Galt samme hva vi gjør? Staten og romanifolket/taterne

Menneskerettsplikter

Mens myndighetene ikke har noen folkerettslige plikter til å fremme språk- eller kulturbevaring for innvandrede minoriteter – et begrep som foretrekkes framfor etniske minoriteter¹ – stiller det seg annerledes for nasjonale minoriteter. Norske myndigheter definerer nasjonal minoritet som «[e]tnisk, religiøs og/eller språkleg minoritet med langvarig tilknyting til landet»,² der langvarig er operasjonalisert som «minst hundre år».³

Norge anerkjenner fem nasjonale minoriteter: jøder, kvener, rom (sigøynere), romanifolket/taterne og skogfinner, og i tillegg kommer samene som anerkjent urfolk.⁴ Hvor mange som tilhører romanifolket/taterne er uvisst, og myndighetene opererer med et anslag på «nokre tusen».⁵ Norge har også anerkjent seks minoritetsspråk: nordsamisk, lulesamisk, sørsamisk, kvensk, romanes (blant rom) og romani (blant romanifolket/taterne). Minoritetsspråk er løftet fram i de to siste regjeringsplattformene, med ambisjon om å inkludere disse i en kommende helhetlig språklov.⁶

Minoritetsbeskyttelse er mest detaljert regulert i to Europarådskonvensjoner: (i) Den europeiske pakten om region- og minoritetsspråk (Pakten) fra 1992, som ble ratifisert av Norge i 1993, og overvåkes av Ekspertkomiteen for Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk (Ekspertkomiteen); og (ii) Europarådets rammekonvensjon om nasjonale minoriteter (Konvensjonen) fra 1995, som ble ratifisert av Norge i 1999, og overvåkes av Den rådgivende komite for Rammekonvensjonen om beskyttelse av nasjonale minoriteter (Europarådskomiteen). Så langt er sju norske rapporter behandlet av Ekspertkomiteen,⁷ og fire norske rapporter er behandlet av Europarådskomiteen.⁸ Rapporter fra begge komiteene blir vurdert av respektive ministerkomité, som begge gir spesifikke anbefalinger.

Innledningsvis er det to trekk ved disse to instrumentene sin anvendelighet på romanifolket/taterne som avgjørende å kjenne til. For det første er romanifolket/taternes språk romani (og romanes, som er språket til rom) å regne som ikke-territoriale språk, som etter Paktens artikkel 1(c) «ikke kan identifiseres med et spesielt område…». Region- eller minoritetsspråk kjennetegnes ved at de kan knyttes til et gitt område, som presisert i Paktens artikkel 1(a)(i). Sistnevnte språk er gjenstand for sterkere rettighetssikring enn ikke-territoriale språk, men generelt spesifiseres få rettigheter i Pakten, og vekten er på statlige tiltak. Det er symptomatisk at den mest eksplisitte rettighetsformuleringen finnes i tredje fortaleavsnitt: «retten til å bruke et regions- eller minoritets-språk i det private og offentlige liv er en ukrenkelig rettighet…»

For det andre er Konvensjonen en rammekonvensjon som primært omhandler statenes forpliktelser. Samtidig er det verdt å merke seg at det finnes flere rettighetsbestemmelser i Konvensjonen enn i Pakten, der rettighetsbestemmelsene i artiklene 3(1), 7, 8, 9(1), 10(1), 10(3), 11(1), 11(2) og 14 er spesifisert som å tilhøre enhver person som tilhører en nasjonal minoritet. Jeg kommer tilbake til disse bestemmelsene under, men vil innledningsvis peke på det som kan framstå som et paradoks, nemlig at den mer generelle Rammekonvensjonen er formulert slik at den kan leses til å gi sterkere rettighetsvern enn den mer spesialiserte Pakten gir.

Artikkelen vil analysere hvordan Norges kommunikasjon med Ekspertkomiteen og Europarådskomiteen preges av minst tre spenninger: Mellom myndighetene og representanter for romanifolket/taterne, internt i romanifolket, og mellom norske folkerettsforpliktelser og den norske politikken for å fremme ett nasjonalt fellesskap. Stiftelsen Romanifolkets/Taternes Kulturfond (RT-fondet, opprettet i 2007) og Romanifolkets/taternes senter (RT-senteret, opprettet i 2014) som begge nå er avviklet, brukes som illustrasjoner på de interne spenningene. Vekten er på romanifolket/taterne, der de fleste som tilhører det de selv omtaler som «folket» vet hvilken storfamilie de tilhører; og slike storfamilier er det nærmeste vi kommer klaner i Norge.

