Praktisering av plan- og bygningslova § 12-7 nr. 13 (fordeling av planskapt netto verdiauke) i planforvaltninga

1. Innleiing og bakgrunn

Etter plan- og bygningslova¹ § 12-7 nr. 13 kan det i ein reguleringsplan bli gjeve føresegner om krav til fordeling av planskapt netto verdiauke. Om dette er gjort og slik sak blir kravd, er det opp til jordskifteretten å fordele verdiauken mellom eigedommane omfatta av føresegna.² Regelen kom inn i lova i 2007 (1985-lova³) og er ført vidare i gjeldande lov. Verkemiddelet var opphaveleg diskutert for «gjennomføring av nødvendig omforming og fornyelse i allerede utbygde områder»,⁴ område som gjerne blir omtalte som transformasjonsområde.⁵ Målet var å få kontroll på by- og tettstadsspreiing.⁶ Behovet for verkemiddelet var grunngjeve i auka motvilje mot å bruke det eksisterande verkemiddelet ekspropriasjon,⁷ forstått som at «[k]ommunene ønsker at det i størst mulig grad skal oppnås frivillige ordninger».⁸

Verkemiddelet som vart valt for å løyse utfordringar i transformasjonsområde, var reglar om fordeling av verdiar innanfor eit nærare definert utbyggingsområde.⁹ Reguleringsplanar kan skeivfordele private verdiar. Nokre grunneigarar kan få eigedommen sin regulert til utbyggingsformål, medan andre kan få eigedommen utlagd til arealformål med lav utbyggingsverdi.

Tanken med regelen i pbl. § 12-7 nr. 13 har altså vore at fordeling av planskapt netto verdiauke kan lette plangjennomføring ved at kvar einskild eigedom får sin høvesvise del av netto verdiauke innanfor planen.¹⁰ Formålet med å fordele planskapt netto verdiauke er «overordnede samfunnstiltak […], en umiddelbar offentlig interesse», ikkje å «fremme de privatøkonomiske interessene til grunneierne i skiftefeltet».¹¹ Samfunnstiltaket låg både i det at planar vart gjennomførte, og det at ein kunne regulere heilt uavhengig av eigedomsgrenser og dermed sikre god arealutnytting.

Krav om fordeling av planskapt netto verdiauke i ein reguleringsplan gjev ei direkte kopling mellom plan- og bygningslova og jordskiftelova. Det er jordskifteretten som skal fordele verdiauken, jf. jskl. § 3-30 til § 3-32. Ulikt dei ordinære rettsendrande sakene etter jordskiftelova (§ 3-4 til § 3-10) er det ikkje jordskifteretten eller partane, men derimot kommunestyret, gjennom vedtak av reguleringsplan, som fastset avgrensinga av det geografiske området for verdifordeling.

Holth og Sky (2017) syner til nokre utfordringar i koplinga mellom plan- og bygningslova og jordskiftelova i fordeling av planskapt netto verdiauke, mellom anna om planmynda forstår kva slags verkemiddel dette er, at det er tydeleg utforma reguleringsføresegner, og at planmynda har tilstrekkeleg eigedomskompetanse til å vurdere konsekvensane av at dei fastset det geografiske området for verdifordeling.¹²

I tillegg syner både Holth og Sky (2017)¹³ og Stenseth (2007)¹⁴ til at jordskifteretten har eit vidt rom for skjønn, basert på til dels uklare verdsetjingsprinsipp. Lovgjevaren har i liten grad gjeve rettleiing for verdsetjinga av urbane transformasjonsområde. Dette gjeld til dømes ulike omsyn ved verdsetjing av grunnlaget for ny arealbruk, dvs. inngangsverdien dei einskilde eigedommane tek med seg inn i verdsetjinga.¹⁵ I tillegg vil verdsetjinga av netto verdi (dvs. inntekter minus kostnader) på den transformasjonen som reguleringsplanen gjev moglegheit til, by på utfordringar når inntektene ofte kan kome mange år seinare enn avgjerda frå jordskifteretten.¹⁶

Stenseth-utvalet¹⁷ syner til at reglane om fordeling av planskapt netto verdiauke «har vært lite brukt».¹⁸ Tilsvarande har Hoddevik (2021) konkludert med at intensjonen bak reglane ikkje er oppnådd, med omsyn til talet på saker som har vore førte for domstolane.¹⁹ Vi står slik sett overfor eit etterspurt verkemiddel, med klare intensjonar, som ikkje synest å ha blitt brukt i det omfanget lovgivar nok håpa på. I dette ligg det eit element om at dei involverte kan ha løyst utfordringane med fordeling av planskapte verdiar minneleg, men dette er vanskeleg å ha oversikt over.

