Sikrer ny lov om tros- og livssynssamfunn minoriteters rettigheter?

Mål for ny felles lov

Den nye felles loven skal erstatte dagens ordning som omfatter tre lover: en lov om Den norske kirke,¹ en lov om trudomssamfunn² og en lov om tilskudd til livssynssamfunn.³ En felles lov gir et signal om større likebehandling av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Dette er også en uttalt intensjon bak lovforslaget. En felles lov kan ses som en naturlig konsekvens av grunnlovsendringene i 2012 om statens forhold til Den norske kirke, styrking av menneskerettighetene i Grunnloven⁴ i 2014 og av den økte rettslige selvstendighet Den norske kirke fikk ved lovendringer i 2017.⁵ En slik felles lov følger også opp forslag fra Stålsett-utvalget om å lage en kortfattet lov om statens tilskudd til tros- og livssynssamfunnene.⁶

Prinsippet om økonomisk likebehandling av majoritet og minoriteter har vært en del av norsk lov og praksis etter at dette ble innført i lov om trudomssamfunn i 1969 (§ 19). I 2012 ble prinsippet grunnlovsfestet i den nye § 16 der det slås fast at andre tros- og livssynssamfunn skal motta støtte «på lik linje» med det Den norske kirke får. Til tross for disse endringene har Den norske kirke likevel fortsatt en klar særstilling med henvisningen til dens status som «folkekirke», både i Grunnlovens nye bestemmelse om dette (§ 16) og i kirkeloven. Spenninger mellom disse to pilarer i norsk livssynspolitikk – likebehandlingsprinsippet og majoritetskirkens særstilling – kommer til uttrykk i høringsrunden om den nye loven.

I høringsrunden var de fleste instanser positive til ideen om en felles lov og dens intensjon om å bidra til økt likebehandling av Den norske kirke og tros- og livssynsminoriteter, samt til forenkling og forutsigbarhet når det gjelder offentlige overføringer på tros- og livssynsfeltet. En rekke høringsinstanser hadde derimot sterke innvendinger mot sentrale sider ved lovforslaget, og mente det i praksis ville åpne for økt forskjellsbehandling og vilkårlighet, ikke minst gjennom de foreslåtte endringene i tilskuddsordningen og kriterier for denne.⁷ Også flere forskere advarte mot det samme.⁸ Jeg kommer tilbake til grunnlaget for denne kritikken. Representanter for majoritetskirken målbar de samme innvendingene mot diskriminering av minoriteter på flere områder. Den norske kirke forsvarte samtidig i sin høringsuttalelse sider ved forslaget som innebar en viss særstilling for Den norske kirke, og tok dissens på høringsuttalelsen fra Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn på disse punktene.

Forslaget til ny, felles lov har en formålsbestemmelse som sier at lovens hensikt er å «understøtte tros – og livssynssamfunn».⁹ De fleste av høringsinstansene var positive til denne formuleringen. Selv om det fortsatt er bred enighet om videreføring av prinsippet om en aktivt støttende politikk på dette området, viser debatten rundt den nye loven at en rekke aktører nå også setter spørsmålstegn ved den omfattende økonomiske støtten. Noen har innvendinger mot slike statlige overføringer til tros- og livssynssamfunn generelt, eller mener ordningen blir for dyr. Andre kritiserer særlig at det offentlige gir støtte til livssynsminoriteter som har en intern praksis som avviker fra majoritetens i spørsmål om likestilling på grunnlag av kjønn og seksuell legning. En instans, Teologisk fakultet ved Universitetet i Oslo, mente formuleringen av lovens hensikt kan bidra til å undergrave tros- og livssynsfrihetens individuelle dimensjon siden den vektlegger tros- og livssynssamfunn som kollektive enheter.¹⁰ Grunnlaget for disse innvendingene mot lovens hovedmål, og i hvilken grad de førte til endringer, omtales senere.

