Inngripende vilkårsstillelse i tilrettelagt, kommunal bolig

1.1 Oversikt over tematikken

Personer som har utfordringer med å skaffe seg eller beholde et sted å bo og samtidig har et omfattende behov for helse- omsorgstjenester, kan få tilbud om ulike former for tilrettelagt, kommunal bolig. Det gjelder særlig dem som av ulike grunner har utfordringer med å mestre bosituasjonen, og hvor tilrettelegging skal bidra til at vedkommende kan bo selvstendig. I tilrettelegging ligger altså at tilbud om bolig blir sett i sammenheng med tiltak som skal fremme boevne.

Hva tilrettelagte, kommunale boliger er, kan variere. I den ene ytterkant har vi institusjonslignende, samlokaliserte boliger med heldøgns bemanning – gjerne kalt ‘bofellesskap’ eller ‘omsorgsbolig’ (se kapittel 2.1 om begrepet), i den andre ‘ordinær’ bolig med hjemmebesøkende tjenester.² Lovverket bruker ikke begrepet ‘tilrettelagt, kommunal bolig’. Jeg bruker det som samlebetegnelse for boformer som kommunen tilbyr vanskeligstilte på boligmarkedet med behov for oppfølging knyttet til boligen, for å ivareta offentligrettslige, boligsosiale formål.

Kommunene setter i en del tilfeller vilkår eller betingelser for å sikre at personene som tildeles tilrettelagt, kommunal bolig, mestrer bosituasjonen. Dette kan for eksempel være pålegg om å motta oppfølging i form av ulike tjenester, som økonomisk rådgivning, tilsyn og opplæring. Det kan variere i hvilken grad kommunene uttrykkelig betegner slike tyngende betingelser som vilkår.

Den forvaltningsrettslige vilkårslæren er et aktuelt hjemmelsgrunnlag for å stille vilkår ved tildeling av kommunal bolig. Vilkårsstillelse etter den forvaltningsrettslige vilkårslæren innebærer at det ved begunstigende vedtak oppstilles tyngende betingelser for tildelingen. Forvaltningen har i utgangspunktet rom til å stille vilkår når den har skjønnsfrihet i vurderingen av om et begunstigende vedtak skal treffes, eller det nærmere innholdet i vedtaket. Dersom tjenestemottaker har et rettskrav på en bestemt ytelse, vil forvaltningens rom for skjønn være mindre. Rommet for vilkårsstillelse blir tilsvarende redusert, selv om det også kan være rom for å stille enkelte vilkår i disse tilfellene.³ Vilkårslæren kan gjelde selv om vilkårsstillelse ikke er direkte hjemlet i lov, som tilfellet er her.⁴

De nærmere rammer for vilkårsstillelse ved tildeling av tilrettelagt, kommunal bolig er oppfattet som uklare. Flere spørsmål knyttet til både vilkårslærens anvendelighet og forholdet til annen regulering er i liten grad behandlet. Tvangslovutvalget la til grunn at i alle fall visse typer vilkårsstillelse ikke er lovlig på husleielovens virkeområde, men utvalget ga ingen inngående behandling av spørsmålet.⁵ Nasjonal strategi for den sosiale boligpolitikken (2021–2024) peker på et behov for å «[k]largjøre de juridiske rammene» for visse typer kommunale botilbud for personer med rus- og psykiske lidelser.⁶ Kommunale botilbud til personer med rus- og/eller psykiske lidelser har blitt beskrevet som å ha rammer hvor «de juridiske uklarhetene er åpenbare».⁷ Kommuner gir selv uttrykk for ønske om avklaringer.⁸ Noen har beskrevet det som «uklart om det å gi et botilbud knyttet til visse vilkår for beboerne var lovlig».⁹

Det stilles oftest vilkår overfor personer med rus- og/eller psykiske lidelser.¹⁰ Artikkelen konsentrerer seg derfor om denne persongruppen. Gruppen er både leietakere og tjenestemottakere. Blant annet for å fremheve skjevheten i maktforholdet mellom privatpersonen og kommunen bruker jeg betegnelsen ‘tjenestemottaker’.

Artikkelen ser nærmere på de rettslige rammene for vilkårsstillelse i kommunal, tilrettelagt bolig for personer med rus- og psykiske lidelser. Fremstillingen vil vise at den rettslige situasjonen til dels er sammensatt og uoversiktlig. Fremstillingen vil også vise at sentrale rettslige spørsmål blant annet dreier seg om å avklare forholdet til lov 26. mars 1999 nr. 17 om husleieavtaler (husleieloven). Artikkelen har en dogmatisk inngang. Den har et særlig øye til et tjenesteyterperspektiv, i den forstand at den behandler problemstillinger med praktisk betydning slik tjenesten erfarer dem.

1.2 Typer vilkår som behandles i artikkelen

Tiltakene det i praksis stilles vilkår om, er i stor grad knyttet til boligen, og særlig boforholdet, altså tjenestemottakers bruk av boligen. Vilkårene dreier seg gjerne om at tjenestemottaker må motta ulike former for omsorgs- eller sosialtjenester.¹¹

På bakgrunn av antatt praktisk forekomst, hva som er rettslig interessant og hovedfokuset for artikkelen, er det tre grupper vilkår som behandles i den videre fremstillingen.

Den første gruppen vilkår er knyttet til økonomi, med sikte på sikring av husleiebetaling. Vilkår kan særlig innebære rådgivning, som for eksempel hjelp til å navigere i nettbank. Dette vil kunne innebære vilkår om å motta tjenester fra sosialtjenesten, blant annet i form av «opplysning, råd og veiledning» etter sosialtjenesteloven § 17. Vilkår om nedbetalingsavtale for utestående husleiegjeld til kommunen kan være en del av bildet.¹²

Den andre gruppen vilkår dreier seg om ulike former for booppfølging. Vilkår om å motta ulike former for jevnlige, planmessige booppfølgingstjenester fra kommunen fremstår som relativt vanlig.¹³ Slike tjenester vil i stor grad være omsorgstjenester etter lov 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (hol.). Det kan for eksempel være opplæring knyttet til å bo selvstendig, som opplæring i bruk av hvitevarer, eller at vedkommende forplikter seg til å ta imot hjelp til å rydde og vaske boligen. Oppfølgingen kan også bestå av støttesamtaler, eller støtte til å gjennomføre aktiviteter, som innkjøp av dagligvarer eller møter med NAV. Beslektet er vilkår om å motta jevnlig besøk fra ansatte i booppfølgingstjenestene uten nærmere angitt formål, for eksempel en gang i uken.¹⁴

Det vil kunne være en glidende overgang til den tredje gruppen, som har sammenheng med tilsynsbetraktninger, herunder å forebygge eller oppdage nødssituasjoner. Blant annet forekommer vilkår om at ansatte i kommunens booppfølgingstjeneste kan låse seg inn i den tildelte boligen ved «særlig bekymring» for tjenestemottakeren og/eller boligen. Bekymring for boligen kan dreie seg om mistanke om skader, brannrisiko og lignende, for eksempel at ansatte har «mistanke om at leiligheten er en ‘brannbombe’».¹⁵

Selv om det ikke behandles nærmere i artikkelen, kan det nevnes at det i noen boligtyper forekommer vilkår om å motta behandling/helsehjelp. Det fremstår som uklart hvor vanlig dette er i praksis.¹⁶ Det vil kunne være en glidende overgang mellom vilkår om behandling/helsehjelp og det jeg omtaler som booppfølgingstjenester.

