Petroleumsskatteloven

1 Innledning

Mange tror at oljeselskapene er landets største skatteytere, ettersom petroleumsskatteloven¹ pålegger dem en særskatt på 56 % (kjent som «grunnrenteskatt») i tillegg til alminnelig selskapskatt på 22 %. Men realiteten er at oljeselskapene ikke betaler skatt for inntektene fra norsk sokkel, de subsidieres: Loven etablerer et skjevdelt partnerskap mellom staten og det enkelte oljeselskap, der hver part har ansvar for en andel av investeringene. Selskapene har større overskuddsandel enn investeringsandel, for staten er forholdet det motsatte.

Statens rolle som kilde til risikokapital er unik for petroleumsbransjen, og har sammenheng med at dette er en særlig kapitaltung næring (og at den norske staten har mye kapital). Investeringer i petroleumsanleggene på sokkelen utgjør erfaringsmessig rundt 60 % av de totale kostnadene i virksomheten (før vi tar med letekostnader). Det kan gå år fra leting på nye felter starter til en utbyggingstillatelse er på plass, og 4–10 år fra et utbyggingsprosjekt starter, til produksjonen er i gang og inntektene kommer.

Statens andel av investeringene har de seneste tiårene variert mellom 93 % og 87 %, statens overskuddsandel på 78 % i form av særskatt og selskapsskatt har ligget fast. Dette betyr at selskapene får beholde 22 % av overskuddet, men stilte med 7–13 % av investeringskapitalen. Sett fra selskapenes perspektiv er loven en «avkastningsfordobler» som dramatisk bedrer egenkapitalavkastningen («return on equity») for dem og aksjonærene deres. Sett fra statens perspektiv gir staten fra seg store inntekter den ville fått med et markedsbasert finansieringsopplegg og et normalt skatteopplegg.

Kort forklart er staten en snill partner som lar oljeselskapene få en større overskuddsdel enn alminnelige forretningsmessige prinsipper om lik andel av risikokapital og overskudd. Vanlig kapitalistisk logikk er altså satt ut av spill i Nordsjøen. Dette er historien om hvordan det ble slik, og om noen av konsekvensene.

Det skjeve partnerskapet oppsto ikke med «krisepakken» oljenæringen fikk under pandemien i 2020, slik mange liker å fremstille det. Det startet for over 30 år siden, men gikk lenge «under radaren» for andre enn de innvidde. Mitt inntrykk er at det er få politikere, økonomer og jurister som forstår opplegget og konsekvensene. Dette vil jeg gjøre noe med i denne artikkelen.

2 Noen innledende begrepsavklaringer og oppklaringer

Store norske leksikon definerer «skatt» som «økonomiske ytelser, i praksis pengeytelser, stat og kommune pålegger borgerne uten at disse får direkte motytelser».² Motstykket til skatt er «subsidier» – overføringer fra stat eller kommune til næringsdrivende eller andre. Dette kan være åpne subsidier over offentlige budsjetter, og skjulte subsidier. Et parallelt skille er mellom direkte og indirekte subsidier. History Commons gir følgende eksempler:

«A subsidy or government incentive is a form of financial aid or support extended to an economic sector (business, or individual) generally with the aim of promoting economic and social policy […]. Subsidies come in various forms including: direct (cash grants, interest-free loans) and indirect (tax breaks, insurance, low-interest loans, accelerated depreciation, rent rebates).»³

I jussen finner vi også parallelle uttrykk som «statsstøtte». Et eksempel er EØS-avtalens artikkel 61. Bestemmelsen forbyr (som hovedregel) «støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form». Dette tolkes vidt i praksis, og omfatter enhver fordel det offentlige direkte eller indirekte gir til foretak som driver økonomisk aktivitet, inkludert garantistillelser, finansiering eller offentlig medeierskap som ikke skjer på markedsvilkår, samt ulike former for skattefritak og -fradrag.⁴

Etter petroleumsskatteloven får oljeselskapene løpende investeringsbidrag fra staten for store deler av sine investeringer, noe ingen andre næringsdrivende får. Statens andel av investeringene overstiger skattesatsen, som er overskuddsandelen til staten. Dette er altså ikke partnerskap, medeierskap eller finansiering tuftet på alminnelige forretningsmessige prinsipper. Det kan derfor enkelt konstateres at oljeselskapene subsidieres av staten og får statsstøtte – med vanlig bruk av disse begrepene.

Dette går ikke bare på at de betaler mindre skatt enn andre selskaper, og slik indirekte subsidieres. De betaler ikke skatt i det hele tatt – de får en større andel av overskuddet enn de skulle hatt utfra sin andel av risikokapitalen. Det siste er en direkte subsidie, i tillegg kommer den indirekte subsidien, som vi skal se.

At staten har (og har hatt) store inntekter etter loven, betyr ikke at dette ikke er subsidier. Oljenæringen er lønnsom – i perioder svært lønnsom – og betaler inn store pengebeløp til statskassen. Men det er like fullt snakk om en subsidiert næring. Så la meg illustrere dette med to eksempler:

La oss tenke oss at et norsk selskap A ønsker å starte batterifabrikk som krever investeringer på 1 milliard. Bankene er villige til å gi A lån, men risikoen er høy, så bankene krever 10 % rente. A ber derfor staten om finansiell hjelp. Staten ønsker å stimulere «nye norske industrieventyr» og tilbyr et lån på 900 millioner til 6 % rente. Selskap A takker ja, og partene «lever lykkelig alle sine dager», som det heter i eventyrene; fabrikken gir 100 millioner i årlige overskudd, i tråd med prognose. Av det går 54 millioner til staten som rente på lånet. Staten tjener penger, men yter like fullt en subsidie til selskap A på 36 millioner, tilsvarende rentefordelen sammenlignet med markedsrenten på 10 %. Selskapets egenkapitalavkastning før skatt er her 4,6 % (egenkapitalinnsatsen er 1000 millioner, overskuddet 46 millioner).