Det har så langt mangla ei oversikt over bruken av verkemiddelet. Stenseth-utvalet var i kontakt med «en rekke kommuner» og etterspurde erfaringar med fordeling av planskapt netto verdiauke. Tilbakemeldingane frå desse kommunane var at reglane er brukte i liten grad. Tilbakemeldingane frå jordskifterettane tyder også på at bruken er sparsam.²⁰ Jordskifterettane har truleg ikkje full oversikt over bruken i kommunane innanfor sitt døme.²¹

Stenseth-utvalet summerte opp kontakten med kommunane med nokre formeiningar om kvifor verkemiddelet ikkje blir brukt, slik: «[a]t kommunene det gjelder ikke har sett behov for slike løsninger i sine kommuner, at kommunene ikke kjenner til reglene eller innholdet i dem, at kommunene er usikre på hva vedtak om å bruke reglene vil føre til, men også at kommunene mener at dagens regler ikke er godt nok egnet til å få gjennomført utbyggingen.»²²

Desse punkta stengjer til dels for kvarande. Dersom kommunen ikkje kjenner til regelverket, kan kommunen ikkje samstundes vere usikker på bruken eller meine den ikkje er eigna til formålet.

Som ei følgje av den tidlegare manglande oversikta over bruken av verkemiddelet er det heller ikkje forska systematisk på kva planmynda ønskjer å oppnå eller prøver å løyse ved å ta i bruk denne føresegna i ein reguleringsplan, i kva grad verkemiddelet er nytta, og korleis føresegnene er utforma. Dette ønskjer vi å kaste lys over i denne artikkelen. For å svare på desse spørsmåla har vi utforma følgjande forskingsspørsmål:

2. Teori

I denne artikkelen tek den operasjonelle analysemodellen, og analysane og drøftingane, utgangspunkt i institusjonell teori, særleg Ostrom (2005) sitt IAD-rammeverk, kombinert med North (1990, 2005) si forståing av institusjonell endring (adaptiv kapasitet) og Williamson (2000) si institusjonelle lagdeling.

Institusjonar er dei sosialt skapte uformelle og formelle spelereglane som styrer samhandling mellom aktørar, anten dette er organisasjonar eller einskilde individ. Formålet med institusjonar er å skape tryggleik og stabilitet, dvs. redusere transaksjonskostnader. I og med at dei er sosialt skapte, vil institusjonar også endre seg over tid. Institusjonelle strukturar, også kalla styringsstrukturar²³ eller regime, er eit sett av meir varige verkemiddel som blir halde opp av ulike aktørar med felles interesser.

Styringsstrukturar (regime) er bygde opp av forskjellige typar institusjonelle utsegner. Ostrom (2005) skil her mellom «reglar», «normer» og «strategiar».²⁴ Reglar er institusjonelle utsegner som er bygde opp av fem komponentar: kven dei gjeld for, kva som er tillate, påbode eller forbode, formålet med institusjonane, forholda dei gjeld under, og – heilt essensielt – kva som er konsekvensen av regelbrot. Normer inneheld dei same komponentane som reglar, med unntak av at det ikkje er gjeve nokon konsekvensar av brot på institusjonelle utsegn. «Strategiar» er den svakast utforma typen institusjonelle utsegner, og seier noko om berre tre komponentar: kven dei gjeld for, og kva formål og forhold dei gjeld for, sjå figur 1.