Jeg avgrenser mot restriksjoner som kan være aktuelle for enhver leietaker i ordinært leieforhold, som begrensninger i dyrehold. Artikkelen er altså rettet mot krav eller vilkår som går utover det naturlige for et ordinært husleieforhold. For eksempel setter enkelte kommuner vilkår om forbud mot oppbevaring av våpen, og forbud mot å innta eller distribuere illegale rusmidler.¹⁷ Trolig kan slike vilkår også stilles i ordinære leieforhold, og behandles derfor ikke her. Grensen mellom vilkårsstillelse og slike begrensninger vil imidlertid kunne være flytende.

Søkelyset på vilkårsstillelse gjør også at det avgrenses mot andre hjemler for rettighetsbegrensninger. Dette gjelder for det første husordensregler. Det kan være noen forskjeller mellom vilkårsstillelse og husordensregler, blant annet at husordensregler ikke alltid blir fremlagt til vedtakelse, at de kan bli endret underveis i leieforholdet, og at de er regulert i husleieloven § 5-2 hvor denne kommer til anvendelse. Flere av problemstillingene som drøftes, vil samtidig kunne ha interesse ved spørsmål om husordensregler. Det avgrenses også mot spørsmål knyttet til tvangslovgivningen i helse- og omsorgssektoren. Fra kommunens side kan det sies at det er mangelen på andre hjemler for inngrep som nødvendiggjør vilkårsstillelse. Vilkårsstillelse vil derfor ofte knytte seg til tilfeller hvor tvangsreglene i helse- og omsorgslovgivningen ikke kommer til anvendelse, på grunn av arena, persongruppe eller type tiltak.¹⁸

1.3 Videre fremstilling

Jeg beskriver først tre ulike reguleringsmodeller for kommunal bolig, som brukes i praksis (kapittel 2). Valg av modell har betydning for hvilke rettslige problemstillinger som oppstår. Videre ses det nærmere på om og i så fall i hvilken grad husleieloven setter rammer for vilkårsstillelse (kapittel 3). Deretter ses det konkret på hvilke vilkår som lovlig kan stilles, fra menneskerettslige og konstitusjonelle rammer og sett hen til vilkårslæren og husleieloven (kapittel 4). Til slutt inngår en kort redegjørelse for mulige rettsvirkninger av vilkårsstillelse (kapittel 5), før jeg kommer med noen avsluttende bemerkninger (kapittel 6).

2.1 Tre ulike reguleringsmodeller – oversikt

De typene botilbud som artikkelen omhandler, ligger et sted i rommet mellom institusjons- eller sykehjemsplass og ordinære kommunale boliger til personer som ikke har særskilt behov for helse- og omsorgstjenester. Jeg avgrenser mot ytterpunktene og mot midlertidige tilbud etter sosialtjenesteloven § 27, og konsentrerer meg om botilbud med en viss varighet for personer med behov for helse- og omsorgstjenester utenfor institusjon. Det finnes flere reguleringsmodeller for slike boliger. De rettslige problemstillingene knyttet til vilkårsstillelse kan være ulike ut fra modell. Reguleringsmodellene har ikke tidligere vært beskrevet i rettsvitenskapelig sammenheng, etter hva jeg kan se. Jeg supplerer noen steder klarleggingen av reguleringsmodellene med en presentasjon av faktiske forhold, for å gi leseren et klarest mulig bilde av modellene og et best mulig grunnlag for de videre drøftelsene.

Begrepet ‘omsorgsbolig’ er ofte brukt om ulike former for tilrettelagte, kommunale boliger, men det har uklart innhold.¹⁹ Det er ikke definert i lov og må forstås i den konkrete konteksten det brukes.²⁰ Noen steder brukes begrepet som samlebetegnelse på alle kommunale botilbud med en viss sammenheng med helse- og omsorgstjenester. Andre steder brukes det om bestemte typer slike boliger. Jeg bruker derfor ikke begrepet ‘omsorgsbolig’. Jeg omtaler heller fenomenet gjennom å beskrive tre rettslige modeller for tilrettelagt, kommunal bolig for personer med rus- og/eller psykiske lidelser:

Den tredje modellen blir mest utførlig behandlet, for den er mest sentral for denne artikkelens del.

I klarleggingen av modellene er det hensiktsmessig å skille mellom reguleringen av boligtildelingen, reguleringen av boforholdet (leietakerens bruk av boligen) og forholdet til tjenestene (inkludert tjenestetildeling og tjenesteyting). Det er ikke nødvendigvis vanntette skott mellom dem, men begrepene brukes for å skille mellom ulike elementer som i hovedsak er regulert i ulike lover.

Modell 1 har grunnlag i hol. § 3-2 a og pbrl. § 2-1 a, som regulerer sykehjemsplass og «tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester». De fleste kommunale boliger regnes ikke som «tilsvarende bolig», blant annet fordi tilkallingsmuligheter og tilsyn skal tilsvare det man har på institusjon.²¹ Kjernemålgruppen er eldre og andre med omfattende somatiske behandlings- og omsorgsbehov. Helsedirektoratet har i en tolkningsuttalelse lagt til grunn at betegnelsen kan omfatte «bofellesskap for utviklingshemmede».²² Ansatte i kommuner og statsforvaltere har beskrevet forholdet mellom «tilsvarende bolig» og andre boformer som uklart.²³ Trolig vil både omfang og art av tjenester ha betydning i vurderingen av om en bolig er «tilsvarende» et sykehjem. Jeg avgrenser mot en nærmere beskrivelse av modell 1 siden det antas at den bare unntaksvis vil være aktuell for personer med rus- og/eller psykiske lidelser.

Modell 2 tar utgangspunkt i en praksis som har utviklet seg i enkelte kommuner. Her ses utvalgte boliger som en del av et samlet helse- og omsorgstjenestetilbud, også utenfor virkeområdet til hol. § 3-2 a og pbrl. § 2-1 a. Skillet mellom reguleringen av boligtildelingen, boforholdet og tjenestene brytes ned. Kommunen inngår en samlet avtale med tjenestemottaker, gjerne kalt bo- og tjenesteavtale, hvor boligen oppgis å følge tjenestetilbudet slik at den er en del av et helhetlig helse- og omsorgstjenestetilbud.²⁴ Avtalen inneholder gjerne en regulering av boforholdet, som normalt følger av husleieloven. Dette kan inkludere utleiers og beboers plikter samt vedlikeholdsansvar, en oppsigelsestid som ofte er kortere enn husleielovens, og lignende.²⁵

Modell 2 er særlig aktuell for samlokaliserte boliger med bemanning, som ikke har et like forsterket tjenestenivå som bolig etter hol. § 3-2 a og pbrl. § 2-1 a. Kommunens formål med ordningen er å sørge for at det å motta tjenester blir en forutsetning for botilbudet, siden de anser boligen som en del av et helhetlig tilbud. Slik søker kommunen å sikre at de som bor i bestemte boliger ‘følger opplegget’, og at tjenestemottakere kan flyttes dersom de ikke nyttiggjør seg av særlige tilbud om forsterket oppfølging.²⁶ Målet er å skape de beste forutsetninger for habilitering eller rehabilitering. Fordi boligen her anses som del av det totale helse- og omsorgstjenestetilbudet, er det ikke tale om formell vilkårsstillelse. Kommunene ser modellen som et alternativ til boligtildeling etter modell 3 med tilhørende vilkårsstillelse. De anser boligtildeling etter modell 2 for å gi større rom for tilpasninger og fleksibilitet, til dels på bekostning av tjenestemottakers rett til privatliv og selvbestemmelse. Et sentralt spørsmål er dermed om en slik ordning, hvor reguleringen av boforholdet avviker fra husleieloven, er lovlig. Dette kommer an på om husleieloven gjelder for modell 2-situasjonene. Selv om hovedvekten i fremstillingen legges på tredje reguleringsmodell, kommer jeg derfor i kapittel 3 tilbake til husleielovens betydning for modell 2.

