Hvor skal vi bygge, og hvor skal det gro? Konsekvensutredninger som bindeledd mellom fag og politikk i kommuneplanens arealdel

Konsekvensutredninger som verktøy i informasjonsutvekslingen

De intervjuede politikerne opplever informasjonsmengden som legges fram til politisk behandling, som problematisk stor og omfattende. De rekker ikke å sette seg inn i alt:

«Det kan bli veldig overveldende når du får arealdelen med 14 vedlegg. Alt fra støysonekart, plankart og planbeskrivelsene, konsekvensutredningen og arealinnspillene.» (Intervju #10)

Andre forteller at det ikke er tid til å gå gjennom bakgrunnsdokumentene, at arealplanprosessen ikke er tilpasset et kommunestyre hvor de fleste er fritidspolitikere, og at «planregimet har vokst lokalpolitikerne over hodet» (Intervju #12, 15, 20, 21, 23). Informasjonsmengden gjør at politikerne får en selektiv sak-til-sak-tilnærming:

«Som politiker må du lære deg å skumme dokumenter. Du leser innholdsfortegnelser og sammendrag, og det blir litt selektivt. Du søker der du tror det kan være argumentasjon for ditt politiske ståsted, eller det du har bestemt deg for […] Du leter litt selektivt etter det som bygger opp under argumentasjonen din politisk. Sånn sett er den politiske tilnærmingen litt annerledes enn en ren faglig tilnærming.» (Intervju #12)

Politikerne opplever likevel KU-dokumentet som nyttig, blant annet fordi det beskriver hvert arealforslag på en oversiktlig måte, med vurderinger etter et tydelig trafikklyssystem. Informanter fra planavdelingene oppgir derimot at data og kunnskap kan være vanskelig tilgjengelig, og at det hefter geografiske og tematiske usikkerheter omkring kunnskapsgrunnlaget. Kartleggingen av de 40 KU-dokumentene viser at innhold og kvalitet varierer vesentlig. Tabell 2 viser hvor mange KU-dokumenter som beskriver arealforslagene i henhold til de 6 utvalgte miljøtemaene spesifisert i KUF § 21, samt nasjonale og kommunale mål.

Vi ser at alle de 40 KU-dokumentene beskriver arealforslagenes virkninger for naturmangfoldet, og de fleste vurderer jordvern og forurensning. Kun 2 beskriver virkninger for økosystemtjenestene. Samtidig varierer beskrivelsene av naturmangfoldet. Ofte benyttes formuleringer som «ingen kjente registreringer», «ingen registrerte arter eller særlig utsatte naturområder». Kommunenes planfaglige miljøer beskriver datagrunnlaget som fragmentert og til dels dårlig tilpasset kommunale arealforvaltningsbehov. De ønsker primært å foreta konsekvensutredningsarbeidet selv, men leier inn konsulenthjelp når de selv ikke har kapasitet. Både ansatte i administrasjonen og politikerne flagger med andre ord kunnskapens omfang og kompleksitet som en vesentlig utfordring. Likevel finner vi at en stor andel av KU-dokumentene utreder et høyt antall arealforslag. 11 KU behandler mellom 60 og 296 nye arealforslag, hvorav 5 behandler over 100 forslag. 18 KU utreder færre enn 30 nye arealforslag, jf. figur 1 nedenfor.

Figur 1.

Et arealforslag varierer mye både i størrelse og grad av inngrep. Dersom gjeldende arealplan er gammel, kan dessuten «nye» arealforslag i realiteten handle om å ajourføre faktisk utbygging, og slik sett oppdatere arealplanen. Antallet arealforslag kan likevel gi et inntrykk av mengden og omfanget av saker som konsekvensutredes. Informanter fra kommunens planfagmiljøer oppgir at et høyt antall arealforslag i en KU er arbeidskrevende. Flere er skeptiske til at en KU med mange arealforslag gir en forsvarlig politisk behandling:

«Du får ikke en god KU hvis du har 50 arealinnspill […] Da tror jeg fort det bare blir fargen nederst og enkeltområder som man er opptatt av fra før, og så leser man kanskje oppsummeringen til slutt. Det blir overveldende mye.» (Intervju #3)