La oss så vri på eksempelet. Selskap A er skeptisk til å ta opp et så stort lån; investeringen kan gi tap, og da blir det tungt å tilbakebetale lånet. Staten tilbyr derfor å dekke 90 % av investeringen; A kan enten få pengene fortløpende fra staten, eller en garanti for at statens andel (pluss rente) utbetales dersom fabrikken går med tap og legges ned. Som motytelse skal staten ha 78 % av overskuddet. Selskap A takker ja, styret kommer raskt til at «vi ville ikke fått en privat investor til å være med på noe slikt. Riktignok får vi nå bare 22 % av overskuddet, men vi kan jo nå bygge 10 batterifabrikker med egenkapitalen vår, om vi vil det. Dersom prognosen går inn, får vi en egenkapitalavkastning på 22 %; vi tjener 22 millioner på å investere 100 millioner». I dette tilfellet tjener staten mer penger enn i låneeksempelet (78 millioner), men har til gjengjeld en annen og høyere risiko. Går det galt, er de 900 millionene tapt for staten, uansett om A kan betale tilbake (med hjelp av andre midler). Statens bidrag er her å likestille med egenkapital i prosjektet. Det er ikke ofte staten stiller med egenkapital til private virksomheter på denne måten. Det virkelig spesielle med opplegget er at statens investeringsandel er 90 % og overskuddsandelen 78 %.

Det leseren nå bør gjøre, er å bytte ut «batterifabrikk» med «petroleumsproduksjon» i eksemplene, bli med på den historiske ferden, og til slutt reflektere over den norske folkloren om at «oljen og gassen er fellesskapets eiendom, og at oljeselskapene derfor betaler høy skatt».

3 Oversikt over petroleumsskatteordningen

Min analyse er at petroleumsskatteloven gjør staten til stille deltaker i et partnerskap med oljeselskapene, der staten tar ansvar for en del av selskapenes investeringer og løpende kostnader. Statens andel av løpende kostnader er 78 %, investeringsandelen har alltid ligget høyere.

Utgangspunktet for opplegget er at staten stiller kontante penger til disposisjon for selskaper med sokkelinntekter, ved at de kan trekke statens investeringsandel fra i skattbare inntekter (investeringsstøtte over skatteseddelen). Dette var og er en unik ordning for petroleumssektoren – vanlige næringsdrivende har ikke fradrag i investeringsfasen. De kan dermed ikke investere med penger de ellers måtte betale som skatt, slik oljeselskapene kan.

Dette forutsetter at selskapene har overskudd fra etablert produksjon som tilsvarer statens andel av nye investeringer. Nye aktører på sokkelen vil ikke ha det, og Staten laget derfor et finansieringsopplegg, der staten garanterte at selskapene ved eventuelt opphør av virksomhet fikk utbetalt skatteverdien av fremførbare underskudd. Selskapene som ikke kom i overskuddsposisjon (etter fradrag for investeringer) var dermed sikret å få refundert (av staten) et beløp som tilsvarte statens investeringsandel med tillegg av løpende rente.

Fra 2020 ble dette til en «egenkapitalbank»-løsning etter «kontantstrømprinsippet»; oljeselskaper med underskudd (etter fradrag for investeringer) i et gitt regnskapsår får differansen utbetalt kontant fra staten som tilgodehavende i neste skatteoppgjør – de kan altså straks «cashe inn» statens andel av investeringer.

Dette investeringsfellesskapet mellom stat og selskap er kjernen i den norske modellen for «grunnrenteskatt», som vi også finner i vannkrafts- og oppdrettssektorene. Det spesielle med ordningen for petroleumsnæringen er at statens investerings- og overskuddsandel ikke er lik; den er ikke nøytral, eller symmetrisk som det heter i offentlige dokumenter. Statens investeringsandel varierte mellom 93 % og 87 % i fasen da det meste av dagens felter ble bygget ut, mens statens overskuddsandel/skatteprosenten har ligget fast på 78 %. Det betyr at petroleumsskatten er en TINO – «tax in the name only» – en skjult subsidieordning.

Til kontrast – i et sol- eller vindkraftanlegg eller annet industriprosjekt er statens investeringsandel null. Selskapene må betale 22 % av overskuddet i skatt, og de får ingen investeringsbidrag mens anleggsutbyggingen foregår.

Staten har utvilsomt mottatt store inntekter etter petroleumsskatteloven, men disse må etter mitt syn klassifiseres som utilstrekkelige kapitalinntekter; avkastning på risikokapitalen som stilles til disposisjon, men som ikke engang gir «full valuta» for statspengene. Langt mindre gir de kompensasjon for at selskapene får utvinne statens petroleumsressurser.

Noen annen avkastning på statens investeringsandel, eller denne delen av olje- og gassformuen mottar staten ikke. Den som måtte insistere på at beløpene som betales er å anse som «skatt», må da konstatere at staten yter oljeselskaper (en enorm) kapitalbistand staten ikke tar seg betalt for. Uansett hvordan vi snur og vender på dette, er realiteten at oljeselskapene subsidieres tungt – enten i form av «negativ skatt», eller i form av gratis risikokapital.

Dette er bakgrunnen for at jeg har kalt petroleumskatteopplegget for SIDØE – statens indirekte økonomiske engasjement på sokkelen.⁵ Statens risikokapitalbidrag er å likestille med andeler i stille partnerskap som forvaltes av Finansdepartementet (og finansieres utenfor statens budsjetter). Som vi senere skal se, har departementet omtalt ordningen som et partnerskap mellom staten og selskapene.