Først kontrasteres hyppig brukte tilnærminger for å leve sammen på tvers av forskjellighet med den langt mer kontroversielle tilnærmingen segregering. Deretter går jeg inn i kjernen av de tre spenningene, gjennom å drøfte (i) tiltak, (ii) tilrettelegging, og (iii) ikke-innblanding, belyst gjennom pålegg fra og kommunikasjon med de to komiteene under Europarådet. Til slutt spør jeg om begreps- og holdningsendringer har påvirket og bør påvirke politiske prioriteringer.

Artikkelen går ikke inn på den tidligere behandlingen av romanifolket/taterne,⁹ og begrepet tvangsassimilering er dekkende for den politikken som er blitt ført. I gjeldende og foreslåtte nye læreplaner for skoleverket vektlegges historien og politikken overfor nasjonale minoriteter, i langt større grad enn situasjonen deres i dag.¹⁰

Problemstillingen for artikkelen er: Hva er Norges folkerettslige forpliktelser overfor romanifolket/taterne, og hvilke historiske forhold i relasjonen mellom norske myndigheter og romanifolket/taterne og nåtidige forhold internt i romanifolket/taterne innvirker på mulighetene til å etterleve forpliktelsene?

Integrering, borgerintegrering, medborgerskap og inkludering

Det er ulike forventninger til normtilegnelse og deltakelse som stilles til medlemmer av innvandrende minoriteter og til medlemmer av nasjonale minoriteter. Likevel opplever jeg det som relevant å identifisere hvorvidt de generelle forventninger til normtilegnelse og deltakelse som stilles til innvandrede minoriteter også har anvendelighet for nasjonale minoriteter.

Det klart vanligste begrepet for å beskrive tilknytning mellom majoritet og minoritet er integrering. Arbeid, velferd og utdanning er holdt fram som sentrale elementer i det norske integrasjonsregimet,¹¹ men integrering har også en kulturell dimensjon, særlig tilslutning til verdier og normer.

Blant nordmenn var det fra 2008 til 2013 en nær dobling i andelen som forstår «å dele grunnleggende verdier i det norske samfunnet» som viktig for integrering (fra 28 til 53 prosent som mente dette var blant de tre viktigste kriteriene).¹² I 2017, selv om norskkunnskaper og arbeid har høyere skåre, er det 89 prosent som mener at påstanden om å dele verdier passer «helt» eller «ganske godt».¹³ Assimilering er ikke politisk strategi i Norge, men tallene over viser at det er stor støtte til assimilering i befolkningen. Videre er det 78 prosent som støttet utsagnet «For å bli norsk statsborger, bør det bli obligatorisk å avgi et slikt troskapsløfte» (til Norge, demokratiet og landets lover).¹⁴ I Norge er statsborgerskapsseremonier – med avgivelse av troskapsløfte – frivillige, i motsetning til anglosaksiske land og Danmark, der man må delta i en seremoni for å få utlevert sitt statsborgerbevis.¹⁵ Da Kristelig Folkeparti i komiteinnstillingen om endring av statsborgerskapsloven foreslo å «gjøre offentlig statsborgerskapsseremoni obligatorisk for alle over fylte 12 år…»,¹⁶ ble forslaget støttet av Fremskrittspartiet og én Arbeiderparti-representant.

Integrering handler ideelt sett om «gjensidig tilpassing».¹⁷ Kulturell integrering skjer ved at normene som uttrykkes av både majoriteten og minoriteten påvirker hverandre gjensidig, slik at nye normer oppstår. Et nytt meningsinnhold legges i begrepet integrering, der forståelsen nå er at minoritetene skal tilpasse seg normene hos majoriteten. Uttrykket «godt integrert» brukes av myndighetene,¹⁸ altså en form for innlemmelse i majoritetssamfunnet.