En politiker sier følgende:

«Det er laget en fantasiverden der den menneskelige hjernen skal ha plass til mer enn 2 tanker om gangen. Når det blir 150 (arealforslag) – du klarer ikke å lese det, du klarer ikke å forholde deg til det, du klarer ikke å se et mønster i det.» (Intervju #22)

Informantene oppgir at det er vanskelig å danne seg en oversikt over hva kunnskapen samlet viser. KU-forskriften pålegger kommuneplanens arealdel å vurdere de samlede virkningene av planens arealbruksendringer (KUF §§ 17 og 20). I vårt utvalg mangler 3 KU slike vurderinger. De 37 vurderingene av samlet belastning varierer fra 7 linjer til 19 sider, og følger ingen felles metodikk. Noen summerer de foreslåtte arealbruksendringene i kvantifiserte kategorier, eksempelvis total omdisponering fra landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF) til andre formål, total omdisponering av skog, myr, m.m. Slik arealbudsjettering framstilles i tabeller og kart. Informanter opplyser at det har påvirket politikerne:

«Det har gitt en større bevissthet om at vi har begrenset areal. Det har vi egentlig visst, men å sette fokus på det, vise hvilke arealer vi tar, hvilke arealer som kun er jordbruksjord. Vi har tatt ut områder med myr, så det kan hjelpe med å ta andre valg.» (Intervju #8)

Samtidig etterspør kommunens fagmiljøer informasjon og metoder for arealregnskap som viser den faktiske utviklingen av ulike arealer og natur over tid. Informanter oppgir denne typer oversikter og kvantifiseringer som nyttige:

«Vi har hatt noen saker der de for eksempel skulle legge idrettsformål inn i sammenhengende naturområder, der vi i arealregnskapet har klart å snu de sakene, som er ganske tungt fordi det er vanskelig å være mot idrett og barn og unge. Vi har tatt ut ganske gryteklare prosjekter og lagt det tilbake til natur, der vi til og med har fått med FrP. Da har vi vært i en regnskapstankegang og naturtankegang.» (Intervju #22)

Informanter oppgir at et arealregnskap som inkluderer naturtyper, røsker i selvbildet om at det ikke bygges ned så mye natur. Samtidig er det avgjørende at natur- eller arealregnskapet er oversiktlig og lett å forstå. I én kommune hvor regnskapet ble oppfattet som for komplekst, ga politikerne opp å forstå det (Intervju #21).

Konsekvensutredninger som arbeidsprosedyre

Plan- og bygningslovens utgangspunkt er at arealdelen skal bygge på samfunnsdelen og følge opp mål og strategier som er vedtatt i denne. Intervjuene viser at det oppleves som en utfordring i behandlingen av KU å få politikerne til å stå ved egne vedtatte mål for arealutviklingen. De intervjuede politikerne forklarer at det er lett å være enig i overordnede strategier, men at de ønsker å være på ja-siden i konkrete saker:

«I og med at det er strategisk, er formuleringene også overordnede og litt fluffy og vanskelig å være uenig i. Det er når det blir konkret at brytninger og meningsforskjeller kommer fram.» (Intervju #22)

Et flertall av kommunene i utvalget har utarbeidet en såkalt langsiktig arealstrategi, som skal operasjonalisere kommunens overordnede mål fra kommuneplanens samfunnsdel til mer konkrete kjøreregler for arealdelen. Kun 13 KU vurderer arealforslagenes samsvar med arealstrategien eller kommunens mål for arealutviklingen, jf. tabell 2. I én kommune erfarte administrasjonen at de ikke klarte å fange politikernes oppmerksomhet fordi informasjonsmengden ble for stor, til tross for flere møter. To problemer oppstod tidlig i prosessen, som førte til «følgefeil» senere. Det ene var en vag og uklar arealstrategi, som det ble vanskelig å bruke. Derfor åpnet politikerne bredt for arealinnspill, uten å kreve samsvar med arealstrategien. Det førte til utfordring nummer to, nemlig at kommunen mottok et høyt antall arealinnspill. Det medførte et omfattende KU-arbeid og at politikerne fikk et stort antall saker de ikke klarte å sette seg inn i:

«Vi hadde egentlig ikke tenkt å åpne for «andre» innspill, men så åpnet politikerne bredt for innspill på alle plan. De eneste kriteriene de satte var at det ikke skulle være på dyrkbar mark og ikke innenfor hundremetersbeltet. Dermed fikk vi over 300 innspill.» (Intervju #6)

Informanter som har utarbeidet konkrete kjøreregler i arealstrategien i samarbeid med politikerne, opplever det som lettere å sile ut uønskede arealinnspill i en tidlig fase. Det gjør også saksomfanget mer overkommelig. I vårt utvalg varierer arealstrategiene i hvor konkrete de er. Eksempler er «Hyttebygging skal skje på friluftslivets premisser», «God matjord bevares, men jordvernet må balanseres mot storsamfunnets behov». Vage mål og kjøreregler er vanskelige å bruke:

«Det vi ser, er at det kan ikke være så svulmende og stort. Den må være konkret for at man skal kunne ta tak i det og si helt konkret hva det betyr.» (Intervju #6)

En trinnvis sorteringsprosess sparer kommunen for arbeid og skaper forutsigbarhet. En politiker i en kommune som sendte alle arealinnspillene på høring, forteller dette:

«Det var noen som sa: Dette stemte dere for i førstegangsbehandlingen, og nå går dere imot? Jeg mener vi burde egentlig gjort en grundigere jobb, og ikke slippe alt gjennom i første runde.» (Intervju #23)

I selve KU-fasen arbeider kommunene med de konkrete sakene. Også her har det betydning at mål fra samfunnsdelen er konkretisert til kjøreregler:

«I kommuneplanens arealdel kommer detaljene. Og da er det veldig lurt å ha jobbet en del med de overordnede målsetningene i arealstrategien. Det gjør det lettere å ta avgjørelser i arealdelen, fordi vi allerede har gitt oss selv noen målsetninger som vi skal jobbe etter […] Jeg tror nok at de som jobbet veldig mye med arealstrategien, som satte seg godt inn i den, forholder seg til den.» (Intervju #10)

Konsekvensutredninger og organiserte møtearenaer

Som vist oppgir politikerne at dokumentmengden i tilknytning til arealplanforslaget oppleves som svært omfattende. Ofte blir kun utvalgte deler av informasjonsgrunnlaget lest. Politikerne trenger veiledning og innspill fra administrasjonen om hva som står hvor i plandokumentene, og hvordan de ulike dokumentene kan benyttes. En kommunestyrepolitiker forteller:

«Vi er amatører. Jeg tør påstå at i kommunestyret hos oss, som er 55 medlemmer, så er det 20–25 stykker som forstår hvor de er i prosessen.» (Intervju #21)

En annen politiker sier:

«Kompetansen på plansystemet og planhierarkiet var veldig varierende […] Vi hadde flere runder om hvordan plansystemet fungerer, hvordan man kan bruke alle disse dokumentene. For det kan fort bli veldig overveldende når du får arealdelen med 14 vedlegg.» (Intervju #10)

Informanter fra planavdelingene bekrefter dette inntrykket. Tematiske møter og fagdager blir brukt for å bygge forståelse av kunnskapsgrunnlaget og prioriteringer som er foretatt, og for å bygge tillit og et godt samarbeidsklima. Likevel fører manglende forpliktelse til tidligere politiske vedtak og prinsipper i planprosessen til en innspilldrevet politisk aktivitet, ifølge flere intervjuer. Følgende utsagn er illustrerende:

«[Utvikling i hele kommunen] var helt klart en strategi hos politikerne, som gikk helt imot administrasjonen. Hadde de bedt administrasjonen om å gå tilbake og se på innspillene, og foreslå fortettingsområder som kunne kobles opp til vann og avløp, så hadde det blitt et helt annet resultat. Men de valgte bare fritt, utfra listen – uten å tenke på om de kunne koble seg til vann og avløp eller andre føringer.» (Intervju #6)

En planfaglig ansatt uttrykte en tendens til at politikerne bruker KU som et «to-do-liste». En annen viste til at politikerne leser KU, men «bruker det de vil», at «for mange er løsningen på et strammere jordvern å bygge i skau», og at «en stor andel av politikerne ønsker at kommunen skal være en ja-kommune» (Intervju #5, 20, 24, 25).