Dette kommer i tillegg til statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), som består av statens direkte eierandeler i oljefeltene forvaltet av Petoro og Nærings- og fiskeridepartementet, og eierskapet i Equinor ASA, forvaltet av samme departement. I SDØE har staten lik investerings- og overskuddsandel. Når Petoro eier 25 % av et felt, må Petoro dekke 25 % av investeringene og får rett til 25 % av overskuddet. Staten eier 67 % av Equinor ASA, og får utbytte tilsvarende denne andelen. I SIDØE er investerings- og overskuddsandelen asymmetrisk i favør av oljeselskapene; det er et «dårlig joint venture» (for staten), for å bruke et begrep fra finans- og selskapsretten.

De direkte subsidiene er lik differansen mellom statens faktiske investeringsandel for feltet og skattesatsen på 78 %, multiplisert med overskuddet fra feltet.

La oss ta et tenkt eksempel med et felt bygget ut mellom 2010 og 2020, da staten dekket mellom 91 og 88 % av investeringene, og for enkelhets skyld si at statens gjennomsnittlige investeringsandel var 90 %, at den samlede investeringen var 100 milliarder og at feltet gir et årlig overskudd på 10 milliarder. Av det vil oljeselskapet beholde 22 % (altså 2,2 milliarder), mens 7,8 milliarder går til staten som «skatt». Hadde selskapets overskuddsandel tilsvart investeringsandelen på 10 %, som i vanlige partnerskap/selskapsforhold, ville selskapets overskuddsandel vært 1 milliard og statens 9 milliarder. Differansen på 1,2 milliarder er en direkte subsidie til selskapet.

Den indirekte subsidien er det staten taper ved at selskapet ikke betaler 22 % selskapsskatt av sin rettmessige andel, men beholder de 2,2 milliardene ubeskåret. I eksempelet er dette skattetapet lik 22 % av 1 milliard, altså 220 millioner. De samlede årlige direkte og indirekte subsidiene (uten dobbeltbeskatning) er dermed 1,22 milliarder.

Jeg har forsøkt å beregne subsidiene til petroleumsvirksomheten på norsk sokkel samlet for de to seneste årene, basert på statens offentlige tall for petroleumsskatt i 2022 og estimerte tall for 2023.⁶ Regnestykket viser at i 2022 var de direkte subsidiene over 110 milliarder og de indirekte subsidiene rundt 30 milliarder. I 2023 var tallene henholdsvis 60 milliarder og 25 milliarder.

Mine regnestykker inkluderer mer enn det nominelle beløpet staten betalte for mye da anleggene ble bygget (om vi sammenligner investerings- og overskuddsandel) – det tar også med avkastningen av disse pengene. Etter mitt syn er dette den mest opplysende regnemåten. La oss for illustrasjon tenke at investeringsprosjektet på 100 milliarder gikk ut på å sette penger inn på en bankkonto. Her skal de stå i 20 år til 10 % rente, før det skal deles 78/22 mellom stat og selskap. Etter 20 år står det 300 milliarder på kontoen, om vi ser bort fra rentes rente. Av dette får selskapet utbetalt 66,6 milliarder, noe som er svært god betaling for en kapitalinnsats på 10 milliarder. Årsaken er at selskapet også har fått avkastningen over 20 år for det nominelle subsidiebeløpet. Bytt så ut «bankkonto» med petroleumsvirksomhet, legg 10–20 år på tidshorisonten og juster renten til 13–15 %, som er vanlig avkastningsforventning for petroleum.

Denne regnemåten er intuitiv for meg, som har jobbet lenge med finans, finansiering og selskapsforhold. Den er også i tråd med Finansdepartementets beskrivelse av grunnrenteskatt som partnerskap, og juridiske prinsipper om beregning av statsstøtte utfra forretningsmessige prinsipper. Her er det snakk om risikokapital, der det vanlige er at en deltaker har lik andel av «risk and reward». Disse tallene er relevante for analyse av statsbudsjettenes inntektsside; subsidiene er «off balance» inntekter staten går glipp av og lar selskapene bruke til utbytte og nye investeringer.

Subsidiene er kun en del av kapitalstøtten til oljeselskapene. Vi må også ta med statens andel av investeringer i nye felter/anlegg, som går direkte til fradrag i skattbare overskudd (mens underskudd nå dekkes kontant av staten). I 2022 var de totale investeringene på norsk sokkel ca. 150 milliarder, i 2023 var tallet økt til 215 milliarder; statens andel var henholdsvis 136 og 187 milliarder. Beløpene øker når «pandemiskattepakken» fra 2020 nå får effekt.⁷ Dette er kapitalhjelp andre næringer ikke får. Den som eksempelvis vil bygge en vindpark i Nordsjøen, må ta alle investeringer på egen kappe, og så avskrive anlegget over 15–20 år fra det er operativt. Det er ikke subsidier så langt statens investeringsandel matches av overskuddsandelen, men det er like fullt stimuli – staten er en villig medinvestor som stiller med penger, slik at oljeselskapene slipper å kutte ned på utbytteprogrammer eller hente kapital i finansmarkedene.

I tillegg kommer statens ad hoc-bidrag til oljenæringen, bl.a. til elektrifisering av sokkelen. Regjeringen legger opp til at staten skal dekke minst 35 milliarder av utgiftene til dette (i tillegg dekker staten etter dagens regelverk 87 % av selskapenes investeringer til elektrifisering av nye felt gjennom petroleumsskatteloven, og 78 % for de eldre feltene). Det er også visse støtteordninger for fornybar energi, men de er små i sammenligning. Det hører med til totalbildet at statens andel på 78 % av selskapenes løpende kostnader inkluderer (europeiske) karbonavgifter og (norsk) CO2-avgift de må betale. Prinsippet om at «forurenseren betaler», har fått en egen vri på norsk sokkel – staten betaler det aller meste.

