Stortingets innsynsrett

Christoffer Conrad Eriksen

Professor ved Institutt for offentlig rett, Det juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo.

Publisert 15.12.2021, Kritisk juss 2021/4, side 328-343

Lesetid ca. 21 minutter

1. Stortinget har fått det siste og avgjørende ord

I skyggen av koronapandemien, fjernt fra medienes søkelys, og uten politisk debatt, har embetsverket ved Statsministerens kontor (SMK) endret sin egen tolkning av Grunnloven. SMK vil ikke lenger akseptere som gjeldende rett at Grunnloven gir Stortinget rett til å kreve fremlagt regjeringens og forvaltningens interne dokumenter. Dette representerer noe nytt i norsk statsliv.

I hvert fall siden parlamentarismens gjennombrudd i 1884 har Stortinget vært landets viktigste politiske forsamling. Som Torstein Eckhoff oppsummerte utviklingen, har det i forholdet mellom regjering og storting blitt Stortinget som har fått mulighet til å «kunne si det siste og avgjørende ord i alle saker av betydning». Høyesterett har også lagt til grunn til at «domstolene i vid utstrekning må respektere Stortingets eget syn» når det gjelder «grunnlovsbestemmelser som regulerer de andre statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse». Det har også vært lagt til grunn som et tolkningsprinsipp at Stortinget som «vårt høyeste organ bør…ha hovedansvaret for at grunnlovstolkningen tilpasses endringer i samfunnsforhold og samfunnssyn». Så lenge det følger uttrykkelig av Grunnlovens ord at Stortinget har kompetanse til å kreve fremlagt «alle» dokumenter som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet, må det konstitusjonelle og metodiske utgangspunktet være at ingen kan begrense Stortingets egen kompetanse.

En annen sak er at det er opp til Stortinget selv å bestemme i hvert enkelt tilfelle hvor langt kompetansen til å kreve dokumenter fremlagt skal anvendes. Det er svært uvanlig at regjeringen eller embetsverket sår tvil om Stortinget virkelig innehar en kompetanse som Grunnloven uttrykkelig legger til Stortinget. I løpet av det siste året er det likevel nettopp dette som har skjedd.

Til tross for at Grunnloven § 75 f bestemmer at Stortinget kan kreve fremlagt «alle offentlige innberetninger og papirer», har SMK fra og med desember 2020 sådd tvil om hvorvidt det rettslige grunnlaget for Stortingets innsynsrett omfatter regjeringens og forvaltningens interne arbeidsdokumenter. Det er ingen tvil om at «papirer» er teknologinøytralt, og at det også omfatter elektroniske dokumenter og meldinger mv. SMK aksepterer at ordet «offentlig» i grunnlovsbestemmelsen gjelder ethvert dokument som angår offentlige spørsmål, og at Stortinget i kraft av Grunnloven § 75 f kan kreve fremlagt dokumenter som ellers kan unntas i medhold av alminnelig lovgivning, som etter reglene i offentleglova. SMK ser likevel ikke ut til å akseptere at ordet «alle» i Grunnloven § 75 f innebærer at Stortingets innsynsrett omfatter alle dokumenter, inklusive «forvaltningens interne dokumenter», «regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter». SMK gir ingen definisjon av hva som menes med disse uttrykkene, men det må i det minste dreie seg om dokumenter som kan unntas offentlighet etter offentleglova. Med mindre annet er angitt, blir det SMK omtaler som henholdsvis «forvaltningens interne dokumenter, regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter», her omtalt under ett som «interne dokumenter».

På bakgrunn av spørsmål om SMKs retningslinjer har statsminister Jonas Gahr Støre i et skriftlig svar til Stortinget fremholdt at det «enda ikke er rettslig avklart» om «Stortinget i plenum kan kreve innsyn i den utøvende makts interne arbeidsdokumenter med hjemmel i Grunnloven § 75 bokstav f». Støre angir ikke hva som menes med «den utøvende makts interne arbeidsdokumenter», og her legger jeg til grunn at det er tale om de samme typer dokumenter som jeg ovenfor har omtalt som «interne dokumenter».

I denne artikkelen viser jeg først hvordan SMK har sådd tvil om Stortingets innsynsrett i interne dokumenter, og hvordan statsminister Støre begrunner påstanden om at innsynsretten i interne dokumenter ennå ikke er rettslig avklart. Deretter gjør jeg rede for hvorfor det ikke er grunnlag for noen rettslig tvil om Stortinget har innsynsrett i interne dokumenter. Etter Grunnloven § 75 f har Stortinget et klart rettslig grunnlag for å kreve innsyn i ethvert dokument i regjeringen eller forvaltningens besittelse, også interne dokumenter.

2. SMK har sådd tvil om Stortingets innsynsrett

Det er ikke enkelt å få øye på SMKs nye grunnlovstolkning, som sår tvil om Stortingets innsynsrett i interne dokumenter. Tolkningen er kun uttrykt gjennom en setning i SMKs veileder «Regjeringens forhold til Stortinget». Setningen kan virke betydningsløs, men den kan endre de rettslige betingelsene for maktfordelingen mellom regjering og storting.

Første gang «Regjeringens forhold til Stortinget» ble utgitt (i 2012), var det ingenting i veilederen som sådde tvil om hvorvidt Stortingets innsynsrett gjaldt forvaltningens interne dokumenter, regjeringsnotater eller andre regjeringsdokumenter. Derimot ble det slått fast at Stortingets innsynsrett etter Grl. § 75 bokstav f i utgangspunktet omfattet «ethvert dokument som angår offentlige spørsmål». I et eget avsnitt drøftet SMK mulige begrensninger i denne innsynsretten. Her ble det vist til forarbeidene til Stortingets forretningsorden § 50, hvor flertallet bygget på at «Stortinget basert på en flertallsbeslutning i plenum, må kunne kreve innsyn i […] alle dokumenter, inkludert regjeringsnotater mv.». Videre het det i veilederen at «[d]et foreligger ikke noen praksis som mer definitivt avklarer spørsmålet om begrensninger i innsynsretten etter Grl. § 75 bokstav f».

