Redskapsregulering i norske yrkesfiskerier i et framtidsrettet klimaperspektiv

3.1 Redskapskrav i havfiskeflåtens deltakerregulering

Deltakerregulering av redskapskrav i havfiskeflåten skjer ved tildeling av konsesjoner etter reglene i forskrift 13. oktober 2006 nr. 1157 om spesielle tillatelser til å drive enkelte former for fiske og fangst (konsesjonsforskriften).¹³ Forskriften er hjemlet i deltakerloven § 12, som har følgende ordlyd:

«Ingen må uten spesiell tillatelse nytte havfiskefartøy til ervervsmessig fiske og fangst. Det kan fastsettes vilkår for en slik tillatelse.

Bestemmelsene i §§ 7 og 8 gjelder tilsvarende for tildeling av spesiell tillatelse.

Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om hva som er å regne som havfiskefartøy og fastsette krav om spesiell tillatelse for å nytte andre fartøy enn havfiskefartøy til ervervsmessig fiske og fangst.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere regler for tildeling av spesielle tillatelser» (min utheving).

Kongen er altså gitt vid fullmakt til å fastsette vilkår for og regler for tildeling av konsesjoner, samt definere hva som er å regne som havfiskefartøy. Kongens kompetanse er imidlertid delegert til departementet i konsesjonsforskriften § 9–4 første ledd, mens Fiskeridirektoratet er delegert myndighet til å treffe vedtak om tildeling av konsesjoner, jf. § 9–4 andre ledd.

Konsesjonsforskriften fastsetter ulike tillatelsestyper, for eksempel tillatelse til å drive fiske med redskapstypene trål etter kapittel 2 og ringnot etter kapittel 4. Konsesjonsreglene er på denne måten redskapsorienterte, og «tvinger» den som søker om tillatelse, til å fiske med den redskapstypen tillatelsen gjelder. Det er ingen begrensning på hvor langt et havfiskefartøy kan være, men det gjelder størrelsesbegrensninger i form av maksimalt tillatt lasteromsvolum.

Hva slags fiske som krever tillatelse etter konsesjonsforskriften, varierer. Hovedregelen er at all tråling krever tillatelse etter forskriftens kapittel 2, men det avgrenses negativt noen typer tråling som ikke er konsesjonsbelagte i § 1–1 andre ledd andre punktum. For ringnot listes det derimot positivt opp i konsesjonsforskriften § 1–1 første ledd første punktum at kravet om ringnottillatelse i § 4–1 bare gjelder havfiskefartøy. Havfiskefartøy er definert som «fiskefartøy som overstiger den alminnelige størrelsesgrensen for kystfiskefartøy slik det til enhver tid måtte være definert i deltakerforskriften», jf. § 1–1 tredje ledd andre punktum.¹⁴

Hvilke arter det er lov til å fiske på for redskapstypene konsesjonskravet omfatter, er også ulikt regulert. For ringnot er det eksempelvis fastsatt i konsesjonsforskriften § 4–1 andre ledd at fartøyene kan fiske etter sild, makrell, taggmakrell (hestemakrell), lodde, kolmule og brisling, mens torsketråltillatelse «gir adgang til å fiske med trål etter alle fiskeslag i de områder og til de tider som departementet bestemmer», jf. konsesjonsforskriften § 2–1 andre ledd.

3.2 Redskapskrav i kystfiskeflåtens deltakerregulering

For kystfiskeflåten er bruk av redskap regulert gjennom årlige deltakerforskrifter hjemlet i deltakerloven § 21 første ledd, som har følgende ordlyd:

«Når hensynet til ressursforvaltningen, avviklingen av fisket eller lønnsomheten i fisket gjør det nødvendig, kan Kongen ved forskrift med virkning for inntil ett år av gangen, fastsette bestemmelser om vilkår for adgangen til å delta i et bestemt fiske. Det kan herunder stilles krav om at fartøyeieren, fartøyets fører eller høvedsmannen er registrert i fiskermanntallet eller krav om tidligere deltakelse i det aktuelle fisket. Videre kan det stilles krav til faglige og tekniske forutsetninger, herunder fartøy og utstyr, og til eiers og mannskaps behov for å kunne drive fiske. Det kan også fastsettes et største antall fartøy som skal gis adgang til fisket» (min utheving).