4 En kort historisk gjennomgåelse

Opplegget jeg nå har beskrevet, har vært tilsiktet fra politisk hold, uten noen form for «blindsone». Det bærende motivet har vært å sikre høy aktivitet på norsk sokkel. Et naturlig sted å starte analysen er NOU 2000: 18 Skattelegging av petroleumsvirksomhet. Utredningen er på 469 sider inkludert vedlegg og kom fra et ekspertutvalg nedsatt av og ledet av Finansdepartementet.

Oljeselskapene fikk den gangen avskrive investeringer over seks år fra investeringsåret. Rapporten mente det var «altfor raskt i forhold til levetiden for hovedtyngden av driftsmidlene»; andre næringer må avskrive sine anlegg over levetiden og vente til det er i produksjon, før de kan starte avskrivingen. De får altså ingen kapitalhjelp gjennom skatteoppgjøret i investeringsfasen. Forsert avskriving er et effektivt virkemiddel for å redusere den reelle skattebelastningen; en krone i dag er som kjent mer verdt enn en krone i morgen. Den gunstige avskrivningsprofilen innebar at oljeselskaper fikk skyve på skatteregningen, slik at den faktiske skattebelastningen ble lavere. Et særlig investeringsfradrag kalt «friinntekt» skulle kompensere for at de ikke fikk skrive av hele investeringsbeløpet i investeringsåret. Den innebærer teknisk sett at selskapene kan avskrive investerte beløp med et prosentuelt tillegg – dette er altså en ren skattelettelse.

Utvalget mente at det var liten risiko for at selskapene ikke fikk store nok overskudd til å utnytte fradragsrettene, og regnet seg frem til at staten dekket ca. 93 % av selskapenes investeringer. Det diskonterte her kontantstrømmer med bruk av den risikofrie renten. Utvalgets alternative regnestykke, der utvalget tok høyde for investeringsrisiko og diskonterte kontantstrømmer basert på selskapenes egenkapitalavkastningskrav, ga staten en investeringsandel på 87,5 %. Man fremhevet at det heller ikke med dette regnestykket var snakk om «nøytrale investeringsinsentiver», siden statens investeringsandel var høyere enn skatteprosenten på 78 %.⁸

Utvalget introduserte et begrep om «nøytrale insentiver», forstått som et skatteopplegg der lønnsomheten i en investering er like stor før og etter skatt. Her er det grunn til å stoppe opp og reflektere over følgende: Skal en skatt være nøytral i denne betydningen, må skattebyrden nulles ut av kapitalfordeler eller andre fordeler til skatteyter. Den nøytrale skatten må bli til noe annet enn en ensidig ytelse fra den private til staten; den må bli en ikke-skatt.

Finansdepartementet var i Ot.prp. 86 (2001–2002) enig med utvalget i at skatteopplegget ikke var nøytralt, på grunn av mangelen på symmetri med mer, men fulgte ikke forslaget om endringer. Utvalgets forslag til en nøytral skatt var teknisk komplisert og kritisert av oljenæringen. Men departementet tok poenget om at ordningen var for gunstig, og laget regler for å sikre at selskapene ikke kunne trekke landinntekter og -kostnader inn under det gunstige sokkelregimet.

Det andre hovedgrepet i proposisjonen ble å gjøre skatteopplegget enda gunstigere. Motivet var å opprettholde lete- og investeringsaktiviteten på norsk sokkel ved å tiltrekke nye aktører uten sokkelinntekter i den (lange) investeringsfasen. Slike hadde – til tross for utvalgets beroligende analyse – større investeringsrisiko enn de etablerte; de ville jo ikke få glede av fradragsretten dersom de aldri kom i tilstrekkelig overskuddsposisjon. Grepet ble å avlaste disse for investeringsrisiko – med tiltak også etablerte aktører måtte få, av likebehandlingshensyn.

Et analysebegrep fra rapporten ble videreført her og i senere proposisjoner: Grunnrenteskatten skal være nøytral i den forstand at den ikke skal påvirke selskapenes overskudd og kapitalavkastning og (dermed) påvirke deres investeringsvilje. Det handler altså ikke om det klassiske skatterettslige nøytralitetsbegrepet, om like skatteregler for alle næringer, men aktiv forskjellsbehandling for å stimulere en næring med antatt «grunnrente», forstått som en fortjeneste utover alminnelig kapitalavkastning.

Jeg minner igjen om den vanlige forståelsen i økonomisk, politisk og juridisk teori om at skatter er ensidige betalingsplikter for skattyter. Skatt av overskudd vil «per definisjon» redusere selskapenes overskudd etter skatt og dermed kapitalavkastningen for selskapet og dets aksjonærer. En skatt som ikke har en slik effekt, er noe annet enn skatt. Og det var nettopp en slik omlegging som gradvis ble forsterket og formalisert: Petroleumsskatten ble utformet som et «fullskala» økonomisk partnerskap der staten påtok seg egenkapitalrisiko for det meste av selskapenes investeringer – med skjevdeling av overskudd i statens disfavør. Til slutt ble dette også et «klassisk system» for det vi kaller «capital calls» der deltakerne løpende skal skyte inn sin investeringsandel – også staten.

Det historiske utgangspunktet var som sagt fradragsretten i investeringsfasen. Avskrivingene var fordelt over seks år, men friinntekten skulle kompensere oljeselskapene for denne avskrivningsprofilen (som allerede var gunstigere enn i andre næringer). Dette innebar at oljeselskaper med sokkeloverskudd kunne bruke penger de ellers hadde måttet betale som skatt, til å investere i nye felter og anlegg.

Neste steg var at selskapene i 2002 fikk rett til å beregne rente på fremførbare skattemessige underskudd; andre næringer må fremføre underskudd nominelt.

Oljeselskapene fikk nå også – som første og eneste skattytere – rett til å overføre skatteposisjonen ved fusjon. De som mislyktes med å skape overskudd (f.eks. fordi de ikke fant olje eller gass på feltene), var sikret på å få ut verdien av skatteposisjonen ved å overføre den – mot vederlag i form av eierandeler – til selskaper som lyktes.