Ingenting i veilederen ga altså grunnlag for å tvile på om Stortinget hadde rett til å kreve innsyn i interne dokumenter. Slik var det frem til desember 2020. Da ble det gjort endringer i veilederens avsnitt om eventuelle begrensninger i Stortingets innsynrett. Nå fremholdt SMK at «[d]et er omstridt om innsynretten etter Grunnloven § 75 f omfatter forvaltningens interne dokumenter, og da særlig regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter». I september 2021 ble ordet «omstridt» endret til «uavklart», og det heter nå i retningslinjene at «[d]et er uavklart om innsynretten etter Grunnloven § 75 f omfatter forvaltningens interne dokumenter, og da særlig regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter».

Sammenligner man det som sto i veilederen fra 2012 med det som har stått etter desember 2020, er det det en klar forskjell i meningsinnhold. Mens den tidligere veilederen ga uttrykk for at det ikke foreligger praksis som avklarer begrensninger i innsynsretten, påstås det nå at et konstitusjonelt forhold er «uavklart». SMK har i ettertid begrunnet påstanden med at det ikke foreligger noen avgjørelse av Høyesterett eller riksretten eller et vedtak i Stortinget i plenum. Rettspraksis eller stortingsvedtak er imidlertid ikke nødvendig for å bestemme innholdet i Grunnloven. Tvert imot. Når det gjelder de høyeste rettsreglene i Norge, de konstitusjonelle rettsreglene, er de stort sett regulert av bestemmelser i Grunnloven som ikke har blitt satt på spissen i praksis, verken i Høyesterett, riksretten eller i Stortinget i plenum. Det betyr ikke at det er et «uavklart» forhold mellom Stortinget og regjeringen.

3. Statsminister Støres grunnlag for tvil om rekkevidden av Stortingets innsynsrett

Selv om statsminister Jonas Gahr Støre mener at det «enda ikke er rettslig avklart» om «Stortinget i plenum kan kreve innsyn i den utøvende makts interne arbeidsdokumenter med hjemmel i Grunnloven § 75 bokstav f», har han ikke gitt noen utførlig begrunnelse for tvilen om innsynsrettens rekkevidde. I svaret til Stortinget pekte statsministeren særlig på to forhold: for det første at tvil om innsynsrettens rekkevidde har vært lagt til grunn av skiftende regjeringer, i hele den perioden veilederen «Regjeringens forhold til Stortinget» har vært utgitt av Statsministerens kontor, det vil si fra om lag 2012. For det andre pekte statsministeren på kommentarene til Stortingets forretningsordenen § 50. Etter å ha gjengitt deler av kommentarene fremholder han at «[d]et slås med andre ord ikke fast at Stortinget i plenum har avklart at Grunnloven § 75 bokstav f og dermed forretningsordenen § 50, skal forstås slik at Stortinget kan kreve innsyn i regjeringens og forvaltningens interne saksdokumenter».

På bakgrunn av at statsministeren viser til at tvil om innsynsrettens rekkevidde har vært lagt til grunn av skiftende regjeringer, er det grunn til å understreke at dette rettslig sett er irrelevant. Den utøvende makt har ikke rettslig myndighet til å avgjøre innholdet i den kompetanse som Grunnloven legger til Stortinget. Det ville være et markant brudd med utviklingen i norsk statsrett etter riksrettssaken i 1884, om en regjering skulle forsøke å begrense den kompetanse som Grunnloven gir Stortinget. Bakgrunn for riksrettssaken i 1884 var at statsminister Selmer med støtte av flere statsråder mente at Kongen hadde et absolutt veto mot de endringer i Grunnloven som Stortinget vedtok. Selmers forsøk på å begrense Stortingets kompetanse etter Grunnloven endte med at han ble fradømt sitt embete og at han måtte betale et betydelig beløp i saksomkostninger. På bakgrunn av de konstitusjonelle tolkningsprinsipper som har vært lagt til grunn etter Riksrettens dom i 1884 har det ikke avgjørende betydning om skiftende regjeringer har ment at Stortingets innsynsrett i den utøvende makts interne dokumenter «enda ikke er rettslig avklart».

Videre er det ikke i seg selv rettslig relevant for tolkningen av Grunnloven hva kommentarene til Stortingets forretningsorden sier. Kommentarene kan kun anses rettslig relevante på linje med juridisk teori. Men som annen teori har kommentarene ingen vekt med mindre de inneholder solide analyser. Kommentarene til forretningsordenen § 50 presenterer ingen rettslig analyse av Grunnloven § 75 f, og kan følgelig ikke i seg selv tillegges vekt ved tolkningen av grunnlovsbestemmelsen. Om kommentarenes generelle status heter det i forordet til dem at de er «utarbeidet av medarbeidere i konstitusjonell avdeling», og at «[a]lle eventuelle feil og unøyaktigheter står derfor for [deres] regning». Selv om kommentarene skal gjenspeile «hvordan forretningsordenens regler er tolket av Stortingets administrasjon i lys av tilgjengelig rettskildemateriale», kan også Stortingets administrasjon ta feil. I kommentarene til Stortingets forretningsorden har imidlertid ikke Stortingets administrasjon tatt direkte feil; administrasjonen har bare ikke uttrykkelig sagt at innsynsretten gjelder interne dokumenter. Dette kan i seg selv heller ikke ha noen betydning når administrasjonens kommentarer til Stortingets forretningsorden ikke er uttømmende. Det er altså ingen holdepunkter for å tolke tausheten om Stortingets innsynsrett i interne dokumenter som uttrykk for at det fortsatt ikke er rettslig avklart om Stortinget har rett til innsyn i slike dokumenter med hjemmel i Grunnloven § 75 f.