Fiskeridepartementet er delegert den kompetansen Kongen er gitt i § 21, jf. forskrift 11. februar 2000 nr. 99 om delegering av Kongens myndighet etter § 21, §§ 28-29 i lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst.

For 2024 er deltakerreguleringen gitt i forskrift 21. desember 2023 nr. 2282 om adgang til å delta i kystfartøygruppens fiske og enkelte andre fiskerier i 2024 (deltakerforskriften). I deltakerforskriften kapittel II listes det opp hvilke fartøygrupper som kan delta i lukkede grupper. For torskefiske i nord gjelder f.eks. kapittel 2.II Fisket etter torsk, hyse og sei for fartøy som har mindre enn 500 m³ lasteromsvolum som fisker med konvensjonelle redskap nord for 62 grader nord. Som tittelen viser, gjelder fisket konvensjonelle redskaper. Det er ikke gitt noen legaldefinisjon i lovverket av hva som er å anse som konvensjonelle redskap, men det er en utbredt forståelse av at dette gjelder fiske med garn, line, snurrevad og jukse. Det følger derfor et krav om å fiske med disse redskapstypene for å kunne delta i lukket torskefiske i nord.

For sildefiske i nord, jf. kapittel 2.IX i deltakerforskriften, framkommer det ikke krav til redskap i kapitteloverskriften, men i opplistingen av deltakervilkårene i § 30 første ledd bokstav c fastslås det at «fartøyet må være egnet, bemannet og utstyrt for fiske etter norsk vårgytende sild med snurpenot, landnot eller snurrevad» (min utheving). Andre grupper har lignende regler. Det er en størrelsesbegrensning i lukkede kystgrupper i form av maksimalt tillatt lasteromskapasitet på 500 m³, men hvert fartøy er ut fra deltakeradgangen plassert i forskjellige lengde-/størrelsesgrupper innad i de lukkede gruppene der det gjelder øvre lengdebegrensninger.¹⁵ Plassering i slike lengdegrupper skal bidra til en variert flåtestruktur med store og små kystfiskefartøy, og er dermed distriktspolitisk begrunnet.

3.3 Redskapskrav i utøvelsesregelverket

Redskapskravene i deltakerreguleringene operasjonaliseres gjennom normer i utøvelsesregelverket. Det er i kraft av slik regulering at kvoter fordeles og ytterlige redskapskrav kan fastsettes. Forskrift 23. desember 2021 nr. 3910 om gjennomføring av fiske, fangst og høsting av viltlevende marine ressurser (høstingsforskriften) stiller flere krav til hvordan redskap kan brukes og må utformes (f.eks. maskevidde i garn). Forskriften har imidlertid ikke betydning for hvilken redskapstype den enkelte aktør må bruke, og behandles derfor ikke her.

Kvoter fordeles årlig på ulike redskapsgrupper og enkeltfartøy med hjemmel i havressurslova §§ 11 og 12. Havressurslova § 7 andre ledd lister opp syv likestilte hensyn forvaltningen skal legge vekt på i praktisk forvaltning (ingen uttømmende liste). Det skal f.eks. legges vekt på «at haustingsmetoder og reiskapsbruk tek omsyn til behovet for å redusere moglege negative verknader på levande marine ressursar» (bokstav f), og at det skal være «ei formålstenleg fordeling av ressursane, som mellom anna skal medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna» (bokstav d). I praksis har myndighetene i det vesentlige lagt til grunn historiske fordelingsnøkler som er framforhandlet i næringen, slik at lovens forvaltningsprinsipper i begrenset grad vurderes i kvotefordelingene.¹⁶ Klimahensyn (klimagassutslipp) verken nevnes eller diskuteres eksplisitt i loven eller dens forarbeider.

