Innsats for kriminalitetsofre: Realitet eller retorikk?

1. Innledning

I et intervju med VG 13. mai 2021 sa justisminister Monica Mæland (H) at «ofrene for kriminalitet for ofte har blitt glemt når man diskuterer kriminalitet».¹ Hun ønsket derfor å styrke ofrenes stilling. Bakgrunnen for intervjuet var oppstart av Høyres landsmøte. Statsråden nevnte konkret at hun ville ha lavere terskel for bruk av omvendt voldsalarm, livsvarig kontaktforbud for voldsdømte og utvidet plikt for kriminalomsorgen til å informere ofrene om endringer i soningen.

Statsrådens uttalelse om de glemte ofrene lyder som et ekko av mandatet til det såkalte Offerutvalget. Det ble nedsatt i 1988 og leverte sin utredning «Sterkere vern og økt støtte for kriminalitetsofre» i 1992. I utvalgets mandat pekte Justisdepartementet på at i straffesaker «står lovbryteren i sentrum. Fornærmede spiller derimot en mer perifer rolle. […] Etter Justisdepartementets syn bør man søke å styrke stillingen til fornærmede i straffesaker».²

Mer enn tretti år senere mener justisministeren at ofrene ofte blir glemt. Hun sier ikke av hvem, men det må jo først og fremst siktes til politikerne. Dette må være en beskrivelse som ikke bare rammer regjeringen Solberg og dens deltakende partier, men like mye en opposisjon som ikke har tatt initiativ. Det er politikerne som fastsetter reglene og gir budsjettene. Ingen regjering har noensinne startet med en så ambisiøs målsetting for ofrene som i den politiske plattformen «Sundvolden-erklæringen», der det blant annet het at hensynet til kriminalitetsofrene og dere pårørende «skulle vektlegges i hele strafferettskjeden».³ Målsettingen var ikke uventet, for de nye regjeringspartiene hadde i opposisjon omtalt hensynet til kriminalitetsofrene som en «bærebjelke» i justispolitikken. De mente at ofrene måtte få mer helhetlig oppfølging og «større fokus».⁴

Allikevel har de to partiene, etter at de fikk regjeringsmakt, unnlatt å gjøre en innsats for ofrene, noe de har felles med de fleste av de andre partiene på Stortinget. Først når et nytt stortingsvalg nærmet seg, kom justisministeren på at regjeringen i åtte år hadde «glemt» ofrene. Men dette er en upresis beskrivelse av politikken på området. Ofrene har ikke vært glemt. De har ved bevisst politikk vært nedprioritert. For eksempel ble mandatene til utvalgene som skulle foreslå ny straffeprosesslov og ny voldsoffererstatningslov, avgrenset mot forbedringer.⁵ Og de siste årene har Justisdepartementet tatt initiativ for å innskrenke adgangen til bistandsadvokat og voldsoffererstatning. Det viser at ofrene ikke er glemt, men de er blitt «husket» på andre måter enn det er naturlig å forvente ut fra de politiske plattformene for regjeringen. Tilbudet til og ivaretakelsen av kriminalitetsofrene blir stadig dårligere.

Slik jeg ser det, er det fire områder som er viktige for kriminalitetsofrene. De to første er generelle for de aller fleste ofre: Å bli møtt hensynsfullt og få tilgang til nødvendig informasjon. De to andre er aktuelle for ofrene som er blitt utsatt for alvorlig kriminalitet: retten til bistandsadvokat og voldsoffererstatning. De to første er relativt «billige», mens de to siste er kostbare. Det er lenge siden det er gjort noe vesentlig for å styrke de to første områdene, mens regjeringen har tatt initiativ for å innskrenke rettighetene på de to siste områdene.

2. Tidligere forskning på ofrenes møter med straffesakskjeden

Camilla Bernt og Jan Fridthjof Bernt skriver at god forvaltningsskikk er mer enn ivaretakelse av rettssikkerhet. I tillegg til sentrale prinsipper og formelle saksbehandlingsregler trekker de frem viktigheten av å møte personer med vennlighet, hensynsfullhet og respekt.⁶ Behandlingen av straffesaker er ikke underlagt forvaltningsloven og prinsippene for god forvaltningsskikk. Men egenskapene som Bernt og Bernt peker på, bør absolutt være til stede når straffesakskjedens aktører møter kriminalitetsofrene, og alle andre. Anne Robberstad har vært inne på noe av det samme ved å peke på samlebetegnelsen «verdig behandling» som et tilleggskrav i straffesaksbehandlingen.⁷

En gjenganger når tiltak for å styrke kriminalitetsofrenes stilling utredes, er påpekning av hvor viktig det er at aktørene i straffesakskjeden møter ofrene på en måte som viser respekt og forståelse for deres situasjon. Det forutsetter kunnskap og psykologisk innsikt, slik at ofrene føler seg ivaretatt, samtidig som de blir gode vitner under etterforskning og iretteføring. Behovet for slik kunnskap, blant annet i grunnutdanningen for politi og jurister, er påpekt en rekke ganger de siste 30 årene. Dette vil forutsetningsvis bidra til å ivareta ofrenes rettssikkerhet på en bedre måte.

Hvordan kriminalitetens ofre føler seg mottatt og behandlet av politi og påtalemyndighet, er svært viktig for tillit og trygghet. Det er mange år siden riksadvokatens prioriteringsrundskriv påpekte dette:

«Politiet og påtalemyndigheten har et betydelig forbedringspotensial i sin behandling av pårørende og ofre for kriminalitet. Det er viktig at alle involverte – polititjenestemenn, påtalejuristene i politiet og statsadvokatene – synliggjør sin omtanke og respekt.»⁸

Mange kriminalitetsofre har fortalt om negative opplevelser i møter med straffesakskjedens ansatte, særlig med politiet. I sin ph.d.-avhandling fra 2009 reiste Geir Aas spørsmålet om politibetjenter på ordensavdelingene i Oslo hadde kompetanse nok til å arbeide med familiekonflikter og familievoldssaker, eller om det er påkrevet med økt spesialisering for å jobbe med dette saksfeltet.⁹ Aas gir i avhandlingen uttrykk for usikkerhet om grunnutdanningen på Politihøgskolen, hvor han selv hadde vært med på å utforme fagplanene, var tilstrekkelig.¹⁰

I sin evaluering fra 2014, «Politiet og familievolden», viste Aas til rikelig med eksempler på politiarbeid som snarere hadde vært til byrde enn hjelp for de voldsrammede, og foreslo følgende løsning:

«Politiet bør i større grad tilegne seg innsikt i den kompliserte psykologien som binder mange voldsutsatte til en overgriper over lengre tid. Slik kan politiet lettere kommunisere med denne gruppen av ofre. Denne kunnskapen vil også kunne forebygge banale og innsiktsløse råd fra politiet.»¹¹