I motsetning til uttalelsene fra Stortingets administrasjon er det klart at stortingsflertallets uttalelser kan være rettslige relevante. Spørsmålet om innsynsretten ble for første gang etter 1814 behandlet prinsipielt og grundig av Stortinget så sent som i 2003, som ledd i oppfølgingen av Frøiland-utvalgets rapport om Stortingets kontrollfunksjon. Som utdypet nedenfor ga flertallet den gang uttrykk for at innsynsretten gjelder alle dokumenter, inkludert regjeringsnotater mv., og at regjeringen ikke kan holde tilbake noen opplysninger som er relevante for Stortingets kontrollarbeid. Det tilsier i seg selv at Stortingets innsynsrett omfatter regjeringens og forvaltningens interne dokumenter. Det er ventet at Stortingets innsynsrett igjen skal behandles av Stortinget som ledd i Harberg-utvalgets rapport om Stortingets kontrollfunksjon, avlevert til presidentskapet i februar 2021.

Det et stortingsflertall mener om den kompetansen Grunnloven har gitt Stortinget, er likevel ikke nødvendigvis avgjørende for senere storting. Ett storting kan med et vanlig flertallsvedtak verken utvide eller begrense et fremtidig stortings kompetanse. For å utvide eller begrense den kompetanse Stortinget har etter Grunnloven, er utgangspunktet at Grunnloven må endres etter de prosedyrer som Grunnloven § 121 fastsetter. Grunnloven setter på denne måten rammer for stortingsflertallet. For å klargjøre innholdet i disse rammene må Grunnloven tolkes. Selv om Stortingets eget syn er relevant for tolkningen av Grunnloven, er det også andre faktorer som er relevante for grunnlovstolkningen, som den historiske bakgrunnen for grunnlovsbestemmelsene, ordlyden og dens utvikling, formål, reelle hensyn og juridisk teori. Nedenfor gis en kort presentasjon av de faktorene som er relevante for tolkningen av Grunnloven§ 75 f. Presentasjonen viser at Stortingets innsynsrett i interne dokumenter bygger på et solid rettslig grunnlag.

4. Det rettslige grunnlaget for Stortingets innsynsrett i interne dokumenter

4.1 Fra praksis til juss

Stortingets innsynsrett i regjeringens og forvaltningens interne dokumenter har ikke blitt satt helt på spissen i statspraksis. Noen ganger har Stortinget i plenum fattet vedtak om å få overlevert dokumenter i en bestemt sak. Så langt jeg kjenner til, har alle regjeringer akseptert disse vedtakene, og de har etter at vedtakene er truffet, utlevert en rekke typer interne dokumenter. Selv om denne praksisen tilsier at regjeringen har en konstitusjonell plikt til å utlevere interne dokumenter når Stortinget krever det, har det aldri blitt satt på spissen hvor langt den konstitusjonelle plikten rekker. Etter parlamentarismens gjennombrudd kan regjeringens utlevering av interne dokumenter være et tiltak for å unngå mistillit – snarere enn etterlevelse av en konstitusjonell plikt. Plenumsvedtak i Stortinget om utlevering av dokumenter er likevel sjeldne. Stort sett har Stortingets innsynsrett etter Grunnloven § 75 f fungert som et ris bak speilet, som har sikret at skiftende regjeringer har dekket Stortingets informasjonsbehov ved å utlevere både forvaltningens og regjeringens interne dokumenter, men uten at det er truffet et særskilt plenumsvedtak.

For å klarlegge det mer konkrete rettslige innholdet i Grunnloven § 75 f er flere tolkningsmomenter relevante, særlig bestemmelsens bakgrunn, formål, ordlyden og dens utvikling, samt reelle hensyn, Stortingets egne uttalelser og juridisk teori.

4.2 Historisk bakgrunn

Kildene fra Eidsvoll i 1814 sier lite om bakgrunnen for bestemmelsen i Grunnloven § 75 f om Stortingets innsynsrett. Det er imidlertid klart at bestemmelsen bygger på Det Adler-Falsenske grunnlovsutkast som var ferdig utarbeidet før Riksforsamlingen ble samlet på Eidsvoll 10. april 1814. Paragraf 78 i Det Adler-Falsenske grunnlovsutkast listet opp Riksforsamlingens eksklusive retter, og bestemmelsens bokstav e hadde følgende ordlyd: «Den kan forlange sig Rigets Protocol og alle offentlige Indberetninger og Papirer, diplomatiske undtagne, forelagte, og fordre hver til at møde for sig i Stats-Anliggender, undtagen Kongen».

Allerede Det Adler-Falsenske grunnlovsutkast la opp til et unntak fra innsynsretten for diplomatiske papirer, og derved at eventuelle begrensninger i Stortingets innsynsrett skulle fremgå av ordlyden i bestemmelsen. Det Alder-Falsenske utkast gir imidlertid ingen holdepunkter for at Stortingets innsynsrett ikke skulle omfatte det vi i dag kaller interne dokumenter, slik som notater og utkast.

I grunnlovsforslaget som Konstitusjonskomiteen fremla for Riksforsamlingen på Eidsvoll 1. mai 1814, hadde komiteen delt Det Adler-Falsenske utkast til § 78 (e) i to deler. Stortingets rett til å få forelagt protokoller, innberetning og papirer ble foreslått plassert i Grunnloven § 75 f. Innsynsretten gjaldt «alle offentlige indberetninger og papirer», men med unntak for egentlige militære kommandosaker. Riksforsamlingen vedtok deretter forslaget til § 75 f, uten debatt.