Samtidig har kontakten med kommunens planfaglige miljøer innvirkning. Politikere forteller at de svært ofte blir kontaktet av utbyggerinteresser underveis i arealplanprosessen. Utbyggernes planer blir presentert som gode prosjekter og løsninger, men hvor dialogen med kommunens planfaglige miljøer øker innsikten i tiltakets konsekvenser, for eksempel at det uthuler sammenhengende landbruksområder med beite og dyrking, eller at det er problematisk i forhold til kommunens vedtatte mål. Flere av de intervjuede politikerne nevnte at de befinner seg i et spenningsforhold mellom faglige hensyn og utbyggernes forventninger. De ønsker at kommunens planfaglige miljøer skal ha god kontakt med utbyggerne, for at også de skal få en mest mulig realistisk forståelse av arealplanleggingen. Noen informanter forteller om gode erfaringer med bruk av åpne innbyggermøter hvor også kommunens politikere deltar. Det kan gi politikerne en bredere forståelse av hva innbyggerne er opptatt av, og dermed tillit til administrasjonens arbeid (Intervju #5). Intervjumaterialet indikerer også at partitilhørighet påvirker hvordan lokalpolitikerne vurderer kunnskapsgrunnlaget. En politiker sier:

«Som senterpartipolitiker er jeg selvfølgelig opptatt av vern av matjord. Det har kommet nye nasjonale mål for vern av matjord. Jeg er veldig fornøyd med at vi har gått gjennom kommuneplanen vår og sett på tilbakeføring til LNF.» (Intervju #23)

En annen politiker forteller:

«Jeg tror det er litt avhengig av politisk farge. Ting som kan ryste meg, blir bare trukket på skuldrene av andre. Sånn er demokratiet. Noen er mer opptatt av parkeringsplass enn å redusere utslipp.» (Intervju #20)

Oppsummert viser datamaterialet at KU oppleves som et nyttig redskap, men at det er utfordringer forbundet med å bruke KU på en strategisk måte i arealplanprosessen. Det er behov for å styrke samordningen mellom fag og politikk, noe vi drøfter nærmere i neste del.

KU som samhandlingsverktøy

Vi har sett at mange informanter beskriver selve KU-dokumentet som nyttig, blant annet fordi det tar for seg konkrete saker, framstår som oversiktlig og har tydelige vurderinger strukturert etter et trafikklyssystem. Likevel er det utfordringer i informasjonsutvekslingen mellom administrasjon og politikere i KU-arbeidet. I tråd med det organisasjonsteoretiske prinsippet om begrenset rasjonalitet (Simon, 1957) finner vi at en hovedutfordring er informasjonsomfanget. Det vises til at planregimet har vokst fritidspolitikerne over hodet. Funnene er i tråd med tidligere forskning på KU, som belyser at arbeidsbelastningen knyttet til det samlede arealplanleggingsarbeidet i kommunen oppfattes å ha økt (Strand, 2006). KU-dokumentet legges fram sammen med en stor mengde annen informasjon, og den enkelte politiker har ikke kapasitet til å sette seg inn i alt, men foretar en seleksjon. Ofte mangler også politikerne kompetanse om selve arealplanprosessen. Her oppstår en glippsone. Ved informasjonsoverflod blir KU-dokumentet lettere et oppslagsdokument for enkeltsaker. Informanter rapporterer at en omfattende KU og et stort saksomfang gjør at de mister oversikt. Det er med andre ord ikke tilstrekkelig å opplyse en sak så godt som mulig. Når informasjonsmengden oppleves som problematisk stor, tyr politikerne til sak-for-sak-vurderinger, som kan åpne for en innspilldrevet arealplanlegging. Funnene illustrerer begrensningene ved skriftlig informasjon som samordningsverktøy, i henhold til Hartlapp & Heidbreders (2018) tre former for samhandling, i tabell 1. Ifølge Clark mfl. (2016) kan informasjonsutveksling som ikke tilfredsstiller aktørenes behov, føre til at fagkunnskap om eksempelvis natur og miljø ikke blir sett og forstått. Dermed forutsetter skriftlig informasjon som samordningsverktøy at det benyttes sammen med andre former for samhandling, for å oppnå best mulig skreddersøm.

