Bruk av tiltaksjordskifte

3.1 Antall tiltaksjordskiftesaker krevd i perioden, og hvor de er krevd

Etter legaldefinisjonen er tiltaksjordskifte et «jordskifte som følgje av iverksetjing av offentlege og private tiltak, jf. § 3-2 første ledd andre punktum».¹⁴ Hvilke saker som skal forstås som tiltaksjordskifte, kan likevel synes noe uklart.

I svaret på min henvendelse om tiltaksjordskiftesaker opplyste Telemark jordskifterett at de hadde gjennomført bruksordningssaker for nye vegløsninger i forbindelse med en jernbaneutbygging (Vestfoldbanen).¹⁵ Utbyggingen var allerede i gang på kravtidspunktet, og kravet var satt frem på bakgrunn av grunnervervsavtaler, hvor tiltakshaver hadde ervervet midlertidige og permanente rettigheter til å bruke veger i området samt å anlegge nye.¹⁶ Jordskiftet var på denne måten gjennomført som en følge av et iverksatt offentlig tiltak, og det kan stilles spørsmål ved om slike saker også kan anses som tiltaksjordskifte, særlig med henblikk på den spesielle bestemmelsen om fordeling av sakskostnader ved tiltaksjordskifte.¹⁷ Jordskifteretten hadde imidlertid ikke behandlet disse sakene som tiltaksjordskifte.¹⁸

I min forståelse av tiltaksjordskifte legger jeg stor vekt på at tiltaksjordskifte behandles etter vilkåret i jordskifteloven § 3-2 første ledd andre punktum, jf. legaldefinisjonen. Tiltaksjordskifte er da saker som gjennomføres på bakgrunn av et planlagt tiltak,¹⁹ når eiendomsforholdene vil bli utjenlige – altså før tiltaket som begrunner saken, iverksettes, og før eiendomsforholdene er blitt utjenlige. Saker som er krevd etter at «hovedtiltaket»²⁰ er gjennomført, slik som de nevnte «vestfoldbanesakene», holder jeg derfor utenfor.²¹

Etter henvendelsen til jordskifterettene mottok jeg ellers rettsbøker fra 30 gjennomførte saker samt deler av rettsbok fra fire saker som var under behandling,²² og to krav som ennå ikke var tatt til behandling. Ett av kravene og én av sakene har jeg likevel valgt å se bort fra.

Saken jeg har sett bort fra, gjaldt ifølge rettsboka «etablering» av en gondolbane og var et «tiltaksjordskifte heimla i jordskiftelova § 3-2», med mål om å legge til rette for gjennomføring av vedtatt reguleringsplan.²³ Saken synes imidlertid å handle om tilpasning av eiendomsforhold etter allerede inngåtte avtaler, og det fremkommer ikke av rettsboka hvordan vilkåra for saken er vurdert. Jeg kan ikke lese av rettsboka og avgjørelsene at dette er et tiltaksjordskifte.

Det andre kravet jeg har sett bort fra, gjaldt bruksordning, matrikulering, og eventuelt skjønn, ved omlegging av en adkomst som del av utbedring av Fv. 123, senere Rv. 22.²⁴ Kravet ble fremsatt etter avtale med grunneierne og rettighetshaverne, og den nye adkomsten var allerede bygget. Denne saken fremstår derfor, av samme grunn som i Vestfoldbanesakene, som et tradisjonelt jordskifte. Det må for øvrig nevnes at kravet ble oversendt fra jordskifteretten før saken var blitt behandlet, og at også jordskifteretten i ettertid har behandlet saken som et tradisjonelt jordskifte etter jordskifteloven § 3-2 første ledd første punktum.

I tillegg fant jeg to saker registrert som tiltaksjordskifte på Lovdata Pro som ikke var oversendt fra jordskifterettene.

Den ene saken var et tiltaksjordskifte i forbindelse med utbygging av E6 ved Hell i Trøndelag, som var krevd før min henvendelse til jordskifteretten. Det er uvisst hvorfor den ikke ble oversendt fra jordskifteretten.