I den grunnlovsteksten som ble vedtatt, var dermed innsynsretten begrenset i egentlige militære kommandosaker. Det ble ikke vedtatt andre begrensninger av innsynsretten. Dette tilsier også at innsynsretten allerede i 1814 måtte omfatte interne dokumenter mv.

4.3 Formålet

Formålet med § 75 f ser ut til å ha vært å gi Stortingets innsynsrett et særskilt konstitusjonelt vern. Men mye tyder på at Stortinget også uten § 75 f ville hatt en rett til innsyn i regjeringens og forvaltningens interne dokumenter. For det første, dersom Stortinget ikke hadde noen innsynsrett, ville det være krevende å ha den innsikt i statens virksomhet og øvrige samfunnsforhold som er nødvendig for å gi lover og bevilge penger, slik Grunnloven forutsetter at Stortinget skal. Den lovgivende og bevilgende myndighet forutsetter en innsynsrett. For det andre ville det også vært krevende for Stortinget (tidligere Odelstinget) å utføre sin kontrollfunksjon etter Grunnloven § 86, uten myndighet til å kreve innsyn i offentlige papirer. For det tredje viser forfatningshistorien at de folkevalgtes innsynsrett har blitt akseptert i andre land, uten uttrykkelig grunnlovshjemmel.

Når Stortinget kunne hatt myndighet til å kreve innsyn i offentlige papirer uten § 75 f, er det nærliggende å forstå formålet med en egen innsynsbestemmelse som et vern mot begrensninger i innsynsretten. Fordi ordlyden i bestemmelsen ga Stortinget innsynsrett i «alle offentlige Indberetninger og Papirer» og kun listet opp ett unntak, de «egentlige militaire Comandosager», er det plausibelt at formålet var å forhindre at Kongen og hans råd (regjeringen) skulle fastsette andre begrensninger i hvilke dokumenter Stortinget kunne kreve innsyn i.

Tatt på ordet måtte § 75 f endres før det kunne bli aktuelt å gjøre gjeldende flere begrensninger i Stortingets innsynrett. Formålet med bestemmelsen ser derfor ut til å være å sikre at Stortinget som grunnlovsgiver selv skal bestemme hvor langt innsynsretten skal gå. Utover de begrensningene som fulgte av Grunnlovens ord, var det ingen som kunne hindre Stortinget i å kreve innsyn i regjeringens og forvaltningens dokumenter.

4.4 Utvikling av ordlyden

Ordlydens historiske utvikling bekrefter også at eventuelle begrensninger i innsynsretten måtte vedtas i grunnlovs form. Allerede noen måneder etter at Grunnloven ble vedtatt 17. mai 1814, ble ordlyden i § 75 f endret av hensyn til inngåelsen av unionen med Sverige. Det var nemlig et behov for å tilpasse bestemmelsen til det nye, sammensatte statsrådet i Sverige.

Ved unionsoppløsningen i 1905 ble det igjen et behov for endring fordi det sammensatte statsrådet i Sverige nå var oppløst. I den nye ordlyden ble det fastslått at det tilkommer Stortinget «at lade sig forelægge Statsraadets Protokoller og alle offentlige Indberetninger og Papirer (egentlige militaire Commando-Sager undtagne)».

Bare seks år senere, i 1911, ble ordlyden endret nok en gang. Bakgrunnen var Stortingets behov for å kontrollere regjeringens behandling av hemmelige diplomatiske saker. Det ble besluttet at protokollene fra disse hemmelige sakene skulle forelegges en komité sammensatt av inntil 9 av Odelstingets medlemmer, den hemmelige protokollkomité. Den nye ordlyden i § 75 f ble dermed at det tilkommer Stortinget

«at lade sig forelægge Statsraadets Protokoller og alle offentlige Indberetninger og Papirer; dog skulle Protokollerne over de diplomatiske Sager og de militære Kommando-Sager, som ere besluttede hemmligholdte, forelægges en blant Odelsthingets Medlemmer valgt Komité, bestaaende af høist ni Medlemmer, og kunne derhos indrbinges for Odelstinget, hvis noget Medlem af Komiteen stiller Forslag om, at dette skal udtale sig, eller at Sag ved Rigsretten skal anlægges».

Dette sikret den konstitusjonelle kontrollen med regjeringens utenrikspolitikk og dens kommandomyndighet. Behovet for denne kontrollen ble imidlertid mindre bare noen få år senere, da den første utenrikskomiteen ble etablert i 1917. Ved etableringen den utvidede utenriks- konstitusjonskomite («Den utvidede») i 1923 ble betydningen av den hemmelige protokollkomiteen enda mindre, fordi «Den utvidede» ifølge Stortingets forretningsorden skulle konsulteres før viktige utenrikspolitiske beslutninger ble fattet.

Basert på et grunnlovsforslag fremsatt i 1964 ble ordningen med den hemmelige protokollkomiteen avskaffet ved grunnlovsvedtak 9. februar 1967. I tillegg førte vedtaket til at særregelen for de egentlige militære kommandosaker ble avskaffet. Ordlyden i bestemmelsen ble derved at det tilkommer Stortinget

«at lade sig forelæegge Statsraadets Protokoller og alle offentlige Indberetninger og Papirer».

Utviklingen av ordlyden i Grunnloven § 75 f viser at begrensninger i Stortingets innsynsrett har vært vedtatt i grunnlovs form. Videre viser den at det er ingen grunnlovsvedtak som tilsier at Stortinget ikke har innsynsrett i forvaltningens og regjeringens interne dokumenter. Dette tilsier i seg selv at det er grunn til å ta ordlyden i bestemmelsen på ordet. Stortingets rett til innsyn i alle offentlige innberetninger og papirer omfatter alle dokumenter i regjeringens og forvaltningens besittelse, også regjeringens og forvaltningens interne dokumenter.

