Tvilsrisiko i forvaltningsretten

Særlig om EØS-rettens krav til reglene om tvilsrisikoen
Thea Westhagen Edell

Master i rettsvitenskap fra Universitetet i Bergen, og er i dag advokatfullmektig hos Regjeringsadvokaten.

Publisert 29.08.2022, Kritisk juss 2022/2, side 119-147

Lesetid ca. 35 minutter

Artikkelen tar for seg reglene om tvilsrisikoen i forvaltningsretten, og hvilke krav EØS-retten stiller til disse reglene. Reglene om tvilsrisikoen er ulovfestede og fragmenterte, og er viet lite oppmerksomhet på dette området. Siktemålet er derfor både å avdekke og systematisere disse reglene. Det argumenteres for at det lar seg gjøre å oppstille hovedregler om tvilsrisikoen i norsk forvaltningsrett, men at disse kun gjelder i mangel av holdepunkter for noe annet. Videre vil artikkelen vise at EØS-retten stiller en rekke krav til reglene om tvilsrisikoen. Av hensyn til ensartet anvendelse av EØS-retten er det viktig at norske rettsanvendere er oppmerksomme på disse kravene.

This article addresses the burden of proof in Norwegian administrative law, and the requirements enlisted in EEA law. The rules on the burden of proof are non-statutory and fragmented, and they are an often overlooked dimension within administrative law. Therefore, the aim of the article is to uncover and systematize the rules. It is argued that it is possible to operate with main rules on the burden of proof in Norwegian administrative law, but only in absence of other guidance. Further, it is shown that EEA law sets out several requirements for the rules on the burden of proof. In order to maintain uniform application of EEA law, it is important that Norwegian legal practitioners take EEA law into account when establishing the burden of proof.

Nøkkelord

  • forvaltningsrett
  • bevisrett
  • tvilsrisiko
  • bevisbyrde
  • EØS-rett
  • prosessuell autonomi

Keywords

  • administrative law
  • rules of evidence
  • burden of proof
  • EEA law
  • procedural autonomy

1. Innledning

1.1 Tema

Denne artikkelen tar for seg reglene om tvilsrisikoen som gjelder når domstolene skal prøve gyldigheten av forvaltningens enkeltvedtak. Tvilsrisikoen handler om hvem av partene tvil om faktiske forhold skal gå ut over. Dette spørsmålet oppstår der det er usikkerhet om de faktiske forholdene i saken, i den forstand at beviskravet ikke er oppfylt. Siktemålet med artikkelen er å redegjøre for og systematisere reglene om tvilsrisikoen i norsk forvaltningsrett, herunder EØS-rettens krav til reglene på dette området.

I en forvaltningssak kan spørsmålet om hvem av partene som har tvilsrisikoen oppstå i to omganger: først når forvaltningen avgjør om et vedtak skal treffes, og deretter når domstolen prøver om vedtaket er gyldig. Selv om reglene ofte er de samme i de to situasjonene, er det også visse ulikheter som gir grunn til å skille mellom dem. Det kan for eksempel være ulikheter i tilfeller der domstolene utviser forsiktighet med å overprøve forvaltningens faktumvurdering, eller at utredningsplikten spiller inn på en annen måte i forvaltningsbehandlingen. Denne artikkelen er avgrenset til å gjelde reglene om tvilsrisikoen ved domstolskontrollen med forvaltningsvedtak.

Forvaltningsretten og EØS-retten omfatter en rekke ulike rettsområder og sakstyper, hvor forskjellige hensyn aktualiseres. Dette tilsier at tvilsrisikoen må fastsettes konkret for hvert typetilfelle. Den tradisjonelle tilnærmingen til tvilsrisikoen er imidlertid at det oppstilles generelle hovedregler på tvers av de materielle rettsområdene. Et særlig spørsmål i artikkelen er derfor om det lar seg gjøre å oppstille slike generelle hovedregler på forvaltningsrettens område, og om disse kan opprettholdes der EØS-retten får anvendelse.

1.2 Aktualitet

Ved domstolskontrollen med forvaltningsvedtak kan reglene om tvilsrisikoen få avgjørende betydning for utfallet av saken. Likevel er reglene i liten grad berørt i norske fremstillinger om alminnelig forvaltningsrett, og teori om bevisretten tar ofte utgangspunkt i andre rettsområder. I tillegg er reglene stort sett ulovfestede, noe som gjør rettskildematerialet fragmentert og lite oversiktlig. Det er derfor behov for systematisering av reglene.

EØS-rettens krav til reglene om tvilsrisikoen er i enda mindre grad berørt i teorien. Dette til tross for at utviklingen har gått i retning av tilstramming av kravene til nasjonale myndigheters anvendelse og håndheving av EØS-retten. Stadig flere overnasjonale krav til nasjonal prosess- og forvaltningsrett gjør at et rent internrettslig perspektiv ikke er tilstrekkelig for å fastlegge og systematisere gjeldende rett. Det er viktig å unngå at EØS-rettens krav til tvilsrisikoen havner i den såkalte blindsonen, slik som andre EØS-rettslige krav har vist seg å gjøre.

1.3 Opplegg

Artikkelen er delt inn i to hoveddeler. Reglene om tvilsrisikoen i norsk forvaltningsrett behandles i punkt 3, mens EØS-rettens krav til reglene i forvaltningsretten behandles i punkt 4. Prinsipielt sett kan ikke norsk rett drøftes uavhengig av EØS-retten, all den tid EØS-retten er en del av norsk rett. Opplegget muliggjør imidlertid en komparativ analyse der det er enklere å fremheve forskjeller og likheter. Det er dessuten lang tradisjon for å se EØS-retten som et supplerende og korrigerende regelsett.

Under hver av hoveddelene undersøkes først reglene om tvilsrisikoen ved lovbestemte vilkår i bestemmelser om forvaltningens kompetanse til å fatte enkeltvedtak. Dette omfatter både vilkårssiden og rettsfølgesiden av kompetansebestemmelsene. Deretter ses det nærmere på tvilsrisikoen ved andre materielle skranker som vedtaket må holdes innenfor, selv om det for øvrig er i tråd med lovens vilkår.

Gjennomgående vil det vises til ulike situasjoner der forvaltningen utøver myndighet, ut ifra tre kategorier: Søknadssituasjoner er der en privat part søker om et gode eller en tillatelse fra det offentlige, mens inngrepssituasjoner er der forvaltningen treffer vedtak som griper inn i borgerens rettsstilling ved å pålegge plikter eller begrense rettigheter. Administrative sanksjoner er negative reaksjoner som ilegges for en overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 6. Dette er en type inngrepssituasjon, men skilles ut som en egen kategori med sikte på å undersøke om uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 får betydning for plasseringen av tvilsrisikoen.

Hvert av hovedpunktene innledes med en oversikt over opplegget, og avsluttes med sammenfatning og vurdering. Til slutt, i punkt 5, reflekteres det over artikkelens funn. Aller først redegjøres det for noen grunnleggende utgangspunkter, som bakteppe for den videre analysen. Dette gjøres i punkt 2.

2. Grunnleggende utgangspunkter

2.1 Bevisretten og bevisregler – terminologi og systematisering

Bevisretten er, som ordet antyder, rettsreglene om bevis. Disse reglene er av ulik karakter, og det er viktig å skille mellom dem. Formålet med dette punktet er å klargjøre begrepene som omtales og uttrykkene som brukes om reglene i artikkelen.

Bevisregler anvendes på faktiske forhold som er relevante for en rettsavgjørelse, og angår hverken spørsmål om lovtolkning eller subsumsjon – de anvendes på faktum, ikke juss. De faktiske forholdene fastsettes gjennom innhenting og vurdering av bevis. Et grunnleggende utgangspunkt i bevisretten er prinsippet om fri bevisvurdering, som innebærer at rettsanvenderen står fritt til å trekke slutninger fra og avveie de ulike bevisene. Målet med bevisvurderingen er å avdekke de sanne faktiske forhold, men absolutt sannhet kan sjelden oppnås gjennom rettslig faktafastsettelse. Rettsanvendere, og særlig dommere, må fatte en beslutning i saken selv om det gjenstår usikkerhet om faktiske forhold. Det er derfor behov for bevisregler som regulerer slik usikkerhet, deriblant reglene om tvilsrisikoen.

Med tvilsrisiko menes hvem av partene som bærer risikoen for usikkerhet om faktiske forhold. Det er først når beviskravet ikke er oppfylt at det foreligger rettslig relevant usikkerhet, og at reglene om tvilsrisikoen får betydning. Altså angir tvilsrisikoen hvem av partene saken avgjøres mot dersom beviskravet ikke oppfylles. Tvilsrisikoen retter seg mot det faktum rettsregelen etterspør, også omtalt som rettsfaktum. Hvert vilkår i en rettsregel angir et rettsfaktum, og tvilsrisikoen kan derfor være ulikt plassert for rettsregelens forskjellige vilkår. For hvert enkelt rettsfaktum ligger imidlertid tvilsrisikoen fast hos én av partene gjennom hele saken.

Tvilsrisikoen som problem har preget rettslig bevisteori i europeiske land til enhver tid. Mye skyldes at tvilsrisikoen sammenblandes med andre bevisregler. I denne artikkelen er det derfor et mål å holde et klart skille mellom reglene om tvilsrisikoen og øvrige bevisregler.

For det første må det skilles mellom tvilsrisiko og bevisføringsbyrde. Bevisføringsbyrden er en betegnelse på bevissituasjonen på ulike stadier i en sak, og handler om hvem av partene det på et gitt tidspunkt vil gå ut over dersom det ikke føres flere bevis. Bevisføringsbyrden vil derfor, til forskjell fra tvilsrisikoen, veksle frem og tilbake mellom partene underveis i saken.

Hverken tvilsrisikoen eller bevisføringsbyrden oppstiller noen plikt til å innhente eller føre bevis. Det gjør imidlertid den forvaltningsrettslige utredningsplikten. Til forskjell fra tvilsrisikoen, som regulerer usikkerhet om faktiske forhold, bidrar utredningsplikten til et mer robust faktagrunnlag ved å stille krav til forvaltningens innhenting av bevis. Utredningsplikten og tvilsrisikoen har likevel en sammenheng. Ved å pålegge forvaltningen å fremskaffe bevis stiller utredningsplikten krav til forvaltningens bevisatferd. Bevisatferd er atferd som har betydning – positivt eller negativt – for omfanget eller kvaliteten av de bevisene som foreligger i saken. Som vi skal se, kan bevisatferd få betydning for plasseringen av tvilsrisikoen gjennom bevissikringshensyn. Både i norsk forvaltningsrett og i EU-/EØS-retten finnes også bestemmelser som pålegger den private parten plikt til å føre bevis, såkalte bevisføringsplikter. Slike regler er ofte begrunnet i at den private parten har særlig mulighet eller oppfordring til å sikre bevis.