I Yngvil Grøvdals ph.d-avhandling fra 2012, «En vellykket sak?», redegjør hun for erfaringene tre informanter med mye politikontakt hadde. Deres opplevelser «synes å «passe som hånd i hanske» med det bildet av politiets innsats mot vold i nære relasjoner som er blitt tegnet gjennom mye av den feministiske forskningen, særlig på 1980-tallet». Dette betyr at politiet fremsto «som kvinnefiendtlige mannssjåvinister, som bagatelliserte det kvinner ble utsatt for».¹² Men Grøvdal syntes det var for enkelt å konkludere med at dette er «sannheten om politiets innsats i denne type saker».¹³ Men i Justisdepartementets handlingsplan mot voldtekt fra 2012 er det nettopp det departementet gjør. Der blir det forbeholdsløst slått fast at «det er en reell mangel på kommunikasjon mellom politiet og voldsutsatte kvinner». Påstanden underbygges med en henvisning til Yngvil Grøvdals avhandling.¹⁴

I rapporten «En velvillig og oppmerksom tilhører» fra 2014 peker Yngvil Grøvdal, Randi Saur og Are R. Skaalerud på at mennesker som har vært utsatt for vold, trenger å møte et politi og et hjelpeapparat som har tid, som forstår hvilke psykologiske mekanismer som ofte inntrer, som har kunnskap om det tilbud om hjelp og støtte som finnes, og som evner å forklare alt dette og svare på spørsmål.¹⁵

3. Ulike utredninger og skiftende regjeringers initiativ

Det vanligste tiltaket som foreslås for å avhjelpe situasjonen, er å styrke utdanningen og derved kompetansen hos de ulike profesjonelle aktørene. Det tidligste eksempelet jeg har funnet, er justiskomiteens innstilling til budsjett 1992: «Komiteen vil understreke nødvendigheten av at politi og påtalemyndighet gis økt tilbud om skolering slik at de kan opptre på en slik måte at de inviterer til tillit og vilje til samarbeid med de forulempede.»¹⁶ Det påfølgende året kom Offerutvalgets utredning, med en sterk anbefaling om å bedre politiets møter med kriminalitetsofrene ved at Politihøgskolen tok emnet opp i grunnutdanningen.¹⁷

Justisdepartementet fulgte opp utredningen med en lovproposisjon i 1993. Der het det: «Departementet har i tråd med dette [Offerutvalgets anbefaling] tatt initiativ overfor Politihøgskolen med siktemål å øke innsikten hos tjenestemenn slik at de kan bistå, rettlede og hjelpe kriminalitetsofre på en forståelsesfull og korrekt måte.»¹⁸

I 2000 kom regjeringens handlingsplan «Vold mot kvinner». Der ble det pekt på at det i utdanningene i politifag, helse- og sosialfag, jus, medisin og lærer/førskolelærer var behov for å øke kunnskapen om vold og overgrep mot kvinner: «Behovet for å utvikle undervisningsmateriell knyttet til volds- og voldsofferproblematikk skal utredes nærmere.»¹⁹ Behovet for slikt undervisningsmateriell for de ulike profesjonene i straffesakskjeden har vært gjentatt en rekke ganger senere.

I 2003 kom utredningen «Retten til et liv uten vold». For best mulig å være i stand til å treffe beslutninger så utvalget det som en forutsetning at det ble utarbeidet felles retningslinjer for behandlingen av sakene, for å sikre ens praktisering. Slik vil kvinnene føle seg tatt på alvor av politiet.²⁰ I kapittel 10 anbefales det at vold i nære relasjoner tas inn i grunn-, videre- og etterutdanningen til alle instanser som kommer i kontakt med slike saker (basiskompetanse). Det foreslås videre at personell som arbeider spesifikt med vold mot kvinner i nære relasjoner, skal tilbys mer spesialisert kunnskap og kompetanse på temaet (spesialisert kompetanse).²¹ Politijurister, statsadvokater og dommere burde også kurses om vold i nære relasjoner, mente utvalget.

I 2004 kom en ny handlingsplan fra regjeringen mot vold i nære relasjoner. Tiltak 4 var å utarbeide en nasjonal plan for å styrke ulike grunn-, videre- og spesialistutdanninger med hensyn til kunnskap om vold i nære relasjoner. Som en del av tiltaket utarbeidet NKVTS et notat i 2007. Her ble det pekt på politi-, jurist- og fengselsbetjentutdanningene som relevante.²²

Justisdepartementet hadde nedsatt en arbeidsgruppe for å vurdere praktiske, ikke-rettslige aspekter ved fornærmedes og pårørendes møte med aktørene i straffesakskjeden. I sin rapport i 2005 pekte arbeidsgruppen på at politiet gjennom sin virksomhet møter en rekke personer som befinner seg i en svært sårbar situasjon. Forslag til tiltak 3 var følgelig: «Kunnskapen om ofres og pårørendes reaksjoner og behov bør styrkes i politiet gjennom grunn-, videre- og etterutdanningen.»²³

Arbeidsgruppen trakk også frem som et viktig tiltak å gi dommerne økt kunnskap om ofre og pårørendes reaksjoner i forbindelse med straffbare handlinger og vitneførsel. Den mente at dette ville kunne «bidra til bedre vitneforklaringer, i og med at dommeren lettere vil kunne oppfatte og forstå vitnenes reaksjoner og handlemåte». Arbeidsgruppen viste til at det i Sverige var iverksatt opplæring av dommere i vitnepsykologi, og mente at dette burde gjøres obligatorisk for dommere også i Norge.²⁴

I 2007 la regjeringen frem en ny handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Der ble det understreket en rekke steder at kunnskap om vold i nære relasjoner er viktig for ulike profesjonsutdanninger.²⁵ Men politiutdanningen er ikke behandlet i planen. I Justisdepartementets statusrapport for handlingsplanen, fra januar 2011, vises det til at «[a]ndre relevante profesjonsutdanninger [enn lærerutdanningene] vil bli behandlet i en stortingsmelding som fremmes våren 2011».²⁶ Stortingsmeldingen det siktes til, kom i 2012.²⁷ Politiutdanningen var ikke nevnt. Det er en uforklarlig utelatelse.