I 2004 innførte staten så leterefusjonsordningen som ga oljeselskapene rett til utbetaling av statens andel av leteutgifter i neste skatteoppgjør.

I tillegg ble det innført en oppgjørsrefusjonsordning, som ga selskapene rett til kontant utbetaling fra staten for restverdien av skatteposisjoner ved opphør av virksomhet. Skattefradragene var nå blitt sikre pengekrav mot staten, for «å gi aktørene enda større trygghet for verdien av skattemessige fradrag».⁹

Friinntekten var nå 30 % av investert beløp (7,5 % av investert beløp i fire år). Departementet beregnet at statens investeringsandel i lys av denne var ca. 91 % av totalen. Oljeselskapene og de som støtter dem, mente at dette var et feil regnestykke. De mente at diskonteringen (for å hensynta avskrivningsprofilen over seks år) måtte baseres på oljeselskapenes avkastningskrav for egenkapital og at statens faktiske investeringsandel dermed var lavere (og friinntekten ikke høy nok). Departementet har alltid avvist av denne argumentasjonen, se bl.a. fra Prop. 150 LS (2012–13) boks 5.2.

«Frå 2002 har petroleumsselskapa hatt full tryggleik for skatteverdien av investeringsfrådrag. Skattemessig underskot eitt år kan framførast med rente. Dersom selskapa ikkje får tilstrekkeleg skattemessig overskot og opphøyrer med verksemd på norsk sokkel, vil staten utbetale skatteverdien av underskotet. Desse særreglane gir tryggleik for full skattedekning av frådraga. Det er standard metode i økonomisk analyse at sikre skattefrådrag skal verdsetjast med ei risikofri rente, jf. blant anna Fane (1987), Myers (1974), Summers (1987) og Bond & Devereux (1995) […].

Ved å summere noverdien av investeringsfrådraga gir dette ein samla frådragsverdi på om lag 91 pst. Selskapa dekkjer dermed i dag om lag 9 pst. av investeringa etter skatt. I tråd med faglege anbefalingar frå internasjonale skatteekspertar nyttar Finansdepartementet ei risikofri rente for å verdsette dei sikre skattefrådraga.»¹⁰

Oljenæringens argument har vært at selskapene beregner lønnsomheten i nye prosjekter basert på avkastningskravet for egenkapital, uten å ta hensyn til at statens andel av investeringene er et risikofritt utlegg for selskapet. Det betyr at oljeselskaper ikke legger frem konsesjonssøknader med prosjekter som er budsjettert til å være ulønnsomme for staten (de vet jo at folk i direktorater og departementer også kan regne). Det er imidlertid vanskelig å se at dette er relevant for en verdivurdering av fradragsposisjonene og spørsmålet om friinntekten er for høy eller lav; oljeselskapene krever i så fall risikotillegg for egenkapitalrisiko de ikke har. Det er også verdt å merke seg at selskapene kunne lånefinansiere det statsgaranterte refusjonsbeløpet, og tilby långiver sikkerhet i leterefusjonskrav, lete- og utvinningslisenser og påviste funn.

Det fremstår som at finansdepartementet nokså systematisk har ønsket å nøytralisere oljeskatten ved å redusere friinntekten. I 2013 ble friinntekten redusert til 5,5 % over fire år, etter et uventet politisk forlik. Departementet beregnet at statens investeringsandel nå var nede i 89 %. Friinntekten ble så ytterligere nedjustert i omganger, i 2020 utgjorde den 5,2 % i fire år. Det ga en statlig investeringsandel på 88 %, etter departementets beregninger.¹¹

I 2022 ble det uventet innført grunnrenteskatt for oppdrettsnæringen. I et høringsnotat 28. september 2022 om skatt på havbruk side 17 forklarte departementet grunnrenteskatt slik:¹²

«Med en nøytral grunnrenteskatt fungerer staten som en passiv partner i selskapenes investeringer. Staten skyter inn en andel av investeringskostnaden tilsvarende skattesatsen, samtidig som den trekker inn en tilsvarende andel av de fremtidige nettoinntektene som investeringen gir. Tydeligst er dette om grunnrenteskatten utformes som en kontantstrømskatt, med umiddelbare fradrag for alle kostnader, også investeringskostnader. Selskapene må være sikre på å kunne utnytte alle fradrag. Prosjektet kan da sies å være delt i én del til staten (tilsvarende skattesatsen) og én del til selskapet (eierne). Staten tar en symmetrisk del av kostnader og inntekter uavhengig av om investeringen blir lønnsom eller ulønnsom […].»

Departementet hadde også «lært leksen», i den forstand at asymmetrien her går andre veien; staten tar grunnrenteskatt av overskuddet også fra oppdrettsanlegg der staten ikke har bidratt i investeringsfasen.

I mellomtiden hadde Stortinget forbedret opplegget for oljeselskapene. Petroleumsnæringen hadde vinteren 2019–20 opplevd prisfall på olje og gass. Tidlig i pandemien organiserte den en stor lobbyaksjon for å få enda gunstigere regler; dette ble hevdet å være nødvendig for å holde oppe aktiviteten bl.a. på norske verft. Stortinget innførte nå et kontantstrømprinsipp med løpende underskuddsdekning: Oljeselskaper kan trekke fra investeringer og utgifter pluss friinntekt i overskuddet, og kreve udekket skattemessig underskudd utbetalt av staten i skatteoppgjøret. Dette tilsa at friinntekten burde oppheves, den skulle jo kompensere for at selskapene måtte avskrive over seks år. Men den ble i stedet justert opp til 24 %. Det økte statens investeringsandel til 90,84 %.