2.2 Nærmere om modell 3. Bolig som er rettslig adskilt fra helse- og omsorgslovgivningen

Lovverket definerer ikke kommunal bolig som en helse-, omsorgs- eller sosialtjeneste utenfor de tilfellene som til nå er omtalt. Kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet er nylig skilt ut og utpenslet i egen lov 20. desember 2022 nr. 121 om kommunens ansvar på det boligsosiale feltet. Etter lovens ikrafttredelse, og den samtidige opphevingen av bestemmelsen om kommunens ansvar i helse- og omsorgslovgivningen (hol. § 3-7), er det enda tydeligere at kommunal bolig og boligsosialt arbeid normalt ikke er en helse- og omsorgstjeneste.²⁷ Den nye loven har samtidig ingen direkte regulering av tildeling av kommunal bolig, boforholdet eller forholdet til tjenestene.²⁸ Dette medfører at reguleringsmodellen for kommunal bolig, hvor den ikke utgjør en helse- og omsorgstjeneste, må klarlegges. Vilkårslæren forutsetter, som vist i artikkelens innledning, et begunstigende vedtak. Reguleringen av tildelingen av kommunal bolig er dermed sentral, blant annet for å se om vilkårslæren kan brukes som hjemmelsgrunnlag for eventuell vilkårsstillelse. Jeg ser i dette punktet først nærmere på reguleringen av boligtildelingen, herunder hvorvidt tildeling er et vedtak som er begunstigende, før jeg går videre til boforholdet og forholdet til tjenestene.

De fleste kommuner har tilsynelatende fastsatt egne retningslinjer for tildeling av kommunal bolig. Noen kommuner har fastsatt dem i lokal forskrift. Søk på Lovdata²⁹ har gitt 15 gjeldende, lokale forskrifter for tildeling av kommunal bolig, fra 12 små og store kommuner.³⁰ Bare fire av forskriftene er hjemlet i en gjeldende lovbestemmelse, og den rettslige betydningen av resten av forskriftene er dermed usikker.³¹ Forskriftene er ikke nødvendigvis representative. Jeg bruker dem som et mulig innblikk i praksis knyttet til reguleringsmodell 3 og tilhørende bruk av vilkår.

Tildeling av kommunal bolig ligger, som flere andre tildelinger både i og utenfor velferdssektoren, i skjæringspunktet mellom privat og offentlig rett. Det offentlige opptrer her «som tjenesteyter hvor det tildeles ytelser i kraft av myndighet, men hvor det samtidig inngås kontraktlignende forhold med brukerne».³² I slike tilfeller må det foretas en avveining av «hvilken vekt som skal legges på henholdsvis privatrettslig og offentligrettslig tenkemåte».³³

Kommunale boliger eies eller disponeres på annen måte av den aktuelle kommunen. Den har, på lik linje med andre rettssubjekter, anledning til å eie eiendom, være leietaker og å være utleier.³⁴ Rettsgrunnlaget for tildeling av kommunal bolig vil under modell 3 være kommunens privatautonomi.

Selv om kommunens privatautonomi er tildelingshjemmel, er det spørsmål om tildeling er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 bokstav a. Sivilombudsmannen har i en eldre uttalelse fremholdt at tildeling av kommunal bolig er enkeltvedtak. Begrunnelsen er blant annet at offentlige interesser er fremtredende, og at det er en «klar distanse til det som kan karakteriseres som normal ‘forretningsdrift’ i offentlig regi».³⁵ Forvaltningslovutvalget (NOU 2019: 5) synes å slutte seg til dette.³⁶ Samtlige lokale forskrifter betegner også svar på søknad om kommunal bolig som vedtak/enkeltvedtak. Selv om hjemmelen for tildeling av kommunal bolig hører under kommunens privatautonomi, vil tildelingen altså være en offentligrettslig disposisjon som er enkeltvedtak.

Det er også spørsmål om tildeling av kommunal bolig er et begunstigende vedtak. Her er det, som vist i artikkelens innledning, sentralt hvorvidt det foreligger et rettskrav til ytelsen. Det finnes ikke et uttrykkelig rettskrav på slike kommunale, tilrettelagte boliger i lov. Hjemmelen for tildeling er som vist kommunens privatautonomi. Det kan kanskje spørres om et rettskrav på tilrettelagt, kommunal bolig for personer med funksjonsnedsettelse, herunder hvor funksjonsnedsettelsen skyldes rus- og/eller psykisk lidelse, kan følge av diskrimineringsvernet i Grunnloven § 98 og menneskerettighetene.³⁷ Spørsmålet er uavklart og komplekst. Det er ikke rom i denne artikkelen for en behandling. I den videre fremstillingen legger jeg derfor til grunn at det ikke foreligger et rettskrav som avskjærer kommunens rom for skjønn ved tildeling av tilrettelagt, kommunal bolig.

Tildeling av tilrettelagt, kommunal bolig etter denne reguleringsmodellen er dermed et begunstigende vedtak. Rettsgrunnlaget for tildeling er kommunens privatautonomi.

Boforholdet for denne typen boliger reguleres i praksis normalt av husleieloven. At det skal inngås husleiekontrakt ved «utleie av offentlig disponert bolig som skal brukes av vanskeligstilte på boligmarkedet», er forutsatt i husleieloven § 11-1, som blant annet gir mulighet til å nekte fremleie av slike boliger. Samtlige lokale forskrifter inneholder også minst én henvisning til husleieloven, og forutsetter dermed at det inngås husleieavtale etter husleieloven med personen som har fått innvilget søknad om kommunal bolig.³⁸ Det er dermed husleieavtale etter husleieloven som forutsettes å danne grunnlaget for reguleringen av boforholdet. Husleielovens anvendelse og betydning for vilkårsstillelse i kommunal bolig behandles nærmere i kapittel 3.

Etter reguleringsmodell 3 vil tjenestene i utgangspunktet være rettslig uavhengig av boligtildelingen.³⁹ Det kan skje et samarbeid og en samordning mellom vedtaksansvarlig for boligtildeling og tjenestetildeling. Det er særlig aktuelt ved samlokalisert bolig. Flere av de lokale forskriftene inneholder, i tillegg til krav om at søkeren er vanskeligstilt på boligmarkedet, krav om at søkerens «helsemessige og sosiale forhold tillegges avgjørende vekt ved behandling av søknaden».⁴⁰ Boligtildelingen og tjenestetildelingen skjer likevel rettslig uavhengig av hverandre.

