med opprinnelig terreng, for eksempel fordi grunneier har foretatt ulovlig oppfylling på eiendommen, eller det kan ha oppstått unøyaktigheter eller feil i høydekotene i kartkonstruksjonen. Kartobjekt som hus, veier, murer mv. har varierende nøyaktighet.

Det er mange eksempler på at linjer inntegnet i reguleringsplankartet ikke «stemmer med terrenget». Dette er et problem landmålere ofte møter. I verste fall kan en tomtegrense inntegnet i reguleringsplankartet medføre at en bygning eller en bygningsdel i realiteten blir liggende på naboens grunn.²⁴

Ifølge SAK10 § 12-3 er det ansvarlig prosjekterende sitt ansvar å utarbeide situasjonsplan og sjekke at situasjonskartet gir tilstrekkelig grunnlag for at tiltaket gis korrekt plassering på situasjonsplanen. Hvis kartgrunnlaget er feil, kan ikke prosjekteringen legge dette til grunn. Men det er til syvende og sist den enkelte kommune som vedtar reguleringsplaner, jf. pbl. § 12-12. Kommunen har ansvar for at planen kan gjennomføres og er i tråd med realitetene «på bakken». Hvis ikke kan reguleringsplanvedtaket være ugyldig. Erfaring viser at det for ofte gjøres et for dårlig kontrollarbeid fra kommunens side før vedtak, slik at feil i basiskartet forplanter seg inn i reguleringsplanen.

Årsaken til den til dels dårlige kvaliteten i matrikkelkartet kan dypest sett sies å være at kvalitet ved eiendomsregistrering er blitt stemoderlig behandlet i Norge.²⁵ Kommunal- og distriktsdepartementet har utgitt en egen veileder om «Tomteinndeling i reguleringsplaner»,²⁶ men veilederen berører overhodet ikke den praktiske problemstillingen om hvordan konflikt mellom kart og virkelighet skal løses. Dette utgjør en blindsone i reguleringsregelverket. De private parter blir overlatt til selv å løse problemet hvis de oppdager at det juridisk bindende reguleringsplankartet ikke stemmer med virkeligheten.

Vurdering

Ovenstående tre eksempler – SOM-2021-2112, SOM-2021-1467 og SOM-2022-1387 – viser tre ulike varianter av at linjer og symboler er inntegnet i plankartet. Resultatet i alle tre tilfellene var at det som var inntegnet på kartet, ikke fikk avgjørende betydning for tolkningen av reguleringsplanen. Tilsynelatende står eksemplene i strid med den tolkningsregel departementet har anført i dagens reguleringsplanveileder, om at kartet har forrang. Det aktualiserer spørsmålet om hvorvidt tolkningsregelen i veilederen er holdbar.

Som påpekt har lovgiver ikke uttalt seg om spørsmålet, verken i lov eller forarbeider. At kartet skal ha forrang, er utelukkende uttrykt av departementet, i den siste reguleringsplanveilederen. Standpunktet er ikke nærmere begrunnet i veilederen, men fremstår som et postulat. De tre eksemplene viser dessuten at det er lite formålstjenlig å operere med en klar forrangsregel. Aanerud har uttrykt at det ikke er rettslig holdbart å legge til grunn at plankartet ved eventuell motstrid har forrang foran bestemmelser: «Oppsummert tegner rettskildene et klart bilde av at plankartet ikke går foran planbestemmelsene ved motstrid, og omvendt.»²⁷ Aaneruds standpunkt fremstår her fortsatt som det korrekte.

Det er viktig å holde fast på at det kun er kartet og bestemmelsene som er gitt direkte rettsvirkning i pbl. § 12-1, jf. § 12-4. Utgangspunktet ved tolkning av reguleringsplan er således at det vil være nok å undersøke informasjonen i kartet og bestemmelsene.

Men dersom kart og bestemmelser i realiteten er uklare, kan andre tolkningsfaktorer trekkes inn. Her er det verd å merke seg at i de tre eksemplene ovenfor er planbeskrivelsen ikke benyttet som tolkningsmoment i noen av sakene, selv om departementet i 2022-veilederen eksplisitt har pekt på planbeskrivelsen som aktuelt tolkningsmoment ved uklarhet. Eksemplene viser at også andre argumentasjonsbærere enn planbeskrivelsen kan være høyst aktuelle for å tolke reguleringsplan. Slik sett fremstår departementets tolkningsregel i gjeldende reguleringsplanveileder ikke bare som feil, men også som altfor enkel i forhold til de tolkningsutfordringer en reguleringsplan kan innebære.