I 2008 ble det lagt frem en utredning om voldtekt. Etter utvalgets syn burde påtalemyndigheten gis utdanningstilbud om voldtektssaker. Det var også sett som viktig å rette oppmerksomhet mot påtalejuristenes holdninger i sedelighetssaker, slik at disse var bevisste på å ivareta fornærmede før og under rettergangen, mente utvalget.²⁸ Også dommernes kunnskap om voldtekt kunne bli bedre, særlig når det gjaldt skadevirkningene.²⁹ Det samme gjaldt bistandsadvokatene.³⁰

I 2011 la regjeringen frem en ny handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Her het det: «Målrettet innsats mot vold i nære relasjoner fordrer at berørte myndigheter og organisasjoner som kommer i direkte kontakt med voldsutsatte, har god kunnskap om voldens omfang, karakter og konsekvenser.»³¹

I 2013 ble en stortingsmelding om vold i nære relasjoner fremlagt. Etter overskriften «Kompetanse i politiet» heter det: «I samfunnets håndtering av saker som omhandler vold i nære relasjoner har politiet en nøkkelrolle. Derfor er det av avgjørende betydning at ansatte i politiet har den nødvendige kunnskapen og kompetansen til å håndtere disse sakene på en god måte.»³²

I 2013 la regjeringen også frem en ny handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Kunnskap om voldens karakter og særtrekk fremholdes som nødvendig for at politi og hjelpeapparat skal kunne avdekke lovbrudd og gi god og riktig hjelp. Det het: «For å sikre basiskompetanse om vold i nære relasjoner i tjenesteapparatet, er det viktig at temaet inngår både i grunn-, videre- og etterutdanningen til alle som kommer i kontakt med denne problematikken.»³³

I 2016 la Barne- og likestillingsdepartementet frem en opptrappingsplan mot vold og overgrep, i form av en stortingsproposisjon. Der pekes det på at det i alle sektorer som har ansvar for voldsutsatte, er behov for mer forskningsbasert kunnskap og kompetanse. Politiet, helse- og sosialarbeidere, lærere og andre som møter utsatte, bør være faglig oppdaterte på forebygging, avdekking, oppfølging og etterforskning av vold. Dette skal inngå både i grunnutdanningene og ved etter- og videreutdanning, noe som trekkes frem som avgjørende for å øke bevisstheten og løfte feltet.³⁴

Det bebudes derfor i planen at regjeringen vil sette i gang et arbeid med en tverrsektoriell strategi for å få et bilde av hvilken kompetanse som behøves i arbeidet, hvordan kompetansen skal økes, og hvordan kompetansen skal formidles og kvalitetssikres. Dette skal innebære en gjennomgang av eksisterende retningslinjer og veiledere for hjelpeapparatet. Det sies ikke noe mer konkret om når arbeidet skal skje og hvem som skal ha et hovedansvar for at det blir gjennomført.³⁵ Det er vanskelig å se at dette er «forpliktende», slik Stortinget hadde bedt om. I statusrapport for forslagene i proposisjonen, pr. 1. desember 2020, fremgår det at tiltaket var «Påbegynt».³⁶

I «Svikt og svik» fra 2017, utredningen fra utvalget som hadde gått igjennom saker hvor barn hadde vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, ble det vist til anonyme tilbakemeldinger fra Politihøgskolen som tydet på «at vold og seksuelle overgrep mot barn ikke vektlegges nok, verken i politiets grunnutdanning eller etter- og videreutdanning». Heller ikke politidistriktenes familievoldskoordinatorer, som skal være politiets spesialister, mottok grunnleggende utdanning i rollen. «Dette står i tydelig kontrast til sentrale føringer om hvilken prioritet vold og seksuelle overgrep mot barn skal ha i politiet.»³⁷

Regjeringen la i 2019 frem en ny handlingsplan mot voldtekt. Der ble profesjonsutdanningene innenfor helse- og sosialfag trukket frem som mål for økt kunnskap og kompetanse.³⁸ I tiltak 33 nevnes også politistudenter som en gruppe som skal «lære å samvirke mot vold og overgrep» for å få bedre innsikt i eget og andres yrkers ansvarsområde og roller.³⁹ Men kunnskap om og forståelse for kriminalitetsofrenes reaksjoner og behov nevnes ikke.

Partnerdrapsutvalget pekte i sin utredning fra 2020 på behovet for økt innsats for kriminalitetsofrene i form av et «kompetanseløft i hjelpeapparatet».⁴⁰ Dette skal oppnås ved at det innarbeides og implementeres kunnskapskrav om vold i nære relasjoner i alle relevante rammeplaner. Dette omfatter også politiutdanningen: «Politi og annet hjelpeapparat må ha god fenomenforståelse, være i stand til å oppdage ulike tegn på voldsutsatthet og voldsutøvelse, og være bevisst på at arbeidet krever både tid, tillit og tålmodighet.»⁴¹

Dokumentene i denne summariske opplistingen viser at det i tretti år er pekt på behovet for mer kunnskap om kriminalitetsofre hos straffesakskjedens aktører, særlig politiet. Til tross for den brede enigheten mellom Stortinget og regjeringen om viktigheten av å styrke kunnskapen om offerperspektivet i politiutdanningen har dette fortsatt ikke plass i studieplanen for bachelorutdanningen for politiet 2020–2023.⁴²

Hvordan kan det ha seg at behovet gjøres til tema gang etter gang? Jeg mener at kunnskap former holdninger, og holdninger har betydning for handlinger. Er det umulig å lage et tilfredsstillende undervisningsopplegg? Neppe. Det må i det minste kunne gjøres bedre enn slik det er. Jeg kan ikke se noe annet sannsynlig svar enn at det ikke er blitt prioritert. Skal for eksempel mer av politiutdanningen vies til temaet, må forutsetningsvis andre områder reduseres. Og ingen har vist beslutningsstyrke nok til å prioritere slik.

4. Behovet for informasjon

Et viktig formål ved kriminalitetsofrenes møter med straffesakskjedens aktører er å få dekket sitt behov for informasjon og veiledning. I Offerutvalgets utredning i 1992 ble behovet under hele straffesaksbehandlingen trukket frem som et viktig område der tilbudet burde forbedres.⁴³ I høringsuttalelser fra flere politidistrikter ble det pekt på at utvidet rett for informasjon til fornærmede ville føre til «uholdbart» større arbeidspress og økte kostnader. Departementet tok ikke hensyn til disse innvendingene i lovproposisjonen som var en oppfølging av utredningen.⁴⁴ Der ble det vist til at påtaleinstruksen allerede var endret for å styrke ofrenes rett til informasjon, i tråd med utvalgets anbefalinger.

Justiskomiteen samlet seg i innstillingen om en fellesmerknad der den pekte på at det var et stort, udekket informasjonsbehov. Komiteen så positivt på at det ville bli utarbeidet informasjonsmateriell, og forventet at fremdriften i arbeidet var god.⁴⁵

I Grøvdal, Saur og Skaaleruds «En velvillig og oppmerksom tilhører» fra 2014 viser de til at kritikken mot politiet var begrunnet i for lite informasjon om politiets ansvar og oppgaver samt andre hjelpetiltak.⁴⁶ Politiet var ikke gode nok til å snakke med ofrene, og de tok seg ikke nok tid.

Geir Aas skrev i sin evaluering av politiet og familievolden i 2014: «Kommunikasjonen mellom voldsutsatte og politiet har vært en gjennomgangsmelodi i denne studien.»⁴⁷ Aas pekte på «en slags kulturkløft». Voldsutsatte hadde urealistiske forventninger til hvor raskt saken kunne behandles, og hva politiet hadde fullmakt til å foreta seg. Aas mente at kløften kunne minskes dersom politiet ble flinkere til å informere og forklare.⁴⁸ Han så at det lå et betydelig forbedringspotensial her, som ikke først og fremst er et ressursspørsmål, men snarere handler om å være seg bevisst betydningen av god informasjon.