Fra omtrent år 2000 praktiserer de fleste vestlige stater i økende grad det som omtales som borgerintegrering, med vekt på oppfylling av plikter, som uttrykt i § 7 i den norske statsborgerskapsloven. Til grunn for borgerintegrering ligger statlig paternalisme og kontroll,¹⁹ men målet er å fremme individuell autonomi og normtilpasning, ikke full assimilering.²⁰

I en interessant sammenligning anføres det at Norge praktiserer kulturell og identitetsbasert samhørighet tilsvarende Danmark.²¹ Andre peker på at i Danmark er det politiske idealet «samhørighet som homogenitet»,²² noe som skiller seg fra Norges mangfoldspolitikk.²³ Andre forskjeller er at Norge bygger på ekspert-kommisjoner og menneskerettigheter, mens Danmark preges av det som omtales som en populist-kommunitaristisk kontekst.²⁴

Medborgerskap handler om den sosiale tilhørigheten i samfunnet, og omfatter både «rettigheter, deltagelse og politisk kultur».²⁵ Medborgerskap er derfor en form for borgerintegrering, men uten de statlige sanksjonene dersom kravene ikke oppfylles. Medborgerskapsbegrepet søker å føre sammen liberal og kommunitaristisk teori, den første med vekt på mangfold og rettigheter, og den siste med vekt på felleskap, fellesverdier og plikter.²⁶

Disse målsettingene rommes også av begrepet inkludering. Inkludering foretrekkes som begrep av dem som mener at integrering – med den meningsforskyvning som har skjedd, som vist over – i for stor grad handler om innvandreres ensidige tilpasning til det norske. Når begrepet inkludering brukes, opptrer det ofte sammen med deltakelse.²⁷

Inkludering som politisk strategi er blitt kritisert fordi begrepet gir assosiasjoner til hva majoritetssamfunnet gjør for minoritetene.²⁸ Disse foretrekker derfor begrepet integrering og legger vekt på «strukturell integrering», forstått som rettigheter, muligheter og representasjon, samt likestilling og deltakelse.²⁹

Uansett hvilke begreper eller strategier som foretrekkes er mye felles mellom de ulike tilnærmingene, blant annet statens plikt til å legge til rette for deltakelse på samfunnets fellesarenaer og den enkeltes ansvar for å bli en aktiv deltaker på fellesarenaene.

Disse formene for tilpasning til majoritetskulturen gjelder altså for innvandrede minoriteter; de er ikke direkte anvendelige for nasjonale minoriteter. Likevel er det rimelig å forvente at den økte vekten på tilpasning og deltakelse som stilles til innvandrede minoriteter også vil innvirke på holdninger til hvordan personer som tilhører nasjonale minoriteter skal bli gode medborgere.

Frivillig og tidsbegrenset segregering

Segregering skiller seg markant fra alle strategiene over. Begrepet parallellsamfunn brukes om en situasjon som er sterk uønsket, nemlig at befolkningsgrupper i stadig mindre grad har kontakt med hverandre. Det er ingen stater som vil nedfelle en politisk strategi for segregering.

Til tross for dette vil ulike former for segregering praktiseres, noen ganger for å beskytte særlig sårbare minoriteter. Dette praktiserer myndighetene både i India (for Nord-sentinel) og i Brasil og Peru (for deler av Amazonas). Her vil segregasjonen møte forståelse. Tiltakene bygger imidlertid på en utpreget paternalisme. I andre land fungerer tradisjonelle praksiser segregerende, og vil møte liten forståelse i storsamfunnet, særlig dersom segregeringen bidrar til å isolere kvinner og jenter.

Segregering er funnet å være en foretrukket strategi for rom – og til dels også for romanifolket/taterne.³⁰ Slik segregering kan være et svar på at myndighetene tidligere har vært for ivrige i sin politikk, men en like viktig forklaring er at kultur- og språkbevaring kan kreve en form for tidsbegrenset segregering. Det er her også interessant å vise til at en forståelse av integrasjon rommer det «å tenke positivt rundt etniske forskjeller».³¹

Kultur- og identitetsbevaring – som Norge er folkerettslig forpliktet på overfor nasjonale minoriteter – må fremmes gjennom organisasjonsbygging, ulike former for formidling og etablering av fysiske møtesteder. Mer tid sammen med medlemmer av egen nasjonale minoritet innebærer en form for tidsbegrenset segregering. Forskrift om tilskuddsordning for nasjonale minoriteter sier at midlene skal gå til organisasjoner med formål «å fremme interessene og ivareta rettighetene til en av de nasjonale minoritetene, og å bevare og utvikle den nasjonale minoritetens kultur, identitet, språk, tradisjon og/eller kulturarv».³² Disse tiltakene kan begrunne tidsbegrenset segregering. Samtidig skal andre hensyn ivaretas, eksempelvis tilrettelegging for deltakelse på ulike samfunnsarenaer. En av disse er tydeliggjort i Konvensjonen artikkel 12(2): «Partene forplikter seg til å fremme like muligheter for tilgang til utdanning på alle nivåer for personer som tilhører nasjonale minoriteter.»