Endringer i tilskuddsordningen

Selve ideen om en felles lov på dette området kan altså ses som et naturlig neste skritt etter de siste års lovreformer, som et signal om mer likebehandling på tros- og livssynsfeltet. Sentrale sider ved lovforslaget kan imidlertid også forstås som forsøk på håndtering av utilsiktede konsekvenser av dagens tilskuddsordning for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Ikke minst gjelder dette den økonomiske uforutsigbarheten for kommunene som følge av endringer i innbyggernes tros- og livssynstilhørighet som dagens ordning gir.

Politikerne legger med den nye loven opp til at ordningen med finansiering av majoritetskirken over offentlige budsjetter skal videreføres. Overføringer til minoriteter har siden 1969 vært en form for kompensasjon for de betydelige offentlige overføringene til Den norske kirke over stats- og kommunebudsjett: Andre tros- og livssynssamfunn får samme årlige overføring som Den norske kirke får per medlem per år, både over statsbudsjettet og på kommuneplan. Dette er altså en slags kompensasjonsordning som skal sikre at livssynsminoriteter ikke bidrar til å finansiere Den norske kirkes religiøse virksomhet.

De siste tiårs utvikling viser at medlemstallet i Den norske kirke stadig går ned.¹¹ De offentlige bevilgningene majoritetskirken får, har likevel økt.¹² Samtidig opplever mange mindre tros- og livssynsamfunn en jevn økning i medlemsmassen. I praksis øker dermed summen minoritetssamfunnene får per medlem per år. Dette fører til at utgiftene til dette feltet totalt sett øker, ikke minst i kommuner der andelen medlemmer av tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke øker.

For å forsøke å møte denne utfordringen la lovforslaget, som var på høring høsten 2018, opp til en ny ordning der bevilgningene til Den norske kirkes virksomhet per medlem i et gitt år skulle legges til grunn for støtte til andre tros- og livssynssamfunn basert på deres medlemstall. Så skulle støtten til minoritetssamfunnene økes med grunnlag i deres medlemstall i takt med prosentvis økning i støtten til Den norske kirke, men uten at en tok hensyn til en antatt videre reduksjon i antall medlemmer i denne kirken. Dermed ville den nye ordningen føre til at støtten minoritetene skulle få per medlem, i praksis ble redusert år for år sammenlignet med støtten per medlem i Den norske kirke.

Lovforslaget la altså i praksis opp til økonomisk forskjellsbehandling av majoritet og minoriteter fra statens side, sammenlignet med dagens ordning. Dette ville bryte med den lange tradisjonen for lik støtte til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn per medlem per år, innført med lov om trossamfunn i 1969. En rekke fagmiljøer og representanter for tros- og livssynssamfunn stilte seg sterkt kritisk til dette i høringen.¹³

I tillegg til virksomhet for sine medlemmer har Den norske kirke et forvaltningsansvar for viktige deler av norsk kulturarv, blant annet eldre kirkebygg. Majoritetskirken utfører dessuten fortsatt visse oppgaver på vegne av det offentlige. Det er kulturhistoriske og saklige grunner til at utgifter til slike deler av Den norske kirkes virksomhet holdes utenfor beregningsgrunnlaget for tilskuddet til andre tros- og livssynsamfunn, slik ordningen også er i dag. Det er ulike syn på hvorvidt Den norske kirke skal ha ansvar for gravferdsforvaltningen. Men så lenge Den norske kirke tar seg av gravferdsforvaltningen, er det rimelig at dette fortsatt unntas beregningsgrunnlaget, slik lovforslaget legger opp til, og slik ordningen også er i dag. Det samme gjelder vedlikeholdstilskudd til eldre kirkebygg, fra før 1900, men da både bygg tilhørende Den norske kirke og andre trossamfunn.

Men med den nye ordningen for beregning av tilskudd, løsrevet fra Den norske kirkes medlemstall, la høringsforslaget til ny lov altså i praksis opp til en ny form for økonomisk forskjellsbehandling av livssynsminoriteter, der de finansierer Den norske kirkes virksomhet som trossamfunn. Det ville ikke bare være i utakt med Grunnlovens bestemmelse om likebehandling, men også i strid med etiske normer om rettferdighet og ikke-diskriminering som ellers får en stadig sterkere stilling både i norsk og internasjonal rett.