Torskefiske i nord er for 2024 regulert i forskrift om regulering av fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62° N i 2024 (torskeforskriften). Den norske totalkvoten fordeles først til ulike redskapsgrupper i forskriftens §§ 3–5, og deretter til enkeltfartøy. I torskeforskriften § 7 første ledd er fastsatt at fartøy med torsketråltillatelse «kan fiske og lande en fartøykvote på 644 tonn torsk». For kystfiskefartøy fordeles torskekvoten på enkeltfartøy etter reglene i torskeforskriften kapittel 5. Kapittel 5 angir ikke eksplisitt hvilke redskapstyper som er omfattet, men dette er implisitt de fartøy som kvalifiserer for fiske av torsk med konvensjonelle redskap i lukket gruppe, jf. deltakerforskriften kapittel 2.II.

Reguleringen av andre arter ligner på torskereguleringene, med visse unntak. I forskrift 19. desember 2023 nr. 2197 om regulering av fisket etter makrell i 2024 er det i § 12 fastsatt makrellkvote for kystfiskefartøy som har adgang til å delta i lukket gruppe i fiske med henholdsvis redskapstypene garn og snøre (jf. deltakerforskriften § 17) og not (deltakerforskriften § 18). For disse fartøyene er det imidlertid i § 14 åpnet for at fartøyeier kan velge om det skal fiskes med garn/snøre eller not, uavhengig av deltakeradgangens redskapstype. Dette er altså en regel om en viss redskapsfleksibilitet i kystmakrellfisket.

3.4 I hvilken grad har aktørene valgfrihet etter redskapsreguleringene?

Som gjennomgangen viser, har redskapsreguleringene, med noen unntak, karakter av å være spesifikke krav som gir aktørene liten grad av valgfrihet.¹⁷ Normeringen i lovs form har samtidig blitt «oppmyket» de siste 10−15 år. Før en lovendring¹⁸ i 2013 framgikk det av ordlyden i deltakerloven § 12 at konsesjonskravet omfattet redskapstypene trål og ringnot. Ordlyden har ikke slik konkretisering i dag. I forarbeidene ble det uttalt om lovendringen:

«Forslaget innebærer at kravet om spesiell tillatelse ikke lenger knyttes opp mot redskapstyper, men mot havfiskeflåten. Forslaget er ment å gi forvaltningen større fleksibilitet ved utformingen av de enkelte konsesjonsgruppene»¹⁹ (min utheving).

Og videre:

«Dagens redskapsorienterte konsesjonsgrupper kan være til hinder for energieffektive fangstmetoder. En oppmykning av redskapstvangen vil åpne for større fleksibilitet i fiskeriet, og kan være positivt for både miljøet og lønnsomheten. Departementet mener at konsesjonsordningen utelukkende bør være et virkemiddel for å styre kapasiteten i flåten og ikke begrense fiskernes adgang til selv å bestemme hvilket redskap de vil høste med, utover det som er nødvendig av hensyn til biologien og miljøet»²⁰ (min utheving).

Vi ser altså at lovendringen var begrunnet i fleksibilitets- og miljøhensyn. I praksis har det likevel vist seg at det først og fremst er reguleringsmyndigheten som har fått mer fleksibilitet ved fastsettelse av krav og vilkår. Næringen har ikke fått noe vesentlig større fleksibilitet til å velge redskapstyper (f.eks. mer energieffektive redskap) etter lovendringen.