Selv om tidsbegrenset segregering kan være et provoserende begrep, må anbefalingene fra Europarådskomiteen om sosial tilrettelegging for å «ivareta språket og kulturen»³³ forstås som å innbefatte tiltak for hyppigere samhandling innad i folket.

Slik ivaretakelse av språk og kultur vil kunne gi trygghet og mestring for den enkelte, og være fordelaktig for samfunnene. Dette siste blir særlig uttrykt i sjette og sjuende fortaleparagraf til Konvensjonen, som løfter fram at styrking av enkeltpersoners identitet er kjernen i et pluralistisk og genuint demokratisk samfunn, og der mangfold er en berikelse.

Jeg vil nå identifisere hvordan norske myndigheter søker å fremme slik kultur-, språk- og identitetsbevaring, og hvilken motstand dette møter.

Språk- og kulturbevaring gjennom statlige tiltak

Pakten nedfeller i artikkel 7(1)(c) «besluttsom handling» for å fremme og verne minoritetsspråk og oppmuntring i bruken av disse i privat og offentlig virksomhet. For vårt formål er det enda viktigere å peke på at artikkel 7 er den eneste av de operative artiklene i Pakten som presiserer at den også gjelder – «mutatis mutandis (med tilbørlige endringer)…»; jf Paktens artikkel 7(5) – for ikke-territoriale språk, som romani må regnes som. Videre heter det mot slutten av artikkel 7(5):

art og omfang av de tiltak som skal treffes for å gi dette Charter gyldighet fastsettes på en fleksibel måte i det det tas hensyn til behovene og ønskene til de grupper som benytter de berørte språk og med respekt for deres tradisjoner og karakteristika.

Mens det er rimelig at behovene og ønskene hos de aktuelle folkene («grupper») må ligge til grunn, er det ikke like enkelt å forstå hva som ligger i formuleringen «fastsettes på en fleksibel måte…» Jeg forstår begrepet fleksibel måte til å handle om tilstrekkelig god dialog med representanter for det aktuelle folket, i dette tilfellet romanifolket/taterne. Dialogen må være basert på respekt for deres tradisjoner og karakteristika. De påfølgende pliktene som spesifisert i artiklene 8–13 er imidlertid ikke relevante for denne drøftingen, siden de ikke er spesifisert å gjelde for ikke-territoriale språk, som presisert i Paktens artikkel 1(c).

De konkrete pliktene som spesifiseres i artikkel 7(1) handler om oppmuntring til bruk av språk, også i offentlig virksomhet; utvikling av bånd innad i gruppen og med andre grupper; fremming av former og midler for undervisning og forskning; og utveksling på tvers av landegrenser. Vekten i artikkel 7(2) er på å fjerne uberettiget diskriminering og tillate forskjellsbehandling for å fremme likhet og i artikkel 7(3) vektlegges toleranse for minoritetsspråk; begge innledes med formuleringen «Partene forplikter seg…». Artikkel 7(4) tydeliggjør at de aktuelle språkgruppene sine ønsker og behov skal tas i betraktning, og ber om at gruppene etablerer organer for dette formålet.

Videre, i innledningen til Pakten heter det at beskyttelse av minoritetsspråk er viktig for «utviklingen av Europas kulturelle rikdom og tradisjoner» og for «et Europa basert på prinsippene for demokrati og kulturelt mangfold…», men enda viktigere at det å bruke et minoritetsspråk også i det offentlige liv «er en ukrenkelig rettighet…», som allerede vist i innledningen. Beskyttelse av språk for å fremme kulturelt mangfold og sikre den enkeltes rett til å bruke sitt språk må sies å være sentrale formål i Pakten. En traktats formål kan bidra til å tolke de enkelte bestemmelser i traktaten, i tråd med Wienkonvensjonen om traktattolkning artikkel 31(1) («object and purpose»). Selv om dette altså er formuleringer fra innledningen til Pakten, og derfor ikke er bindende på samme måte som den enkelte bestemmelse, innebærer dette formålet at norske myndigheter har plikter innenfor de nevnte politikkområder, selv om omfanget av disse pliktene vil forstås ut fra at romani ikke er et minoritetsspråk som har en utbredelse i et gitt område i Norge.