Internasjonal rettspraksis viser blant annet til at staten skal ha noe handlingsrom i videreføring av tradisjonelle ordninger som reflekterer majoritetskirkens særskilte oppgaver på vegne av det offentlige og dens kulturbærende funksjon med hensyn til eldre kirkebygg mv. Både FNs menneskerettighetskomité og Den europeiske menneskerettighetsdomstol har slått fast at dette for eksempel kan bety aksept for de nasjonal- eller statskirkeordningene som man historisk sett har hatt i nordiske land. Men det stilles strengere krav til nye lover eller nye ordninger som vedtas. Og som et minimum må det kunne forventes at nye lover ikke legger opp til økt forskjellsbehandling på områder som berører grunnleggende rettigheter som tros- og livssynsfrihet.¹⁴

I høringsrunden fremmet Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn og flere andre sentrale instanser og fagmiljøer sterk kritikk av dette forslaget til omlegging av tilskuddsordningen. Denne kritikken oppgis som årsak til at lovforslaget ble endret før det ble lagt fram i statsråd 21. juni 2019. I hovedsak legges det nå i stedet opp til at dagens tilskuddsordning videreføres med samme tilskudd til livssynsminoriteter per medlem per år som Den norske kirke får per medlem per år. Men det foreslås at staten får alt ansvar for tilskudd til tros- og livssynsminoriteter, mens Den norske kirke fortsatt også får deler av sine overføringer via kommunebudsjettet. Når minoritetene får utbetaling kun fra staten, kan det spare kommunene for tallrike enkeltvedtak og utbetalinger. Og det vil føre til at kommunene ikke belastes økonomisk for økning i antall medlemmer av tros- og livssynssamfunn.

Rettighetskonflikter og dilemmaer

Selv om en videreføring av likebehandling i tilskuddordningen synes sikret, er det likevel et spørsmål om denne ordningen på lengre sikt er holdbar politisk sett. Det er stadig fagpersoner, samfunnsdebattanter og politikere fra ulike partier som tar til orde for mindre støtte generelt til tros- og livssynssamfunn, eller til bestemte minoriteter som de mener ikke har en praksis som samsvarer med grunnleggende samfunnsverdier. Ordningen innebærer som vist at de samlede overføringer til minoriteter øker etter som antallet medlemmer i Den norske kirke går ned. Samtidig er det stadig kritikk av at det offentlige gir tilskudd til livssynsminoriteter som forskjellsbehandler på grunnlag av kjønn og seksuell legning, eller har andre praksiser internt som er i strid med majoritetens og statens normer og praksis i slike spørsmål. Dette gjør ordningen sårbar for kritikk på sikt – fra ulike hold.

Både i høringsnotatet til det opprinnelige lovforslaget og i den proposisjonen som nå har passert statsråd, er hensynet til religions- og livssynsfrihet og diskrimineringsvern løftet fram som sentralt. Selv om menneskerettigheter skal forstås som en helhet, ligger det også spenninger i dette rettighetsvernet. Disse spenningene kom til uttrykk både i høringsuttalelser og i det offentlige ordskiftet om lovforslaget.

På den ene siden er det aktører som særlig framhever tros- og livssynssamfunns rett til selvbestemmelse. På den andre siden er det de som særlig framhever hensynet til individer innad i disse samfunnene, som kan utsettes for diskriminering eller andre rettighetsbrudd, ikke minst kvinner og barn og personer som lever i likekjønnede parforhold. Dermed blir en viktig front i debatten også en diskusjon om avveininger mellom individuelle og kollektive sider ved menneskerettighetsvernet.

I tillegg oppstår avveininger mellom ulike diskrimineringsgrunnlag. Sterkere vern mot forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn og legning innad i trossamfunn vil lett kunne føre til forskjellsbehandling på grunnlag av religion og livssyn ettersom det primært er livssynsminoriteter som i dag har en praksis på dette feltet som avviker fra den som majoriteten står for (selv om endringer på dette feltet er relativt nylig gjennomført i Den norske kirke¹⁵), og som staten legger til grunn for sin virksomhet.