I likhet med tidligere studier finner vi store variasjoner i kunnskapsgrunnlaget og kvaliteten ved KU (Skog mfl., 2021; Tennøy, 2014). Manglene indikerer et potensial for å tydeliggjøre KU-dokumentet som strategisk beslutningsstøtte, eksempelvis gjennom vurderinger av den samlede belastningen. Bruk av kart og kvantitative vurderinger av naturarealer ser ut til å gi bedre oversikt og bevisstgjøre politikerne. Liknende funn gjør også Hein mfl. (2020) i sin studie av økosystem arealregnskap i Nederland. Samtidig må også økosystem utformes i tråd med aktørenes behov, og ikke bli for omfattende.

Ut ifra et grenseflateperspektiv er det avgjørende at de involverte aktørene ikke bare forstår kunnskapsgrunnlaget, men at de vurderer det som viktig. For at kunnskap skal fungere som beslutningsstøtte, må politikerne ta et aktivt eierskap til de problemene og mulighetene kunnskapen identifiserer (Clark mfl., 2016). Våre data viser at politikernes vektlegging av hva som er viktig, påvirkes av flere faktorer enn bare kunnskapsgrunnlaget. Et forhold som blir vektlagt, er relasjonen til innbyggerne og utbyggerinteresser. Dersom innbyggere og utbyggerinteresser er uenige i kunnskapsgrunnlaget, påvirkes også politikernes vurderinger. Kontakten med utbyggerinteresser kan forsterke eierskapet til enkeltsaker. Funnene illustrerer at innbyggere og utbyggerinteresser også utgjør grenseflater som påvirker politikernes vekting av kunnskap.

Videre finner vi tendenser til at politikerne lettere tar eierskap til kunnskap som samsvarer med eget parti. Eksempler er senterpartipolitikere som vektlegger jordvernmålet. Intervjumaterialet kan ikke si noe om hvor utbredt tendensen er. Observasjonene indikerer likevel at andre grenseflater påvirker hva politikerne vektlegger. Funnene indikerer at politikere aksepterer løsninger som er «gode nok» i den sosiale konteksten de befinner seg i, i tråd med Simons satisficing-strategi (Simon, 1957). Når informasjonsomfanget er stort og krevende, er det ikke nødvendigvis de kunnskapsmessig beste alternativene som blir foretrukket, men de sosialt aksepterte.

En implikasjon er at KU som samordningsverktøy ser ut til å fungere i begrenset grad alene, men at den må integreres som trinn i en sammenhengende planprosess og understøttes av sosiale samhandlingsformer, i henhold til Hartlapp & Heidbreder (2018). Intervjudata fra denne studien samt andre sammenliknbare studier viser at informerende, lærende og holdningsskapende møtearenaer kan styrke gjennomføringen (Hanssen & Knapskog, 2022). Det er gjennom KU at den komplekse kunnskapen om miljø, natur og klima møter de konkrete arealforslagene. Bruk av supplerende redskaper som oversetter kunnskap til politiske kjøreregler, og som gir oversikt, har også betydning (Hein mfl., 2020; Ruijs mfl., 2019).