Reguleringsmodell 3 er som nevnt den mest sentrale reguleringsmodellen for personer med rus- og/eller psykiske lidelser. Hvor ikke annet er presisert, er det derfor denne modellen som er lagt til grunn i den videre fremstillingen.

2.3 Vilkårsstillelse gjennom «tilleggsavtaler»

For reguleringsmodell 3 tas eventuelle vilkår ofte inn som vedlegg til husleieavtalen, i en «tilleggsavtale» eller «samarbeidsavtale».⁴¹

Synet på og forekomsten av slike tilleggsavtaler er nærmere beskrevet i en rapport fra 2021, bestilt av det daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet.⁴² 15 av de 24 kommunene som er kartlagt i rapporten, bruker tilleggsavtaler. Det varierer mellom kommunene hvilke vilkår som stilles i avtalene.⁴³ Min gjennomgang av lokale forskrifter for tildeling av kommunal bolig viser at det også her varierer om det åpnes for vilkårsstillelse, og hvilke vilkår det åpnes for. Nesten alle forskriftene åpner for bruk av nedbetalingsavtale for utestående husleiegjeld til kommunen. Utover dette har åtte av tolv kommuner vedtatt forskrift om tildeling av kommunal bolig som åpner for andre typer vilkår.

Synet på den rettslige statusen for tilleggsavtaler varierer tilsynelatende også. Ikke alle kommunene anser inngåelse av avtalen som en forutsetning for å få tildelt bolig.⁴⁴ I den tidligere nevnte rapporten anser 9 av de 15 kommunene som bruker tilleggsavtaler, inngåelsen av avtalen som en forutsetning «for å få tildelt enkelte typer kommunale boliger».⁴⁵ Flesteparten av de lokale forskriftene som åpner for vilkårsstillelse, presiserer at søknaden kan eller skal avslås dersom vilkårene ikke godtas:

«Bistandstiltak som anses nødvendig for at søker skal kunne mestre bosituasjonen, skal spesifiseres og forelegges søker til uttalelse og godkjennelse før de inntas som vilkår i et vedtak om tildeling. […] Dersom søker ikke ønsker å benytte seg av tilbudte bistandstiltak som anses å være nødvendig for å meste bosituasjonen, kan søknaden vurderes avslått» Forskrift nr. 1311/2022 (Rakkestad kommune, Østfold) § 14.

«Det forutsettes at søkere som etter en konkret faglig vurdering anses å ha behov for oppfølging av tjenesteapparatet for å mestre sin bosituasjon inngår forpliktende samarbeid med tjenesten om dette ved aksept av bolig» Forskrift nr. 2885/2021 (Lillesand kommune, Agder) § 6.

Hvis kommunene ikke anser avtalene som en forutsetning for å få tildelt bolig, men som et virkemiddel for å skape en behandlingsallianse eller lignende, bør det etter mitt syn kommuniseres tydelig til tjenestemottaker. Denne artikkelen konsentrerer seg om tilfellene hvor kommunene anser vilkårene i avtalene for å ha rettslig betydning for tildelingen av bolig.

Når vilkårene stilles i tilleggsavtaler, kan det spørres om det skal rettslig bedømmes som ensidig vilkårsstillelse eller tosidig avtale. Boligtildeling etter modell 3 er – som vist i forrige delkapittel – en offentligrettslig disposisjon. Selv om vilkårene stilles gjennom en avtalekonstruksjon, må spørsmålene løses etter vilkårslæren. Man må ikke «la seg forblinde av formen».⁴⁶ Hopsnes uttrykker dette som at vilkårslæren langt på vei kan anses som en «preseptorisk ugyldighetsregel for den private parts samtykkekompetanse i tilknytning til forvaltningsvedtak».⁴⁷ Blant annet tjenestemottakers svært begrensede reelle valgfrihet vil gjøre det nærliggende å behandle forholdet som ensidig vilkårsstillelse.⁴⁸ Tilfellet vil nok ofte være at tjenestemottaker har trodd at det «var plikt til å finne seg i forbeholdet, slik at aksepten var en ren formalitet», og det kan «ha foreligget en tvangssituasjon, i den forstand at ytelsen eller tillatelsen var så viktig at søkeren så seg nødt til å skrive under».⁴⁹ Tjenestemottakere har selv beskrevet at de «godtok vilkårene fordi de ikke ville få tilbud om noen annen bolig».⁵⁰ Det vil altså være offentlig rett og de forvaltningsrettslige reglene som må legges til grunn, ikke de privatrettslige (avtalerettslige).⁵¹

3.1 Husleieloven som ramme

Husleielovens anvendelse og betydning for vurderingen av om det kan stilles vilkår ved tildeling av tilrettelagt, kommunal bolig, må først avklares. Flere av vilkårsgruppene presentert i kapittel 1.2 angår boforholdet, slik at husleieloven, som regulerer nettopp dette, kan tenkes å sette rammer for vilkårsstillelsen. Her ses det nærmere på husleielovens anvendelse og betydning for vilkårsstillelse for kommunal bolig etter reguleringsmodell 3. Det ses også nærmere på om husleieloven stenger for såkalte ‘pakkeavtaler’ etter reguleringsmodell 2.

3.2 Husleielovens anvendelse

Husleieloven regulerer etter § 1-1 «avtaler om bruksrett til husrom mot vederlag». Loven gjelder så lenge ikke «annet enn bruksrett til husrom er det vesentlige i avtaleforholdet», jf. § 1-1 andre ledd andre punktum. Bruksrett til husrom trenger ikke være det eneste i avtaleforholdet, men det skal være det sentrale.

Ved utleie av kommunal bolig etter reguleringsmodell 3 vil bruksrett til boligen være «det vesentlige i avtaleforholdet». Husleieloven vil som den klare hovedregel komme til anvendelse. Tilleggsavtalen med vilkår vil ha en underordnet rolle. Tilleggsavtalens funksjon vil være å støtte opp under husleieavtalen, ved å søke å tilrettelegge for at vedkommende mestrer bosituasjonen, og ivareta kommunens opplevde behov for kontroll med boligen.

Husleielovens anvendelse er ikke like klar ved reguleringsmodell 2, hvor kommunen tilbyr bolig og tjenester som et ‘pakketilbud’. Kommunene bruker, som vist i kapittel 2.1, disse avtalene blant annet for å sikre at utvalgte boliger er forbeholdt personer som ønsker å motta tjenester. Kommunene ser ut til å oppfatte disse avtalene som et alternativ til reguleringsmodell 3 med tilhørende vilkårsstillelse. Jeg behandler derfor spørsmålet om husleielovens anvendelse på reguleringsmodell 2 nærmere, selv om det ikke er tale om vilkårsstillelse.