Videre må det skilles mellom tvilsrisiko og beviskrav. Med beviskrav menes regler om hvor sikker en påstand om faktiske forhold må være for at den skal kunne legges til grunn som rettsfaktum i en avgjørelse. I juridisk teori finner man uttalelser om at beviskravet og tvilsrisikoen er to sider av samme sak, og at det ikke finnes egne regler om tvilsrisikoen. Slike uttalelser gir bare mening dersom beviskravet gis en retning, noe som er vanlig i svensk-norsk bevisteori. Det sies for eksempel at det kreves klar sannsynlighetsovervekt for at det foreligger en lovovertredelse. Dermed er det også gitt at den parten som anfører at det foreligger en lovovertredelse, har tvilsrisikoen. Det er da tatt stilling til både beviskravet og tvilsrisikoen i én vending. Man kommer imidlertid ikke utenom at det er tale om to ulike tankemessige operasjoner: (i) hvilken grad av sannsynlighet kreves, og (ii) hvem av partenes faktumpåstand må oppfylle sannsynlighetsgraden.

Til slutt må det skilles mellom tvilsrisiko og legalpresumsjoner. Legalpresumsjoner er rettsregler som angir at et rettsfaktum skal antas å foreligge ved bevis for et annet faktisk forhold. Slike regler omhandler bevisvurderingen ved at rettsanvenderen skal legge til grunn et bestemt bevisresultat i mangel av bevis for noe annet. Dette gjør det enklere for en part å oppfylle beviskravet og dermed «løfte» tvilsrisikoen. Legalpresumsjoner omtales derfor ofte som «snudd» eller «omvendt» bevisbyrde.

Det er ikke bare forvirring om tvilsrisikoen som begrep som fører til sammenblanding med andre bevisregler. Også terminologien som anvendes for å uttrykke reglene, er preget av flertydighet og inkonsekvens. Tvilsrisikoen omtales ofte som objektiv eller ekte bevisbyrde. Et mer velkjent uttrykk er bevisbyrde, men dette er tvetydig ved at det også benyttes om bevisføringsbyrden. Jeg har valgt å bruke tvilsrisiko fremfor de øvrige uttrykkene fordi dette angir hva regelen går ut på – nemlig hvilken part som skal bære risikoen for tvil.

Det er viktig å være oppmerksom på at både norske og EØS-rettslige kilder ofte bruker det flertydige uttrykket bevisbyrde, uten at det presiseres om det siktes til tvilsrisikoen eller bevisføringsbyrden. Til tider benyttes det samme uttrykket om beviskravet. I EU- og EØS-retten kan bevisbyrde endatil brukes om hvem av partene som må overbevise retten om sin forståelse av rettsreglene, altså en form for argumentasjonsbyrde. Dette er ukjent i norsk rett. Andre vanlige måter å omtale tvilsrisikoen på er å si at en part må «bevise», «sannsynliggjøre» eller «godtgjøre» noe. Hvilken bevisregel det siktes til, beror i hvert tilfelle på tolking. I denne artikkelen er det kun reglene om tvilsrisikoen som skal analyseres. Rettskildene som trekkes frem, angår altså disse reglene, selv om andre formuleringer enn tvilsrisikoen anvendes.

2.2 EU-/EØS-retten – prosessuell og forvaltningsrettslig autonomi

Formålet med EØS-retten er å reprodusere en del av EU-retten for å utvide dens virkeområde til EFTA-statene. Så langt EØS-avtalen rekker, kan man som hovedregel gå ut ifra at EU-rettens krav til reglene om tvilsrisikoen gjelder tilsvarende innen EØS-retten. Bakgrunnen for dette er målet om et ensartet EØS med like konkurransevilkår og overholdelse av samme regler, også omtalt som homogenitetsprinsippet. I det videre anvendes av denne grunn betegnelsen EU-/EØS-retten.

EU-/EØS-retten stiller krav om gjennomføring av materielle regler i nasjonal rett, men mangler langt på vei et eget gjennomførings- og håndhevingsapparat. Den forvaltes derfor i hovedsak av nasjonale forvaltningsorganer og pådømmes av nasjonale domstoler. EU-/EØS-retten har heller ikke alminnelige prosessregler eller generelle regler om forvaltningens saksbehandling. Utgangspunktet er derfor at rettighetene forvaltes og håndheves etter nasjonal prosess- og forvaltningsrett. Dette omtales som prinsippet om medlemsstatenes prosessuelle og forvaltningsrettslige autonomi.

Prinsippets fordel er at EU-/EØS-retten håndheves etter samme regler som nasjonal rett, og blir en integrert del av de nasjonale rettssystemene. På den annen side innebærer det at den materielle EU-/EØS-rettens gjennomslag er avhengig av nasjonale prosessregler. Med ulike prosessuelle og forvaltningsrettslige tradisjoner kan dette føre til ulik håndhevelse av rettsreglene og dermed skape en utfordring for målet om ensartet anvendelse av EU-/EØS-retten.

At prinsippet om prosessuell autonomi innebærer at tvilsrisikoen i utgangspunktet fastsettes etter nasjonal rett, betyr ikke at EU-/EØS-retten ikke stiller noen krav til reglene. EU-domstolen har flere ganger uttalt at prinsippet bare gjelder «i mangel af fællesskabsbestemmelser», og at nasjonale regler ikke må være i strid med EU-/EØS-rettslige prinsipper. Bevisregler kan for det første utgjøre en integrert del av en EU-/EØS-rettslig norm. Videre kan mer detaljerte krav følge av sekundærretten. Og selv der EU-/EØS-lovgivningen ikke stiller krav til bevisreglene, kan slike krav følge av EU-/EØS-rettslige prinsipper. Den prosessuelle autonomi er derfor bare en restkompetanse som gjelder i mangel av EU-/EØS-rettslige krav.

3. Tvilsrisikoen i norsk forvaltningsrett

3.1 Oversikt

Reglene om tvilsrisikoen kan få avgjørende betydning i enkeltsaker. Dersom et vedtak blir fattet på grunnlag av uriktig faktum, kan det lede til at noen i en søknadssituasjon får mer eller mindre enn de rettslig sett har krav på. I inngrepssituasjoner kan det føre til at forvaltningen unnlater å gripe inn i tilfeller hvor det er grunn til å gjøre det, eller griper inn uten å ha tilstrekkelig hjemmel. Ved administrative sanksjoner kan det medføre skade på interessene som reguleringslovgivningen skal beskytte, eller at det feilaktig ilegges en sanksjon som regnes som straff etter EMK. Det er derfor viktig å vite hvilke regler som gjelder om tvilsrisikoen i norsk forvaltningsrett.

Et formål med punkt 3 er å undersøke om det lar seg gjøre å oppstille generelle hovedregler om tvilsrisikoen i forvaltningsretten på tvers av ulike rettsområder og sakstyper. Tradisjonelt har det vært hevdet at det gjelder generelle hovedregler om plasseringen av tvilsrisikoen. I det videre redegjøres først for hovedreglene som har vært hevdet å gjelde i norsk sivilprosess (punkt 3.2), før det undersøkes om det lar seg gjøre å oppstille slike generelle hovedregler i forvaltningsretten (punkt 3.3 og 3.4).

3.2 Den tradisjonelle tilnærmingen til tvilsrisikoen

Den tradisjonelle tilnærmingen til tvilsrisikoen er at det oppstilles generelle hovedregler om dens plassering. For strafferetten er dette passende, der det er en klar hovedregel om at tvilsrisikoen påhviler påtalemyndigheten. Også i sivilretten har juridisk teori befattet seg med hovedregler om tvilsrisikoen, eller i det minste forsøkt å oppstille slike.

En hovedregel som har vært hevdet å kunne løse de fleste saker, er regelen om at «saksøker har bevisbyrden». Regelen var mest fremtredende i eldre rettspraksis, men omtales til tider som gjeldende rett også i nyere rettskilder. Hva som er begrunnelsen for en slik regel, er ikke lett å se, all den tid det kan være tilfeldig hvilken part som starter saken. I andre tilfeller kan regelen få utilsiktede eller urimelige resultater, slik som i forvaltningsretten, der den private part nærmest alltid er saksøker.

I norsk rett har det videre vært vist til en hovedregel om at tvilsrisikoen påhviler den parten som anfører det rettsstiftende eller rettsendrende faktum, det vil si det faktum som må foreligge for å utløse en rettsfølge som endrer den bestående situasjonen. Regelen begrunnes gjerne i status quo-betraktninger, eller at virkningene av materielt feil domfellelse er verre enn materielt feil frifinnelse. Denne regelen kan sammenfalle med regelen om at saksøker har bevisbyrden, men det vil også være tilfeller der de to reglene fører til ulikt resultat, noe som særlig gjelder i forvaltningsretten.

Ofte vil det rettsstiftende eller rettsendrende faktum samsvare med det faktum vilkåret i en rettsregel etterspør. I slike tilfeller overlapper den nevnte hovedregelen med en metodisk tilnærming som har fått oppmerksomhet i nyere juridisk teori. Tilnærmingen går ut på at rettsregelen angir hvilke fakta som må bevises for å utløse rettsfølgen, og at den parten som anfører at slike fakta foreligger, har tvilsrisikoen. Robberstad omtaler dette som «setningsbygningslæren», og argumenterer for at den gir riktig resultat der den materielle regelen er lovregulert. Hun mener at når loven, gjennom en angivelse av bevistemaet, viser hvilken side det går ut over dersom vilkåret ikke er oppfylt, må vi kunne slutte at vedkommende har tvilsrisikoen. En innvending mot setningsbygningslæren er at den løfter frem én rettskilde som løsningen på rettsspørsmålet – nemlig lovteksten. Det er imidlertid ikke gitt at lovgiver har tenkt på tvilsrisikoen ved utformingen av rettsreglene, og å følge lovens utforming kan derfor gi utilsiktede resultater. På ulovfestet område fungerer dessuten teorien dårlig ettersom det kan være usikkert hvordan den materielle rettsregelen skal formuleres.

Hovedreglene som hevdes å gjelde om tvilsrisikoen fremstilles ikke som absolutte regler. Ofte vises til at unntak kan følge av loven selv, enten direkte eller gjennom en tolkning i lys av andre rettskilder. Videre er det vanlig å trekke frem at unntak kan følge av bevisrettslige hensyn. Særlig fremtredende er bevissikringshensynet, som tilsier at tvil skal gå ut over den som burde ha sikret bevis i saken. Også hensynet til å redusere adgangen til å spekulere i uvisshet, spekulasjonshensynet, står sentralt. Videre vises det gjerne til konsekvenshensyn, herunder at tvilsrisikoen bør påhvile den som har minst skade av en uriktig dom.