Den andre saken gjaldt utbygging av en gang- og sykkelveg i Lindesnes (tidligere Mandal) kommune. Under behandlingen av denne saken la jordskifteretten til grunn at tiltaket (gang- og sykkelvegen) ville føre til utjenlige eiendomsforhold, og den ble dermed behandlet som et tiltaksjordskifte, jf. jordskifteloven § 1-3 bokstav b, etter § 3-2 første ledd andre punktum.²⁵ Jordskifteretten selv anser likevel ikke lenger denne saken som et tiltaksjordskifte, og det var derfor den ikke ble oversendt.²⁶

Jeg har vært i tvil om denne saken skulle telle som et tiltaksjordskifte eller ikke i denne analysen. Det var tross alt fremtidige ulemper med det arealkrevende tiltaket jordskifteretten la til grunn for saken, noe som etter min mening må være vesentlig for å avgjøre hvorvidt saken er et tiltaksjordskifte.

Slik jeg ser det, er imidlertid problemet med saken at kommunens rolle fremstår som uklar, og at intensjonen med kravet synes å være knyttet til en ønsket arealbruk, heller enn utjenlige eiendomsforhold - verken for kommunen eller for den berørte part.²⁷

Jeg har på bakgrunn av dette valgt å ikke ta med denne saken videre. En videre drøfting av saken faller da også utenfor denne analysen, men jeg finner det likevel verdt å nevne at denne saken reiser interessante spørsmål om kravkompetanse som ikke er ikke drøftet – verken i jordskiftesaken eller i anken for lagmannsretten (LA-2018-166401).

Gjennom datainnhentingen og analysen har jeg med dette funnet at det totalt er krevd 35 saker om tiltaksjordskifte. Østfold jordskifterett har mottatt 11 av disse kravene. Agder jordskifterett og Vestfold jordskifterett har mottatt 6 krav hver, Møre og Romsdal jordskifterett har mottatt 3 krav, og Vestre Innlandet jordskifterett og Oslo og Østre Viken jordskifterett har mottatt 2 krav hver. For Haugalandet og Sunnhordland jordskifterett, Sør-Rogaland jordskifterett, Trøndelag jordskifterett, Telemark jordskifterett og Østre Innlandet jordskifterett er det rettet ett krav mot hvert rettssted.

Det skal nevnes at jeg i analysen ikke har lagt vekt på om tiltaket har vært offentlig vedtatt på kravtidspunktet.

3.2 Fordelingen av krav per år i perioden

Kravene innenfor tidsperioden er fordelt slik:

Figur 1.

Figur 1 viser at det var noe større aktivitet i perioden 2002–2005, før antall krav flater ut fra 2006/2007, særlig frem mot året da ny jordskiftelov ble vedtatt, i 2013.

Av høringsuttalelsen fra Statens vegvesen til arbeidet med ny jordskiftelov går det frem at de har blitt mer tilbakeholdne med å kreve tiltaksjordskifte etter at Høyesteretts kjæremålsutvalg 29. mai 2000 gjorde det klart at henvisningen til skjønnsloven § 54 innebar at skjønnslovens sakskostnadsregler skulle komme til anvendelse også for jordskiftedelen av saken,²⁸ og Avinor anbefalte i sin uttalelse at kostnadsspørsmålet ble klarlagt. De skriver at «[i] motsatt fall vil jordskifte som virkemiddel trolig i større grad bli valgt bort av tiltakshavere ut frå prosessøkonomiske hensyn, sjølv om forholdene elles skulle tilsi at jordskifte burde være et godt virkemiddel».²⁹

Departementet bemerker etter dette at det kreves positiv hjemmel i jordskifteloven for å pålegge en part å betale erstatning for andre parters kostnader til rettshjelp og annen sakkyndig hjelp, og at departementet ikke foreslo noen slik regel for jordskiftedelen i tiltaksjordskiftene.³⁰ Kanskje var Høyesteretts avgjørelse av betydning for at det ble krevd færre saker fra 2006/2007. Vi ser i alle fall at antall innkomne krav er noe økende igjen mot slutten av perioden.

Det er ellers vanskelig å si noe om utviklingen og omfanget av bruken uten å ha en formening om hva som har vært mulig. Hvorvidt omfanget er stort eller lite, økende eller avtagende, avhenger av hvor mye bygge- og anleggsaktivitet det har vært i perioden – og da i områder hvor det ville være hensiktsmessig å bruke tiltaksjordskifte. Dette er ikke undersøkt her.