4.5 Reelle hensyn

Hensyn til interne arbeidsprosesser tilsier varsomhet med utlevering av interne arbeidsdokumenter. Den konkrete dokumenttypen vil likevel ha betydning for om dette hensyn vil være utslagsgivende. Blant annet er det kun statsrådene som er ansvarlige overfor Stortinget, slik at forvaltningens interne prosesser i utgangspunktet er mindre relevante for Stortingets kontrollfunksjon. Videre forutsetter grundig saksbehandling mulighet for å fremføre oppriktige synspunkter i skriftlig form, uten at det som skrives, nødvendigvis blir klargjort for offentliggjøring. Statens interesser kan også bli skadelidende dersom juridiske vurderinger offentliggjøres i saker som kommer for domstolen. Som også Høyesterett har påpekt, har regjeringen «et åpenbart behov for å kunne drøfte en lang rekke spørsmål i full fortrolighet», og brudd på denne fortrolighet vil ifølge Høyesterett kunne medføre en «begrensning i den frie politiske informasjonsutveksling og meningsbrytning som regjeringskonferansene danner rammen for».

Det er imidlertid også flere hensyn som taler for at Stortinget skal ha uhindret innsynsrett. Innsyn i alt materiale, inklusive forvaltningens interne notater, juridisk rådgivning og regjeringsinterne dokumenter, kan være nødvendig for å vurdere statsråders ansvar i konkrete saker. I tillegg vil ikke Stortingets innsyn i ulike typer interne dokumenter nødvendigvis føre til offentliggjøring, slik at hensynene som taler mot innsyn for Stortinget, vil være mindre tungtveiende enn hensyn som taler mot allmenn offentliggjøring. Innsyn i den utøvende makts interne dokumenter ser heller ikke ut til å ha hatt skadelige virkninger på interne arbeidsprosesser. Slikt innsyn har vært gitt i en rekke saker i norsk politisk historie på 1900-tallet. Et eksempel er de interne dokumentene i regjeringen Nygaardsvold som ble overlevert undersøkelseskommisjonen av 1945 og deretter til Stortinget. Ingen reiste spørsmål om Stortinget hadde rett til å kreve at undersøkelseskommisjonen og Stortinget selv skulle få tilgang til regjeringens interne dokumenter, inklusive regjeringsnotater, og ingen har rapportert om at dette fikk skadelige virkninger for senere regjeringers arbeidsprosesser.

Samlet sett trekker også reelle hensyn i retning av å tolke Grunnloven slik at Stortinget har rett til å kreve innsyn i regjeringens og forvaltningens interne dokumenter.

4.6 Stortingets uttalelser

I lys av bakgrunn, formål, ordlyd og forhistorien til § 75 f er det rettslig sett ikke nødvendigvis avgjørende hva regjeringen eller Stortinget uttaler om innsynsrettens rekkevidde. Dersom Stortingets innsynsrett i interne dokumenter skal begrenses, må Grunnloven endres slik at ordlyden gir beskjed om at slike dokumenter er unntatt fra innsynsretten. Dersom Stortinget i mange saker og over lang tid har vært av den oppfatning at Stortingets innsynsrett ikke omfatter interne dokumenter, kan det reises spørsmål om praksis tilsier at innsynsretten bør tolkes innskrenkende. De siste hundre års statspraksis gir imidlertid ingen holdepunkter for en slik innskrenkende tolkning.

Etter 1945 er det riktignok fremsatt ulike syn på rekkevidden av Stortingets innsynsrett. Under debatter om andre spørsmål er det fra noen stortingsrepresentanter (og statsråder) gitt uttrykk for at Stortingets innsynsrett ikke omfatter forvaltningens interne arbeidsdokumenter. Ingen av disse uttalelsene bygger imidlertid på noen prinsipielle drøftelser hvor de relevante hensyn er veid mot hverandre. Tvert imot, det dreier seg om enkeltstående uttalelser i saker hvor innsynsretten etter Grunnloven § 75 f ikke har blitt satt på spissen, slik som debatten om storflyplass på Vestlandet i 1961. Mer prinsipielle oppfatninger om meningsinnholdet i § 75 f kom til uttrykk i innstillingen fra utvalget som i 1966 ble nedsatt av Stortingets presidentskap for å vurdere endringer i protokollkomiteens arbeidsoppgaver. Utvalget sier i innstillingen fra 1969 at Stortingets innsynsrett ikke gjelder forvaltningens interne arbeidsdokumenter. Grunnlaget for denne begrensningen er imidlertid ikke drøftet; som begrunnelse vises det kun til debatten om storflyplass på Vestlandet, hvor spørsmålet om innsynsrettens rekkevidde altså ikke ble satt på spissen.

Derimot stod spørsmålet om hva Stortinget kan tvinge regjeringen til å utlevere, sentralt under Stortingets behandling av Frøiland-utvalgets rapport i 2003. Basert på en grundig og prinsipiell drøftelse ga flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen uttrykk for «at Stortinget basert på flertallsbeslutning i plenum, må kunne kreve innsyn i ethvert offentlig dokument i regjeringens eller forvaltningens besittelse. Dette gjelder alle dokumenter, inkludert regjeringsnotater mv.».

I den etterfølgende stortingsdebatten 28. mai 2003 fikk komitéflertallets rettsoppfatning støtte av et flertall av partiene etter en omfattende og prinsipiell debatt, som blant annet handlet om Stortingets adgang til å kreve innsyn i regjeringens og forvaltningens interne arbeidsdokumenter.