I det videre er problemstillingen om det lar seg gjøre å oppstille generelle hovedregler om tvilsrisikoen i dagens forvaltningsrett, i tråd med den tradisjonelle tilnærmingen. Det skal undersøkes om hovedregler omtales i rettskildene, og om disse i så fall forankres og begrunnes. Videre vurderes om slike hovedregler kan opprettholdes, eller om reglene om tvilsrisikoen heller må fastsettes konkret for hvert tilfelle.

3.3 Lovbestemte vilkår

3.3.1 Hovedregler som oppstilles i rettskildene

Tradisjonen med å oppstille hovedregler om tvilsrisikoen kommer også til syne på forvaltningsrettens område. I norske rettskilder omtales ofte en hovedregel om at tvilsrisikoen påhviler den private part i søknadssituasjoner, og forvaltningen i inngrepssituasjoner. For eksempel følger det av forarbeidene til naturmangfoldloven at det «alminnelige utgangspunkt i forvaltningsretten» er at «forvaltningen har bevisbyrden i inngrepssaker», mens det i «søknadssaker gjelder et motsatt utgangspunkt». Dette omtales som en hovedregel også i andre forarbeider og i juridisk teori.

Hovedreglene er dessuten lagt til grunn i rettspraksis. For eksempel kan det vises til HR-2019-2336-A, om rett til sykepenger etter folketrygdloven, hvor Høyesterett uttalte i avsnitt 32 at tvilsrisikoen måtte påhvile søkeren «[s]om ellers i forvaltningssaker». Og i Rt. 2015 s. 1388 avsnitt 129, som gjaldt søknad om asyl, viste Høyesterett til at ut fra «alminnelege prinsipp for bevisvurdering skulle regelen vore at ein asylsøkjar måtte godtgjere som mest sannsynleg at vilkåra for asyl er oppfylte». Rt. 1995 s. 109 gjaldt inndragning av skjenkebevilling, og således en inngrepssituasjon, og her ble tvilsrisikoen plassert hos forvaltningen. Høyesterett uttalte på side 115 at det ikke var tvilsomt at «kommunen har bevisbyrden når det gjelder det faktiske grunnlaget for inndragningsvedtaket».

Rettskildematerialet tilsier altså at det gjelder generelle hovedregler om tvilsrisikoen i forvaltningsretten – nemlig at tvilsrisikoen plasseres hos den private part i søknadssituasjoner og forvaltningen i inngrepssituasjoner.

I den grad hovedreglene forankres, vises det gjerne til «alminnelege prinsipp for bevisvurdering» eller lignende, og de begrunnes sjelden i underliggende hensyn. Det er likevel mulig å begrunne reglene i bevisrettslige hensyn. I søknadssituasjoner er det ofte forhold ved den private part som skal bevises, og det er dermed parten selv som har best tilgang på bevis. Bevissikringshensyn taler derfor for at den private part har tvilsrisikoen i søknadssituasjoner. For inngrepssituasjoner kan konsekvenshensyn underbygge hovedregelen om at forvaltningen har tvilsrisikoen, ved at den private part har størst skade av en uriktig dom i hans disfavør. Dette må modifiseres ut fra hvilke hensyn som begrunner inngrepet, ettersom en uriktig dom i motsatt retning kan være vel så skadelidende for samfunnsmessig viktige hensyn.

I juridisk teori argumenterer Robberstad for at legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 kan brukes som et argument for å underbygge regelen om at forvaltningen har tvilsrisikoen i inngrepssituasjoner. Hun viser til Rt. 1928 s. 823 for å underbygge en slik argumentasjon. Høyesterett viste til at den aktuelle lovbestemmelsen gjorde «indgrep» i private personers rettssfære, og uttalte at den som blir pålagt tvunget bidrag til et offentlig veianlegg, må «ha krav paa legitimation for, at de lovbestemte faktiske og retslige forutsætninger for kommunens ret til at kræve bidrag er opfyldt». At skjønnsretten hadde kommet til at lovens betingelser var til stede, kunne ikke «frita kommunen for denne bevisbyrde».

Legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 bygger på folkesuverenitetsprinsippet om at folket gjennom valgte representanter skal ha rådighet over når staten kan gripe inn overfor dem. Videre skal det sikre maktfordeling og kontrollmuligheter, og forutberegnelighet for borgerne. Disse hensynene relaterer seg til regelens forankring og klarhet – regelens rettslige side, men tilsier ikke nødvendigvis at tvil om faktiske forhold skal slå ut i borgernes favør. Robberstads argument om at det bør stilles krav til hvordan det faktiske grunnlaget fastlegges, kan muligens begrunnes ut fra en tanke om at det er verre dersom forvaltningen griper inn i borgernes rettsstilling der den ikke har hjemmel til det, enn at de lar være å gripe inn der de har hjemmel. Dette synspunktet krever imidlertid en ytterligere begrunnelse, idet hensynene som begrunner inngrepet, kan være like tungtveiende som hensynet til den inngrepet retter seg mot. Det er altså ikke nødvendigvis slik at inngrep er det verre. Uansett er det vanskelig å se hva som er grunnlaget for at en hovedregel om at forvaltningen har tvilsrisikoen ved inngrep, skal ha grunnlovs rang ved å være en nødvendig følge av Grunnloven § 113. Det har heller ikke vært vanlig å knytte bevisregler til legalitetsprinsippet på denne måten.

Et annet spørsmål er om hovedreglene som oppstilles i forvaltningsretten samsvarer med de hovedreglene som tradisjonelt omtales i sivilprosessen (punkt 3.2). Det er den private parten som er saksøker både i søknads- og inngrepssituasjoner. Regelen om at «saksøker har bevisbyrden» stemmer derfor bare for søknadssituasjoner, og ikke for inngrep. I begge tilfeller er det selve vedtaket som fører til en rettsendring. Det er den private parten som anfører at vilkårene for å fatte vedtaket er oppfylt i søknadssituasjoner, mens det er forvaltningen i inngrepssituasjoner. Begge hovedreglene stemmer derfor med at tvilsrisikoen påhviler den som anfører et rettsendrende eller rettsstiftende alternativ. Videre er lovbestemmelsene ofte utformet slik at det er den private partens faktumpåstand som må bevises i søknadssituasjoner, mens det er forvaltningens faktumpåstand som må bevises i inngrepssituasjoner. Setningsbygningslæren, om at lovens utforming løser spørsmålet om plasseringen av tvilsrisikoen, fører derfor også ofte til samme resultat som hovedreglene.

En spesiell type inngrepssituasjoner er administrative sanksjoner. Ettersom disse regnes som straff etter EMK, kommer uskyldspresumsjonen i artikkel 6 nr. 2 til anvendelse. Bestemmelsen angir at enhver som blir siktet for en straffbar handling skal «antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven». Ordlyden tilsier at forvaltningen har tvilsrisikoen, og dette er også lagt til grunn i Den europeiske menneskerettighetsdomstolens (EMD) praksis. Bestemmelsen gir altså den samme regelen som hovedregelen i alminnelige inngrepssituasjoner. Hvorvidt den får betydning for adgangen til å gjøre unntak, vurderes nærmere i neste punkt.

3.3.2 Hovedregler eller konkret fastsettelse i hvert tilfelle?

Selv om forarbeider, rettspraksis og juridisk teori på forvaltningsrettens område oppstiller hovedregler om tvilsrisikoen, er det ikke dermed sagt at det er hensiktsmessig å forholde seg til reglene på dette abstraksjonsnivået. I dette punktet ses det nærmere på tilfeller der hovedreglene ikke gir riktig resultat, og om tvilsrisikoen burde fastsettes konkret i hvert tilfelle fremfor å oppstille generelle hovedregler.

Plasseringen av tvilsrisikoen kan være regulert i lov eller forskrift. Dette kan føre til samme resultat som hovedreglene, slik som passloven § 3 som krever at «søkeren godtgjør sin identitet». Andre ganger gir loven et annet resultat enn hovedreglene. Et eksempel er vedtak om avliving av farlige hunder, der hundeforskriften § 2 fjerde ledd plasserer tvilsrisikoen for at hunden ikke er farlig på hundeeieren. Som nevnt er likevel kompetansebestemmelsene ofte utformet slik at de leder til samme resultat som hovedreglene.

Selv om loven ikke har uttrykkelige bestemmelser om tvilsrisikoen, kan en tolking av kompetansegrunnlaget føre til et annet resultat enn hovedreglene i forvaltningsretten. Som eksempel kan skattevedtak nevnes. Hva som er skattepliktig inntekt følger av skatteloven § 5-1, mens § 6-1 angir hovedregelen om fradrag. Skattevedtak er klart nok et inngrep, og hovedregelen i forvaltningsretten tilsier derfor at tvilsrisikoen for samtlige vilkår påhviler forvaltningen. Av rettspraksis følger imidlertid at skattyter har tvilsrisikoen for at en kostnad er fradragsberettiget. Dette gjenspeiles i utformingen av § 6-1, ved at det er skattyters påstand som er angitt som rettsfaktum. Setningsbygningslæren, om at lovens utforming utpeker hvem som har tvilsrisikoen, passer dermed for dette tilfellet.

Setningsbygningslæren fører imidlertid ikke alltid til samme resultat som en tolking av kompetansegrunnlaget. Et eksempel er asylvedtak der asylsøkeren anfører å være under 18 år. Av utlendingsloven § 28 tredje ledd fremgår at det ved vurderingen av om vilkårene for asyl er oppfylt, skal tas hensyn til «om søkeren er barn». I utlendingslovens forarbeider og rettspraksis er det lagt til grunn at asylsøkeren i utgangspunktet har tvilsrisikoen for egen identitet og alder, i tråd med hovedregelen i søknadssituasjoner. Lovens formulering gir samme resultat, ved å angi «at søkeren er barn» som bevistema. I de tilfellene det er foretatt aldersundersøkelser, følger det imidlertid av forarbeidene at tvilsrisikoen for asylsøkerens alder skal påhvile forvaltningen. Dette er fulgt opp i HR-2019-2344-A, og begrunnes i skepsis knyttet til metodene for aldersundersøkelser.