Spørsmålet er om ‘pakketilbud’ innebærer at bruksrett til husrom ikke er «det vesentlige i avtaleforholdet». Dersom kjernen i avtalen er behandling, pleie og omsorg, er det andre interesser som gjør seg gjeldende i forholdet mellom partene, enn i et husleieforhold. I Ot.prp. nr. 82 (1997–1998) fremholder departementet at dersom «behandlingen er den overveiende del av tilbudet, bør forholdet falle utenfor husleieloven».⁵² Grensedragningen «må skje konkret ut fra en vurdering av hvor dominerende innslaget av pleie og behandling er i forhold til dekning av boligbehovet».⁵³ Dette bekreftes i forbindelse med foreslåtte endringer i husleieloven i 2008:

«[D]et må bero på en konkret helhetsvurdering hva som er det vesentligste i avtaleforholdet. At det samtidig tilbys en bolig kan ikke være avgjørende dersom oppfølging eller tjenester tilknyttet boligen er det vesentligste. Departementet ser at det kan være tvil knyttet til slike vurderinger.»⁵⁴

Høyesterett har i Rt. 2007 s. 1090 behandlet en beslektet problemstilling i et privat leieforhold. En mor hadde overført boligen til den ene datteren, mot en engangssum, samtidig som hun fikk livslang borett i generasjonsbolig. Høyesterett foretok en konkret vurdering av hva formålet med avtalen var, basert ikke bare på selve avtalen, men også bakgrunnen for avtalen, altså «hvilke forutsetninger partene bygget på da ordningen ble etablert».⁵⁵ Høyesterett fremholdt at «det var på grunn av [morens] særlige behov, fortrinnsvis hennes alvorlige depresjoner, at huset ble bygget og avtalen kom i stand», og at boforholdet «ga mulighet for en stor grad av omsorg, tilsyn og oppfølging».⁵⁶ På den bakgrunn konkluderte Høyesterett enstemmig, men «under en viss tvil», med at «dette må være tilstrekkelig til å føre forholdet inn under unntaket i husleieloven § 1-1 annet ledd annet punktum».⁵⁷ Husleieloven kom altså ikke til anvendelse.

Både dommen og forarbeidene underbygger at det må foretas en konkret helhetsvurdering av både selve avtaledokumentet og forholdene rundt avtalen. I vårt tilfelle må det foretas en objektiv vurdering av ‘pakken’.

Mange tilrettelagte boliger vil ha en særlig sammenheng med «omsorg, tilsyn og oppfølging» gjennom ulike kommunale tjenester, slik tilfellet var i Rt. 2007 s. 1090. En del kommuners standpunkt er at tjenesteyting i tilrettelagte, samlokaliserte boliger er en måte kommunen velger å organisere tjenestene på, som gjør det enklere å gi omfattende tjenester til flere personer, som et effektiviserende tiltak.⁵⁸ Dette taler for å anse boligen som underordnet de andre tjenestene, slik at bolig ikke er det sentrale i avtaleforholdet og man er utenfor husleieloven.

Avveiningen av hensyn i Rt. 2007 s. 1090 er samtidig annerledes enn når kommuner gjør avtale med privatpersoner. Høyesterett la vekt på at det er «behov for at personer som står hverandre nær, kan etablere en ordning som denne når det oppstår et særlig behov for omsorg, tilsyn og oppfølging».⁵⁹ Dette synspunktet kan ikke overføres til vårt tilfelle. Når det er tale om avtaler mellom kommuner og vanskeligstilte på boligmarkedet, og ikke avtaler i nær familie, vil også Høyesteretts motforestillinger om at man vil kunne uthule det vernet som ligger i husleieloven, gjøre seg gjeldende i større grad.⁶⁰ Rettighetene husleieloven gir leietaker, vil være særlig viktige i leieforhold mellom kommuner og vanskeligstilte på boligmarkedet, hvor maktbalansen er svært ulik. Dette synspunktet ble også fremholdt i Ot.prp. nr. 82 (1997–1998) i forbindelse med spørsmål om mulige særregler for tilrettelagt, kommunal bolig:

«En viktig grunn til at utleieboliger velges framfor plass på institusjon, er ønsket om å gi pleietrengende mulighet til å leve et tilnærmet vanlig liv i en vanlig bolig selv om de mottar pleie- og omsorgstjenester hele eller deler av døgnet. Etter departementets syn bør disse leierne i størst mulig grad ha de samme rettighetene som andre.»⁶¹

Departementet ønsket heller ikke å utvide slike særregler i 2008, fordi «det ikke bør tillates bestemmelser som gir boligen mer preg av å være en institusjon enn en ordinær bolig».⁶²

Det bør også tas høyde for at Høyesterett uttrykker tvil når de i Rt. 2007 s. 1090 kommer til at husleieloven ikke skal få anvendelse.

Samlet medfører dette etter mitt syn at husleieloven som et utgangspunkt vil gjelde for ‘pakketilbud’ etter reguleringsmodell 2. Det må likevel foretas en konkret vurdering av den enkelte ‘pakke’ og foranledningen for avtaleinngåelsen.

3.3 Husleielovens ufravikelighet og betydning

Husleieloven er ufravikelig i favør av tjenestemottaker der den kommer til anvendelse. Det kan «ikke avtales eller gjøres gjeldende vilkår som er mindre gunstige for leieren enn det som følger av bestemmelsene i loven», se husleieloven § 1-2.⁶³ Loven stadfester det særlige vernet en bolig har mot inngripen fra andre, også utleier.

Husleieloven gjør i § 11-1 enkelte unntak for kommunale boliger, som blant annet begrenser fremleie og adgangen til opptak av husstandsmedlemmer. Unntakene skal «hindre at boligen tas i bruk av personer som ikke har de særlige boligbehov».⁶⁴ Lovgiver har, som vist i forrige delkapittel, ikke ansett det som ønskelig å innføre mer gjennomgående unntak for denne typen boliger, hverken da husleieloven ble vedtatt, eller senere. Forarbeidene tar utgangspunkt i at personer som leier kommunal bolig, i størst mulig grad bør ha like rettigheter som andre leietakere. I forbindelse med de foreslåtte endringene i husleieloven i 2008 var det flere høringsinstanser som etterlyste muligheter til å «gjøre andre unntak fra lovens alminnelige regler», blant annet knyttet til besøkskontroll, bortvisning av tjenestemottaker og utleiers adgang til boligen.⁶⁵ Departementet uttalte at det «bør utvises stor forsiktighet i forhold til å tillate begrensninger som ikke generelt kan avtales i husleieforhold».⁶⁶

Husleieloven inneholder samtidig hverken en uttrykkelig hjemmel eller et uttrykkelig forbud mot bruk av vilkår ved tildeling av kommunal bolig. Forarbeidene nevner heller ikke eksplisitt vilkårsstillelse. Kartleggingen av kommuners praksis og de lokale forskriftene, som kan ses som uttrykk for forvaltningspraksis, er ikke samstemt. Bruken av og synet på den rettslige betydningen av tilleggsavtaler og vilkårsstillelse varierer, som vist i kapittel 2.3. Forskriftene som åpner for vilkårsstillelse, sier heller ikke noe om forholdet mellom vilkårslæren og husleieloven. Det er uklart om det har vært en bevisst tanke at vilkårslæren gis forrang fremfor husleieloven, eller om vilkårsstillelsen må holde seg innenfor husleielovens rammer. Det kan dermed ikke påvises noen fast og langvarig kommunal praksis for bruk av vilkårsstillelse i kommunal bolig.⁶⁷

Uten sterke holdepunkter for det motsatte må man falle tilbake på utgangspunktet om at forvaltningen ikke kan «avtale seg bort fra lover».⁶⁸ Ufravikeligheten i husleieloven gjelder, og eventuelle vilkår kan ikke stride mot rammene i husleieloven.