Kriminalitetsofrenes informasjonsbehov har vært ansett som så stort at det ikke kan dekkes av straffesakskjedens aktører alene. Kjedens kunnskap og ansvar vil jo dessuten være fragmentert. Det har derfor i snart tretti år vært viktig å ha et offentlig, sektorovergripende tilbud. Rådgivning for kriminalitetsofre startet som et prøveprosjekt under politiet på midten av 1990-tallet. Den faglige støtten ble i begynnelsen ivaretatt av Nasjonalt kompetansesenter om vold og traumatisk stress (NKVTS). Politihøgskolen evaluerte hvordan rådgivningen fungerte under politiet.⁴⁹ Det ble advart mot modellen, som ble ansett for å ivareta oppgaver som delvis lå under helse- og sosialtjenesten.

Fra 2006 ble det derfor opprettet rådgivningstilbud utenfor politiet, ved at det økonomiske, administrative og faglige ansvaret ble flyttet til Kontoret for voldsoffererstatning (KFV) i Vardø. Lavterskelaspektet, uavhengigheten av straffesaksetatene, var viktig ved utviklingen av Rådgivningskontorene for kriminalitetsofre (RKK). Alle ofre skulle kunne komme dit, uten at det var nødvendig å involvere politiet. I Justisdepartementets budsjettforslag for 2006 fremkom denne målsettingen: «På sikt må det arbeides for å utvide antall kontorer, som pr. i dag utgjør 10 på landsbasis til at det blir ett i hvert politidistrikt.»⁵⁰ Dette var ambisiøst, fordi antallet politidistrikt på dette tidspunktet var 27.

Justisdepartementet hadde også støttet et treårig pilotprosjekt, «Støttesenter for fornærmede i Trondheim». Det skulle avvikles ved utløpet av 2007 i forbindelse med etablering av RKK. I budsjettproposisjonen for 2008 pekes det på at støttesenteret hadde vært et godt tiltak som ga ofre og pårørende viktig bistand. Men det het: «Deler av den virksomhet som drives i regi av støttesenteret ligger nærmere sosial- og helsesektorens ansvar enn justissektorens. Tilbudet bør derfor inngå som en del av den kommunale sektors tilbud overfor ofre og pårørende.»⁵¹

Antallet rådgivningskontor økte sakte, men det ble aldri mer enn 14. Dette var åpenbart ikke tilstrekkelig til å dekke behovet. Dessuten hadde mange kriminalitetsofre lang reisevei dersom de ønsket å møte opp personlig. Mange var misfornøyd med tilbudet. Fire representanter fra Fremskrittspartiet fremsatte derfor i juni 2011 forslag i Stortinget om å bygge ut tilbudet:

«Forslagsstillerne mener det bør opprettes en nasjonal offeromsorg på lik linje med kriminalomsorgen, dette for å gi et helhetlig tilbud til offer og pårørende for kriminelle handlinger slik som domfelte har gjennom kriminalomsorgen i dag. Det kan gjøres ved en tilnærmende lik organisering som Brotsoffermyndigheten har i Sverige.»⁵²

Det som gjør forslaget særlig interessant, er at det i 2012 fikk enstemmig partipolitisk støtte i Stortinget. Justiskomiteen viste til den svenske brottsoffermyndigheten og ba regjeringen vurdere å opprette en tilsvarende, nasjonal kriminalitetsoffermyndighet.⁵³

Da regjeringen Solberg (H og Frp) ble etablert i oktober 2013, het det i den politiske plattformen, «Sundvolden-erklæringen», at hensynet til ofre og pårørende skulle vektlegges i hele strafferettskjeden. Den mest konkrete målsettingen var å «[u]trede etableringen av et nasjonalt kompetansesenter for offer- og pårørendeomsorg».⁵⁴ Det er naturlig å se dette som oppfølging av det enstemmige stortingsvedtaket fra 2012. Men intet har skjedd.

Først i Justisdepartementets budsjett for 2016 vises det til Stortingets vedtak om å få vurdert opprettelsen av en nasjonal kriminalitetsofferomsorg: «Departementet vil komme tilbake til organiseringen av offeromsorgen i Prop. 1 S (2016–2017).»⁵⁵ I justisbudsjettet for 2017 var det et eget punkt om offeromsorg: «NKVTS’ rapport viser blant annet at dagens tilbud er for fragmentert og for dårlig koordinert.»⁵⁶ Det fremholdes som et samfunnsproblem at personer som er utsatt for vold, ikke får tilstrekkelig hjelp, noe som får store konsekvenser for den enkelte. I tillegg påfører det samfunnet store økonomiske tap.

Som en konsekvens het det: «Regjeringen vil derfor styrke ofrenes stilling gjennom straffesakskjeden ved å opprette et tilbud til ofre i tilknytning til hvert politidistrikt. Tilbudet vil gi raskere og bedre hjelp til flere ofre enn det som er tilfellet i dag.»⁵⁷ «Styrkingen» besto i å etablere et offeromsorgskontor i hvert av de 12 nye politidistriktene i løpet av 2017, der de 14 eksisterende rådgivningskontorene skulle inngå. Det administrative ansvaret for rådgivningskontorene, som fra 2006 var overført fra politiet til KFV, skulle nå reverseres, uten at bakgrunnen fremkom i proposisjonen: «Oppfølgingen av kriminalitetsofre skal i tillegg styrkes ved at det etableres en modell med offeromsorg lokalisert til politiet.»⁵⁸

Regjeringen anførte i budsjettforslaget for 2017 at etableringen av en landsdekkende offeromsorg skulle skje etter modell av Støttesenteret for fornærmede i straffesaker i Trondheim, som ti år tidligere var ansett å være uegnet til å fylle straffesakskjedens ansvar for rådgivning, men mest ivaretok kommunale helse- og sosialfaglige oppgaver. Videre skrev Justisdepartementet: «Tilbudet vil gi raskere og bedre hjelp til flere ofre enn det som er tilfellet i dag.»⁵⁹

Regjeringspartienes representanter i justiskomiteen, H, Frp og KrF, uttrykte tilfredshet med det som ble foreslått: «Opprettelsen av 12 kontorer for offeromsorg er en viktig konsekvens av regjeringens målrettede innsats for voldsofres rettigheter.»⁶⁰ Komitéflertallet hadde en svært rosende og lang, men forvirrende, merknad om hva det innebar å legge ned 14 rådgivningskontor for kriminalitetsofre og opprette 12 offeromsorgskontor. Flertallet «mener det er riktig at finansieringen av en landsdekkende offerkontortjeneste og offeromsorg nå blir et overordnet, statlig ansvar».⁶¹ Formuleringen «nå blir» er påfallende. Hvorfor komiteflertallet mente at et offerkontortilbud underlagt KFV, et statlig forvaltningsorgan under Statens sivilrettsforvaltning, ikke medfører et overordnet, statlig ansvar, forstår jeg ikke.