Også bevissikringshensyn kan føre til et annet resultat enn hovedreglene. For eksempel kan brudd på forvaltningens utredningsplikt føre til at tvilsrisikoen pålegges forvaltningen i søknadssituasjoner. Utredningsplikten gir nemlig forvaltningen særlig oppfordring til å skaffe og sikre bevis, og ved utredningssvikt har derfor forvaltningen utvist bevisatferd i strid med bevissikringshensyn. Dette tilsier at tvilsrisikoen må påhvile forvaltningen ved brudd på utredningsplikten, selv om det er tale om en søknadssituasjon. En slik regel har støtte i HR-2018-2336-A om rett til sykepenger, der Høyesterett uttalte at dersom Nav hadde forsømt utredningsplikten, måtte det «tas hensyn til dette i tråd med prinsippet om at tvilen normalt må gå ut over den som skulle eller burde ha sikret bevis i saken». Også på andre rettsområder har bevissikringshensyn flere ganger fått utslagsgivende betydning for tvilsrisikoen på denne måten. Tilsvarende kan en privat part pålegges tvilsrisikoen i inngrepssituasjoner dersom vedkommende er nærmest til å skaffe bevis om de faktiske forhold. Det var tilfellet i Rt. 1977 s. 962, der Høyesterett kom til at den private parten var nærmest til å skaffe bevis om forholdene på hans egen eiendom.

Et særlig spørsmål er om tvilsrisikoen kan plasseres hos den private part ved administrative sanksjoner, eller om uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6. nr. 2 er til hinder for det. Dette er tatt opp i forarbeidene til forvaltningslovens kapittel om administrative sanksjoner. Her fremgår det at uskyldspresumsjonen ikke er til hinder for regler om at den private parten har tvilsrisikoen, så lenge disse holdes innenfor «rimelighetens grenser» og «rammene som EMK oppstiller». Det vises til Salabiaku mot Frankrike, hvor EMD uttalte at EMK prinsipielt sett ikke var til hinder for slike regler, men at de måtte anvendes «within reasonable limits». I senere praksis er det uttalt at statene må «strike a balance between the importance of what is at stake and the rights of the defence». Høyesterett har formulert dette som at EMD «aksepterer nasjonale lovregler som stiller opp presumsjoner og/eller snur bevisbyrden, såfremt den nasjonale reguleringen samlet sett ikke krenker kravet om rettferdig rettergang og uskyldspresumsjonen».

Det kan altså gjøres unntak fra hovedregelen om forvaltningens tvilsrisiko ved administrative sanksjoner såfremt disse holdes innenfor EMKs grenser. I norsk forvaltningsrett finnes unntak i form av lovbestemmelser som plasserer tvilsrisikoen hos den private part. Et eksempel er viltloven § 34 første ledd om at jegeren har tvilsrisikoen for lovlig påskyting og lovlig forfølgning. Unntak kan også følge av en tolking av kompetansegrunnlaget, slik som ved overtredelsesgebyr i konkurranseretten. Her følger det av underrettspraksis og juridisk teori at den private parten har tvilsrisikoen for at handlingen kan rettferdiggjøres etter konkurranseloven § 10 tredje ledd. Lovens formulering tilsier det samme, slik at setningsbygningslæren gir samme resultat i dette tilfellet.

Utover det ovennevnte er det vanskelig å finne unntak fra hovedregelen om forvaltningens tvilsrisiko ved administrative sanksjoner. Unntak foreligger først og fremst der lovgiver uttrykkelig har vedtatt regler om «omvendt tvilsrisiko», eller det fremgår tydelig av forarbeider eller rettspraksis. Til forskjell fra søknads- og inngrepssituasjoner har jeg ikke funnet eksempler fra rettspraksis der tvilsrisikoen er lagt til den private part kun ut ifra bevissikringshensyn. Det kan tilsi at det ikke gjøres unntak fra forvaltningens tvilsrisiko basert på generelle bevisrettslige hensyn, men at unntak må forankres i kompetansegrunnlaget.

Samlet sett er det flere tilfeller der hovedreglene knyttet til søknads- og inngrepssituasjoner ikke gir riktig resultat. Dette tilsier at reglene om tvilsrisikoen må fastsettes konkret i det enkelte tilfelle basert på en tolking av kompetansegrunnlaget. Problemet er at reglene om tvilsrisikoen sjelden vies oppmerksomhet i rettskildene, og en tolking av kompetansegrunnlaget vil derfor ofte ikke gi noen veiledning. I slike tilfeller er det grunn til å falle tilbake på hovedreglene som er lagt til grunn i forarbeider og rettspraksis, særlig når disse også har støtte i bevisrettslige hensyn (punkt 3.3.1).

3.4 Ulovfestede skranker for kompetansen – myndighetsmisbrukslæren

3.4.1 Overordnet

Til nå har analysen dreid seg om tvilsrisikoen ved lovbestemte vilkår i kompetansebestemmelser. Spørsmål om tvilsrisikoen oppstår imidlertid også ved ulovfestede materielle skranker for forvaltningens kompetanse. I punkt 3.4 ses nærmere på hvem av partene som bærer tvilsrisikoen der den ulovfestede myndighetsmisbrukslæren påberopes som ugyldighetsgrunn.

Myndighetsmisbrukslæren oppstiller forbud mot å bygge på utenforliggende hensyn, usaklig forskjellsbehandling, og mot vilkårlige og sterkt urimelige vedtak. Forbudene gjelder på samme måte uavhengig av om det er tale om en søknads- eller inngrepssituasjon.

3.4.2 Plasseringen av tvilsrisikoen

Det er svært begrenset rettskildemateriale om plasseringen av tvilsrisikoen der myndighetsmisbrukslæren påberopes som ugyldighetsgrunn. Ved forbudet mot utenforliggende hensyn tilsier Rt. 1965 s. 712, som gjaldt søknad om utvidet skjenketid, at tvilsrisikoen for at forvaltningen har tatt utenforliggende hensyn, påhviler den private parten. Det samme er lagt til grunn av Bernt i en artikkel fra 1978. For forbudet mot usaklig forskjellsbehandling finnes ingen eksplisitte uttalelser om tvilsrisikoen. Rettspraksis tyder imidlertid på at den private parten har tvilsrisikoen for at det foreligger forskjellsbehandling, mens forvaltningen har tvilsrisikoen for at en eventuell forskjellsbehandling er begrunnet i saklige hensyn. Når det gjelder forbudet mot vilkårlige og sterkt urimelige avgjørelser, kan jeg ikke finne noen omtale av tvilsrisikoen overhodet.

Med det sparsomme rettskildematerialet er det grunn til å vurdere om de tradisjonelle hovedreglene om tvilsrisikoen kan gi veiledning ved spørsmål om myndighetsmisbruk.

Dersom regelen om at «saksøkeren har bevisbyrden» legges til grunn, vil det alltid være den private parten som har tvilsrisikoen. Det er ikke lett å se noen begrunnelse for en slik regel. Fra de øvrige hovedreglene er det vanskelig å utlede noe svar på hvem som har tvilsrisikoen. Hva som er det rettsstiftende eller rettsendrende alternativ er vanskelig å avgjøre. Er det vedtaket som skal anses som det bestående, slik at den som angriper det anfører en rettsendring? Eller er det situasjonen før vedtaket som anses som det bestående, og selve vedtaket som utgjør endringen – slik det er ved lovbestemte vilkår i kompetansebestemmelser? Også setningsbygningslæren er vanskelig å anvende ettersom reglene er ulovfestet og det ikke er gitt hvordan de skal formuleres. I rettspraksis er for eksempel bevistemaet ved utenforliggende hensyn både formulert som at det «er tatt utenforliggende hensyn», og som at vedtaket bygger på «relevante og saklige grunner etter hjemmelsloven».

Om man legger hovedreglene i forvaltningsretten til grunn, vil tvilsrisikoen påhvile den private parten i søknadssituasjoner og forvaltningen i inngrepssituasjoner. Begrunnelsen må i så fall være at det er verre at det foreligger myndighetsmisbruk i inngrepssituasjoner enn i søknadssituasjoner, noe som kan være vanskelig å argumentere for. Rettspraksis gir heller ikke støtte for å skille mellom søknads- og inngrepssituasjoner ved myndighetsmisbrukslæren.

Ved så få holdepunkter i rettskildene kan det argumenteres for at tvilsrisikoen bør fastsettes ut fra bevisrettslige hensyn. Bevissikringshensyn taler for at forvaltningen har tvilsrisikoen ved påstander om utenforliggende hensyn eller usaklig forskjellsbehandling, ettersom den klart nok er nærmest til å skaffe bevis om egen praksis og hvilke hensyn som reelt begrunner vedtaket. Ved forbudet mot vilkårlige og sterkt urimelige vedtak vil plasseringen av tvilsrisikoen bero på hvilke forhold det er tale om å bevise. For eksempel har den private parten best mulighet for å skaffe bevis om vedtakets faktiske virkninger for vedkommende selv. Forvaltningen er imidlertid nærmest til å klargjøre fordelene vedtaket har for offentlige interesser.

3.5 Sammenfatning og vurdering

Analysen har vist at det er rettskildemessig grunnlag for å oppstille generelle hovedregler om tvilsrisikoen i norsk forvaltningsrett, basert på skillet mellom søknads- og inngrepssituasjoner. Unntak kan følge av kompetansegrunnlaget, hensyn på det materielle rettsområdet og generelle bevisrettslige hensyn. Særskilt for administrative sanksjoner er at forvaltningens tvilsrisiko er et krav etter EMK artikkel 6 nr. 2, og at det derfor er snevrere rom for å gjøre unntak fra hovedregelen. Det må også fremheves at hovedreglene kun passer for vilkår i kompetansebestemmelser, og ikke der myndighetsmisbrukslæren er påberopt som ugyldighetsgrunn. Her må tvilsrisikoen fastsettes ut fra rettspraksis og generelle bevisrettslige hensyn.

De nevnte hovedreglene samsvarer med regelen om at tvilsrisikoen påhviler den som anfører et rettsstiftende eller rettsendrende faktum. Regelen om at «saksøker har bevisbyrden» fører imidlertid til at tvilsrisikoen nærmest alltid påhviler den private part, og kan ikke opprettholdes i forvaltningsretten. Lovens formulering gir ofte veiledning for plasseringen av tvilsrisikoen, men forarbeider og rettspraksis kan gi et annet resultat. Setningsbygningslæren, om at lovens formulering utpeker hvem som bærer tvilsrisikoen, gir derfor ikke alltid et korrekt svar.

Ettersom kompetansegrunnlaget i mange tilfeller ikke gir noen veiledning for plasseringen av tvilsrisikoen, er det grunn til å holde på hovedreglene om tvilsrisikoen i søknads- og inngrepssituasjoner i norsk forvaltningsrett. Et annet spørsmål er om hovedreglene kan opprettholdes der EU-/EØS-retten gjør seg gjeldende. Dette skal vurderes nærmere i punkt 4.