Samtidig vil det kunne være rom for å oppstille vilkår som ikke omhandler forhold som dekkes av husleieloven:

«Videre innebærer regelen at partene fritt kan treffe avtale om forhold som knytter seg til leieforholdet, men som ikke er regulert i loven. […] Det er forholdet mellom den enkelte avtaleklausul og lovens regel som er avgjørende. Det er med andre ord ikke spørsmål om avtalen som helhet er urimelig eller ubalansert, men bare om den enkelte avtaleklausul går lenger enn loven tillater.»⁶⁹

Den enkelte avtaleklausul, eller det enkelte vilkår, må dermed vurderes opp mot husleielovens bestemmelser.

3.4 Sammenfatning

Husleieloven får betydning for både ‘pakkeavtalene’ etter reguleringsmodell 2 og for vilkårsstillelse ved tildeling av kommunal bolig etter reguleringsmodell 3.

Husleieloven vil, hvor den gjelder, medføre at ‘pakkeavtaler’ etter reguleringsmodell 2 langt på vei ikke er lovlige. Som vist i kapittel 2.1 er normalt kommunenes formål med slike ‘pakkeavtaler’ å avtale en regulering av boforholdet som avviker fra husleieloven, for eksempel en kortere oppsigelsestid eller innskrenkninger i tjenestemottakers privatliv. Slike avtaleklausuler vil det, hvor husleieloven kommer til anvendelse, ikke være åpning for. Selv om loven som et utgangspunkt gjelder for ‘pakkeavtalene’, er det imidlertid ikke gitt at den favner alle slike ‘pakker’. Det avgjørende etter reguleringsmodell 2 blir dermed en konkret vurdering av husleielovens anvendelse i det enkelte tilfelle, for å vurdere lovligheten av avtalen.

For reguleringsmodell 2 er det ikke tale om vilkårsstillelse, men om en vurdering av om avtalen er lovlig. Jeg konsentrerer meg derfor heretter om vilkårsstillelse ved tildeling av kommunal bolig etter reguleringsmodell 3.

For kommunale boliger etter reguleringsmodell 3 vil husleielovens anvendelse være klar. Her er det lovligheten av det enkelte vilkår som må vurderes. Husleieloven setter ikke en absolutt skranke mot bruk av vilkår, og rommet for vilkårsstillelse må vurderes opp mot de enkelte bestemmelser i loven. Vilkår som omhandler forhold som ikke dekkes av husleieloven, vil det – etter husleieloven – være større rom for å fastsette – det må vurderes etter den forvaltningsrettslige vilkårslæren.

3.5 Den forvaltningsrettslige vilkårslæren som supplement til husleieloven

Ved tildeling av kommunal bolig etter reguleringsmodell 3 er det, som vist i kapittel 2.2, tale om et begunstigende vedtak. Kommunen vil dermed kunne stille vilkår for tildelingen etter den forvaltningsrettslige vilkårslæren. Vilkår må samtidig holde seg innenfor rammene for de enkelte bestemmelser i husleieloven. Vilkårslæren kan dermed sies å utgjøre et supplement til husleieloven.

4.1 Menneskerettslige og konstitusjonelle rammer

Grunnloven § 102 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 gir rett til respekt for «privatliv og […] hjem». Etter EMK art. 8 andre ledd må inngrep være «i samsvar med loven», være i tråd med nærmere angitte formål og være forholdsmessig. Høyesterett har fremholdt at Grl. § 102 og EMK art. 8 i praksis «har et sammenfallende innhold», og at begrensningene i EMK art. 8 andre ledd må innfortolkes i Grl. § 102.⁷⁰ Bestemmelsene vurderes derfor her forsvarlig å behandle under ett.

EMK art. 8 andre ledd vil kunne ha betydning for kommunens rom til å stille vilkår ved tildeling av kommunal bolig. Det forutsetter at vilkåret utgjør et inngrep i de beskyttede interessene «privatliv» og/eller «hjem».

Retten til «privatliv» gir rett til å leve sitt autonome liv uten ulovlig inngripen fra det offentlige, og innebærer blant annet rett til respekt for psykisk og fysisk integritet.⁷¹ Rettigheten forstås vidt, og kan ses som en paraply som også rommer beskyttelse av de særlige interessene som nevnes i bestemmelsene. Hjem-begrepet kan ses som en presisering av privatliv, men også som en markering av denne sfærens særlige krav på respekt. En persons «hjem» utgjør en arena hvor forventningen om privatliv står særlig sterkt, slik at hvor tiltak innebærer inngrep i noens «hjem», vil dette kunne gi en ekstra dimensjon til forholdsmessighetsvurderingen etter EMK art. 8 andre ledd. Et nylig eksempel som kan tyde på den selvstendige betydningen av «hjem», er HR-2022-718-A (Hyttekarantene), hvor man fra saksøkers side velger å fokusere på «hjem»-aspektet.⁷²

Et spørsmål er om «hjem»-begrepet omfatter tilrettelagte, kommunale boliger. Nærvær av personell i boligen er vanlig, slik at det kan spørres om tjenestemottaker kan ha en berettiget forventning om frihet fra innblanding fra det offentlige.⁷³ EMD har lagt til grunn en vid forståelse av «hjem», som blant annet kan omfatte fritidsbolig⁷⁴ og hotellrom idrettslag disponerte på bortekamper⁷⁵. Det avgjørende er ifølge EMD «the existence of sufficient and continuous links with a specific place».⁷⁶ Målet med tildeling av kommunal bolig er normalt at leietaker skal bli boende over tid,⁷⁷ og at boligen skal være «the physically defined area, where private and family life develops».⁷⁸ Ulike former for tilrettelagte, kommunale boliger vil altså klart utgjøre tjenestemottakers «hjem».

Et annet spørsmål er hva som utgjør inngrep i disse beskyttede interessene. Ifølge Høyesterett må det være «tale om virkninger som overstiger en viss terskel».⁷⁹ Kjernen i EMK art. 8 er ifølge EMD beskyttelse mot «arbitrary interference» fra «public authorities».⁸⁰ Inngrep i hjemmet vil for eksempel kunne være «unauthorised entry».⁸¹ Høyesterett og EMD sin praksis gir, så vidt jeg kan se, ikke et klart svar på om slik vilkårsstillelse denne artikkelen dreier seg om, vil utgjøre «interference». Spørsmålet er komplekst, hvor det for eksempel fremstår som usikkert hvorvidt tjenestemottakers aksept av vilkårene her vil ses som en form for samtykke. Det fremstår for eksempel også uklart hvordan tjenesteyters adgang til boligen vil vurderes, sett i forhold til at inngang «d’agents publics» kan være inngrep.⁸² Dette er viktige, men komplekse problemstillinger. Av plasshensyn avgrenser jeg derfor mot en nærmere behandling av Grl. § 102 og EMK art. 8. Som neste punkt vil vise, følger også lignende begrensninger som dem som følger av EMK art. 8 andre ledd, av vilkårslæren.