Reglar og normer inneheld begge deontiske utsegn som viser kva som er tillate, påbode og forbode, til dømes uttrykt gjennom «kan», «bør», «må» eller «skal» (ev. i kombinasjon med «ikkje»). Medan «må» og «skal» er tydeleg normerande utsegner, er «bør» ei noko svakare normering. «Kan» har eit meir tvitydig innhald, ofte forstått som vilkårsbundne handlingsløyve. Men «kan» vil også kunna konstituere nye moglege handlingar eller tildele rettar. Uansett inneber «kan» at bestemde handlingar blir tillatne, utan at aktørane blir forplikta til handling (Ostrom, 2005). Det viktigaste skiljet mellom reglar på den eine sida og normer og strategiar på den andre sida er eksistensen av konsekvensar ved brot på institusjonelle utsegner. Reglar er baserte på kollektiv aksept av definerte konsekvensar ved regelbrot, at dette set grenser for det individuelle handlingsrommet, og at brotet faktisk blir følgt opp på den definerte måten.

Figur 1.

Institusjonelle analysar blir gjerne utførte med utgangspunkt i to ulike perspektiv. Anten kan ein analysere det institusjonelle regimet, altså «reglane i spelet», eller så kan ein analysere samhandlinga mellom aktørane i eit bestemt regime, det vil seie «gangen i spelet».²⁵ Vidare kan institusjonelle analysar ta utgangspunkt i ulike institusjonelle lag.²⁶ I det øvste laget finn ein institusjonar som er forma av uformelle kulturelle tradisjonar og normer i samfunnet. Dette dannar utgangspunkt for det neste laget, som består av dei formelle politisk vedtekne institusjonane. Som eit tredje lag finn ein den konkrete samhandlinga mellom aktørar som er gjeven i dei to øvste laga. Det fjerde laget blir forstått som konsekvensane av den konkrete samhandlinga. Forskingsspørsmåla nemnde i kapittel 1 ovanfor, tek utgangspunkt i «planskapt netto verdiauke» som institusjonelt system, men handlar likevel om gangen i spelet, dvs. samhandlinga mellom aktørane basert på dei formelle, politisk vedtekne institusjonane og konsekvensane av denne samhandlinga.

Ein må skilje mellom skriftlege utsegner som har form av å vere reglar, normer eller strategiar, men som ikkje påverkar åtferd, og faktiske institusjonelle utsegner.²⁷ Rettsreglar fungerer derfor ikkje som institusjonelle utsegner dersom dei ikkje påverka åtferd. Dessutan vil rettsreglar som institusjonelle utsegner både kunne vere reglar, normer og strategiar. Etter den institusjonelle lagdelinga kan institusjonelle utsegner både vere formelt vedtekne rettsreglar og politiske vedtak, og dei kan vere uformelle, kulturelt bestemte tradisjonar og andre eigenskapar ved samfunnet. For gangen i spelet og resultatet av det er formelle, institusjonelle utsegner ikkje nødvendigvis viktigare enn dei uformelle.

Spelereglar dannar ramma for handlingane til aktørane. Våre oppfatningar av kontekst og det handlingsrommet som spelereglane gjev, og våre tankar om nødvendige tiltak for å handtere eit konkret behov,²⁸ påverkar dei handlingsvala vi gjer, og konsekvensane av desse vala.²⁹ Til saman utgjer dette det ein kan kalle institusjonell adaptivitet,³⁰ som også kan forståast som organisatorisk tilpassingsevne.³¹ På denne måten skjer det heile tida ei gradvis utvikling av regime.³²

Det er dette som kan bli analysert gjennom den operasjonelle analysemodellen IAD-rammeverket,³³ jf. figur 2. Modellen tek utgangspunkt i handlingsarenaer som den grunnleggjande analyseeininga, med handlingssituasjonar og aktørar som to underliggjande einingar. Dermed blir aktørane si oppfatning av konteksten og tankane deira om nødvendige tiltak eit utgangspunkt for analysen. Handlingane til aktørane blir påverka av styrande rammeføresetnader, altså dei materielle forholda, eigenskapar ved samfunnet og reglar som underliggjande einingar. Saman påverkar desse to analyseeiningane resultatet, som igjen kan føre til institusjonell adaptivitet og endring av regime.