3.3 Hvilke tiltak sakene er krevd på bakgrunn av

Før lovendringen i 1998/1999 var hjemmelen i jordskifteloven 1979 § 1 andre ledd begrenset til veg- og jernbanetiltak.³¹ Ved lovendringen ble hjemmelen utvidet til å gjelde gjennomføring av tiltak, bygging, utbedring, vedlikehold og drift av anlegg, herunder nedlegging av private jernbaneoverganger.³²

Et tiltaksjordskifte er i dag et «jordskifte som følgje av iverksetjing av eit offentleg eller privat tiltak», jf. legaldefinisjonen i jordskifteloven § 1-3 bokstav b. Men det går ikke klart frem hvordan termen «tiltak» skal forstås. Begrepet er ikke definert i jordskifteloven, og fremstår heller ikke som tilstrekkelig presisert i forarbeidene.

Termen i legaldefinisjonen er ikke beskrevet nærmere enn at eksempler på tiltak kan være «bygging, utbetring, vedlikehald, drift og nedlegging av anlegg».³³ Hva som skal forstås som anlegg, er ikke definert, og listen er ikke uttømmende. Dette gjør hjemmelen uklar.

Av merknadene til jordskifteloven 1979 § 1 andre ledd bokstav a gikk det frem at hjemmelen siktet til de spesifikke formål som var nevnt i plan- og bygningsloven 1985 § 25 nr. 1, og 3 til 7 (veger, jernbane, boliger, flyplasser, industrianlegg, skytebaner mv.) samt nr. 4 til 7 (friområder, friluftsområder, parkanlegg, mv).³⁴ Ny jordskiftelov har ingen henvisning til gjeldende plan- og bygningslov, eller til slike spesifikke arealformål. Dette kan tolkes som at hjemmelen er blitt utvidet, eller at den i alle fall er generalisert.³⁵

Hjemmelen i ny jordskiftelov nevner dessuten også private tiltak. Etter jordskifteloven 1979 kunne det også holdes tiltaksjordskifte for tiltak som skulle være i privat eie, men eksproprianten måtte være offentlig.³⁶ I ny jordskiftelov er også kravkompetansen utvidet.³⁷

Analysen viser uansett at tiltaksjordskifte bare er benyttet ved utbygging av ulike veg- og jernbaneprosjekter i perioden 1999–2020, foruten utbyggingen av skyte- og øvingsfeltet Regionfelt Østlandet.

Det kan legges til at 24 saker er krevd for utbygging av ny europaveg eller ny vegforbindelse til slik veg, 5 saker for omlegging av riks- eller fylkesveg, én sak for gang- og sykkelveg, og én for utbygging av ny jernbanestrekning. Utover dette er det krevd 3 saker om tiltaksjordskifte ved utvidelse av eksisterende tofelts motorveg, og én for utbygging av et kryssingsspor.³⁸

Et interessant funn når det gjelder selve tiltaket som tiltaksjordskifte er krevd på bakgrunn av, er at kun én av sakene gjelder «flatetiltak»³⁹. Regionfelt Østlandet er et slikt tiltak. I saken «Regionfelt Østlandet Gråfjellet» består de påpekte følgene hovedsakelig av arealtap. Andre tiltak det er krevd tiltaksjordskifte for, er «linjetiltak»⁴⁰. Linjetiltak bryter typisk med eksisterende eiendoms- og bruksstruktur, og medfører ulike ulemper, som delte eiendommer og avskårede rettigheter.

Det er likevel eksempler på saker i forbindelse med «linjetiltak», hvor tiltaket ikke bryter med eksisterende eiendoms- og bruksstruktur, og hvor arealbytte står i fokus. Tre av sakene som knytter seg til E6 gjennom Østfold («E6 Råde», «E6 Årum» og «E6 Bjølsen til Dilling søndre») er eksempler på slike saker. De gjaldt utvidelse av allerede eksisterende veg og fremstår i stor grad som en stripeutvidelse.

3.4 Hvem som har krevd sakene

Statens vegvesen utpeker seg som den aktøren som i klart størst grad har krevd sak ved sine utbygginger i den aktuelle perioden. Av de totalt 35 sakene har Statens vegvesen alene krevd 30.