4.2 Krav til vilkårsstillelse ut fra vilkårslæren

I tillegg til rammene husleieloven oppstiller, vil vilkårslæren sette rammer for vilkårsstillelsen. Beslektede krav som dem som følger av EMK art. 8 andre ledd, følger av vilkårslæren, som blant annet krever at vilkår må ha «saklig sammenheng med begunstigelsen», og at vilkårene ikke må være «uforholdsmessig tyngende i forhold til det som søkes oppnådd».⁸³

Kravet om saklig sammenheng med begunstigelsen vil her stort sett være lite problematisk. Vilkårsgruppene artikkelen konsentrerer seg om, vil ha en tydelig saklig sammenheng med tildelingen av kommunal bolig. Dette nærhetskravet omfatter blant annet «vilkår som kan gjøre hjelpen mer effektiv, og vilkår som er egnet til å redusere behovet for fremtidig hjelp».⁸⁴ Formålet med vilkårene ved tildeling av bolig vil både kunne være å «motivere eller kontrollere» tjenestemottaker⁸⁵ og å legge til rette for at tjenestemottaker kan nyte godt av det tildelte godet ved å forebygge utkastelse.⁸⁶

Begrensningene som ligger i kravet om forholdsmessighet etter vilkårslæren (samt begrensningene i husleieloven), er dermed særlig aktuelle. Vilkårslæren krever at det skal være et rimelig forhold mellom det godet tildeling av bolig innebærer, og de fordelene selve vilkåret medfører (for både tjenestemottaker og samfunnet) på den ene siden, og de belastningene som blir lagt på tjenestemottaker gjennom vilkårsstillelsen på den andre siden.⁸⁷ Det må altså foretas en bred vekting av fordeler og ulemper.⁸⁸ Vurderingen må skje konkret for det enkelte vilkår.

4.3 Enkelte vanlige brukte vilkår

Som vist i kapittel 1.2 kan vilkårene denne artikkelen konsentrerer seg om, grovt sett deles i tre: vilkår som er knyttet til økonomi, vilkår som har sammenheng med tilsynsbetraktninger, og vilkår om ulike former for booppfølging.

Vilkår som er knyttet til økonomi, innebærer ofte rådgivning eller veiledning. Slike vilkår legger ikke begrensninger på bruken av boligen, og vil ikke omfattes av husleieloven. Vilkår om å motta økonomisk rådgivning er forholdsvis lite belastende for tjenestemottaker. Vilkårene tar sikte på sikring av husleiebetaling, og har tydelige fordeler for både tjenestemottaker (ved å forebygge utkastelse på grunn av manglende betaling) og kommunen. Slike vilkår vil neppe reise særlige problemer etter vilkårslæren. Det samme vil trolig gjelde for vilkår om nedbetalingsavtale for utestående husleiegjeld til kommunen.

Både vilkår som har sammenheng med tilsynsbetraktninger, og vilkår om ulike former for booppfølging innebærer normalt at ansatte i kommunen gis adgang til boligen. Vilkårene omhandler dermed boforholdet, slik at husleielovens begrensninger blir satt på spissen. Dette behandles i neste punkt. Vilkår om å møte kommunens booppfølgingstjeneste utenfor boligen vil etter mitt syn ikke begrenses av husleieloven. Det kan dermed være større rom for å stille slike vilkår. Forholdsmessighetsvurderingen vil her komme an på det konkrete forholdet, blant annet hvor ofte tjenestemottaker må møte, og formålet med møtene. Jeg avgrenser mot en nærmere behandling siden slike vilkår – etter det jeg kan se – ikke er vanlige i praksis.

4.4 Særlig om vilkår som innebærer ansattes adgang til boligen

Vilkår som innebærer at ansatte i kommunens booppfølgingstjeneste har adgang til boligen, må – i tillegg til å vurderes opp mot vilkårslæren – vurderes opp mot husleieloven, og særlig husleieloven § 5-6.

Husleieloven § 5-6 gir tjenestemottaker (leietaker) plikt til «i nødvendig utstrekning å gi utleieren eller utleierens representant adgang til husrommet for tilsyn». «[U]tleieren eller andre» skal i tillegg gis adgang «i den utstrekning det trengs for å gjennomføre pliktig vedlikehold», se andre ledd.

Husleieloven § 5-6 gir tjenestemottaker en plikt til å «gi […] adgang». Vilkår som innebærer at utleier selv låser seg inn i boligen, vil ikke være lovlige hvis forholdet faller inn under § 5-6. Nekter tjenestemottaker utleiers adgang, vil det kunne være grunnlag for oppsigelse av leieavtalen eller midlertidig forføyning.⁸⁹ Unntak gjelder «hvis det er nødvendig med tiltak for å hindre skade på husrommet eller eiendommen for øvrig, og det ikke er mulig å varsle leieren», se § 5-6 siste ledd.

Det er for det første spørsmål om betegnelsene i § 5-6 favner ansatte i kommunens booppfølgingstjeneste, slik at vilkår om adgang må holde seg innenfor rammene i § 5-6, eller om man kan si at slike ansattes adgang er et spørsmål som ikke er regulert av husleieloven og dermed står åpent inn mot vilkårslæren. Dersom svaret er at slike ansatte ikke omfattes av betegnelsene i § 5-6, må det tas stilling til om bestemmelsen uttømmende regulerer utleiers rom for å pålegge tjenestemottaker å gi noen adgang til boligen – også utenfor de tilfellene som er regulert i § 5-6 – eller om dette kan anses som åpent etter husleieloven. Etter mitt syn er det bare dersom begge disse komponentene står åpne etter husleieloven, at kommunen som utleier kan sette vilkår som innebærer ansattes adgang til boligen.

Det første spørsmålet er om ansatte i booppfølgingstjenesten har tilstrekkelig nærhet til kommunen som utleier til at de anses som «utleierens representant» mv., slik at deres adgang til boligen er dekket av § 5-6.

Kommuner «regnes som ett organ etter forvaltningsloven».⁹⁰ Kommunen som utleier og kommunen som tjenesteyter vil altså etter forvaltningsloven regnes som ett organ. Det taler isolert sett i retning av å se ulike deler av kommunen som en enhet også etter husleieloven, selv om det ikke kan gis avgjørende vekt.

Begrepene i § 5-6 må ses i den kontekst de er brukt. Formålet med bestemmelsen er at utleier skal kunne gjennomføre tilsyn for å «forvisse seg om at leierens bruk er i samsvar med avtalen», og å ivareta sin egen vedlikeholdsplikt.⁹¹ Dette tilsier at andre enn utleier som omfattes av bestemmelsen, er personer som utfører oppgaver som har en naturlig tilknytning til utleiers utførelse av disse funksjonene. Det avgjørende i vurderingen av om ansatte i kommunens booppfølgingstjeneste omfattes av bestemmelsen, er etter mitt syn derfor avhengig av hvilken funksjon som blir ivaretatt, eller hvilket element som er det mest fremtredende ut fra formålet med adgangen: eierfunksjonen eller tjenesteyterfunksjonen.

Siden det er formålet med adgangen som blir bestemmende for om ansatte omfattes av § 5-6, kan det skilles mellom vilkårsstillelse som har sammenheng med tilsynsbetraktninger, og vilkår om ulike former for booppfølgingstjenester.

Ansattes adgang for tilsyn med boligen, for eksempel ved mistanke om skade, må anses for å være uttømmende regulert i husleieloven § 5-6. Ansatte opptrer her tydelig som utleiers representanter. Slikt tilsyn kan etter § 5-6 bare gjennomføres i «nødvendig utstrekning». Dette legger en begrensning på hvor ofte tilsyn kan gjennomføres. Vilkårslæren kan ikke danne hjemmel for tilsyn med boligen utover dette.