Artikkel 5(1) i Konvensjonen er også ambisiøs:

Partene forplikter seg til å fremme de forutsetninger som er nødvendige for at personer som tilhører nasjonale minoriteter, kan bevare og utvikle sin kultur, samt bevare de grunnleggende bestanddelene av sin identitet, det vil si deres religion, språk, tradisjoner og kulturarv.

Kulturen skal altså både bevares og utvikles, mens religion og språk skal bevares, og myndighetene skal fremme de nødvendige forutsetninger for at dette kan skje. Verken Konvensjonens artikkel 10(1), artikkel 13(1) eller artikkel 14(1), som omhandler enhver persons rett til offentlig bruk av, til å etablere opplæringsinstitusjoner for, og å lære seg minoritetsspråk legger noen begrensninger gjennom formuleringer som «innenfor de territorier hvor slike språk brukes…», noe som kjennetegner mange av bestemmelsene i Pakten. Disse klare rettighetsformuleringene innebærer at Konvensjonen går minst like langt som Pakten i å sikre retten til å praktisere sitt minoritetsspråk.

De relevante pliktbestemmelsene i Konvensjonen har imidlertid begrensninger på pliktene, gjennom å gjelde for områder med «betydelig antall» av personer, som i artikkel 10(2) i og 14(2). Det er ikke gitt hva verken «områder» eller «betydelig antall» betyr, men for Norges del er det rimelig å forstå at disse konkrete bestemmelsene ikke gjelder for romanifolket/taterne. Likevel er det altså flere rettighetsbestemmelser som slår fast at personer som tilhører romanifolket/taterne kan både praktisere sitt språk og etablere opplæringsinstitusjoner, dersom de måtte ønske det.

Betydningen av identitetsbevaring bekreftes av Europarådskomiteen,³⁴ med vekt på tiltak innen skole og barnevern; og disse anbefalingene ble understreket av Europarådets Ministerkomite.³⁵ Samtidig er det verdt å minne om at artikkel 3(1) i Konvensjonen understreker: «Enhver person som tilhører en nasjonal minoritet, skal ha rett til fritt å velge å bli behandlet eller ikke å bli behandlet som sådan…»

Europarådskomiteen kritiserer Norge for en rekke forhold, inkludert mangelfull språk- og kulturbevaring.³⁶ Norge får også positive tilbakemeldinger, og i samme uttalelse uttrykte Europarådskomiteen «tilfredshet» med den norske behandlingen av «ikke-borgere som tilhører de nasjonale minoritetene…».³⁷ Som klargjort i Stortingsmeldingen om nasjonale minoriteter har ikke-borger som er gift med norsk statsborger – og hvor begge tilhører en nasjonal minoritet – krav på beskyttelse etter Konvensjonen.³⁸

I tillegg til å synliggjøre romanifolket/taternes «særegne kultur» i skolen, etterlyses også slik synliggjøring i media, og Norge bes om å bedre deres deltakelse i beslutningsprosesser.³⁹ Alle disse tiltakene knyttet til kultur er klart spesifisert i Konvensjonen, i artikkel 12, artikkel 9(3) og 9(4), og artikkel 15. Språktiltakene er imidlertid langt mer krevende enn kulturtiltakene.

Wiedners phd-avhandling viser at Stortingsmeldingen om språkpolitikk går lengre enn Stortingsmeldingen om nasjonale minoriteter i å anerkjenne romani som et eget språk.⁴⁰ Vi så innledningsvis at minoritetsspråk er tenkt å inngå i en framtidig språklov. I en drøfting av myndighetspolitikk er det vesentlig å vite at romani er et «hemmelig språk» og et «fryktens språk» for å beskytte seg.⁴¹ At et språk forstås av brukerne som å ha slike kvaliteter innebærer at formuleringen «et språks situasjon» i artikkel 7(1) i Pakten er relevant å trekke inn når norske myndigheters plikter skal innholdsbestemmes.

Den manglende synligheten av romani i offentligheten kan illustreres ved at den første norske bokutgivelsen på romani skjedde i 2014⁴² – selv om det på 1990-tallet ble utgitt to ordbøker, og på 1940-tallet to publikasjoner som Wiedner omtaler som ordlister.⁴³ Det finnes også to analyser av såkalt scandoromani.⁴⁴

Til tross for at romani lenge har vært kjent som et hemmelig språk etterspør Ekspertkomiteen en felles handlingsplan for romanifolket/taterne (og rom) og myndighetene for å fremme romani (og romanes) i offentligheten.⁴⁵ Arbeidet med en slik handlingsplan er vanskelig, som følge av konflikter vi nå skal lære mer om.