Behovet for tydeligere strategisk innretning av KU

Når det gjelder spørsmålet om hvordan KU understøtter strategisk planlegging, forventet vi ut ifra Albrechts (2006) at de overordnede målsettingene i samfunnsdelen følges opp i det mer saksorienterte KU-arbeidet. Intervjuer avdekker imidlertid at politikerne ikke opplever de vedtatte målene som spesielt forpliktende. Datamaterialet viser at kun 13 av 40 KU-dokumenter vurderer arealforslagene opp mot kommunens vedtatte mål for arealutviklingen. Flere kommuner benytter ulike arealregnskaps- og budsjettmetoder for å beregne de samlede konsekvensene av arealbruken, men kun et par kommuner bruker slike oversikter til å vurdere måloppnåelse. Mange KU-dokumenter bærer derfor preg av å være en samling enkeltforslag, hvor retningen for videre arealutvikling ikke kommer tydelig fram. Det åpner for en selektiv sak-til-sak-tilnærming og at politikerne orienterer seg etter andre seleksjonsmekanismer enn egne arealmålsettinger, eksempelvis utbyggernes forventninger. Holsen (2017) finner at strategisk planlegging i Norge har hatt en noe svak innretning mot den konkrete, handlingsorienterte planleggingen. I vår studie finner vi at KU har potensial til å styrke denne koblingen, fordi enkeltforslagene ser ut til å ha en mobiliserende effekt på politikerne. Da må KU-dokumentet tydelig vise grad av samlet måloppnåelse og konsekvenser for bærekraftig utvikling.

Den strategiske innretningen av kommuneplanens arealdel innebærer forventninger om at KU brukes til å prioritere mellom handlingsalternativer ut ifra mål (Albrechts, 2006). Vi har sett at informantene opplever informasjonsmengden som en stor utfordring. Den strategiske innretningen vil antakelig kunne styrkes dersom prioriteringene starter på et tidligere tidspunkt i planprosessen enn KU. Flere kommuner har en langsiktig arealstrategi, som skal konkretisere de overordnede målene til operative kjøreregler i arealplanleggingen. I vårt utvalg finner vi at arealstrategiene varierer betydelig i hvor konkrete de er, i tråd med andre studier (Knudsen mfl., 2021). Kommuner som har klart å oversette målsettinger til konkrete kjøreregler, bruker arealstrategien i større grad til å sile ut arealinnspill tidlig i planprosessen. Det kan settes krav til hvilke arealinnspill som kan fremmes, som senere kan brukes i en grovsortering. På denne måten spiller tidlige trinn i planprosessen inn til neste arbeidsoppgave. Det reduserer sakskomplekset og gir enklere oversikt i KU-arbeidet. Slik kan KU bidra til styrket samordning gjennom en mer sammenhengende planprosess, i tråd med Hartlapp & Heidbreders modell (2018).

Ifølge plan- og bygningsloven skal planleggingen være forutsigbar. Det forutsetter konsensus om de overordnede målene for arealutviklingen, og institusjonell kapasitet til å bevare denne konsensusen (Albrechts, 2006, s. 1495). Vår studie viser at politikernes utsagn om manglende oversikt og «fluffy» overordnede mål svekker forpliktelseselementet og kan bidra til uforutsigbarhet i planprosessen. Politikerne befinner seg i et spenningsforhold mellom ulike relasjoner som kan påvirke valgene. Intervjuene viser at kommunens planfaglige miljøer betyr mye for politikernes navigering i et uoversiktlig landskap. Flere studier viser hvordan regelmessig samhandling og samskapende arenaer mellom administrasjon og politikk oppfattes som nødvendig og bidrar til å sikre forutsigbarhet i planprosessen (Hanssen & Knapskog, 2022; Vedeld mfl., 2021). I en studie av interkommunalt plansamarbeid i Lofoten finner eksempelvis Hanssen & Bergsli (2023) at politiske verksteder under planprosessen kan være spesielt nyttige for å styrke den politiske forankringen.

Oppsummert viser datamaterialet i denne studien at politikerne har et klart fokus på arealutvikling i arbeidet med kommuneplanens arealdel, og at en for stor informasjonsmengde kan potensielt forsterke en innspilldrevet arealpolitikk. For at KU skal fungere som strategisk grenseflateverktøy, er det avgjørende at det brukes i sammenheng med andre planredskaper, som kan bygge på hverandre og dra i samme retning.