I tillegg har Statens vegvesen krevd sak på vegne av Oppland fylkeskommune. Statens vegvesen gjennomførte utbyggingen på vegne av fylkeskommunen, og jeg anser dette kravet som et samarbeid mellom Vegvesenet og fylkeskommunen.⁴¹ Fylkeskommunen stilte også erstatningsarealer til rådighet. Det fremgår for øvrig av rettsboka at fylkeskommunen både var tiltakshaver og berørt grunneier i saken, da de også måtte avstå grunn til tiltaket.⁴²

Kun én av sakene er krevd av Jernbaneverket.⁴³

Utover disse offentlige aktørene har Forsvarsbygg krevd sak ved utbyggingen av skyte- og øvingsfeltet Regionfelt Østlandet ved Gråfjellet i Åmot kommune.⁴⁴ Grunneierforeningen kom dem imidlertid i forkjøpet, og det er derfor grunneierne som er rekvirenter i denne saken.

Allerede i forarbeidene til jordskifteloven 1979 ble det slått fast at også «eigaren» skulle kunne kreve sak på samme måte som utbyggeren.⁴⁵ «Regionfelt Østlandet Gråfjellet» er likevel den eneste saken hvor berørte grunneiere har rekvirert sak i perioden 1999–2020.

Gjennom jordskifteloven 2013 fikk også «andre tiltakshavarar» kompetanse til å kreve sak på lik linje med offentlige myndigheter.⁴⁶ Hvem andre tiltakshavere er, gir imidlertid ikke forarbeidene noe klart svar på.

Avinor, Bane NOR SF, Nye Veier AS og lignende offentlig styrte foretak kan synes å falle naturlig inn under begrepet ettersom de ikke selv er offentlig myndighet, men gjerne vil ha behov for å kreve tiltaksjordskifte i forbindelse med sitt samfunnsoppdrag.

Bane NOR og Nye Veier AS har krevd én sak hver etter hjemmelen i jordskifteloven 2013.⁴⁷ Kravet fra Nye Veier AS var imidlertid gitt via Statens vegvesen, da det ble lagt til grunn at hjemmelen til å kreve sak lå til Statens vegvesen.

Årsaken kan ha vært at det etter jordskifteloven § 1-5 tredje ledd er en forutsetning at tiltakshaveren har «heimel til å ekspropriere til tiltak og anlegg», og de offentlig styrte foretakene mangler egen hjemmel til å ekspropriere for tiltakene. Avinor har påpekt dette forholdet i en høringsuttalelse via Samferdselsdepartementet.⁴⁸

Departementet bemerker at forutsetningen innebærer at det må foreligge en hjemmel til å kreve ekspropriasjon,⁴⁹ og det synes ikke å være et vilkår at rekvirenten selv har hjemmel til å ekspropriere (ekspropriasjonsmyndighet). Det synes derimot å være tilstrekkelig at det foreligger et grunnlag for ekspropriasjon,⁵⁰ noe som vanligvis vil være en vedtatt reguleringsplan.

Dette gir særlig mening i tilfeller hvor tiltakshaver har tilstrekkelig med areal å bytte bort. Det er derimot ikke klart om det er en forutsetning at også ekspropriasjonsvedtaket er gitt for å kunne kreve saken i tilfeller hvor ekspropriasjon vil bli nødvendig. Men av Ot.prp. nr. 57 (1997–1998) gikk det frem at offentlige myndigheter kunne kreve saken før vedtaket om ekspropriasjon var gitt, og andre tiltakshavere skal som nevnt ha fått kompetanse på lik linje med offentlige myndigheter.⁵¹ Det synes da å være opp til jordskifteretten å vurdere om rekvirenten er i posisjon til å kreve saken, og om det er sannsynlig at ekspropriasjonsvedtak vil bli gitt.

Hvorvidt dette også gjelder for rent private aktører, fremgår ikke direkte, og ingen private tiltakshavere har til nå krevd tiltaksjordskifte.

Departementets oppfatning om den utvidede kravkompetansen er imidlertid at «Når tiltaket kan gjennomførast ved ekspropriasjon, spelar det lita rolle for dei tiltaket rammer, om det er i offentleg eller privat regi».⁵²

Spørsmålet om hvordan jordskifteretten skal håndtere krav fra andre tiltakshavere hvor ekspropriasjonsvedtak synes nødvendig, men ikke er gitt, synes ikke å være behandlet verken i lovverket eller i rettspraksis.

3.5 Hva rekvirentene har påpekt som bakgrunn for kravet