Videre skrev de samme partiene: «Flertallet viser til at mange aktører har tatt til orde for en nasjonal offeromsorg i Norge, og er dermed svært tilfredse med at dette nå blir en realitet. Ett offeromsorgskontor i hvert distrikt vil gi et helhetlig tilbud og oppfølging til pårørende og ofre for kriminalitet.» Hvordan justiskomiteens flertall kunne anse dette som en «nasjonal offeromsorg» etter svensk modell, fremgår ikke.

Komiteens mindretall, Ap og Sp, pekte i budsjettinnstillingen på at rådgivningskontorene ga et bredere tilbud enn Støttesenteret i Trondheim, som ble oppgitt som modell for omleggingen. «Disse medlemmer mener det er noe uklart hva regjeringen egentlig foreslår og at en såpass stor omlegging burde vært utredet bedre. Disse medlemmer kan heller ikke se at dette er drøftet med organisasjonene eller lederne ved rådgivningskontorene i forkant.»⁶²

I Årsrapport 2017 fra KFV står det blant annet i leders beretning at nedleggelsen av rådgivningskontorene i 2017 og overføring av oppgavene og de ansatte til politiet var en «uventet politisk beslutning»: «Endringen er begrunnet med at det er et politisk ønske at politiet skal ha et helhetlig ansvar både for skadevolder og fornærmede.»⁶³ Noe må ha endret seg når i hovedsak det samme argumentet brukes som begrunnelse for en reform og drøyt ti år senere anføres for å reversere reformen. Hva som er endret, er ikke blitt offentlig kjent.

Det offisielt viktigste premisset for reformen var at flere ofre skulle få raskere og bedre hjelp. Det har ikke vært offentliggjort mye statistikk for støttesentrene for kriminalitetsutsatte. Men i forslaget til justisbudsjett for 2020 het det: «Sentera skal styrke stillinga til dei fornærma gjennom straffesakskjeda og bidra til at valdsoffer og deira pårørande blir tekne hand om. I 2018 hadde sentera til saman rundt 2000 brukarar.»⁶⁴

Opprettelsen av støttesentrene er en rekke ganger fremhevet av regjeringen som en kraftig styrking av tilbudet til ofrene – en nasjonal offer- og pårørendeomsorg. Men realiteten synes å være at tilbudet gir hjelp til langt færre ofre enn tidligere. Rådgivningskontorene hadde i 2015, det siste året de var i full drift, 3083 brukere.⁶⁵ Når det i budsjettforslaget for 2020 opplyses at støttesentrene i 2018 hadde 2000 brukere, innebar det en reduksjon på mer enn en tredel personer fra 2015 til 2018. Budsjettforslaget for 2021 redegjør ikke for antallet brukere, men det heter at støttesentrene skal evalueres i 2021.⁶⁶

Spørsmålet for meg blir hvorfor en reduksjon fra 14 til 12 blir et mer helhetlig tilbud enn før. Og et nærliggende spørsmål er hva som hadde endret seg etter at ansvaret i sin tid ble flyttet fra politiet til KFV. Hva har endret seg, ettersom det nå flyttes tilbake? Hvorfor har man igjen valgt en modell som ved Politihøgskolens evaluering ble ansett å ivareta oppgaver som lå nærmere helse- og sosialtjenesten og følgelig var et kommunalt ansvar?⁶⁷ Hvor er det blitt av målsettingen til regjeringen Bondevik II om å opprette 27 rådgivningskontorer, jf. budsjettet for 2006?

Et sted på veien var «nasjonal offer- og pårørendeomsorg» blitt borte. Etter hvert omtaler både Stortinget og departementet en «offeromsorg». Dette er noe helt annet enn en nasjonal myndighet «etter modell av Brotsoffermyndigheten i Sverige», slik Stortingets opprinnelige, enstemmige vedtak lød. Den sentrale Brottsoffermyndigheten hadde 67 ansatte, ifølge årsrapporten for 2019.⁶⁸ I tillegg er det mer enn 100 lokale kontorer, «brottsofferjourer», spredt rundt i hele landet, som yter den konkrete bistanden til ofrene. Stortinget hadde åpenbart høye ambisjoner for styrkingen av offeromsorgen i Norge.

Det er i skrivende stund (november 2021) vanskelig å se at nedleggelsen av rådgivningskontorene og opprettelsen av støttesentrene har vært i samsvar med regjeringens forutsetning for endringen. Resultatet synes etter min vurdering så langt å ha blitt det motsatte. Og hva er skjedd med regjeringsplattformens løfte om å vurdere å opprette et nasjonalt kompetansesenter? Det er klart, to stortingssesjoner senere, at det ikke er opprettet noe nasjonalt kompetansesenter for offer- og pårørendeomsorg. Det finnes heller ingen offentlig tilgjengelig utredning om temaet.

Tanken om et nasjonalt ressurssenter for ofre og pårørende er ikke å gjenfinne i de politiske plattformene fra regjeringsutvidelsene i januar 2018 og januar 2019. Slik er Stortingets vedtak og regjeringens løfter forsvunnet, uten at noen politikere, hverken i posisjon eller i opposisjon, har reagert. Ingen andre eksempler på 2010-tallet viser etter min vurdering så klart avstanden mellom retorikk og realitet, i det som har fått meg til å kalle det «paradoksenes tiår». Programformuleringene er ambisiøse. Forskningen er mer omfattende og variert enn noen gang. Men det er lite å vise til av offentlig innsats som kunne forbedre kriminalitetsofrenes situasjon.

5. Taushetsplikt

Det er ikke tilstrekkelig å ha et offentlig tilbud med ansvar for å informere ofre for kriminalitet. I mer enn 15 år har ett hinder for samarbeid og målrettet innsats fått mye oppmerksomhet, uten at politiske løfter er fulgt opp. Det er regler om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt. Det er vanlig å understreke viktigheten av taushetsplikten i de ulike profesjonsutdanningene. Men i forbindelse med forebygging av kriminalitet, og bistand til dem som er blitt ofre, kan ulike profesjoners og etaters forskjellige regelverk være til hinder for effektivt og viktig samarbeid. I praksis viser det seg altfor ofte at det er tryggere å si nei enn ja til å utveksle informasjon. Problemet har vært omtalt en rekke ganger. Siste eksempel er regjeringens handlingsplan for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner, som ble lagt frem i august 2021.⁶⁹ Taushetsplikt er for mange et profesjonsetisk imperativ, som er blitt tillagt for ensidig vekt på grunn av manglende kunnskap. Taushetsplikt kan være til hinder for å gi kriminalitetsofre den informasjon og hjelp de etterspør.