4.1 Bidrar redskapsreguleringene til at utslippsmål for yrkesfiskeriene nås?

Norge har forpliktet seg til store reduksjoner i klimagassutslipp gjennom Parisavtalen av 2015. I klimaloven §§ 3 og 4 er det satt et mål om at klimagassutslippene i 2030 reduseres med minst 55 prosent fra utslippsnivået i 1990, og at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050 (reduksjon av utslipp fra 90 til 95 prosent fra utslippsnivået i 1990), uten at loven konkretiserer hvordan målene skal nås, eller setter utslippsmål for enkeltsektorer.²¹ Yrkesfiskerier omfattes ikke av det omsettelige kvotesystemet for klimagassutslipp i EU, EU Emissions Trading System ((EU ETS),²² og ligger i såkalt ikke-kvotepliktig sektor. I regjeringens Granavolden-plattform er det erklært at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor skal ned med 45 prosent sett i forhold til utslippene i 2005. I regjeringens handlingsplan for grønn skipsfart er det slått fast en ambisjon om å halvere klimagassutslippene fra sjøfart og fiske innen 2030 (i forhold til 2005-nivået).²³

Et første spørsmål er om og eventuelt i hvilken grad redskapsreguleringene bidrar til at de politisk fastsatte utslippsmålene for fiskerisektoren nås. Dette er et spørsmål det av flere grunner er vanskelig å vurdere. For det første er det komplekst og vanskelig å estimere utslipp fra yrkesfiskerier i seg selv. Beregninger basert på metodikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at utslippene fra fiskeflåten fra 2005 og fram til 2019 ble redusert med 58 prosent.²⁴ Etter disse beregningene var utslippsmålet for 2030 dermed allerede oppfylt i 2019. Beregninger basert på en annen metodikk fra forskningsinstituttet Nofima viser imidlertid en reduksjon på bare 10 prosent i samme periode.²⁵ Legges sistnevnte beregning til grunn, var yrkesfiskeriene i 2019 langt unna å nå utslippsmålet for 2030.

For det andre kan redskapsreguleringenes betydning for utslipp ikke ses uavhengig av andre sektorovergripende utslippstiltak som gjelder for yrkesfiskerier. Siden 1990-tallet har fiskeflåten hatt en CO₂-avgift på drivstofforbruk, men det har over lengre tid vært gitt omfattende fritak for avgiften (refusjon av innbetalt avgift). Refusjonsordningen opphørte 1. januar 2020 og ble erstattet av en midlertidig kompensasjonsordning som skulle trappes ned og avvikles over 5 år. Kompensasjonsordningen har imidlertid i etterkant blitt styrket for å gi fiskeflåten tid til å omstille seg.²⁶ Et problem med CO₂-avgiften er at mange flåtegrupper (spesielt havgående fartøy) har anledning til å fylle avgiftsfritt i utlandet, noe små fartøy ikke kan, og at fiskeflåten i dag har få alternative drivstoffkilder.²⁷

For fiskerispesifikke reguleringer er en tredje utfordring at det er vanskelig å skille ut hvordan en type regulering (her redskapsregulering) påvirker klimagassutslipp, gitt fiskerireguleringens samlede kompleksitet og påvirkning av andre faktiske forhold. Vi har noe kunnskap om ulike redskapstypers utslipp per kg fanget fisk. Beregninger basert på tall fra 2018 viser for eksempel at torsketrål og kystreketrål i gjennomsnitt slipper ut henholdsvis 0,48 og 1 liter drivstoff per kg fangst, mens tilsvarende tall for konvensjonelle kystfartøy under 11 meter er 0,11 l og 0,09 l for ringnot.²⁸ Denne typen kunnskap burde tas i betraktning ved kvotefordeling og forvaltning, men vektlegges ikke i dag.

Vi har imidlertid begrenset med kunnskap om hvordan redskapsreguleringene virker sammen med en lang rekke andre reguleringer som kan påvirke drivstofforbruket, for eksempel regulering av hvor fartøy kan fiske (områdereguleringer). Fiskerireguleringer skal bidra til oppfyllelse av et bredt sett av miljømål, sosiale målsettinger og krav til dyrevelferd, og det er fastsatt et omfattende og intrikat sett av regler for å oppnå disse målene, som på ulike måter kan påvirke drivstofforbruket. I tillegg vil eksterne forhold som f.eks. hvor fisken oppholder seg, bestandssituasjonen, markedsforhold og mottaksstrukturen (hvor fisken kan landes og faktisk landes) påvirke adferden til fartøyeier, og gjør bildet enda mer komplekst. Det bør derfor studeres nærmere hvordan redskapsreguleringer spesielt og fiskerireguleringer generelt kan bidra til utslippsreduksjon, og hvilke målkonflikter eventuelle reguleringsendringer kan reise.²⁹