Med materielle forhold kan vi forstå det slik at ulike eigenskapar ved omgjevnadene påverkar det som skjer på handlingsarenaen. Dette kan til dømes vere reint geografiske eller demografiske forhold, men det kan også vere eigenskapar ved ressursfordelinga i samfunnet, til dømes om og eventuelt korleis det er mogleg å styre bruken av ressursar.

I rammeføresetnadene er det eit skilje mellom reglar og eigenskapar ved samfunnet. I sistnemnde inngår også dei institusjonelle utsegnene normer og strategiar (sjå figur 1 ovanfor). I rammeverket skal reglar derfor forståast som ulike typar autoritativ regulering av samhandling i ein bestemt situasjon, med definerte konsekvensar dersom dei blir brotne. Det som i daglegspråket ofte også blir omtalt som reglar, slik som handlingsinstruksar, etiske prinsipp og konvensjonar, må forståast som normer eller strategiar, dvs. eigenskapar ved samfunnet.³⁴

Samla sett utgjer reglar, normer og strategiar dei spelereglane (institusjonane) som styrer samhandlinga mellom aktørane i konkrete handlingssituasjonar. I praktiseringa av plan- og bygningslova § 12-7 nr. 13 møtest to institusjonelle system, også kalla regime (Sevatdal et al., 2025, kap. 6). Ein kan forstå dette som at spelereglar som handterer økonomiske verdiar for kvar einskild eigar, primært forankra i tingsrett og tufta på kapitalverdiar (kalla for eigedomsregimet), møter spelereglar utforma for å vareta fellesverdiane i samfunnet, slik dei er forankra i planlovgjevinga (kalla for reguleringsregimet).

Figur 2.

3. Metode og data

Denne studien er i hovudsak basert på dokumentstudium, nærare bestemt reguleringsplanar og saksframstilling ved vedtak der pbl. § 12-7 nr. 13 er nytta. Som ei støtte til tolkinga av dokumenta er det også gjennomført enkelte intervju med sakshandsamarar. Metodevalet er grunngitt med at dette er eit juridisk verkemiddel med beskrivne rammer for bruken. Plandokumenta er dermed viktigare for tolkinga av forskingsspørsmåla enn vurderingane til aktørane.

Vurderingar av intensjonar bak og utforming av planregelen krev innleiingsvis ei samla oversikt over omfanget av bruken. Det empiriske grunnlaget i denne artikkelen er data frå eigeninnsamla reguleringsplanar med føresegner om fordeling av planskapt netto verdiauke etter pbl. § 12-7 nr. 13. I den grad det har vore nødvendig for undersøkinga, har vi i ei viss grad også basert oss på rettskjelder, med dei metodane dette krev.

4. Planforvaltinga si praktisering – data og analyse

5. Oppsummering

Fordeling av planskapt netto verdiauke har vore ein del av plan- og bygningslova og jordskiftelova sidan 2007. Det var den gongen eit etterspurt verkemiddel.⁵⁶ Behovet som skulle dekkjast, er truleg framleis til stades. God arealutnytting og at reguleringsplanar blir gjennomførte, er ikkje mindre ønskt i 2025 enn i 2007. Hoddevik (2021) konkluderte med at lovgjevars intensjonen med fordeling av netto planskapt verdiauke ikkje var nådd dersom ein ser på talet på saker i jordskifteretten.

Ser vi på reguleringsplanane som denne artikkelen har presentert, kan vi langt på veg seie det same. Intensjonen er ikkje nådd. Det er planar som ikkje er fanga opp i vår datainnsamling, men dette talet er neppe høgt.⁵⁷

I denne artikkelen har vi stilt to spørsmål: om formålet til kommunane med å bruke verkemiddelet, og korleis føresegner om det er utforma. Analysen av plandokumenta gjev generelt lite innsikt i formålet til kommunane med å ta i bruk reglane. Skildringa i planar og saksframstilling er svært kort og gjev lite informasjon om «bakgrunnen for og hensikten med bestemmelsen i planbeskrivelsen».⁵⁸

Reguleringsføresegnene i desse planane er i hovudsak knytte til eit krav om rekkjefølgje eller rammeløyve. I tillegg er dei fleste planane utforma med ein «skal»/«må»-ordlyd. Når det er stilt krav til at fordelinga av planskapte verdiar skal gjennomførast som eit rekkjefølgjekrav eller før ein kan gje rammeløyve, har dei involverte, slik vi ser det, to val: 1) krevje sak for jordskifteretten, eller 2) søkje om dispensasjon frå føresegna.