4. Tvilsrisikoen i EU-/EØS-retten

4.1 Oversikt

Reglene om tvilsrisikoen kan få avgjørende betydning for hvilket faktagrunnlag som legges til grunn for avgjørelsen. Dersom medlemsstatene har ulike regler om tvilsrisikoen, kan samme situasjon medføre at det gis tillatelse eller gjøres inngrep i én medlemsstat, men ikke i en annen. Dette truer målsettingen om et indre marked og ensartet anvendelse av EU-/EØS-retten. Av denne grunn er det viktig at norske rettsanvendere ser hen til EU-/EØS-rettens krav til reglene om tvilsrisikoen, i den grad slike krav finnes.

Et spørsmål er om det lar seg gjøre å oppstille hovedregler om tvilsrisikoen på EU-/EØS-rettens område, og særlig om disse, som i norsk rett, beror på skillet mellom søknads- og inngrepssituasjoner. Hvorvidt det er tale om en søknads- eller inngrepssituasjon, beror på den nasjonale lovgiverens valg av regulering. For eksempel kan den tyske lovgiveren ha valgt å innføre et generelt forbud med krav om søknad for å gjøre unntak, mens den franske lovgiveren har valgt å gi forvaltningen kompetanse til å gjøre inngrep i konkrete situasjoner. Hva slags betydning det får for reglene om tvilsrisikoen, skal vurderes her i punkt 4.

I det videre undersøkes om det, som i norsk rett, er tradisjon for å oppstille hovedregler om tvilsrisikoen i EU-/EØS-retten (punkt 4.2). Deretter ses det nærmere på EU-/EØS-rettens krav til reglene om tvilsrisikoen, først ved lovbestemte vilkår i kompetansebestemmelser (punkt 4.3), og deretter ved materielle skranker for kompetansen til å innføre restriksjoner på EU-/EØS-rettigheter (punkt 4.4.).

4.2 Tradisjonelle hovedregler om tvilsrisikoen?

Det oppstår utfordringer når et overnasjonalt rettssystem som EU-/EØS-retten skal fungere for en rekke ulike nasjonale rettssystemer. Dette gjelder spesielt for bevisretten, som gjennomsyres av nasjonale rettstradisjoner. Prinsippet om medlemsstatenes prosessuelle autonomi innebærer da også at tvilsrisikoen i utgangspunktet fastsettes etter nasjonal rett og ikke etter fellesskapsregler som gjelder likt for alle medlemsland. Dette tilsier at det ikke er tradisjon for å oppstille generelle hovedregler om tvilsrisikoen i EU-/EØS-retten.

Reglene i EU-/EØS-retten er likevel ikke alltid rettet mot medlemslandene, men kan også være rettet mot fellesskapsinstitusjonene, slik som EU-kommisjonen. I den interne EU-retten gjenfinner man de samme hovedreglene om tvilsrisikoen som i norsk rett. Både regelen om at «saksøker har bevisbyrden», og regelen om at tvilsrisikoen påhviler den som anfører et rettsstiftende eller rettsendrende faktum, er trukket frem som hovedregler. Setningsbygningslæren virker imidlertid ikke å være fremtredende som en teori i EU-/EØS-retten.

Den interne EU-retten kan påvirke EU-/EØS-rettslige krav til nasjonale regler om tvilsrisikoen. Et eksempel er C-127/92 Enderby, som gjaldt nasjonal håndhevelse av prinsippet om likelønn. EU-domstolen uttalte at det «normalt» påhviler «den, der fremfører omstændigheder til støtte for en påstand, at bevise at de er rigtige». Dette er et utslag av regelen om at «saksøker har bevisbyrden».

4.3 Lovbestemte vilkår

4.3.1 Utgangspunkt

Prinsippet om prosessuell autonomi innebærer at reglene om tvilsrisikoen normalt overlates til nasjonal rett. Medlemsstatene kan derfor i utgangspunktet fritt avgjøre om tvilsrisikoen skal påhvile den private part eller forvaltningen, og det gjelder uavhengig av om det er tale om en søknadssituasjon eller en inngrepssituasjon etter nasjonal rett.

I EU-/EØS-retten gjelder altså ingen hovedregel om tvilsrisikoen, men et utgangspunkt om prosessuell autonomi. Dette gjelder imidlertid bare i mangel av EU-/EØS-rettslige krav til tvilsrisikoen. Slike krav kan inndeles i to kategorier. Den første er der EU-/EØS-lovgivningen oppstiller konkrete regler om tvilsrisikoen som nasjonale myndigheter må anvende. Den andre kategorien gjelder yttergrenser for når nasjonale regler kan plassere tvilsrisikoen hos den private part. Slike følger av EU-/EØS-rettslige prinsipper.

Som vi skal se, skiller ikke EU- og EFTA-domstolen mellom søknads- og inngrepssituasjoner når det gjelder EU-/EØS-rettens krav til tvilsrisikoen der den materielle regelen følger av nasjonal rett. Det er heller ikke overraskende. Hvorvidt vedtaket gjelder en søknads- eller inngrepssituasjon, beror på den nasjonale lovgiverens valg av regulering. Samme faktiske forhold kan derfor utløse en søknadssituasjon i én medlemsstat og en inngrepssituasjon i en annen. Å tillegge vedtakstypen betydning kan derfor medføre forskjeller i den nasjonale håndhevingen av reglene og dermed motarbeide målet om ensartet anvendelse av EU-/EØS-retten.

Et særlig spørsmål er om uskyldspresumsjonen får betydning for tvilsrisikoen ved administrative sanksjoner også i EU-/EØS-retten. Uskyldspresumsjonen er en del av de grunnleggende rettighetene i EU-retten, og er lovfestet i EU-charteret artikkel 48. Charteret er ikke en del av EØS-avtalen, men EFTA-domstolen har flere ganger uttalt at slike grunnleggende rettigheter er en del av EØS-retten. Til forskjell fra EMD har EU-domstolen vært motvillig til å anse administrative sanksjoner som straff. Uskyldspresumsjonen er likevel ansett å gjelde ved flere administrative sanksjoner, slik som overtredelsesgebyr i konkurranseretten.

Hva gjelder uskyldspresumsjonens betydning for tvilsrisikoen, legger EU- og EFTA-domstolen seg på samme linje som EMD. Dette innebærer at tvilsrisikoen som klar hovedregel må påhvile nasjonale myndigheter. Uskyldspresumsjonen anses imidlertid ikke å være til hinder for regler om at tvilsrisikoen påhviler den private part, så lenge disse «holdes inden for rimelige grænser, som tager hensyn til, hvad der er på spil, og som opretholder forsvarsrettighederne». Dette tilsvarer vurderingen EMD gir anvisning på, og som legges til grunn i norsk rett.

4.3.2 Unntak – EU-/EØS-lovgivningen

Krav til tvilsrisikoen kan følge av EU-/EØS-lovgivningen. Slike krav kan være fastsatt i uttrykkelige bestemmelser i direktiver og forordninger, eller være en integrert del av en EU-/EØS-rettslig norm.

Selv om det finnes en rekke direktiver og forordninger som stiller krav til nasjonale regler, overlates det ofte til nasjonal rett å regulere tvilsrisikoen. Dette er i tråd med prinsippet om prosessuell autonomi. Et eksempel er varemerkedirektivet (direktiv (EU) 2015/2336), hvor fortalen avsnitt 16 fastsetter at «bevisbyrden» for forvekslingsfare «hører inn under de nasjonale saksbehandlingsreglene, som ikke berøres av dette direktiv».

Andre ganger finner man bestemmelser i sekundærretten som angår tvilsrisikoen. Dette er sektorielle regler som kun gjelder for det aktuelle rettsområdet, og som må forstås i lys av det samlede, og ofte nokså komplekse, regelverket. Et eksempel er forordning (EF) 1071/2009 om yrkestransport artikkel 9, som fastsetter at medlemsstatene kan gjøre fritak fra eksamenskrav for personer som «framlegger bevis» for at visse vilkår er oppfylt. Videre kan det vises til forordning (EF) 1/2003, som blant annet gjelder overtredelsesgebyr for brudd på konkurransereglene. Artikkel 2 har overskriften «Bevisbyrde» og fastsetter at tvilsrisikoen for at det foreligger en overtredelse av konkurransereglene påhviler myndighetene, mens den private parten har tvilsrisikoen for at handlingen kan rettferdiggjøres. Ettersom dette gjelder en administrativ sanksjon, må regelen om partens tvilsrisiko praktiseres innenfor rammene av uskyldspresumsjonen.

Regler om tvilsrisikoen kan også være en integrert del av en materiell regel i EU-/EØS-lovgivningen. I slike tilfeller er ikke regelen uttrykkelig fastsatt i en bestemmelse, men må utledes av rettspraksis. Som eksempel kan det vises til legemiddeldirektivet (direktiv 2001/83/EF), som har bestemmelser om søknadskrav for markedsføringstillatelser og om tilbakekall av slike tillatelser. Det følger av fast praksis fra EU-domstolen at den private parten har tvilsrisikoen for at samtlige vilkår for å innvilge en tillatelse er oppfylt, mens det er myndighetene som har tvilsrisikoen for at vilkårene for tilbakekall er oppfylt. I dette tilfellet samsvarer reglene i EU-/EØS-retten med hovedreglene i norsk forvaltningsrett knyttet til skillet mellom søknads- og inngrepssituasjoner. Forklaringen kan være at den materielle regelen følger av EU-/EØS-retten, og at det da er EU-lovgivers valg av regulering som avgjør om det er tale om en søknads- eller inngrepssituasjon. Dermed er det heller ikke fare for ulike utfall i forskjellige medlemsstater som følge av nasjonal regulering.

Et annet eksempel på at regler om tvilsrisikoen utgjør en integrert del av en EU-/EØS-rettslig norm, finner vi i konkurranseretten. Selv om tvilsrisikoen for at det foreligger en overtredelse av konkurransereglene påhviler myndighetene, slik som nevnt ovenfor, har EU-domstolen utviklet en rekke legalpresumsjoner som gjør det enklere for myndighetene å oppfylle beviskravet. Et eksempel er vilkåret om «samordnet praksis» i TFEU artikkel 101 nr. 1, som krever årsakssammenheng mellom koordinering mellom foretakene og etterfølgende atferd på markedet. Gjennom praksis har EU-domstolen utviklet en regel om at det presumeres årsakssammenheng dersom myndighetene beviser at foretakene har utvekslet informasjon. Videre har domstolen eksplisitt uttalt at presumsjonen er en integrert del av artikkel 101 nr. 1 og derfor er bindende for nasjonale myndigheter ved deres håndhevelse av konkurransereglene.

Krav til reglene om tvilsrisikoen i EU-/EØS-lovgivningen er saksspesifikke, og det må undersøkes i hvert tilfelle om det finnes slike regler i sekundærretten eller som en integrert del av en EU-/EØS-rettslig norm.