I 2022 ble loven igjen endret. På sikt skal næringen betale 22 % selskapsskatt nesten som andre, pluss symmetrisk særskatt. Dette betyr at det direkte subsidieelementet blir borte; grunnrenteskatten blir en null-skatt.¹³ Den gunstige avskrivningsprofilen (over seks år fra investeringstidspunktet) gjør imidlertid at selskapsskatten reelt sett er flere prosentpoeng lavere; det vil fortsatt være en indirekte subsidie.

Like vesentlig er at det fortsatt er friinntekt etter lovens § 11 (på 12,4 %) for investeringer i prosjekter som ble godkjent av myndighetene innen 2023; den direkte subsidien fortsetter altså på ubestemt tid for felt som skal utbygges de nærmeste årene. Det omfatter meget store beløp som skal investeres frem til 2027–2028, med sannsynlige overskridelser og etterslep (oljeselskapene og myndighetene «jobbet på spreng» for å få planer godkjent i tide for å utnytte skattefordelen, det gikk fort i svingene). Så lenge friinntekten beholdes, er statens investeringsandel ca. 87 %, mens overskuddsandelen er på 78 %. Dette er den «sene pandemieffekten», eller «long covid-ordningen» for oljenæringen, om man vil.

Det som også skal «fortsette inn i evigheten», er at selskapene beholder 22 % av overskuddet fra allerede utbygde felt der selskapene kun dekket 7–13 % av investeringene og staten resten. De som tror at grunnrenteskatten for oljeselskaper blir nøytral når «long covid»-ordningen utløper, vet altså ikke hva de snakker om. Eller de vet det, og velger å tåkelegge.

5 Et kritisk nasjonalt perspektiv

At petroleumsskatteloven har «positive skatteeffekter» for selskapene, er noe de som kan oljefinansiering og oljeskatt, vet om, men sjelden snakker offentlig om, eventuelt også benekter når temaet kommer opp.¹⁴ Det er også liten interesse for å debattere hva det betyr i kroner og øre, og utstrakt vilje til å bagatellisere i næringen og blant dens politiske venner.¹⁵

Mange har vanskelig for å forstå at det er snakk om subsidier, siden staten har store inntekter etter loven. De blander begrepene – derfor forklaringen av begreper og sammenhenger foran i denne artikkelen – og overser statens kapitalinnsats i regnestykket: Man teller milliardene næringen har betalt inn til staten, men glemmer statsmilliardene som er «syltet» ned som investeringer i næringen og den «rentes rente-beregning» ut fra avkastningskrav de er mestre på når det er privat profitt som analyseres. Og igjen – mitt anliggende er ikke å benekte at statens historiske satsing på olje og gass har vært lønnsom for landet. Det jeg stiller spørsmål ved er de milde gavene til selskapene, og fornuften i fortsatt å stimulere oljenæringen i lys av de klimatiske og rettslige konsekvensene vi nå ser foran oss.

Dette er heller ikke plassen for analyse av om det var en historisk nødvendighet med store subsidier for å stimulere aktivitet på sokkelen. Jeg begrenser meg til å si at det harmonerer dårlig med insisteringen på at dette er en næring med særlig høy avkastning («grunnrente») som begrunnelse for grunnrenteskatt, og næringens selvbilde som særlig vellykket velferdsproduserende næring. Jeg har heller ikke tenkt å polemisere med dem som mener at opplegget – også pandemipakken – var et lykketreff i lys av Ukraina-krigen, men vil peke på at investeringsboomen vi nå ser, gjelder felter som først blir operative flere år frem i tid, og som skal produsere i mange tiår. Det er ikke mulig å spå olje- og gasspriser så lang tid fremover. Vi må heller ikke glemme å ta med i regnestykket statens alternativ avkastning på investeringsbidraget, statens 78 % andel av (de økende) klimagassavgiftene, kostnader med elektrifisering av sokkelen og kostnader med opprydding når olje- og gassvirksomheten er over og så videre. Ingen vet hvordan energimarkedene vil utvikle seg – at det er betydelig og økende finansiell risiko med petroleumsinvesteringer, er det etter mitt syn neppe tvil om.

Jeg skal være like kort om årsakene til den norske oljeskattepolitikken. En mulig forklaring er at politikere og byråkrater ville holde oppe skattesatsen på 78 % og aktivitetsnivået i næringen, og ble så opptatte av de store beløp som kom inn, at de glemte dem man gikk glipp av.¹⁶ Et mørkere perspektiv er å snakke om «state capture» der sterke næringsinteresser tok (og fortsatt tar) fordel av staten. Det er også mange andre som har posisjoner og lønninger knyttet til sektoren og interesse i å opprettholde systemet. Norsk oljehistorie kan ikke skrives uten å ta med Statoils/Equinors rolle som nasjonal hegemon og global storspiller, med staten som stort sett stolt og applauderende eier. Statens tunge økonomiske interesser har bidratt til at staten aldri har vært nøytral til oljenæringen, og mottakelig for påvirkning fra oljeselskapene og deres organisasjoner (på NHO- og LO-siden) og mange andre godt betalte hjelpere.

Stifterne av Kritisk Juss ville neppe latt seg forbause av slikt, eller over at «innsidere» forsyner seg ekstra av kaken. De ville heller ikke veket tilbake for å reflektere over de politiske (ideologiskapende) konsekvensene av at subsidier til oljenæringen er «kamuflert» i en skattelov som tilsynelatende pålegger dem en tung skattebelastning, eller blitt overrasket over at det stadig produseres nye grunner til at ordningen må fortsette, nå også som rettsstatlig inspirerte argumenter om behov for «stabile rammebetingelser». Slik snakker de privilegerte når de har godbiter de vil beholde, men aldri når de ikke liker rammebetingelsene sine.