Det har derfor vært pekt på behovet for en praktisk veileder for personer som forutsetningsvis skal samarbeide. Målet om å utarbeide en slik veileder har vært trukket frem i offentlige dokumenter fra skiftende regjeringer i en årrekke. Det tidligste eksempelet jeg har sett, er fra 2005, i handlingsplanen «Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet (2005–2008)» fra regjeringen Bondevik II. Her het det: «Regjeringen vil utarbeide en felles veileder for alle instanser som er aktuelle i oppfølging av risikoatferd, for å sikre en felles forståelse og praktisering av reglene om taushetsplikt og meldeplikt.»⁷⁰ Gjennomføringstiden var 2006–2007, uten at noe skjedde. En veileder var også målet for tiltak i de kriminalitetsforebyggende handlingsplanene 2009–2013⁷¹ og 2013–2016⁷², uten at det ble oppfylt.

I handlingsplanen mot vold i nære relasjoner 2012 het det: «Det er trolig at helsepersonell og andre som kommer i kontakt med barn ikke oppdager symptomer på mishandling eller at de av ulike grunner unnlater å melde i fra.»⁷³ I stortingsmeldingen fra 2013 om å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner ble det igjen pekt på ulike taushetspliktbestemmelser som mulige hindre for et effektivt samarbeid. Det vises til at det i 2011 var nedsatt en arbeidsgruppe, ledet av Justisdepartementet, for å vurdere om det er behov for endringer i lovgivningen vedrørende taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt. Arbeidsgruppen skulle vurdere funnene i en NOVA-rapport fra 2013 i sitt arbeid.⁷⁴ Men heller ikke dette førte til noen anvendbar veileder for praktikerne på området.

I handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2014–2017 var igjen et av tiltakene å utarbeide en veileder.⁷⁵ Det vises til bred enighet om at å bekjempe vold i nære relasjoner hverken kunne eller skulle være et ansvar for straffesakskjeden alene.⁷⁶ Det ble pekt på at usikkerhet rundt bruken av reglene for taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i mange tilfeller kunne virke hemmende på samarbeidet mellom de ulike aktørene i tjenesteapparatet. Det skulle derfor iverksettes arbeid for å påse at taushetsplikten ikke er til hinder for et godt samarbeid mellom ulike instanser, samt legge til rette for at opplysningsplikten til barnevernet og avvergeplikten oppfylles. Gjennomføringen var angitt til 2014.⁷⁷

I statusrapporten for handlingsplanen, pr. desember 2015, het det at mandatet for en «enpersonsutredning» var «under utarbeidelse». I statusrapporten for handlingsplanen pr. juni 2016 het det: «Justis- og beredskapsdepartementet har på trappene en enpersonsutredning som skal resultere i et utkast til en tverrsektoriell, praktisk anlagt og autoritativ veileder som skal gi en felles forståelse av regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling i forvaltningen.»⁷⁸ I sluttrapporten for handlingsplanen pr. august 2018 het det fortsatt at departementet hadde «på trappene» arbeidet med en autorativ veileder, mer enn to år etter at samme formulering først ble brukt.⁷⁹

I stortingsproposisjonen fra 2016 med en opptrappingsplan mot vold og overgrep pekes det på – som en forutsetning for godt tverretatlig samarbeid – at den enkelte etat kjenner regelverket når det gjelder opplysningsplikt, opplysningsrett og taushetsplikt:

«Ulik forståelse av praktisering av reglene om taushetsplikt og opplysningsplikt kan i noen tilfeller synes å være til hinder for å kunne gi volds og overgrepsutsatte et godt nok tilbud. Økt kunnskap om mulighetsrommet innenfor taushetsreglene bør være en del av et kompetanseløft i alle sektorer.»⁸⁰

Det sies at regjeringen vil gjennomføre en utredning om bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett som skal ligge til grunn for en tverrsektoriell veileder for felles forståelse av regelverket.⁸¹

Barne- og familiedepartementet (BFD) har utarbeidet statusrapporter for oppfølging av stortingsproposisjonen. Pr. 1. juni 2019 het det at Justisdepartementets arbeid med en autoritativ veileder om taushetspliktbestemmelser var «forventet å være avsluttet høsten 2019».

I statusrapporten pr. 1. desember 2019 het det at arbeidet med en enkeltpersonutredning var påbegynt: «Den vil trolig bli sendt på offentlig høring våren 2020.»⁸² I statusrapporten våren 2021 er tiltaket registrert som «Ferdig», men det foreligger ingen veileder.⁸³

I 2017 kom utredningen «Svikt og svik», med gjennomgang av saker hvor barn hadde vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Ett funn var at de som så og fikk høre om hendelser, manglet kunnskap om hvor de kunne henvende seg og om hva de skulle gjøre. Utvalget pekte på store utfordringer i samarbeidet mellom tjenestene. «Blant annet ble informasjonsdeling med andre tjenester trukket frem som et problem, på grunn av ulike tolkninger av regelverk for taushetsplikt og villighet til å dele informasjon med andre i samarbeidende tjenester.»⁸⁴

I Partnerdrapsutvalgets utredning fra 2020 vises det til at instansene i hjelpeapparatet i liten grad har utvekslet informasjon i de drapssakene som ble analysert, og at nøkkelen til informasjon i mange tilfeller ligger i kommunikasjon. Det pekes på at det er en sammenheng mellom manglende informasjonsutveksling og manglende kunnskap om taushetspliktreglene.⁸⁵ Utvalget så ikke behov for å foreta endringer i regelverket, men så positivt på at det skulle utarbeides en tverrsektoriell veileder.

15. februar 2021 sendte Justisdepartementet på høring et notat om temaet, utarbeidet i samarbeid med Morten Holmboe. Høringsfristen løp ut 12. april 2021, og saken er «under behandling». Selv om høringsnotatet er faglig velkvalifisert, ser jeg ikke for meg at det har en form som gjør det til et praktisk oppslagsverk for førstelinjetjenestene. Det gjenstår derfor mye skrivearbeid. I regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner, fremlagt medio august 2021, heter det at veilederen er «utarbeidet».⁸⁶ Men på Justis- og beredskapsdepartementets hjemmeside, under «Høringer», er status for veilederen i november 2021 «Under behandling».⁸⁷

Det er som nevnt mer enn 15 år siden en praktisk veileder ble bebudet da regjeringen Bondevik II i 2005 la frem handlingsplanen «Sammen mot barne- og ungdomskriminaliteten». Senere har regjeringen Stoltenberg II og regjeringen Solberg gjentatte ganger lovet det samme. Hvorfor er den ikke kommet? Det er ingen uløselig oppgave. Det er på ingen måte politisk omstridt. Det eneste svaret jeg kan se, er at å oppfylle løftet ikke har vært prioritert, hverken av ansvarlige statsråder eller av embetsverket som skal virkeliggjøre politiske løfter. Retorikken er så langt ikke blitt realitet.