4.3.3 Unntak – EU-/EØS-rettslige prinsipper

Krav til reglene om tvilsrisikoen kan også følge av generelle EU-/EØS-rettslige prinsipper. Disse er sektorovergripende, og derfor bedre egnet for en generell analyse enn reglene i EU-/EØS-lovgivningen. Dette er ikke regler om at tvilsrisikoen må være plassert hos én av partene, men yttergrenser for når tvilsrisikoen kan plasseres hos den private part. Yttergrensene gjelder både der nasjonale myndigheter håndhever bestemmelser i sekundærretten, og ved anvendelse av nasjonal rett som har en side til EU-/EØS-retten.

I EU- og EFTA-domstolens praksis er det hovedsakelig ekvivalens- og effektivitetsprinsippet som trekkes frem som skranker for nasjonale regler om tvilsrisikoen.

Ekvivalensprinsippet innebærer at reglene om tvilsrisikoen ikke kan være mindre gunstige for den private part der et forvaltningsvedtak berører EU-/EØS-rettigheter, enn der det berører tilsvarende nasjonale rettigheter. Som et tenkt eksempel kan det vises til folketrygdloven § 8-2 som fastsetter opptjeningstid som vilkår for rett til sykepenger. Etter trygdeforordningen (forordning (EF) 883/2004) artikkel 6 skal opptjeningstid i andre EØS-land likestilles med opptjeningstid i vertsstaten. Dersom norske regler vanligvis plasserte tvilsrisikoen for opptjeningstid hos forvaltningen, men la denne hos søkeren ved opptjeningstid i et annet EU-/EØS-land, ville det vært i strid med ekvivalensprinsippet.

Effektivitetsprinsippet går lenger enn ekvivalensprinsippet, og krever at nasjonale bevisregler må sørge for effektiv gjennomføring av EU-/EØS-retten. Det betyr at tvilsrisikoen ikke kan plasseres slik at det gjør det umulig eller uforholdsmessig vanskelig å utøve EU-/EØS-rettigheter. Illustrerende er C-199/82 San Giorgio, som gjaldt tilbakebetalingskrav for EU-rettsstridig oppkrevd avgift. Italiensk lovgivning betinget tilbakebetaling av at utgiftene ikke var veltet over på forbrukerne, og plasserte tvilsrisikoen for dette hos den private part. EU-domstolen kom til at effektivitetsprinsippet var i veien for «bevisregler, der pålægger den afgiftspligtige byrden ved at bevise, at de med urette betalte afgifter ikke er blevet overvæltet på andre retssubjekter».

Avgjørelsen må ikke tolkes slik at effektivitetsprinsippet generelt er til hinder for å plassere tvilsrisikoen hos den private part. Tvert imot har EU-domstolen flere ganger tillatt slike nasjonale regler. Hvorvidt effektivitetsprinsippet er til hinder for å plassere tvilsrisikoen hos den private part, beror ifølge EU-domstolen på en konkret vurdering der det tas hensyn til «hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forløb og den særlige kendetegn, for de forskellige nationale retsinstanser». Domstolen har uttalt at effektivitetsprinsippet særlig er til hinder for å plassere tvilsrisikoen hos en part som ut ifra bevistemaet ikke har tilgang til bevisene som kreves. Det kan for eksempel være der bevistemaet er vanskelig å skaffe bevis om, slik som i San Giorgio hvor det skulle bevises et negativt faktum – at utgiftene ikke var veltet over på forbrukerne.

Også den EU-/EØS-rettslige utredningsplikten kan stille krav til plasseringen av tvilsrisikoen. EU-domstolen har flere ganger uttalt at tvilsrisikoen bare settes på spissen der utredningsplikten er oppfylt. Illustrerende er C-254/85 Irish Grain Board, som gjaldt eksportrestitusjon. Spørsmålet var om den private part kunne pålegges tvilsrisikoen for at varen hadde nådd markedet i Storbritannia. EU-domstolen viste til forvaltningens utredningsplikt og uttalte at «[s]pørgsmålet om bevisbyrden melder sig først, efter at det ikke ved denne undersøgelse har kunnet fastslås, hvorledes den omhandlede vare er blevet anvendt». Først dersom det gjensto tvil etter at utredningsplikten var oppfylt, mente EU-domstolen at nasjonale regler kunne plassere tvilsrisikoen hos den private part. Dette tilsvarer den norske regelen omtalt i punkt 3.3.2.

Videre kan proporsjonalitetsprinsippet stille krav til reglene om tvilsrisikoen. Dette er tilfellet dersom forvaltningsvedtaket utgjør en restriksjon på EU-/EØS-rettigheter. Et eksempel er avslag på en søknad om tillatelse til å omsette varer som allerede er lovlig omsatt i andre medlemsstater. Det var tilfellet i C-174/82 Sandoz, hvor den private part var pålagt tvilsrisikoen for at vilkårene for å oppnå tillatelse var oppfylt. EU-domstolen viste til at søknadskravet utgjorde en handelsrestriksjon, og at EU-retten da var til hinder for å anvende nasjonale regler som gjorde tillatelsen betinget av at importøren beviste at vilkårene var oppfylt. I slike tilfeller mente EU-domstolen at tvilsrisikoen må påhvile nasjonale myndigheter.

De nevnte kravene til tvilsrisikoen gjelder uavhengig av om det er tale om en søknads- eller en inngrepssituasjon etter nasjonal rett, og EU- og EFTA-domstolen tillegger ikke dette skillet noen betydning. Noe annet ville også medført at den nasjonale lovgiverens valg av regulering ble avgjørende, og legge til rette for ulik håndheving av reglene i medlemsstatene. Videre gjelder kravene til tvilsrisikoen som følger av EU-/EØS-rettslige prinsipper tilsvarende for administrative sanksjoner. I slike tilfeller kommer imidlertid uskyldspresumsjonen inn som en ytterligere skranke.

4.4 Skranker for å innføre restriksjoner på EU-/EØS-rettigheter

4.4.1 Overordnet

Til nå har analysen dreid seg om tvilsrisikoen ved lovbestemte vilkår i nasjonale regler om forvaltningens kompetanse. Innen EU-/EØS-retten gjelder imidlertid også et regelsett som setter skranker for nasjonale myndigheters kompetanse til å innføre restriksjoner på EU-/EØS-rettigheter. I slike tilfeller kreves at restriksjonen er begrunnet i legitime hensyn, og at den er proporsjonal. Herunder stiller proporsjonalitetsprinsippet krav om at restriksjonen er egnet, nødvendig og forholdsmessig sett i lys av formålet.

I juridisk teori er det tatt til orde for at disse kravene kun aktualiserer rent rettslige vurderinger, og at reglene om tvilsrisikoen derfor ikke kommer til anvendelse. Det er riktig at det er tale om rettslige vurderinger, men man kommer ikke utenom at den rettslige normen skal anvendes på et faktum, og at det til grunn for dette må ligge en bevisvurdering. Det er nemlig umulig å ta stilling til om et tiltak er egnet eller nødvendig uten å vurdere hvilke virkninger tiltaket faktisk har. Dette er faktiske forhold som aktualiserer tvilsrisikoen. Over de siste årene har også EU-domstolen fokusert mer på bevis og bevisvurdering ved disse spørsmålene. Derfor finnes mange uttalelser om tvilsrisikoen i rettspraksis.

4.4.2 Plasseringen av tvilsrisikoen

Praksis fra EU- og EFTA-domstolen viser at det er den private parten som har tvilsrisikoen for at det foreligger en restriksjon på EU-/EØS-rettigheter. I henhold til langvarig praksis er det imidlertid nasjonale myndigheter som har tvilsrisikoen for at restriksjonen er begrunnet i legitime hensyn, og at den er proporsjonal. Et forvaltningsvedtak kan utgjøre en restriksjon uavhengig av om det er tale om en søknads- eller en inngrepssituasjon etter nasjonal rett, og skillet tillegges derfor naturlig nok ikke betydning for reglene om tvilsrisikoen på dette området.

I juridisk teori er det vanlig å hevde at det gjelder andre regler om tvilsrisikoen på føre-var-prinsippets område. Dette er et prinsipp som kan påberopes av myndighetene for å iverksette tiltak som skal avbøte negative konsekvenser for bestemte interesser, selv om det ikke finnes sikre bevis for at slike konsekvenser foreligger. Kjernen i prinsippet er at man ved usikkerhet om faktiske forhold skal la tvilen komme miljø, helse og sikkerhet til gode. Dette er også grunnen til at prinsippet er anført å «shift the burden of proof and require the person who wishes to carry out an activity to prove that it will not cause harm».

I den forbindelse vises gjerne til to dommer – forente saker C-171 og 172/07 Apothekerkammer og E-16/10 Philip Morris. Det er riktig at enkelte uttalelser i dommene tyder på at tvilsrisikoen for at tiltaket var proporsjonalt ble plassert hos den private part. Det er imidlertid ikke tale om noen konsekvent praksis. I andre avgjørelser legger nemlig EU-domstolen uten videre til grunn at tvilsrisikoen påhviler nasjonale myndigheter, selv om føre-var-prinsippet gjør seg gjeldende. Prinsippet tillegges langt oftere betydning for beviskravet, ved at det anses tilstrekkelig for myndighetene å bevise at det er «rimelig grund til at antage» at tiltaket er egnet og nødvendig for å redusere risikoen. Dermed vil det også i praksis bli slik at tvilen kommer miljøet, helsen og sikkerheten til gode, men da som følge av en regulering av beviskravet og ikke av tvilsrisikoen.

4.5 Sammenfatning og vurdering

Innen EU-/EØS-retten innebærer prinsippet om prosessuell autonomi at reglene om tvilsrisikoen i utgangspunktet fastsettes etter nasjonal rett, og at det derfor vanskelig kan utledes generelle regler om tvilsrisikoen. Det kan imidlertid finnes krav til plasseringen av tvilsrisikoen i EU-/EØS-lovgivningen, og nasjonale regler om tvilsrisikoen må uansett holdes innenfor grensene som følger av generelle EU-/EØS-rettslige prinsipper.

Selv om det ikke er grunn til å skille mellom søknads- og inngrepssituasjoner ved EU-/EØS-rettens krav til reglene om tvilsrisikoen, er det hensiktsmessig å skille mellom administrative sanksjoner og andre vedtakstyper. Dette er fordi uskyldspresumsjonen kommer til anvendelse, og denne oppstiller en klar hovedregel om myndighetenes tvilsrisiko. Videre er det grunn til å behandle restriksjoner på EU-/EØS-rettigheter som en egen kategori. I slike tilfeller stiller EU-/EØS-retten klare krav til plasseringen av tvilsrisikoen, og dette er bindende for nasjonale myndigheter.