Språk- og kulturbevaring gjennom å skape gode sosiale miljøer

Som vi har sett over, dersom en særegen kultur skal overleve må denne gis rammer slik at de som praktiserer denne kan samhandle mer med andre medlemmer av den nasjonale minoriteten. Eksempelvis vil ikke romani (blant romanifolket/taterne) kunne overleve dersom språket ikke snakkes regelmessig av et tilstrekkelig antall medlemmer.⁴⁶

Det er vanskelig å forstå summen av disse forpliktelsene som noe annet enn at myndighetene må fremme mer omfattende samhandling for romanifolket, ved at myndighetene «spesielt legger til rette det sosiale miljøet…».⁴⁷ Innsatsen for å styrke romanifolk/taterne hadde i nesten ti år RT-fondet som et sentralt organ, og jeg vil nå forklare hvordan RT-fondet økte spenningene innad i romanifolket/taterne.

RT-senteret ble etablert med midler fra RT-fondet, og hadde som mål å etablere et språksenter, og å samle inn materiale om og på romani. Fra 2014 mottok ikke RT-fondet utbetalinger som følge av økonomisk rot og kritikkverdige økonomiske disponeringer, noe som har resultert i at RT-fondet 21. november 2016 stevnet staten for Oslo Tingrett,⁴⁸ mens staten anmeldte RT-fondet til Stiftelsestilsynet. Som følge av rapporten fra Stiftelsestilsynet anmeldte Kommunal- og moderniseringsdepartementet på vegne av regjeringen både RT-fondet og RT-senteret til politiet;⁴⁹ saken ble henlagt.

Stiftelsestilsynet kritiserte inhabilitet, blant annet knyttet til utdeling av midler til språkprosjektet,⁵⁰ og konkluderte med å avsette tre styremedlemmer.⁵¹ Vedtaket ble imidlertid overprøvd av Stiftelsesklagenemnda, som konkluderte med at de tre avsatte styremedlemmene ikke hadde opptrådt i strid med stiftelsesloven.⁵² Både RT-fondet og RT-senteret er nå nedlagt.

Norske myndigheter kan kritiseres for at de i etableringen av RT-fondet la opp til for sterk styredominans fra romanifolket/taterne, mens eksempelvis styret i Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter (HL-senteret) alle er oppnevnt av Kunnskapsdepartementet; tre etter forslag fra Universitetet i Oslo, tre fra de to norske jødiske menighetene, og en fra Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn.⁵³ Styreleder i Taternes Landsforening støtter at oppnevningen til styret i (det nå nedlagte) RT-fondet skjedde i organisasjonene som fylte kravene om minst 100 betalende medlemmer – og understreker at «folket vet hvilke behov vi har og hvordan pengene best kan fordeles…»⁵⁴ I perioden 2013–2015 var det i alt 13 styremedlemmer, 12 oppnevnt av fire organisasjoner og én oppnevnt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Først gjennom en vedtektsendring i 2014 ble denne personen gitt stemmerett i RT-fondets styre; før dette fungerte denne i realiteten som observatør.⁵⁵

I dag finnes to tilskuddsordninger i statsbudsjettet: (i) Tiltak for romanifolket/taterne (kap 567, post 70),⁵⁶ og hvor støtte til organisasjoner for romanifolket/taterne er redusert fra 1.675.000 i 2011 til 880.000 i 2018;⁵⁷ og (ii) Midlertidig tilskuddsordning til romanifolket/taterne (kap 567, post 75);⁵⁸ der også kulturinstitusjoner, kommuner og menneskerettighetsorganisasjoner har mottatt støtte, og potten er i 2020 på litt over NOK 5 millioner.⁵⁹ Fra 2019 administreres tilskuddsordningene av Kulturrådet,⁶⁰ en endring som har møtt motbør.⁶¹ Jeg forstår denne motstanden som et uttrykk for usikkerhet om hva endringer faktisk vil bringe med seg – og som et uttrykk for en viss støtte til ordningene forvaltet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Det faktum at den ene av disse ordningene handler om å overta forvaltningen av de midlene som tidligere hadde ligget til RT-fondet å forvalte, vil for noen som tilhører romanifolket/taterne medføre misnøye uten at denne er knyttet til selve forvaltningen slik den i dag praktiseres.

Den statlige tilretteleggingen for å sikre språk- og kulturbevaring gjennom å skape gode sosiale miljøer kan ikke sies å ha lykkes. Uroen rundt RT-fondet og RT-senteret er vanskelige å beskrive fullgodt, men jeg vil likevel vise hvordan disse to institusjonene har bidratt til å øke konfliktene innad blant romanifolket/taterne.