Gjennom analysen ser vi også eit tredje alternativ. Det er i 12 av dei 17 reguleringsføresegnene teke direkte inn i føresegna at partane kan kome fram til ei minneleg løysing. Kvifor dette er teke inn, går ikkje fram av plandokumenta. Å kome fram til ei minneleg løysing er noko alle står fritt til å gjere. Det er for oss usikkert kva formål ein slik ordlyd i føresegna har, anna enn å peike på at dei har eit val, domstol eller avtale, dvs. eit strategisk råd.

Lovføresegna om fordeling av planskapt netto verdiauke er i utgangspunktet ein institusjonell strategi. Kommunane kan fritt velje å bruke han. Men i bruk er lovføresegna utforma som ein institusjonell regel. Brot skal ha ein konsekvens. Den praktiske bruken til kommunane, basert på «bør» og at alternativet med minneleg løysing blir skrive inn i føresegna, viser likevel ein vilje til å redusere dette til ei norm, på grensa til ein strategi.

Det er uklart kva som skjer dersom det likevel blir kravd sak for jordskifteretten etter ei minneleg løysing. Er då jordskifteretten bunden av semja? Det går fram av jordskiftelova § 1-5 siste ledd at retten til å krevje sak kan ein ikkje skrive frå seg. Ein avtale som løyser fordeling av planskapt netto verdiauke, kan då i utgangspunktet ikkje innehalde eit punkt om at dei skal avtale seg bort frå å krevje fordeling av planskapt netto verdiauke. Dette er nok ei problemstilling som ikkje vil vere så aktuell, men det kan vere verdt å merke seg at så lenge plan- og bygningslova § 12-7 nr. 13 er teken inn i ein reguleringsplan, har dei involverte partar kravskompetanse. Ein lovleg inngått avtale vil vere bindande mellom partane, og spørsmålet er då kva jordskifteretten i slike tilfelle skal verdsetje og fordele.

Ei anna utfordring er at kommunane vanskeleg kan føre nokon kontroll med semja, anna enn å undersøkje at dei som er innanfor den geografiske avgrensinga av planen, er ein del av semja. Noko anna er vel heller ikkje kommunen sitt ansvar all den tid dei ikkje blandar seg i privatrettslege tilhøve.

Rettsverknaden av ein reguleringsplan med planføresegner om at jordskifteretten skal fordele planskapt netto verdiauke etter jordskiftelova § 3-30, er bindande, og må slik sett vere å likestille med andre føresegner. Ønskjer dei involverte å gå vidare med planen, utan å krevje jordskifte, må dei søkje dispensasjon frå plankravet etter kapittel 19 i plan- og bygningslova.⁵⁹

Dersom det er nytta annan ordlyd enn skal, til dømes «det er høve til», og denne føresegna ikkje er plassert under rekkjefølgjekrav, kan dette bety at føresegna ikkje må bli følgt opp i byggesaka. Plasseringa i tekstdelen av reguleringsplanen og ordlyden i sjølve føresegna er noko forslagsstillaren bør ha med seg i utforminga av planen.

Det er forma ut ein nasjonal mal for reguleringsplanar.⁶⁰ Dette er ein mal, og det er ikkje eit krav om å nytte han. I den nasjonale malen går det ikkje fram kvar fordeling av planskapt netto verdiauke skal eller bør plasserast i planen. Det er grunn til å spørje om statleg forvaltning av verkemiddelet heller ikkje har vore basert på tilstrekkeleg forståing for kompleksiteten til verkemiddelet, med kombinasjon av to lover med ulike formål innan høvesvis regulerings- og eigedomsregimet.