I denne debatten, som ledet frem til vedtakelsen av det som i dag er Stortingets forretningsorden § 50, viste saksordføreren Jørgen Kosmo fra Arbeiderpartiet tilbake til det flertallet i Kontroll- og konstitusjonskomiteen mente om rekkevidden av Stortingets innsynsrett, og fremholdt videre at det var at flertallets syn var at «Stortinget i plenum, som landets viktigste politiske forsamling, og også landets lovgivende forsamling, som etter Grunnloven er gitt makten, må kunne kreve innsyn i ethvert offentlig dokument i regjeringens eller forvaltningens besittelse. Det kan ikke være slik at en regjering skal kunne holde tilbake opplysninger som er av relevans for Stortingets kontrollarbeid. Dette dreier seg i virkeligheten om selve maktfordelingen mellom storting og regjering.». På det grunnlag fortsatte saksordfører Kosmo slik: «For vår del ønsker vi at Stortingets innsynsrett skal gå fram av Stortingets forretningsorden, for å skyve all tvil til side. Arbeiderpartiet støtter derfor forslaget til ny bestemmelse i forretningsordenens § 49 a første og tredje ledd [nå § 50].»

I lys av forarbeidene til forretningsordenen § 50 er det ingen tvil om at Stortingets formål var å skyve all tvil til side om hvorvidt Stortinget selv kunne bestemme hvilke dokumenter det kan kreves innsyn i hos regjeringen. Det er ingen holdepunkter for at flertallet mente at det var uavklart at innsynsretten omfattet regjeringens og forvaltningens interne dokumenter. Tvert imot, uttalelsene i kontroll- og konstitusjonskomiteen og den etterfølgende debatten tilsier at Stortingets innsynsrett også omfatter regjeringens og forvaltningens interne dokumenter.

Endelig er det grunn til å minne om at det ikke har noen avgjørenderettslig betydning at et mindretall mente at innsynsretten ikke omfattet «alle dokumenter, inkludert regjeringsnotater mv» og at dette mindretallet stemte imot at Stortingets forretningsorden skulle ha en egen bestemmelse om innsynsrett, som ga uttrykk for at Stortingets innsynsbegjæring kunne gjelde «ethvert dokument som er i regjeringens eller den underliggende forvaltningens besittelse». Det er stortingsflertallets syn som har rettslig betydning, og dette flertallet har ment at innsynsretten gjelder alle dokumenter, inkludert regjeringsnotater mv, og at regjeringen ikke kan holde tilbake noen opplysninger er relevante for Stortingets kontrollarbeid.

Nylig har også spørsmålet om Stortingets innsynsrett blitt behandlet av det tverrpolitiske Harberg-utvalget:

«Når det gjelder innsynsrettens rekkevidde, gjelder den alle offentlige dokumenter. På den tiden Grunnloven ble skrevet, er det klart at ‘offentlig’ gjaldt i motsetning til private dokumenter. Grunnloven skiller ikke mellom interne dokumenter og dokumenter som er offentlige etter offentleglova. Det har derfor vært, etter avklaringen ved behandlingen av Frøiland-utvalgets rap port, enighet om at Stortinget har krav på alle dokumenter, interne så vel som offentlige. Dette innebærer at Stortinget kan kreve utlevert alle regjeringens og forvaltningens dokumenter, noe som var omstridt i teori en tidligere, men som er i tråd med tidligere historisk praksis. Dette er nå presisert i fo. § 50.»

4.7 Juridisk teori

I juridisk teori var det frem til 1960-tallet ingen som fremholdt at regjeringens og forvaltningens interne dokumenter var unntatt fra Stortingets innsynsrett. I perioden mellom 1960 og 1980 ble det imidlertid påstått at Stortingets innsynsrett ikke gjaldt interne dokumenter. En kort gjennomgang av denne juridiske teorien viser likevel at disse påstandene om begrensninger av Stortingets innsynsrett har blitt fremsatt uten gode holdepunkter i ordlyd og praksis. Et tidlig eksempel gir Erik Colbans doktorgradsarbeid fra 1961 om Stortingets kontroll med regjeringens utenrikspolitikk. Ifølge Colban må innsynsretten være begrenset når det gjelder utkast og notater til rent intern bruk i et forvaltningskontor. Synspunktet er imidlertid presentert helt uten noen begrunnelse eller referanse til noen rettskilder.

Frede Castberg fremholder et tilsvarende synspunkt som Colbans i tredje og siste utgave av Norges statsforfatningsrett fra 1964. Her antar Castberg at Odelstinget og protokollkomiteen ikke har rett til innsyn i interne arbeidsdokumenter i forvaltningen eller referater fra regjeringskonferanser. Dette er nytt, sett i forhold til Castbergs eldre utgaver av Norges statsforfatningsrett. Begrunnelsen for nyskapningen er imidlertid særdeles knapp: Castberg viser alene til debatten om ny storflyplass på Vestlandet i 1961 og en bok basert på forelesningene til tidligere ekspedisjonssjef ved Statsministerens kontor, Kristian Bloch, Kongens råd (1963).

Blochs syn er at referatene fra regjeringskonferansene må anses som «uoffisielle – og for så vidt personlige opptegnelser for den sittende regjering». På det grunnlag fremholder Bloch at referatene ikke kan omfattes av Grunnloven § 75 f. Castbergs synspunkt om at innsynsretten ikke gjelder forvaltningens interne dokumenter, kan dermed ikke tillegges noen betydning, da påstanden er begrunnet i debatten om storflyplass på Vestlandet, hvor spørsmålet om innsynsretten altså ikke ble satt på spissen.