Forut for høringsrunden var det flere politiske partier og samfunnsdebattanter som tok til orde for nye krav om en viss prosent kjønnsrepresentasjon i trossamfunns styrer som kriterium for støtte, eller i hvert fall at kvinner ikke er utelukket fra valg til slike styrer. De argumenterte med at det da ikke var snakk om religiøse stillinger, og at det derfor burde være forenlig med tros- og livssynsfriheten. I tillegg viste de til at det her ikke dreide seg om å forby trossamfunn å ha ordninger der kvinner ikke er valgt eller kan velges inn i ledelsen, men at det er snakk om å kutte den offentlige støtten til dem som har slik praksis. Andre politiske partier og samfunnsdebattanter mente at et slikt kriterium for støtte i praksis ville fungere som økonomiske sanksjoner mot livssynsminoriteter på grunn av ordninger som for dem er forankret i religiøse overbevisninger. Styring og organisering av et trossamfunn berører også religiøse spørsmål, og det å stille slike krav vil dermed kunne være en krenkelse av trosfrihetens kollektive dimensjon og av vernet mot diskriminering på grunnlag av livssyn.

Det ble ikke lagt fram noe krav om en bestemt prosentandel kvinner i trossamfunns valgte ledelse i forslaget som var på høring i 2017. I høringsrunden ble dette kritisert av flere, mens andre mente det var et klokt valg. Innspill fra høringsrunden synes å ha ført til at det i lovforslaget 21. juni 2019 i stedet er lagt inn et krav om rapportering som virkemiddel for å motvirke forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn innad i trossamfunn og samtidig vise respekt for trossamfunns selvbestemmelse. Årlig rapportering om kvinneandel i styrer og råd og tiltak for å fremme likestilling framstår som et kompromiss mellom de ulike rettighetsavveiningene som er i spill.

Lovforslaget som var på høring, innebar å øke kravet til antall medlemmer til så mange som 500 for at et tros- eller livssynssamfunn skulle kunne motta offentlig støtte. Dette ville i praksis innebære at en rekke mindre menigheter ikke vil kunne motta tilskudd slik de hittil har gjort. Lovforslaget åpnet for at kravet om 500 medlemmer kan fravikes «når helt særlige forhold tilsier at det bør gis tilskudd eller vigselsmyndighet til et trossamfunn som tilhører en veletablert religion eller trosretning internasjonalt, og som har vært virksom i Norge i mange år». Denne formuleringen ville i praksis trolig medført at kvekerne og de jødiske menighetene, som har lang historie i Norge, ville kunne unntas. Men hovedregelen ville åpne for vilkårlighet i tolkningen og dermed for økt uforutsigbarhet for mindre trossamfunn, og i verste fall for usaklig forskjellsbehandling. Kravet om 500 medlemmer som grunnlag for støtte ble sterkt kritisert i høringsrunden av en rekke andre instanser som målbar livssynsminoriteters rettigheter. I lovforslaget som ble lagt fram 21. juni, var kravet redusert til 50 medlemmer. Denne endringen gir en bedre sikring av tros- og livssynsfrihet generelt og minoriteters rettigheter spesielt.