Det har lenge vært hevdet at norsk olje og gass gir lavere klimagassutslipp enn konkurrentenes, som argument for å åpne nye felter for leting og utvinning av eventuelle funn. Påstanden ser bort fra Scope 3-klimagassutslippene fra nasjonal og internasjonal leverandør- og støtteindustri. Per 2021 var det ca. 204 000 ansatte i norske virksomheter tilknyttet sektoren. Av disse er 25 000 hos feltoperatører og partnere, 90 000 i den spesialiserte leverandørnæringen og 89 000 i andre bransjer som leverer varer og tjenester m.m. til petroleumsindustrien.¹⁷ Oljenæringen påberoper mer enn gjerne (de norske) arbeidsplassene og aktivitetene den skaper, men vil ikke vedkjenne seg klimagassutslippene derfra. Foreløpig siste argument er det sikkerhetspolitiske; Norge som trygg leverandør må fortsette å lete etter og levere olje og gass til Europa. Men Norge leverte ikke mye mer gass enn vanlig da det sto på som verst i 2022–2023, og tok seg svært godt betalt. Når vi også tar med at EUs grønne og sikkerhetspolitiske grep er å omstille til hjemmeprodusert, fornybar energi så fort som mulig, og at gassrørledninger er sårbare i en krise, er det ikke mye mer som må sies.

Det er risiko for at oljeeventyret ender slik det begynte, med store kostnader (og at «pukkelen» med «windfall profits» bare varer noen år til). Men det kan også være at Norge isolert sett vil tjene på å investere tungt i mer olje og gass, fordi skiftet til fornybar energi kommer saktere enn Parisavtalen og oppfølgende deklarasjoner legger opp til.¹⁸ Og vi må være klar over at de vanlige markedsmekanismene for å vurdere og prise markedsrisiko er satt ut av spill, siden selskapene ikke trenger å hente penger i markedene for å finansiere sine nye prosjekter. Den norske staten er eneste «oljegambler» tilbake på norsk sokkel, de private investorene er gratispassasjerer som ikke trenger å spytte inn mer penger. «Markedsbatteriet» er tatt ut av brannalarmen. I en krevende omstillingsfase går vi glipp av markedets kjølige kalkyler. Min antagelse er at selskapene ville slite dersom de selv måtte finansiere 250 milliarder årlig til nysatsing på norsk sokkel.

6 Et EØS-perspektiv

Tallenes tale er at oljenæringen årlig mottar 250–300 milliarder kroner utenfor budsjettene, jf. regnestykket mitt foran. Det tilsvarer nesten 1/6 av budsjettets utgiftsside. Det betyr at staten fullfinansierer investeringsboomen på sokkelen; subsidiene dekker selskapenes egenandel av investeringene, og mer til (utbytteutdelinger).

EØS-avtalens artikkel 61 forbyr statsstøtte, men rammer kun støttetiltak som er «selektive» og dermed vrir konkurransen i et marked. I mars 2019 konkluderte ESA med at leterefusjonsordningen etter petroleumsskatteloven ikke var selektiv, siden den var åpen for alle oljeselskaper på norsk sokkel.¹⁹ Etter mitt syn bygger dette vedtaket på feil fakta. ESA synes å ha trodd at loven samlet sett etablerte et strengere skatteregime for oljeselskaper enn for andre næringer (hvilket altså er helt feil), og at «godbiten» i form av leterefusjon inngikk i en slik helhet. Realiteten er at lovens finansieringsopplegg forstyrrer det felleseuropeiske energimarkedet. Ett av de norske argumentene for at det må letes etter og produseres mer gass på norsk sokkel, er jo at gassen skal brukes i europeisk elektrisitetsproduksjon. Norge subsidierer altså fossil energi for elektrisitetsproduksjon til fortrengsel for fornybar elektrisitet, som er alternative energikilder i samme marked. Allerede de senere navneskiftene fra Statoil til Equinor, Olje- og energidepartementet til Energidepartementet og Oljedirektoratet til Sokkeldirektoratet (og de endrede kommunikasjonsstrategiene) illustrerer at ESA tok feil; energimarkedet må forstås som ett marked.

At petroleumsskatten bidrar til at konkurransen vris, er det ingen tvil om. Selskaper som bygger ut fornybar energi på land eller til vanns, må egenkapital- og lånefinansiere investeringene, og får ingen avkastningsfordobler. Disse selskapene ble derfor hardt rammet da lånerentene begynte å stige for et par år siden. Det ga store rentebetalinger og avskrivinger på aktiva. Dette er en negativ spiral oljeselskapene slipper, fordi staten gir dem pengene de trenger til å investere. Enkelt forklart deler Energidepartementet ut to typer konsesjoner i energisektoren: tillatelser til utvinning av olje og gass og som også inneholder en «åpen sjekk» på (i dag) 87 % av investeringskapitalen, og tillatelser til å bygge ut annen energi, som er uten en slik sjekk. Dette er et tungt kapital- og markedsvridende tiltak. Etter mitt syn må ESA straks ta opp arbeidet man avsluttet i 2019, og kreve at støtteordningene avvikles og oljesubsidiene tilbakebetales til staten – som bør bruke pengene på grønn omstilling isteden. Det er nemlig ikke mulig å forsvare petroleumsskatteloven som en legitim særordning for oljenæringen – særlig ikke i dagens verden da vi vet bedre enn før, og har våre klimaforpliktelser.

7 Et bredere klimakritisk perspektiv

Statens bidrag til fornybar energiproduksjon er små i sammenligning med subsidiene til oljenæringen. Havvindpakken fra 2024 gir til illustrasjon prisgarantier for opptil 23 milliarder fordelt over fem år. USAs Inflation Reduction Act (IRA) er verdens største skattepakke for grønn omstilling, med totalt 370 milliarder USD i skattelettelser, fordelt over flere år. USAs befolkning er 60 ganger større enn vår, brutto nasjonalproduktet ganger større enn Norges. Relativt sett er vår støtte til oljenæringen vesentlig større enn IRA – statens andel av investeringene som er gjort og planlagt dette tiåret, vil nominelt nesten tilsvare IRA.