Språk- og kulturbevaring uten statlig innblanding

Møter og høringssvar i oppfølgingen av rapporten fra Vollebækutvalget viste spenningene innad i romanifolket. Tre grupper av aktører fikk særlig mye kritikk: (i) RT-fondet og RT-senteret, som ble sett på som å berike og bemektige noen navngitte personer; (ii) alle (da fire) organisasjoner for romanifolket/taterne; der et brev med 301 underskrivere understreket at «[v]i verken vil ha noen talsmann eller forening som taler vår sak»;⁶² (iii) norske myndigheters rolle i å styrke og synliggjøre romanifolket/taternes språk og kultur.

Siden det oppleves som lite fruktbart å gå videre i kritikken mot nedlagte fond og organisasjoner som sliter, vil diskusjonen nå handle om hvorvidt statlig innblanding er skadelig for romanifolket, der de som ønsker å anerkjennes og leve som en nasjonal minoritet i tråd med artikkel 3(1) i Konvensjonen må ta et større ansvar for kultur- og språkbevaring.

Som følge av den interne uenigheten blant romanifolket også rundt språkprosjektet, ble dette ikke gjennomført slik norske myndigheter informerte om i sin rapportering til Ekspertkomiteen.⁶³ Det er samtidig andre tiltak som er gjennomført, som vist i samme rapport. Likevel er det rimelig å forstå at spenningene som har preget romanifolket/taterne, også som følge av uenighetene rundt RT-fondet, faktisk har svekket arbeidet med å iverksette både Pakten og Konvensjonen. Alle tiltak knyttet til revitalisering av romani er imidlertid krevende.

Mens Ekspertkomiteen anbefaler en konsultasjonsordning for å ivareta behov og ønsker hos dem som snakker romani,⁶⁴ ber Europarådskomiteen om en fleksibel tilnærming som sikrer undervisning i romani og romanes.⁶⁵

Romanifolket/taterne selv ønsker ikke undervisning i romani i skolen, men heller utenfor skolen.⁶⁶ Regjeringen summerer opp et av funnene i Wiedners phd-avhandling som at «eksperter og norske myndigheter bør ikke blande seg i språkrevitaliseringen.»⁶⁷ Samtidig, og i motsetning til punktet over, heter det: «Avhandlingen konkluderer med at romanifolket/taternes historie alltid må tas i betraktning hvis det skal planlegges nye språkprosjekter.»⁶⁸ Bruken av ordet hvis innebærer en fleksibel tilnærming.

Jeg mener at ordlydene til både Konvensjonen og Pakten rommer en slik fleksibel tilnærming. Pakten er mest eksplisitt i kravet om at tiltakene skal utformes i dialog med det aktuelle folket, som vist over for artikkel 7(4). Konvensjonen artikkel 5(1) pålegger statene å fremme de forutsetninger er nødvendige for å utvikle kultur og bevare språk og det er opplagt at disse forutsetningene må utvikles sammen med det folket hvis kultur og språk skal opprettholdes. Enda tydeligere er Konvensjonen artikkel 10(2) som sier at statene skal «dersom disse personene anmoder om det og når en slik anmodning svarer til et reelt behov, søke så langt som mulig å legge forholdene til rette for bruk av minoritetsspråket…». Jeg mener imidlertid at betingelsene nevnt i innledningen til bestemmelsen – «områder som tradisjonelt eller i betydelig antall er bebodd…» – innebærer at artikkel 10 (2) ikke kan gjelde for taterne.

Myndighetene står likevel i en krevende situasjon. Verken de som vil bruke språket internt og derigjennom bevare noen særtrekk eller de som ønsker å bli en del av det norske storsamfunnet gjennom en form for assimilering ønsker en aktiv rolle fra staten. Samtidig er Norge part i to konvensjoner som begge pålegger Norge omfattende plikter for kultur- og språkbevaring.

Gitt at myndighetene inntar en tilretteleggerrolle og sikrer at representanter for romanifolket/taterne selv er de sentrale aktørene, er det rimelig å forvente at kulturbevaring og formidling om romanifolket/taternes kultur vil kunne forbedres. Videre er det ikke urimelig at norske myndigheter fremmer større bevissthet om betydningen av at barn som tilhører romanifolket/taterne kan videreføre sin kultur. Denne bevisstheten må særlig fremmes blant dem som arbeider med barn og unge i både skole og barnevern, men disse må samtidig sikre at andre lover blir oppfylt. Uten slike tiltak for kulturbevaring vil Norge fortsatt ikke oppfylle pliktene som Konvensjonen pålegger oss.