6. Forslag til ny straffeprosesslov og ny lov om voldsoffererstatning

Regjeringen Solberg oppnevnte 20. juni 2014 et utvalg som skulle legge frem forslag til ny straffeprosesslov. Gjeldende lov, med tilhørende forskrifter, er det sentrale regelverket som regulerer «strafferettskjeden». Loven ble vedtatt i 1981 og trådte i kraft i 1986. Siden da har det skjedd en betydelig utvikling på straffesaksfeltet, både med hensyn til kriminalitetsbildet og straffesakenes karakter. I tillegg er juryordningen opphevet.

Justisdepartementet pekte i punkt 5 i utvalgets mandat på at «[s]iden fornærmedes og etterlattes rettsstilling relativt nylig er vurdert, legger departementet til grunn at behovet for revisjon av disse reglene ikke er stort».⁸⁸ «Relativt nylig» var i 2006 og 2008.⁸⁹ Ut ifra denne føringen er det ikke uventet at NOU-en ikke inneholder forslag av betydning for å styrke ofrenes og de pårørendes situasjon. Tvert imot mente Anne Robberstad i sin høringsuttalelse at flere av utvalgets forslag svekket fornærmedes stilling.⁹⁰ Justisdepartementet hadde med utgangspunkt i utredningen planlagt å fremme forslag til ny straffeprosesslov i 2021. Men våren 2020 ble proposisjonen utsatt inntil videre. Formuleringen i mandatet om at ofrenes situasjon var vurdert «relativt nylig», kan fort vise seg å bli for nærmere 20 år siden.

I juni 2021 vedtok Stortinget, etter forslag fra regjeringen, endringer i gjeldende straffeprosesslov som blant annet omfattet innskrenkning i fornærmedes rett til bistandsadvokat.⁹¹ Formålet var å redusere utgiftene: «Forslaget om å innføre adgang til å begrense bistandsadvokatens oppdrag kan gi betydelige besparelser for det offentlige, men besparelsene lar seg ikke tallfeste på nåværende tidspunkt.»⁹² Om endringene vil ha noe å si for ivaretakelsen av fornærmedes rettssikkerhet, ble ikke drøftet. Lovendringene var oppfølging av deler av Straffeprosessutvalgets utredning. Utvalgets forslag om å utvide bistandsadvokatordningen på andre områder, blant annet til å omfatte flere grupper lovbrudd, ble ikke fulgt opp.

I «Sundvolden-erklæringen» fra 2013 uttrykte den påtroppende regjeringen Solberg (H og Frp) en ambisjon om å «[v]urdere nye erstatningsordninger for ofre for kriminalitet».⁹³ Man skulle tro dette ville være et premiss i mandatet da det 6. februar 2015 ble nedsatt et offentlig utvalg med oppgave å legge frem forslag til en ny voldsoffererstatningslov. Utvalget hadde et ganske bundet mandat. Hensynet til dem som utsettes for voldskriminalitet, skulle veies mot utgiftene for staten.⁹⁴ Det er derfor naturlig at det i utredningen ble tatt hensyn til dette, selv om flere forslag innebar visse forbedringer for ofrene.

Hovedforventningen til utvalget syntes å være sakbehandlingsteknisk – et forslag til et klart og tydelig regelverk som kan legge til rette for mer effektiv saksbehandling med god kvalitet.

Men Justisdepartementet var åpenbart ikke fornøyd med NOU 2016: 9. Det ble derfor i etterkant utlyst to utredningsoppdrag om voldsoffererstatningsordningen. Menon fikk i oppdrag å kartlegge hva som påvirker saksinngang og utbetalinger, og på bakgrunn av dette utarbeide en prognosemodell som kunne lette budsjettarbeidet. «Departementets målsetting er å sikre at ordningen forvaltes effektivt og på en måte som gir god rettssikkerhet.»⁹⁵ I sin rapport fra 2018 foretok Menon en gjennomgang av vedtakstekster, opplysninger i saksbehandlingssystemene til Kontoret for voldsoffererstatning (KFV) og kontorets statistikk. Innsparingsmuligheter synes å ha vært formålet med utredningen.

Oxford Research fikk i oppdrag å foreta en kvalitativ analyse av virkningene av voldsoffererstatning, med fokus på bruker- og samfunnseffekter. Prosjektets målsetting var å bidra til et bedre beslutningsgrunnlag for å vurdere endringer i voldsoffererstatningsordningen i forbindelse med oppfølgingen av NOU 2016: 9. Det heter i rapporten, som forelå i 2019, at et overordnet funn var at det betyr mye å motta voldsoffererstatning. Å bli trodd oppleves som en anerkjennelse som offer, uavhengig av om anmeldelsen er henlagt eller tiltalte frifunnet.⁹⁶ «I et samfunnsperspektiv har det åpenbart sammenheng med rettsikkerhet og allmenn tillit til strafferettssystemet.»⁹⁷ Et tankevekkende funn i rapporten er derfor at voldsoffererstatningsordningen beskrives som lite kjent.⁹⁸ Dette kan bety at utgiftene til ordningen er for lave.

4. september 2020 sendte Justisdepartementet på høring et helt nytt forslag til lov om erstatning fra staten til voldsutsatte. Forslaget brøt radikalt med det utvalget bak NOU 2016: 9 foreslo: «Departementet har gjennomgått utredningen og høringsuttalelsene. Vurderingen er at utvalgets forslag ikke inneholder de nødvendige forenklinger. […] I tillegg foreslår utvalget flere utvidelser av ordningen som etter departementets syn ikke er tilstrekkelig begrunnet.»⁹⁹

Departementet foreslo derfor i det nye lovutkastet at det som hovedregel stilles som vilkår for å få erstatning fra staten at det foreligger dom eller rettsforlik som gir den voldsutsatte rett til erstatning fra skadevolder. Unntak foreslås dersom skadevolder er ukjent, død, under 15 år eller utilregnelig.¹⁰⁰ Departementet pekte på et negativt utslag av det nye forslaget:

«Ulempen ved å stille krav om at det må foreligge dom i saken, er at det er de voldsutsatte selv som må gå til søksmål mot skadevolder dersom erstatningskravet ikke er behandlet i straffesaken eller påtalemyndigheten har henlagt saken etter bevisets stilling eller på grunn av foreldelse. Det kan være krevende.»¹⁰¹

Men dette tillegges mindre vekt enn formålet om å få «en langt mer effektiv ordning».¹⁰² Proposisjon var bebudet til Stortinget våren 2021, men ble utsatt med henvisning til protester under høringen. 17. september 2021, samme uke som regjeringen Solberg tapte sitt parlamentariske grunnlag i stortingsvalget, ble proposisjon til ny lov om erstatning fra staten til voldsutsatte fremmet.¹⁰³ Forslaget er moderert i forhold til det som ble sendt på høring. Men det er fortsatt som hovedregel et krav for å få erstatning fra staten at det foreligger rettskraftig dom, enten i forbindelse med straffesaken eller i en selvstendig sivil sak. Dersom en sak er avgjort i konfliktrådet eller ved påtaleunnlatelse, skal det kunne fremmes søknad om erstatning til KFV. Årlig kostnadsreduksjon er anslått til 40 mill. kroner i 2023 og økende år for år. Det erkjennes i proposisjonen at «krav om domstolsbehandling kan oppleves som en byrde for den voldsutsatte».¹⁰⁴

Lovforslaget oppfyller i og for seg regjeringen Solbergs ambisjon i «Sundvolden-erklæringen» om å vurdere nye erstatningsordninger for ofre for kriminalitet.¹⁰⁵ At dette skulle bety en reduksjon i tilbudet til en svak gruppe, er vanskelig å forstå. Og når utredningen fra Oxford Research i 2019 viser at ordningen er lite kjent, at det betyr mye for dem som mottar voldsoffererstatning, og at det har sammenheng med ivaretakelse av rettssikkerhet og allmenn tillit til strafferettssystemet, blir min vurdering at regjeringens programformulering også på dette punktet er retorikk og ikke realitet.