Den nye målformuleringen i forslaget som er lagt fram, vektlegger tros- og livssynsfrihetens kollektive dimensjon. Loven skal støtte virksomheten til tros- og livssynssamfunn. Dette kan sies å henvise særlig til Grunnlovens § 16 annet ledd som inneholder bestemmelser om statens plikt til å «understøtte» Den norske kirke som folkekirke, og tredje ledd om plikten til å støtte andre tros- og livssynssamfunn «på lik linje».¹⁶ Den nye målformuleringen vil erstatte blant annet bestemmelser i første kapittel av dagens trossamfunnslov («Om trusfridom og trudomssamfunn») som viser til prinsippet om at «[a]lle har rett til å driva religiøs verksemd åleine eller saman med andre, og til å skipa trudomssamfunn når rett og sømd ikkje vert krenkt» (§ 1).¹⁷ Disse formuleringene har bidratt til at dagens trossamfunnslov av eksperter har blitt omtalt som en «religionsfrihetslov».¹⁸ De kan blant annet ses som konkretiseringer av prinsippet om religionsfrihet som er nedfelt i Grunnlovens § 16 første ledd (inntil 2012 i § 2). Grunnloven har fortsatt denne bestemmelsen om alle innbyggeres rett til religions- og livssynsutøvelse (slik den i praksis tolkes). Grunnlov står over annen lov, og det individuelle trosfrihetsvernet er også er nedfelt i sentrale menneskerettighetskonvensjoner som Norge er forpliktet av, og som er henvist til i Grunnloven og tatt inn i norsk lov gjennom menneskerettsloven. Dermed er det tvilsomt om fjerning av referansen til den individuelle siden ved tros- og livssynsfriheten i den nye loven om tros- og livssynssamfunn vil ha noen praktisk betydning.¹⁹

Konklusjon

Det nye lovforslaget gir bedre sikring av likebehandling for tros- og livssynsminoriteter enn forslaget som ble lagt fram til høring, men gir likevel fortsatt en klar særstilling til Den norske kirke. Det gir en bedre sikring av tros- og livssynssamfunns selvbestemmelse enn høringsforslaget la opp til. Vektleggingen av kvinners rettigheter innad i trossamfunn er likevel sterkere med det nye lovforslaget enn med dagens ordning ‒ med de nye kravene til rapportering på dette feltet. Trolig vil slike rapporteringskrav i praksis ha minst like stor effekt som et krav om en bestemt prosentandel i styrer.

Ordningen som foreslås viderefører flere hovedtrekk i dagens politikk med omfattende offentlig støtte til tros- og livssynssamfunn. Men synspunkter som kom fram i høringen og den offentlige debatten om lovforslaget, gir grunnlag for å spørre om ordningen på sikt vil la seg videreføre. Når tilskuddsordningen nå skal legges om, er det flere som reiser spørsmål på prinsipielt grunnlag ved omfattende offentlige tilskudd til Den norske kirke uavhengig av medlemsutvikling. Andre problematiserer de store overføringene til livssynsminoriteter som ordningen også innebærer.

Det er lange tradisjoner for offentlig støtte til tros- og livssynssamfunnenes virksomhet i Norge. Både Den norske kirke og de fleste tros- og livssynsminoriteter har nå i lang tid basert sin virksomhet på denne støtten. Dermed vil større generelle kutt i disse overføringene, i det minste hvis de gjennomføres uten en lengre overgangsfase, i praksis begrense mange enkeltmenneskers mulighet til å utøve sin religion og sitt livssyn sammen med andre, både for minoritet og majoritet. Dersom kuttene kun gjennomføres for tros- og livssynsminoriteter, vil disse gjennom skatteseddelen i praksis ufrivillig bidra til finansiering av Den norske kirkes og dermed et annet trossamfunns religiøse virksomhet. Dette vil også kunne være menneskerettslig problematisk dersom det innføres som en ny ordning. Det vil også lett komme i konflikt med Grunnlovens bestemmelse om likebehandling på dette feltet.²⁰

Det følger av både internasjonale menneskerettigheter og annen norsk lov at straffbare eller andre ulovlige handlinger begått av representanter for tros- og livssynssamfunn vil måtte føre til sanksjoner, som hvis de krenker kvinners, barns eller andres lovfestede rettigheter. Spørsmålet er hvilke kriterier en skal legge til grunn dersom en vil trekke tilbake offentlig støtte på grunn av praksiser internt i et trossamfunn selv om praksisen ikke er i strid med slike lovfestede rettigheter. Uklare kriterier for slike sanksjoner vil lett kunne føre til vilkårlighet i tolkning og praktisering og dermed til uforutsigbarhet og usaklig forskjellsbehandling. Dette ville være i strid med intensjonene for den nye loven, og ville også kunne komme i konflikt med de internasjonale menneskerettigheter som loven ifølge forarbeidene har som mål å sikre i praksis.