Dersom vi vurderer pliktene knyttet til språkbevaring er disse såpass spesifikke og omfattende, både i Konvensjonen og Pakten, og forståelsen av romani som et hemmelig språk legger føringer for muligheten til å oppfylle disse pliktene, særlig når vi vet hvor spenningsfylt det er å la personer som selv ikke tilhører romanifolket/taterne ta del i slike tiltak. Løsningen ligger i den fleksible tilnærmingen som både Europarådskomiteen og Ekspertkomiteen etterlyser. Den strategien som beskrives i Norges sjette rapport til Ekspertkomiteen om at «Utdanningsdirektoratet skal undersøke muligheten videre for utvikling av læremidler i romanes og romani»⁶⁹ er generelt ikke å anbefale, fordi dette kan skape inntrykk av at norske myndigheter blander seg for mye inn. Norske myndigheter kan imidlertid legge til rette for bedre møteplasser mellom representanter for romanifolket/taterne. På denne måten kan undervisning og eventuelle prosjekter for språkbevaring utvikles av romanifolket/taterne selv. For å mangfoldiggjøre ferdige produkter kan romanifolket/taterne naturligvis søke støtte til dette gjennom en av de to tilskuddsordningene.

Verken økt bruk av romani i offentligheten (eller i forvaltningen) eller midlertidig segregering er norske strategier, og en eventuell revitalisering av romani må ta hensyn til at det forstås å være et hemmelig språk.

Begreps- og holdningsendringer; hva med politikken?

Problemstillingen spør hva som er legitime og effektive tiltak, og drøftingen har funnet at slike tiltak må finne sin form i et samspill mellom folkerettslige krav, minoritetshensyn og majoritetshensyn. Ingen av disse er entydige, men jeg mener at Europarådskomiteen og Ekspertkomiteen kan hjelpe norske myndigheter med å finne en balanse mellom disse hensynene. De særegenheter ved romani som hemmelig språk og romanifolket/taterne som et relativt lite, spredt bosatt og til dels splittet folk, samt det faktum at det er krevende å sikre lik deltakelse som majoritetsbefolkningen på ulike samfunnsarenaer, representerer særlige utfordringer. Samtidig er det viktig å minne om at kvaliteten ved et demokrati best kan måles ut fra hvordan demokratiet behandler sine minoriteter.

Norske myndigheter velger begreper for å beskrive sin politikk som ikke nødvendigvis er dekkende for politikkens innhold. For det første er begrepet integrering lite avklarende for å beskrive både majoritetspolitiske og gruppeinterne strategier. For det andre går myndighetsspråk og folks holdninger – også blant mange av romanifolket/taterne – i retning av (frivillig) assimilering, men uten en reell erkjennelse av en slik bevegelse på offisielt myndighetsnivå. For det tredje er det bred aksept for å stille krav til alle borgere. For et fjerde vil de spesielle forholdene som gjelder for romanifolket/taterne, som deres begrensede antall, interne spenninger og hemmelige språk, innebære at Norge ikke fullt ut kan gjennomføre flere av de tiltakene som kreves av Pakten og Konvensjonen, men dette synes både Europarådskomiteen og Ekspertkomiteen å ha økende forståelse for, gjennom å vektlegge konsultasjonsordninger og fleksible tilnærminger. Dette skaper grunnlag for legitime tiltak for språk- og kulturbevaring, forstått som tiltak som har oppslutning hos romanifolket/taterne. Videre, på bakgrunn av de særlige forhold innad i romanifolket/taterne og deres relasjon med myndighetene er det rimelig å forstå legitime tiltak også som de mest effektive tiltakene.

Uansett hvordan Norge velger å etterleve Konvensjonen og Pakten er det legitimt for enkeltpersoner å velge enten frivillig assimilering eller tidsbegrenset frivillig segregering. Frivillig segregering kan være avgjørende for romanifolket/taternes språk- og kulturbevaring, men norske myndigheter må samtidig sikre at slik segregering ikke bryter norsk lov, eksempel barns rett og plikt til skolegang. Den kommende stortingsmeldingen om nasjonale minoriteter i 2020 er første anledning til politiske avklaringer og folkerettslige vurderinger.