Der EU-/EØS-retten gjør seg gjeldende, må norske regler om tvilsrisikoen tolkes i tråd med EU-/EØS-rettens krav til reglene om tvilsrisikoen. Disse kravene er da en del av kompetansegrunnlaget. Ved fastsettelsen av tvilsrisikoen må det altså ses hen til den norske lovbestemmelsen, EU-/EØS-lovgivningen, generelle EU-/EØS-rettslige prinsipper og praksis fra EU- og EFTA-domstolen. Det er derfor viktig at norske rettsanvendere tar inn over seg at EU-/EØS-retten kan stille krav til reglene om tvilsrisikoen og derfor retter oppmerksomheten ditover.

5. Avsluttende refleksjoner

Analysen har vist at det lar seg gjøre å oppstille generelle hovedregler om tvilsrisikoen i norsk forvaltningsrett, herunder at tvilsrisikoen påhviler den private part i søknadssituasjoner og forvaltningen i inngrepssituasjoner. Selv om unntak kan følge av kompetansegrunnlaget eller generelle bevisrettslige hensyn, er tvilsrisikoen sjelden nevnt i rettskildene, og det er da grunn til å falle tilbake på hovedreglene. For administrative sanksjoner har hovedregelen om myndighetenes tvilsrisiko forankring i EMK artikkel 6 nr. 2, og det skal derfor mer til for å gjøre unntak. Når det gjelder myndighetsmisbrukslæren, passer ikke hovedreglene, og tvilsrisikoen må da fastsettes ut fra rettspraksis og generelle bevisrettslige hensyn.

Videre har artikkelen avdekket at EU-/EØS-retten, til tross for prinsippet om prosessuell autonomi, stiller en rekke krav til reglene om tvilsrisikoen. Det er grunn til å skille mellom regler som følger av EU-/EØS-lovgivningen, og krav som følger av generelle EU-/EØS-rettslige prinsipper. Ved EU-/EØS-rettens krav til reglene om tvilsrisikoen har analysen vist at det ikke er grunn til å skille mellom søknads- og inngrepssituasjoner. Det er likevel grunn til å skille mellom administrative sanksjoner og andre vedtakstyper, ettersom uskyldspresumsjonen også gjelder i EU-/EØS-retten. Et annet typetilfelle er der forvaltningsvedtaket utgjør en restriksjon på de fire friheter. Her stiller EU-/EØS-retten klare krav til plasseringen av tvilsrisikoen.

Felles for norsk forvaltningsrett og EU-/EØS-retten er at reglene om tvilsrisikoen er ulovfestede, og at de vies lite oppmerksomhet i forarbeider, rettspraksis og juridisk teori. I den grad reglene nevnes, begrunnes de sjelden i underliggende hensyn. I tillegg er språkbruken om tvilsrisikoen flertydig og inkonsekvent, noe som bidrar til å skjule og utydeliggjøre reglenes innhold. Dette fører til en uavklart rettstilstand, og ikke minst forvirring og misforståelser. Reglene bør derfor vies større oppmerksomhet enn hva som er tilfellet i dag, og det bør søkes opprydning i terminologien. Hvilken term som anvendes er ikke avgjørende, men det må skilles tydelig mellom reglene om tvilsrisikoen og andre bevisregler, som beviskrav og bevisføringsbyrde.

At EU-/EØS-retten stiller en rekke krav til reglene om tvilsrisikoen viser at norske rettsanvendere ikke kan slå seg til ro med at prinsippet om prosessuell autonomi innebærer at nasjonale regler om tvilsrisikoen fritt kan legges til grunn. Det er slik sett viktig å rette oppmerksomheten mot EU-/EØS-retten og sørge for at ikke også kravene til reglene om tvilsrisikoen havner i den såkalte blindsonen.