Når det gjelder referater fra regjeringskonferansen kan det kanskje være vanskelig å trekke grensen mellom statsrådenes private og uoffisielle nedtegnelser. For de aller fleste interne dokumenter i regjeringen og forvaltningen er det likevel ingen tvil om at de knytter seg til behandlingen av offentlige spørsmål og at de av den grunn er omfattet av innsynsretten.

Colban, Castberg og Bloch fikk i en periode tilslutning av flere, blant annet i Arvid Frihagens fremstilling av forvaltningsretten. Frihagen tilførte imidlertid ingen nye argumenter til støtte for å innfortolke begrensninger i Stortingets innsynsrett, og kan av den grunn heller ikke tillegges noen vesentlig vekt for tolkningen av bestemmelsen.

Fra midten av 1980-tallet har nye analyser av Stortingets innsynsrett vist at verken ordlyden i Grunnloven § 75 f, reelle hensyn eller praksis gir grunnlag for å oppstille noen begrensninger i Stortingets rett til innsyn i dokumenter utarbeidet til bruk for forvaltningsorganers egen saksforberedelse (interne dokumenter). Tvert imot viser teoriens analyser av ordlyden i § 75 f, reelle hensyn og statsmaktenes praksis at Stortinget har en rett til å kreve innsyn i interne dokumenter.

5. Avslutning

Rettskildematerialet som tilsier at Stortingets innsynsrett etter Grunnloven § 75 f omfatter regjeringens og forvaltningens interne dokumenter, er overveldende. Skiftende regjeringers praksis, den historiske bakgrunnen for bestemmelsen, formålet, utviklingen av ordlyden, reelle hensyn og Stortingets egne uttalelser tilsier at Stortinget i plenum kan kreve innsyn i alle dokumenter, inklusive regjeringens og forvaltningens interne dokumenter. Den juridiske teorien som har analysert innholdet i § 75 f, tilsier også at Stortingets innsynsrett omfatter regjeringens og forvaltningens interne dokumenter.

Med et slikt rettskildebilde er det ikke grunnlag for å så tvil om at Stortingets innsynsrett omfatter interne dokumenter.

SMK og regjeringen har dermed intet rettslig grunnlag å vise til for å så tvil om Stortingets myndighet til å kreve innsyn i forvaltningens interne dokumenter, regjeringsnotater og andre regjeringsdokumenter. Det er verken omstridt eller uavklart at Stortinget har denne myndigheten. Tvert imot er det ubestridt og avklart at Stortinget kan kreve innsyn i regjeringens og forvaltningens interne dokumenter.

Selv om SMKs grunnlovstolkning er uriktig, kan den få konsekvenser dersom den ikke korrigeres. Uten korreksjon kan det bli mer krevende for Stortinget å utøve kontroll av norske regjeringer. Skulle norske statsråder forstå SMKs grunnlovstolkning slik at det er et legitimt rom for å motsette seg innsynskrav vedtatt av Stortinget i plenum, blir Stortinget stilt overfor et vanskelig valg.

Enten må kontrollen av regjeringen avsluttes på grunn av mangel på dokumentasjon, eller så må de interne dokumentene tvinges utlevert gjennom riksrett. Omkostningene med riksrettssaker er store, og spørsmålet er om det i mange saker vil være enklere å avslutte kontrollen med regjeringen enn å gjennomføre en riksrettssak. Skulle det gå så langt at det blir aktuelt med riksrettssak, er det likevel ikke tvil om at et plenarvedtak fra Stortinget om å utlevere dokumenter etter Grunnloven § 75 f etablerer en konstitusjonell plikt for statsråder til å utlevere de dokumentene Stortinget ber om. Som kildene viser, spiller det ingen rolle om det er tale om forvaltningens interne dokumenter, regjeringsnotater eller andre regjeringsdokumenter. Statsråder som bryter konstitusjonelle plikter, kan dømmes av riksretten, jf. Grunnloven § 86, og medlemmer av statsrådet som tilbakeholder dokumenter «som skal meddeles Stortinget», risikerer straff etter ansvarlighetsloven § 8 i en slik riksrettssak.

Den lovgivende makts rett til innsyn i den utøvende makts dokumenter er et aktuelt spørsmål ikke bare i Norge. Spørsmålet står sentralt i moderne demokratier, og utgjør en forutsetning for demokratisk kontroll med den utøvende makts virksomhet. Da USAs tidligere president Richard Nixon gikk av i 1974, var det som følge av en riksrettssak som ble reist fordi Nixon nettopp nektet å utlevere opptak av samtaler i Det hvite hus i forbindelse med Watergate-affæren. Innsyn i den utøvende makts interne dokumenter har vært sentrale for den demokratiske kontrollen som har utøvet det siste tiåret både i Danmark og i Island.

Det er vanskelig å forstå at SMK, uten politisk debatt, og i strid med Grunnlovens ord, har sådd tvil om hvorvidt norske regjeringer skal gi Stortinget tilgang til regjeringens og forvaltningens interne dokumenter. Med mindre SMK endrer sine retningslinjer, kan Stortinget få redusert mulighet til å føre en effektiv demokratisk kontroll av regjeringen. Med mindre Grunnloven § 75 f endres, er det ingen holdepunkter for at noen regjering anser det som et uavklart rettslig spørsmål om Stortinget har innsynsrett i regjeringens og forvaltningens interne dokumenter. Grunnloven § 75 f gir Stortinget rett til innsyn i alle dokumenter som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet. Det gjelder også regjeringens og forvaltningens interne dokumenter.