Forholdet til husleieloven er ikke like klart for vilkår om ansattes adgang ved bekymring for tjenestemottaker. Høringsinstanser foreslo at slikt tilsyn burde tas inn i husleieloven i forbindelse med endringer i husleieloven i 2008, men dette ble ikke fulgt opp av departementet, med henvisning til at det ikke burde gjøres innskrenkninger i tjenestemottakers leierettigheter.⁹² Tilsyn med tjenestemottaker basert på akutt bekymring vil i noen tilfeller kunne være dekket av nødrett og ha hjemmel i straffeloven § 17 og/eller lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. § 7. Planmessig tilsyn med tjenestemottaker må vurderes på samme måte som andre former for booppfølgingstjenester, som jeg behandler nedenfor. Kommunen tar gjerne inn i tilleggsavtale at ansatte kan låse seg inn i boligen hvis de ikke får kontakt med tjenestemottaker i løpet av et visst antall dager. Grensen mellom adgang som har hjemmel i nødretten, og annen adgang vil her kunne være uklar og glidende. Nødrettens grenser faller utenfor artikkelens fokus, og jeg avgrenser mot en nærmere gjennomgang av disse.⁹³

Vilkår om oppfølging fra kommunens booppfølgingstjeneste, inkludert vilkår om å motta besøk én gang i uken eller lignende, vil kunne ha som mål å ivareta flere formål og funksjoner. Ansattes adgang vil kunne ha en side mot tilsynstenkning etter husleieloven § 5-6 første ledd, og ulike former for vedlikehold etter § 5-6 andre ledd. Ved at oppfølgingen blant annet skal bidra til at tjenestemottaker kan mestre bosituasjonen, vil en del av oppfølgingen kunne være å bistå tjenestemottaker i å oppfylle sin vedlikeholdsplikt etter husleieloven § 5-3. Det er heller ikke usannsynlig at ansatte i tjenestene i en del tilfeller ivaretar tilsynsperspektiver ved å varsle utleier om eventuelle mangler og skader som de måtte oppdage. Dermed kan de ansattes adgang ha en side til eierfunksjonen.

Samtidig vil tjenesteyterfunksjonen normalt kunne sies å være den klart mest fremtredende. Tjenestene tildeles, som vist i kapittel 2.2, rettslig uavhengig av boligtildelingen og eierfunksjonen. Formålet med disse tjenestene er primært å bistå tjenestemottaker, ikke å ivareta bygningsmassen til kommunen. Tjenestene skal bidra til å hindre utkastelse, av hensyn til tjenestemottaker, ikke av hensyn til kommunens økonomiske eierinteresser. Booppfølgingstjenester skal «ta utgangspunkt i den enkeltes behov, og legge til rette for at brukeren tar aktivt del i prosessen med å skape trivsel og opprettholde sin egen bo- og livssituasjon».⁹⁴ Ansattes adgang til boligen for å yte ulike former for oppfølging og tjenester har en klart sterkere tilknytning til tjenesteyterfunksjonen enn eierfunksjonen. Ansatte som yter ulike former for tjenester i boligen, vil dermed etter mitt syn ikke være omfattet av § 5-6.

Når tjenesteyter ikke anses som tilstrekkelig nær tilknyttet eierfunksjonen til at de omfattes av betegnelsene i § 5-6, er det som nevnt likevel et spørsmål om § 5-6 må anses for uttømmende å regulere utleiers handlingsrom til å pålegge tjenestemottaker å godta andres adgang til boligen. Vilkår om oppfølging fra booppfølgingstjenesten som innebærer adgang til boligen, forutsetter at husleieloven åpner for at kommunen i rollen som utleier kan pålegge tjenestemottaker å gi ansatte adgang utenfor de tilfellene som er opplistet i § 5-6. Spørsmålet blir om § 5-6 må tolkes uttømmende slik at den begrenser kommunens anledning som utleier til å pålegge tjenestemottaker å ta imot besøk fra noen, også tjenesteyter, utenfor de tilfellene som er omtalt i § 5-6.

Spørsmålet om § 5-6 er uttømmende i så måte, er ikke eksplisitt behandlet i forarbeidene til husleieloven, og så vidt jeg kan se heller ikke i rettspraksis eller av Husleietvistutvalget. Jeg velger derfor å se hen til de formål og hensyn som husleieloven beskrives å bygge på i forarbeidene, samt husleielovens system og oppbygning.

En husleiekontrakt gir langt på vei leietaker eksklusiv bruksrett til boligen. Leieavtalen gir i utgangspunktet «leieren krav på å få bruke husrommet uforstyrret i leietiden».⁹⁵ Husleieloven er bygget opp rundt dette utgangspunktet. Loven er i stor grad en forbrukerlov, hvor leietaker gis rettigheter overfor utleier, og disse rettighetene ikke kan fravikes til ugunst for leietaker. Formålet med husleieloven er blant annet å «medvirke til at leiere av bolig kan ha en stor grad av botrygghet», og det er et overordnet mål at «alle skal ha beskyttelse mot vilkårlig og urimelig behandling uavhengig av om de eier eller leier».⁹⁶ Lovgiver har bekreftet dette målet ved senere foreslåtte endringer i loven, og har som nevnt ikke ansett det som hensiktsmessig å innskrenke leierettighetene ytterligere for å imøtekomme utleier. De uttalelsene som er presentert ovenfor i forbindelse med anvendelse av husleieloven i kapittel 3.2, er relevante også her. Dette taler i retning av å anse § 5-6 som uttømmende for utleiers handlingsrom.

Hensynet til leietaker må avveies mot utleiers interesser, blant annet for å ivareta utleiers «motivasjon for å leie ut».⁹⁷ Denne avveiningen er mindre treffende når kommunen, basert på et tildelt samfunnsansvar, leier ut bolig til personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet. Vilkårsstillelsen og tjenesteytingen har her som vist en side til tilsyns- og vedlikeholdsbetraktninger, men vilkår stilles også av hensyn til tjenestemottakeren selv. Vi er nettopp utenfor de unntakene som er tatt inn i § 5-6, hvor lovgiver har vurdert at leietakerens «disposisjonsrett og privatlivets fred må […] vike for at utleieren skal kunne ha faktisk mulighet til å få utøvd sin vedlikeholdsplikt m.m.».⁹⁸ Interesseavveiningene som presenteres i forarbeidene til husleieloven, gir dermed ikke så stor veiledning i vårt spørsmål. Her illustreres igjen plasseringen av problematikken i grenseland mellom privatrett og det offentligrettslige: De interessene som kommunen ivaretar med vilkårsstillelsen, og som det er tale om å avveie tjenestemottakers interesser mot, er i større grad offentligrettslige enn privatrettslige. Det dreier seg om hensynet til en effektiv bruk av kommunenes velferdsressurser, og hensynet til tjenestemottakeren selv. Ses det isolert på de privatrettslige interessene som fremheves i forarbeidene til husleieloven, vil disse med tyngde tale for å forstå § 5-6 som uttømmende. Dersom de offentligrettslige hensynene skal tas med i denne interesseavveiningen, innebærer det etter mitt syn en så krevende øvelse av den bør gjøres av lovgiver.

Husleieloven § 5-6 må etter mitt syn anses for uttømmende å regulere utleiers rom for å pålegge tjenestemottaker å gi noen adgang til boligen. Vilkår som innebærer adgang for kommunens booppfølgingstjeneste til boligen, vil dermed ikke være lovlige etter husleieloven, fordi de strider mot husleieloven § 5-6.