4.2 Har Stortinget etablert tilstrekkelige garantier for at fiskerireguleringer bidrar til at Norge vil oppfylle internasjonale klimaforpliktelser?

Uavhengig av utfordringene med å vurdere om redskapsregulering bidrar til utslippsreduksjon, er det interessant å spørre seg om Stortinget har etablert tilstrekkelige garantier for at fiskerireguleringer mer generelt bidrar til at Norge vil oppfylle internasjonale klimaforpliktelser. Dette er også et spørsmål det er vanskelig å vurdere – av flere grunner.

For det første er det som vist i punkt 4.1 ikke fastsatt noen juridisk bindende utslippsmål for fiskerisektoren spesielt som reglene kan vurderes opp mot. For det andre er det utfordrende å vurdere fiskerilovverkets bidrag og måloppfyllelse gitt de vide fullmaktene departementet er gitt til å detaljregulere yrkesfiskerier innenfor vage formål og forvaltningsprinsipper i havressurslova. Graver (2019) peker på faren for at vide forvaltningsfullmakter åpner for at profesjons- eller næringsinteresser får avgjørende innflytelse på myndighetsutøvelsen, og at miljøhensyn da f.eks. kan gå på bekostning av næringsinteresser, men at dette er problemer det «er svært vanskelig å få bukt med ved bruk av rettslige midler», og at det kan være utfordrende å utforme mer presise kompetanser grunnet politisk uenighet og behov for et handlingsrom for å finne løsninger.³⁰

Det er likevel grunn til å problematisere om og eventuelt i hvilken grad Stortinget gjennom delegasjonen av de vide fullmaktene til å vektlegge ulike, og likestilte, hensyn i forvaltningen av de viltlevende marine ressursene i havressurslova, der klimahensyn ikke er tatt inn eksplisitt, har oppfylt miljøforpliktelsene i Grunnloven § 112.³¹ Videre er det grunn til å stille spørsmål ved om Stortinget samlet sett kan sies å ha etablert tilstrekkelige garantier for at reguleringen av yrkesfiskerier bidrar til at Norge vil oppfylle internasjonale klimaforpliktelser.

Dette er et omfattende tema som bør utredes nærmere, men gitt de store klima- og miljøutfordringer vi står overfor, er det uansett sterke grunner for at Stortinget bør styrke klima- og miljøhensyn i fiskerilovgivningen og begrense forvaltningens skjønnsmyndighet. Forvaltningen bør også innenfor gjeldende lovverk legge større vekt på klimahensyn i praktiseringen av reglene. Eriksen (2022) tar til orde for en lovreform som revurderer havressurslovas formål i lys av framtidens miljøutfordringer, men kobler dette også til den uklare rettslige statusen hun vurderer at deltakerrettighetene har i gjeldende rett. Dette er relevant da en eventuell omlegging av forvaltningspraksis og lovendringer også må vurderes i lys av menneskerettigheter som beskytter rettighetshavere mot visse inngrep.

4.3 Noen rettslige skranker for forvaltningen og lovgiver

Selv om dagens lovgrunnlag gir forvaltningen vide fullmakter til å fastsette vedtak som gjelder redskapsregulering, må forvaltningen holde seg innenfor flere overordnede rettslige skranker ved utøvelsen av forvaltningsskjønnet.