Ei jordskifteavgjerd i saker om fordeling av planskapt netto verdiauke skal innehalde verdsetjing, fordeling av verdiar og fordeling av utbyggingsrettar. Det er den heimelen jordskifteretten har, jf. jordskiftelova § 3-32. Ei jordskifteavgjerd har tvangskraft, men det gjev inga gjennomføringsplikt av reguleringsplanen. Når tvangskrafta har nådd sin ende og eigaren framleis vel å ikkje delta i realisering av reguleringsplanen, har institusjonen også nådd sin ende. Eigaren har då ein «vetorett» i kraft av eigedomsretten sin. Resultatet er at planar kan bli heilt eller delvis urealiserte.

Er det ikkje fleire formelle institusjonelle spor å følgje, står ein igjen med dei uformelle institusjonane. Forhandling kan vere eit alternativ. Eventuelt kan normene i samfunnet, spesielt lokalsamfunnet, utøve eit press.

Tilbake står spørsmålet om kvifor ikkje reglane i plan- og bygningslova og jordskiftelova blir meir nytta. Er det fordi det politiske ønsket om fortetting og transformering skjer innanfor såkalla frimerkeregulering, slik at det ikkje er trong for å fordele verdiar mellom eigarar? Eller reduserer den eller dei som har vilje til og ønske om å gjennomføre ein reguleringsplan, det uføreseielege elementet ved å skaffe seg eigedomsretten til areala anten ved kjøp eller opsjon?

Per i dag er ikkje reglane i plan- og bygningslova og jordskiftelova om planskapt netto verdiauke institusjonar som skaper stabilitet og reduserer usikkerheit. Høgsterett har i Kilen Syd synt til at verdsetjinga i komplekse område er vanskeleg, og at talmaterialet kan vere usikkert.⁶¹ Kilen Syd er vidare eit godt døme på kor usikkert handsaming i domstolane er med omsyn til transaksjonskostnadar. Dette kan enklast illustrerast med tidsbruken. Saka vart kravd for jordskifteretten i 2015, og før den tid hadde reguleringsprosessen gått over fleire år. Saka var rettskraftig i 2021.

6. Avsluttande refleksjonar

Fordeling av planskapt netto verdiauke er eit komplekst regelverk, og planane i vårt datamateriale er i hovudsak nytta i komplekse område. At det blir vedteke nyare reguleringsplanar med verkemiddelet, kan tyde på eit behov for eit verktøy til å kunne regulere uavhengig av eigedomsgrenser og til gjennomføring av planar, spesielt i fortetting og transformasjonsområde, og med det i mindre grad i rurale område.

Spørsmålet ein må stille seg, er om fordeling av planskapt netto verdiauke er eit eigna verkemiddel slik det i dag er utforma og hybridtilpassa alle eigar- og eigedomssituasjonar. Det er også eit spørsmål om regelverket er forma ut slik at tilsette både i kommunane og domstolane har det nødvendige regelverket til å gjennomføre det dei er sette til å gjennomføre. Er lova tilstrekkeleg forma ut slik at ein er i stand til både å forstå og ta i bruk regelverket? Og har kommunane tilstrekkeleg kompetanse til å bruke det?

Dokumentanalysen gir isolert sett lite innsikt i kompetansen i kommunane om planskapt netto verdiauke som verkemiddel. Omtalen av verkemiddelet er, som tidlegare nemnt, knapp. Vi fekk noko meir informasjon gjennom skriftleg kommunikasjon per e-post ved oversending av planar.⁶² Det vart gitt uttrykk for at kommunane mangla både kunnskap og erfaring med verkemiddelet, at dei støtta seg til eldre rettleiingar, og at dei tok kontakt med jordskifteretten for rådgjeving for å få ei innføring i kva verkemiddelet kunne gå ut på. Her er det behov for innhenting av meir kunnskap.

Dei komplekse reglane – eller skal vi heller seie dei manglande reglane – i komplekse område, uvisse med tanke på transaksjonskostnader og rettspraksis vil truleg resultere i at vi ikkje kjem til å sjå så mange fleire saker for domstolane i næraste framtid.