  • 1
    Takk til Anders Løvlie og Nils Gunnar Skretting for nyttige kommentarer til tidligere utkast, og Benedikte M. Høgberg og Eirik Holmøyvik for gode diskusjoner om emnet.
  • 2
    Se blant annet «Mindre makt i denne salen», Klassekampen 30. oktober 2021, og Christoffer Conrad Eriksen, Benedikte M. Høgberg og Eirik Holmlyvik, "Stortingets innsynsrett utfordres av Statsministerens kontor", Kronikk i VG 5. november 2021.
  • 3
    Se SMKs veileder «Regjeringens forhold til Stortinget», og et forsvar for veilederen av eksepedisjonssjef ved SMK Therese Steen og seniorrådgiver ved SMK Anders Flaatin Wilhelmsen i "Kritikken mot SMK er grunnløs", kronikk i VG 15. november 2021.
  • 4
    Se Torstein Eckhoff, «Utviklingslinjer i norsk statsstyre og forfatningsrett 1814–1964», Tidsskrift for Rettsvitenskap (1964), s. 45.
  • 5
    Se Rt. 1976 s. 1, på s. 5.
  • 6
    Se Torstein Eckhoff, Rettskildelære, 5. utgave ved Jan Helgesen (2001), s. 222. Likevel kan heller ikke Stortinget sette seg utover Grunnlovens ord, uten å oppheve «Grunnlovens funksjon som grunnlag og grense for statsmaktenes maktutøving», Eirik Holmøyvik, «Tolkningar av Grunnlova» i Eirik Holmøyvik (red.), Tolkningar av Grunnlova (2013), s. 26.
  • 7
    SMK, «Regjeringens forhold til Stortinget», desember 2020.
  • 8
    Dokument nr. 15:230 (2021–2022), spørsmålet er besvart: 09.11.2021.
  • 9
    I det følgende bygger jeg for en stor del på analysene i Christoffer Conrad Eriksen, «§ 75 f» i Ola Mestad og Dag Michalsen (red.), Grunnloven (2021), s. 664–685.
  • 10
    Uttalelse fra SMK i «Mindre makt i denne salen», Klassekampen 30. oktober 2021.
  • 11
    Det er uttalelser både fra en tidligere statsminister og regjeringens fremste juridiske rådgiver, Regjeringsadvokaten, som indikerer at man fra regjeringens side har ansett Stortingets innsynsrett i interne dokumenter som rettslig avklart, også i det siste tiåret: Tidligere statsminister Erna Solberg uttalte i kontrollhøringen om trygdeskandalen 10. januar 2020: «Grunnloven sier at Stortinget med plenarvedtak kan få ut andre dokumenter som også er interne» (Innst. 168 S (2019–2020), s. 41 i referatet fra høringene). Regjeringsadvokat Fredrik Sejersted skrev følgende i innlegg i Aftenposten 10. januar 2020. «At innsyn etter § 75 f i prinsippet kan omfatte dokumenter fra Regjeringsadvokaten, er i dag ubestridt, og som medlem av det brede tverrpolitiske Frøiland-utvalget var jeg i 2002 med på å presisere dette.»
  • 12
    Assisterende direktør/avdelingssjef konstitusjonell avdeling Kyrre Grimstad, «Forord» i Stortingets forretningsorden med kommentarer, 2021.
  • 13
    Grimstad (2021).
  • 14
    Eriksen (2021), s. 671–673.
  • 15
    Eriksen (2021), s. 673–674.
  • 16
    Utkast til en Constitution for Kongeriget Norge, utarbeidet av lektor Johan Gunder Adler og sorenskriver Christian Magnus Falsen. Dette utkastet var et sentralt forarbeid til Grunnloven som ble vedtatt 17. mai 1814.
  • 17
    For nærmere analyse av formålet med ytterligere referanser, se Eriksen (2021), s. 666.
  • 18
    Synspunktet er velkjent i norsk statsrett, se for eksempel Aschehoug, som sier det slik: «Skal en Nationalræpresentation være istand til at løse sin Opgave, maa den have Ret til at skaffe sig Oplysninger om alle de Sider af Statslivet, til hvilke dens Virksomhet udstrækker sig.» Se Torkel Halvorsen Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning, bind III (1893), s. 413.
  • 19
    Se Innst. S. nr. 274 (1965–66) og S.tid. (1966–67), s. 2221–2239.
  • 20
    Se Rt. 1994 s. 1036.
  • 21
    For en omfattende analyse av de ulike reelle hensyn som gjør seg gjeldende ved vurdering av Stortingets innsyn i ulike typer dokumenter, se Fredrik Sejersted, Kontroll og Konstitusjon (2002), s. 817 flg.
  • 22
    Se Eriksen (2021).
  • 23
    Se også Sejersted (2002), s. 817 flg.
  • 24
    For en oversikt, se Eriksen (2021), s. 681–684.
  • 25
    Se nærmere om debatten, og med ytterligere henvisninger til stortingsdokumentene, i Eivind Smith, «Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget», utredning avgitt til Stortingets granskingskommisjon i Reksten-saken (1986), og Eriksen (2021).
  • 26
    Innst S. nr. 210 (2002–2003), s. 12.
  • 27
    Dokument 21 (2020–2021) s. 22.
  • 28
    Erik Colban, Stortinget og utenrikspolitikken (1961), s. 294.
  • 29
    Se Castberg, Norges statsforfatning II (1964), s. 325. I første utgave av dette verket, utgitt i 1935, ble spørsmålet om innsyn i interne dokumenter og referater fra regjeringskonferanser overhodet ikke tatt opp.
  • 30
    Kristian Bloch, Kongens råd (1963), s. 83.
  • 31
    Bloch (1963), s. 83–84.
  • 32
    Se Arvid Frihagen, Forvaltningsrett III (1977), s. 125.
  • 33
    Smith 1986; Eivind Smith, «Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget» (1997); Sejersted (2002); og Eriksen (2021).
Copyright © 2021 Author(s)

CC BY-NC-ND 4.0