7. Retorikk eller realitet?

Jeg ser i hvert fall to overordnede årsaker til at det er avstand mellom politiske målsettinger for kriminalitetsofre og det som jeg i denne artikkelen viser med hensyn til manglende oppfølging. Den første er prinsipiell: Vi har her i landet aldri hatt en offentlig diskusjon om hvorfor myndighetene skal hjelpe og støtte kriminalitetsofre spesielt, utover generelle helse- og velferdspolitiske tiltak. Den andre årsaken er mer praktisk: Kriminalitetsofre har «ingen» som er spesielt opptatt av å tale deres sak.

Hvorfor skal det offentlige hjelpe og støtte kriminalitetsofre? Den rådende begrunnelse i de regjerings- og stortingsdokumentene jeg viser til, synes å være at det er synd på ofrene. De er rammet av et lovbrudd, ofte uforskyldt, som kan ha både helsemessige og økonomiske konsekvenser. Da følger det av vår velferdsstatsideologi at samfunnet må støtte og hjelpe. I tillegg er det urettferdig at gjerningspersonen, den skyldige, tradisjonelt har fått så mye oppmerksomhet, mens det uskyldige offeret så lite. Det er synd på kriminalitetsofrene. Ingen politiker er uenig i dette.

Kanskje Nils Christies artikkel «The Ideal Victim» fra 1986 har hatt noe å si for hvordan vi ser kriminalitetsofre og hvordan vi forventer at de skal være?¹⁰⁶ Christie beskrev det perfekte offer som en svak, eldre kvinne, ute i respektabelt ærend (på vei for å ta vare på en syk søster). Hun befinner seg et sted som ikke kan bebreides henne (på gata om dagen), mens gjerningsmannen er stor og ond (en ung mann som slår henne og tar pengene hennes). Denne kvinnen, det ideelle offer, trenger ikke beskyttelse av menneskerettighetene. Det er synd på henne. Hun er et uskyldig offer for en ond handling, og selvfølgelig skal samfunnet hjelpe henne.

Nils Christie skal på ingen måte få skyld for at kriminalitetsofre i Norge ikke følges opp og hjelpes bedre enn det som faktisk er situasjonen. Men hos Christie fremstår det som et humant imperativ å hjelpe dem han beskriver som perfekte ofre, ikke en menneskerettslig plikt. Kanskje dette er en delvis forklaring på hvorfor formuleringene til støtte for ofrene er mange, men at det altfor ofte har blitt retorikk og ikke realitet. En diskusjon om dette savner jeg i Norge. For det følger av internasjonale forpliktelser at ofrenes interesser skal ivaretas. Både FN, Europarådet og EU har vedtatt konvensjoner, retningslinjer og anbefalinger om ivaretakelse av kriminalitetsofre. Disse har Norge gitt sin tilslutning.

Jan van Dijk skriver at ingen skandinaviske land deltok i Europarådets arbeid med å utvikle kriminalitetsofrenes rettigheter i perioden 1983 til 1986.¹⁰⁷ Dette tilskriver han generelt gode velferdsordninger, slik at landene mente de ikke hadde behov for særordninger for kriminalitetsofre, slik mange andre land hadde. I lys av dette er en utgave av Nordic Journal of Human Rights i 2018 interessant.¹⁰⁸ Utgaven var viet «Nordic Histories of Human Rights». I en artikkel drøftes hva som kalles et nordisk menneskerettsparadoks – et avvik mellom den retoriske tilslutningen til internasjonalt menneskerettighetsarbeid og viljen til å sette de samme prinsippene ut i livet hjemme.¹⁰⁹ Norske forhandlere på 1980- og -90-tallet forventet ikke at internasjonale konvensjoner ville ha særlig betydning for norske lover og praksis. Målet var å bedre forholdene ute i verden, mens holdningen var at vi i Norge allerede oppfylte våre menneskerettslige forpliktelser.

Jeg har ikke i dokumentene som omtales i denne artikkelen, funnet eksempler på at noen regjering eller Stortinget har slått fast at innsatsen for kriminalitetsofre følger av deres menneskerettigheter. I min ph.d.-avhandling har jeg blant annet analysert Justisdepartementets budsjettforslag, og Stortingets behandling, fra 1990 til 2020. Mål og formuleringer om kriminalitetsofre er blitt gjenbrukt fra år til år, også etter at det har skjedd regjeringsskifter. For eksempel var hovedmål og delmål for kriminalitetsofrene de samme fra 2001 til 2010, selv om regjeringen Stoltenberg II overtok etter regjeringen Bondevik II i 2005. Men det var uforpliktende formuleringer.

Den praktiske årsaken jeg ser til retorikkens skygge over realitetene, er at kriminalitetsofre i stor utstrekning er en svak gruppe. Det har aldri lykkes å etablere noen nasjonal, bredtfavnende interesseorganisasjon for å tale deres sak. Kvinnebevegelsen og krisesentrene har satt vold i nære relasjoner på dagsordenen. Men det tok fire år før handlingsplanen på området, som løp ut i 2017, ble erstattet med en ny i august 2021. Og omvendt voldsalarm har vært lovet i hvert fall siden handlingsplanen som kom i 2007.¹¹⁰ Ofrene har ingen felles fagforening som kan stå på barrikadene i kampen om begrensede ressurser. Kriminalitetsofre har heller ingen offentlig myndighet med mandat å ivareta deres interesser spesielt. God vilje må brynes mot økonomiske og andre ressursmessige prioriteringer.

Rådgivningskontorene for kriminalitetsofre ble aldri flere enn 14, til tross for politisk målsetting om å etablere ett i hvert av de da 27 politidistriktene. I 2017 ble kontorene nedlagt, og oppgavene ble overført til politiet. Målsettingen i regjeringen Solbergs politiske plattform fra 2013 om å utrede opprettelse av en offer- og pårørendeomsorg ble aldri en realitet. Men jeg har heller ikke sett spor av at den politiske opposisjonen har kritisert regjeringen for unnlatelsen.