Norge har lenge vært part i FNs rammekonvensjon for å bekjempe klimaendringer, UNFCCC.²⁰ Den etablerte systemet med årlige «Conferences of the Parties» (COP) som bl.a. ledet til Parisavtalen, der statene vedtok forpliktende klimamål om å holde økningen i global gjennomsnittstemperatur under 2 °C og søke å begrense den til 1,5 °C. I norsk offentlighet har det vært mest oppmerksomhet omkring systemet med nasjonalt bestemte utslippsreduksjoner. Men traktaten sier mer. Den pålegger statene å ha «ambitious efforts» for å nå klimamålene og sette seg stadig høyere nasjonale mål som uttrykker deres «highest possible ambition, reflecting its common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances». Traktaten legger altså større ansvar på rike nasjoner, med krav til global rettferdighet («equity») ved fordeling av byrder. En stat kan da vanskelig kun ta hensyn til utslipp på eget territorium, men må også se på «embedded emissions» dvs. utslipp i produksjonsland for importvarer og i forbruksland for eksportvarer. Dette vil treffe Norge dobbelt opp; vi nordmenn utgjør 0,68 promille av verdens befolkning, det totale klimaavtrykket er mye høyere.²¹ Den statsstimulerte investeringsboomen for olje og gass er det motsatte av en «verdensdugnad» for klimaet.²² Spørsmålet er hva de rettslige konsekvensene blir på litt sikt.

Her er det grunn til å nevne dommen i KlimaSeniorinnen, der EMD trakk forbindelsen mellom statenes forpliktelser etter FN-konvensjonene og deres positive forpliktelser til å verne individers liv og helse etter EMK artikkel 2 og 8.²³ Sveits ble dømt for utilstrekkelige utslippsreduksjoner før 2020 og manglende planer for fremtidig reduksjon. Norges institusjon for menneskerettigheter har i en fersk rapport analysert Norges klimapolitikk i lys av dommen, og konkludert med at den er utilstrekkelig.²⁴

Etter mitt syn er det, allerede i lys av Norges oljesubsidier, lite tvilsomt at Norge er i brudd med forpliktelsene etter Parisavtalen og EMK artikkel 2 og 8. Å legge opp til at oljenæringen skal utvikles videre med fullfinansiering fra staten i stor skala, lar seg ikke harmonisere med en «akselererende utfasing av fossil energi» i dette tiåret.

Det blir i internasjonal rett stadig klarere at stater og selskaper som profitterer på fossile brensel, risikerer ansvar for miljøskader andre påføres som følge av klimaforandringer. I sak 39371/19 (Agostino mfl. mot Portugal) kom EMD til at EMK kun etablerere ansvar overfor statens egne borgere, også i en klimakontekst. Men Norge er også bundet av FN-traktater om universelle menneskerettigheter med nokså likt innhold. FNs folkerettsdomstol ICJ arbeider nå med en rådgivende uttalelse om statenes klimaansvar. Den faste domstolen under Havrettskonvensjonen («ITLOS») ga i mai 2024 en rådgivende uttalelse om statenes klimaforpliktelser etter denne konvensjonen (som er grunnlaget for bl.a. Norges petroleumsrettigheter på sokkelen).²⁵ Her kom man til at artikkel 194 om forurensing av havene også omfatter klimagassutslipp til luft, og at statene er forpliktet til «to take all necessary measures» for å oppnå målene i Parisavtalen. Ansvaret for brudd på konvensjonen følger av dens artikkel 235.

8 Avslutning

Artikkelen har vist hvordan petroleumsskatteloven ble utviklet for å avlaste oljeselskapene for investeringsrisiko og stimulere til mer olje- og gassproduksjon. Det ga store inntekter for staten, som ga grunnlaget for dagens oljefond. Sånn sett var det en lykkelig strategi for landet, isolert sett. Men ville «det norske folk» godtatt at oljeselskapene fikk en skattefri «bonusandel» av oljeinntektene, om det ikke var pakket inn i en skattelov der de tilsynelatende er hardt beskattet? De fleste nordmenn – også de som er kritiske til oljenæringen – tror på myten om at oljeselskapene er store skatteytere. Mange ser av den grunn positivt på næringen, og kjøper lettere myten om at vår petroleumsindustri er grønnere enn andre lands, og/eller besitter kunnskap og teknologi som er viktig for å få til det grønne skiftet. Dette er restene etter den gamle lutheranismen i oss; vi vil så gjerne tro at vi kan fortsette å tjene mye penger på olje og gass og likevel bidra til å redde verden – det tre-hellige kinderegget der vi er rike, flinke og gode på én gang. Det er mulig jeg er naiv, men jeg tror vel fortsatt at norske velgere ikke så lett ville kjøpt de to andre mytene dersom de bedre forsto petroleumsskatteloven og gjennomskuet den første myten.

Det er stadig vanskeligere å tenke seg at Norge får beholde de økonomiske godene oljen og gassen har gitt oss, i et scenario der verden ikke lykkes i kampen mot alvorlige klimaendringer. Det kan ha en stor juridisk pris å ha støtteordninger som går på tvers av internasjonale forpliktelser og politikken hos vår nærmeste samarbeidspartner EU. Prisen å betale blir lettere aktualisert, og større, når en stat signerer på internasjonale avtaler, resolusjoner og deklarasjoner den ikke bare neglisjerer, men motarbeider på hjemmefronten.

Vi – de rike heldiggrisene i nord – er de som relativt sett finansielt har mest å vinne (bevare) på at verden vinner klimakampen. Dette gjelder uansett om den internasjonale rettsordenen bevares (og utvikles videre med hensyn til klimamenneskerettigheter og ansvar) eller faller, for da faller kanskje også det meste av vår internasjonale formue i Oljefondet med mer. Det er ikke gitt at den som går med tungt lukkede øyne inn i solnedgangen vil snuble og falle, men risikoen for det øker betydelig.