  • 1
    Artikkelen er en forkortet versjon av min masteroppgave «Tvilsrisiko i forvaltningsretten». Jeg vil gjerne takke veileder Anders Løvlie for diskusjoner og gode innspill. Videre vil jeg takke Øystein Røhnebæk Stikbakke, Kaja Hermine Vogt Foss, Josef Adam Younes, Hannah Cecilie Brænden, Sigurd Høines og Philip Mirzai Dang for et lærerikt og hyggelig år som vit.ass. Til sist vil jeg takke mine kollegaer og venner, Nora Mageli og Sverre Runde, for gjennomlesing av artikkelen.
  • 2
    Se Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), side 122, og Hans Petter Graver, «Bevisbyrde og beviskrav i forvaltningsretten», Tidsskrift for Rettsvitenskap 2004, side 465–498, på side 470. En oppdatert versjon av Gravers artikkel er inntatt i Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 5. utgave, Universitetsforlaget 2019, kapittel 28.
  • 3
    Slik Anne Robberstad, Hvem har bevisbyrden?: Tvilsrisikoen i sivile saker, Universitetsforlaget 2021, hvor reglene analyseres ut ifra ulike saksområder, se side 39 om begrunnelsen.
  • 4
    Se Robberstad (2021), side 41–61, om teoritradisjonen.
  • 5
    Se Christoffer Eriksen og Halvard Haukeland Fredriksen, Norges europeiske forvaltningsrett: EØS-avtalens krav til norske forvaltningsorganers organisering og saksbehandling, Universitetsforlaget 2019, side 13.
  • 6
    Se NOU 2020: 9 Blindsonen – Granskning av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området.
  • 7
    Se definisjonen i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 43 andre ledd.
  • 8
    Se lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) § 21-1, og Robberstad (2021), side 33.
  • 9
    Prinsippet gjelder i norsk rett, se tvisteloven § 21-2, og i EØS-retten, se C-407/04 Dalmine SpA mot Kommisjonen, dom 25. januar 2007, EU:C:2007:53, avsnitt 63.
  • 10
    Se Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven), side 203, og Magne Strandberg, Beviskrav i sivile saker, Fagbokforlaget 2012, side 170.
  • 11
    Slik Anders Løvlie, «Fakta og juss», i Alf Petter Høgberg og Jørn Øyrehagen Sunde (red.), Juridisk metode og tenkemåte, Universitetsforlaget 2019, side 164, og Robberstad (2021), side 23.
  • 12
    Slik Robberstad (2021), side 26, og Løvlie (2019), side 151. Tvilsrisikoen gjør seg gjeldende der beviskravet ikke er oppfylt, og på samme måte som beviskravet retter tvilsrisikoen seg kun mot sakens rettsfakta – og ikke alle faktiske forhold i saken som ikke har direkte betydning for avgjørelsen (bevisfakta). For beviskravets del, se Strandberg (2012), side 51–52.
  • 13
    Se Robberstad (2021), side 27.
  • 14
    Slik Strandberg (2012), side 296.
  • 15
    Utredningsplikten er fastsatt i forvaltningsloven § 17 i norsk rett, og gjelder på ulovfestet grunnlag i EU-/EØS-retten.
  • 16
    Se Strandberg (2012), side 546.
  • 17
    Se Løvlie (2019), side 163. Hovedregelen i norsk sivilprosess og forvaltningsrett er at beviskravet er alminnelig sannsynlighetsovervekt, se bl.a. Prop. 62 L (2015–2016) side 122 og Rt. 1999 s. 14 på side 22.
  • 18
    F.eks. Jo Hov, Rettergang i sivile saker, Oslo 2017, side 249–250. Årsaken kan være at termen «tvilsrisiko» stammer fra Eckhoffs bok ved samme navn fra 1943, men at det der ble brukt som samlebetegnelse på beviskravet og det som her omtales som tvilsrisikoen, se Torstein Eckhoff, Tvilsrisikoen (Bevisbyrden), Oslo 1943.
  • 19
    Slik Rt. 2007 s. 1217 avsnitt 67. I tysk bevisteori gis ikke beviskravet noen retning, og derfor skilles det også klart mellom beviskrav og tvilsrisiko, se Strandberg (2012), side 301–307.
  • 20
    Sml. Anne Robberstad, «Om forståelser av bevisbyrde», Jussens Venner 2011, side 65–86, på side 73.
  • 21
    Se Rt. 2015 s. 1246 avsnitt 38. Vi har også det som omtales som «delt» bevisbyrde i likestillingslovene, se Robberstad (2021), side 75–92.
  • 22
    Slik også Robberstad (2021), side 21.
  • 23
    Illustrerende er de tre votaene i Rt. 2006 s. 1657, se avsnitt 36, 44 og 52. Flertydigheten gjenfinnes i EØS-retten, se C-510/06 Archer Daniels Co. mot Kommisjonen, dom 19. mars 2009, EU:C:2009:166, avsnitt 93.
  • 24
    Se Niels Fenger, Forvaltning & Fællesskab: Om EU-rettens betydning for den almindelige forvaltningsret: Konfrontation og frugtbar sameksistens, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2004, side 816–817.
  • 25
    Slik Finn Arnesen, «EEA – a distinct legal order of its own?», MarIus 2017, nr. 482, side 111–131, på side 131.
  • 26
    Se Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde av 2. mai 1992 (EØS-avtalen) artikkel 1 og fortalen avsnitt 5 og 16.
  • 27
    F.eks. C-120/97 Upjohn, prejudisiell avgjørelse 21. januar 1999, EU:C:1999:14, avsnitt 32.
  • 28
    Se Eriksen/Fredriksen (2019), side 95.
  • 29
    Se f.eks. C-33/76 Rewe, prejudisiell avgjørelse 16. desember 1976, EU:C:1976:188, avsnitt 5, og C-526/04 Laboratoires Boiron, prejudisiell avgjørelse 7. september 2006, avsnitt 51. Dette har fått gjenklang i norsk rettspraksis, se LB-2018-161470. Ankene til Høyesterett ble forkastet ved HR-2021-1086-A.
  • 30
    F.eks. C-8/08 T-Mobile, prejudisiell avgjørelse 4. juni 2009, avsnitt 46–53.
  • 31
    Se Robberstad (2021), side 41–42, om regelens opphav og rotfeste i europeisk bevisteori.
  • 32
    F.eks. i Prop. 81 L (2016–2017) Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven), side 293, og TSUMO-2017-145582.
  • 33
    Se Rt. 2015 s. 1246, avsnitt 35, og Jens Edvin A. Skoghøy, Tvisteløsning, 3. utgave, Oslo 2017, side 916.
  • 34
    Se Skoghøy (2017), side 916, og Strandberg (2012), side 508–509.
  • 35
    Se Robberstad (2021), side 46–47, som mener det er sammenfall mellom disse reglene. At det ikke er riktig, illustreres i punkt 3.3.1.
  • 36
    Robberstad (2021), side 54–58. Lignende teori finner man i Marcus Jerkø, Bevisvurderingens rettslige rammer: Bevistema, bevisbyrde, beviskrav, Universitetsforlaget 2017, side 116–118.
  • 37
    Se Robberstad (2021), side 95–142.
  • 38
    Robberstad (2021), side 95.
  • 39
    Noe Robberstad selv løfter frem som en innvending, se Robberstad (2021), side 55–56.
  • 40
    Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven), side 92.
  • 41
    Se f.eks. utlendingslovens forarbeider, NOU 2004: 20 Ny utlendingslov, side 229, og Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), side 318. For juridisk teori, se Graver (2019), side 464–465, og Robberstad (2021), side 97–104.
  • 42
    Rt. 2015 s. 1388 avsnitt 129.
  • 43
    Slik Robberstad (2021), side 97–98.
  • 44
    Se Dok. nr. 16 (2011–2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, side 247.
  • 45
    For søknadssituasjoner kan det vises til lov. 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) § 8-4 og lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) §§ 28 og 38. For inngrepssituasjoner kan det vises til lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell mv. (helsepersonelloven) § 57 og utlendingsloven § 122.
  • 46
    Barberà, Messeguè og Jabardo mot Spania (dom 6. desember 1988, 10590/83), avsnitt 77. Det samme er lagt til grunn i norsk rett, se blant annet Rt. 2007 s. 1217, avsnitt 51.
  • 47
    Se LB-2015-131877 punkt 4.2, og Robberstad (2021), side 118.
  • 48
    Slik Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) side 49 og HR-2019-2344-A avsnitt 42 og 50.
  • 49
    Annerledes Robberstad (2021), side 106. Jeg mener regelens utforming angir «at søkeren er barn» som bevistema og derfor tilsier at tvilsrisikoen påhviler den som hevder å være barn – nemlig søkeren.
  • 50
    Innst. O. nr. 44 (2006–2007) Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om lov om endringar i utlendingsloven (DNA-testing og aldersundersøking mv.), side 3.
  • 51
    Avsnitt 52–54. Motsatt Robberstad (2021), side 107, som viser til avsnitt 39. Jeg mener avsnittene der Høyesterett uttaler at tvilsrisikoen påhviler forvaltningen, er langt tydeligere og derfor må legges til grunn.
  • 52
    Se også Graver (2019), side 464–467, hvor sammenhengen mellom tvilsrisiko og utredningsplikten omtales.
  • 53
    Annerledes Robberstad (2021), side 104. Se min masteroppgave side 31 for utdypende argumentasjon.
  • 54
    Se Rt. 2015 s. 1388 avsnitt 130, Rt. 2003 s. 713 avsnitt 85–86, og Rt. 2009 s. 920 avsnitt 36–38.
  • 55
    Prop. 62 L (2015 – 2016) side 76 og 123–124.
  • 56
    Salabiaku mot Frankrike (dom 7. oktober 1988, 10519/83).
  • 57
    Janosevic mot Sverige (dom 21. mai 2003, 34619/97), avsnitt 101.
  • 58
    Rt. 2008 s. 1409 avsnitt 103.
  • 59
    Se LB-2018-161470, LB-2013-75034, og Hans Petter Graver og Erling Hjelmeng, Norsk konkurranserett: Bind II Prosess og sanksjoner, Universitetsforlaget 2006, side 154–155.
  • 60
    Jeg mener imidlertid at man ikke kan gå så langt som Robberstad gjør når hun skriver at man kan legge til grunn at «myndighetens bevisbyrde er en rettsregel» med mindre «en annen regel er lovfestet», se Robberstad (2021), side 99. Tvilsrisikoen ved konkurranseloven § 10 er et eksempel der regelen ikke er lovfestet, men følger av forarbeider og rettspraksis.
  • 61
    Avgjørelsen side 716. Fra Byrettens dom: «Det må bli Georges som her har bevisbyrden», se side 732.
  • 62
    Se Jan Fridthjof Bernt, «Utenforliggende hensyn som ugyldighetsgrunn – Et bidrag til læren om forvaltningens diskresjonære kompetanse», Tidsskrift for Rettsvitenskap 1978, side 241–348, på side 251–252.
  • 63
    Se Rt. 1994 s. 60 på side 67, og Rt. 2011 s. 111 avsnitt 68. I juridisk teori oppstilles en lignende presumsjon, se Bernt (1978), side 251, og Marius Stub, «Det forvaltningsrettslige forbudet mot usaklig forskjellsbehandling – noen hovedtrekk», Liv, lov og lære – Festskrift til Inge Lorange Backer 2016, side 491–512, på side 506.
  • 64
    Henholdsvis Rt. 1996 s. 78 på side 85 og Rt. 2007 s. 257 avsnitt 36.
  • 65
    Andriani Kalintiri, Evidence standards in EU Competition Enforcement: The Approach, Hart Publishing, Oxford 2019, side 33, fotnote 6, og K.P.E. Lasok, Lasok’s European Court Practice and Procedure, Third Edition, Bloomsbury 2017, side 980.
  • 66
    C-127/92 Enderby, prejudisiell avgjørelse 27. oktober 1993, EU:C:1993:859, avsnitt 13.
  • 67
    Se C-340/89 Vlassopoulou, prejudisiell avgjørelse 7. mai 1991, EU:C:1991:193, om en søknadssituasjon, og C-602/17 Benoît Sauvage, prejudisiell avgjørelse 24. oktober 2018, EU:C:2018:856, om en inngrepssituasjon. EU-domstolen konkluderte ikke med at tvilsrisikoen måtte påhvile den ene aller andre part, men godtok i begge tilfeller nasjonale regler som plasserte tvilsrisikoen på den private part.
  • 68
    F.eks. E-4/11 Clauder, prejudisiell avgjørelse 26. juli 2011, avsnitt 47–49, og E-1/20 Kerim, prejudisiell avgjørelse 9. februar 2021, avsnitt 43.
  • 69
    C-199/92 Hüls, dom 8. juli 1999, EU:C:1999:358, avsnitt 150. Se også C-45/08 Spector, prejudisiell avgjørelse 23. desember 2009, avsnitt 42, om overtredelsesgebyr for markedsmisbruk.
  • 70
    Se C-199/92 Hüls, avsnitt 154, og E-15/10 Posten Norge, dom 18. april 2012, avsnitt 93.
  • 71
    C-45/08 Spector, avsnitt 43.
  • 72
    Se f.eks. forente saker T-74, 76, 83, 85, 132, 137 og 141/00 Artegodan, dom 26. november 2002, EU:T:2002:283, avsnitt 188 og 191, og C-269/13 Acino, dom 10. april 2014, EU:C:2014:255, avsnitt 64.
  • 73
    Traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde av 13. desember 2007 (Lisboatraktaten). Konsolidert utgave 2016 (EUT 2016/C 202/01).
  • 74
    F.eks. C-199/92 Hüls, avsnitt 162.
  • 75
    C-8/08 T-Mobile, avsnitt 50–53.
  • 76
    Om prinsippene, se C-199/82 San Giorgio, prejudisiell avgjørelse 9. november 1983, avsnitt 14, og E-11/12 Koch, prejudisiell avgjørelse 13. juni 2013, avsnitt 122–123.
  • 77
    Avsnitt 14.
  • 78
    C-449/13 CA Consumer Finance, prejudisiell avgjørelse 18. desember 2014, EU:C:2014:2464, avsnitt 25.
  • 79
    C-254/85 Irish Grain Board, prejudisiell avgjørelse 11. november 1986, EU:C:1986:422, avsnitt 19. Det samme er lagt til grunn i forente saker C-205 til 215/82 Deutsche Milchkontor, prejudisiell avgjørelse 21. september 1983, EU:C:1983:233, avsnitt 35, som gjaldt vedtak om tilbakebetalingsplikt av støttebeløp. Dommene gjelder EU-regelverk utenfor EØS-avtalens virkeområde, men uttalelsene gir uttrykk for generelle betraktninger som må anses relevant også i EØS-retten, se tilsvarende Eriksen/Fredriksen (2019), side 98.
  • 80
    C-174/82 Sandoz, prejudisiell avgjørelse 14. juli 1983, EU:C:1983:213, avsnitt 22–24.
  • 81
    Slik Hans Petter Graver, «Grenseområdet mellom miljøbeskyttelse og proteksjonisme i EUs miljørett», Kritisk juss 1995, side 211–236, på side 224–225, og Fenger (2004), side 816–817.
  • 82
    I E-3/06 Ladbrokes, prejudisiell avgjørelse 30. mai 2007, avsnitt 57 og 61, nevnes flere faktiske forhold som måtte avklares. Og i E-16/10 Philip Morris, prejudisiell avgjørelse 12. september 2011, avsnitt 86, uttales at proporsjonalitetsvurderingen «bygger på faktiske forhold».
  • 83
    F.eks. E-4/04 Pedicel, prejudisiell avgjørelse 25. februar 2005, avsnitt 45.
  • 84
    Om kravet til legitime hensyn, se C-110/05 Kommisjonen mot Italia, prejudisiell avgjørelse 10. februar 2009, EU:C:2009:66, avsnitt 62. For proporsjonalitetsprinsippet kan det vises til standardformuleringen i C-379/11 Caves Krier Fréres, prejudisiell avgjørelse 13. desember 2012, avsnitt 49.
  • 85
    Se Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, 3. utgave, Fagbokforlaget 2018, side 133, og Hans Petter Graver, Forvaltningsrett i markedsstaten; Studier i europeiseringen av forvaltningsretten, Fagbokforlaget 2002, side 92–93.
  • 86
    Slik Hans Christian Bugge, Lærebok i miljøforvaltningsrett, 4. utgave, Universitetsforlaget 2014, side 55. Prinsippet har et bredt anvendelsesområde i EU-/EØS-retten, se f.eks. C-192/01 Kommisjonen mot Danmark, dom 23. september 2003, EU:C:2003:492
  • 87
    Se Phillipe Sands og Jacqueline Peel, Principles of International Environmental Law, Fourth Edition, Cambridge University Press 2018, side 234.
  • 88
    Se Apothekerkammer, prejudisiell avgjørelse 19. mai 2009, EU:C:2009:316, avsnitt 55, og Philip Morris, avsnitt 84.
  • 89
    F.eks. C-333/14 Scotch Whisky, prejudisiell avgjørelse 23. desember 2015, avsnitt 54, og C-649/18 Daniel B m.fl., prejudisiell avgjørelse 1. oktober 2020, EU:C:2020:764, avsnitt 113.
  • 90
    Slik Daniel B mfl., avsnitt 113.
Copyright © 2022 Author(s)

CC BY-NC-ND 4.0