Det er ikke tvilsomt at forvaltningen kan stille krav til konsesjonsbelagt virksomhet på miljørettens område. Som vist åpner hjemmelsgrunnlagene for å stille vilkår om redskapsteknologi og fartøystørrelse. Vilkårsstillelse ved slike begunstigede vedtak må ha saklig sammenheng med den begunstigede avgjørelsen og ikke være uforholdsmessig tyngende, jf. den ulovfestede vilkårslæren.³² Dagens redskapsreguleringer er etablert over lang tid. Det stilles krav om hvilke redskap og fartøystørrelser som er tillatt, og slike vilkår må kunne anses som saklige. Det er nok aktører som finner reglene for rigide, men det er neppe grunnlag for å karakterisere kravene som uforholdsmessig tyngende.

Det er nok derfor primært departementets adgang til å omgjøre vedtak og vilkår, og lovgivers handlingsrom til å endre dagens lovgivning, som kan støte an mot rettslige skranker. Omgjøringsadgangen kan tenkes å bli satt på spissen dersom departementet endrer kravene på måter som gjør at aktører som har investert betydelig i en type teknologi, får store utgifter ved omlegging til ny teknologi, eller redusert kvotegrunnlag/inntektsgrunnlag. Det er nok lite sannsynlig med store omveltninger på kort sikt, men historien har vist at redskapsinnovasjon gjennom århundrer har skapt regulatoriske utfordringer og konflikter.³³

Eventuelle vedtaks- og lovendringer må vurderes konkret ut fra kompetansegrunnlaget, omgjøringsreglene i forvaltningsretten, og i lys av den beskyttelse tillatelseshaver har i Grunnloven § 97 og EMK første tilleggsprotokoll, artikkel 1, mot inngrep.³⁴ Det har i litteraturen vært pekt på at det er uklart hvilken beskyttelse innehavere av fiskerirettigheter har mot tilbakevirkende endring til ugunst etter Grunnloven § 97 og eiendomsvernet i EMK, og at avgjørelsen i Rt. 2013 s. 1345 ikke bidro til å klargjøre rettstilstanden.³⁵ En klargjøring av tillatelsenes rettslige status, rettigheter som i dag har stor markedsverdi, bør derfor også være en del av et større arbeid for å utvikle et framtidsrettet regelverk og en forvaltningspraksis som i større grad enn i dag ivaretar klimahensyn, jf. punkt 4.1 og 4.2.

Dagens forvaltningspraksis kan ellers reise spørsmål i lys av Grunnloven § 28 som bestemmer at «saker av viktighet» skal behandles av Kongen i statsråd. Som vist ovenfor er det ikke nødvendigvis slik at redskapsregulering er rent fagtekniske spørsmål, men kan gjelde beslutninger som kan ha betydning for f.eks. ressursfordeling. En endring av konsesjonsforskriften kan derfor etter omstendighetene være en «sak av viktighet», jf. Grunnloven § 28. En endring av konsesjonsforskriften som for eksempel har vært behandlet av Kongen i statsråd, riktignok før departementet ble delegert kompetanse til å endre forskriften, er opphevingen av et forbud mot ombordproduksjon for torsketrålere uten leveringsplikt, jf. kongelig resolusjon av 16. juni 2017 (PRE-2017-06-16-748). Dette var en type endring som kunne få betydelige fordelingsmessige konsekvenser for landindustrien, og som heller ikke bare kunne påvirket fiskeriene, men kunne ha betydelig påvirkning på lokalsamfunn i Nord-Norge. Selv om regjeringen har betydelig skjønn til å avgjøre hva som er en «sak av viktighet» etter Grunnloven §28, jf. Rt. 1992 s. 1401, tilsier hensynene bak bestemmelsen at saker blir avgjort i statsråd når de berører samfunnssektorer som er av en slik art at de er særlig viktige for Stortinget å kontrollere, for eksempel når det er tale om betydelige samfunnsvirkninger. På den bakgrunn kan det være problematisk at departementet har fått delegert kompetanse til å endre konsesjonsforskriften, da slike endringer ikke bare kan angå andre sektorer enn fiskerisektoren; de kan også ha betydelige samfunnsvirkninger.