Policingplatforme – et perspektiv på civilsamfundsinddragelse

Civilsamfund kan sikre sammenhængskraft i fragmenterede lokalsamfund

Civilsamfundet er et bredt begreb, der kan beskrives som en ”fællesbetegnelse for de aktører og grupperinger, som eksisterer imellem og uafhængigt af privatsfæren, markedet og det offentlige i et demokratisk samfund” (Socialministeriet 2010). Grænserne mellem de forskellige aktører og sfærer er imidlertid ikke klart afgrænsede, og mange aktiviteter i samfundet går på tværs af hinanden. I det daglige politiarbejde er det ofte de særligt aktive borgere, frivillige organisationer, fonde, selvejende institutioner, interesseorganisationer, grundejer- og boligforeninger og sportsklubber, vi forbinder med civilsamfundet.

Det er ofte lettere at forholde sig til begrebet civilsamfund, når vi ser på et lokalområdes civile ressourcer.

Grundlaget for at arbejde med de civile ressourcer i lokalsamfundene har imidlertid forandret sig. Hvor et lokalsamfund tidligere har været præget af stærkt kendskab til hinanden samt høj grad af social kontrol, ser vi i dag lokalsamfund karakteriseret ved øget fragmentering, differentiering og individualisering. Borgernes tilhørsforhold og hverdagsliv er ikke længere baseret på traditionelle klassetilhørsforhold og lokalsamfund. Man skal i stedet forholde sig til en global og differentieret verden uden traditionelle bindinger til et særligt sted og folk (Giddens 1991; Beck 2000; Putnam 2000; Sennet 1998).

En del af løsningen ift. at skabe den nødvendige sammenhængskraft i lokalsamfundene ligger hos civilsamfundet. I civilsamfundet eksisterer der ressourcer og muligheder, som ingen myndighed kan opbygge alene. Aktive borgere og foreninger har en rækkevidde og viden om lokalsamfundet, som gør dem i stand til at samle en bred vifte af borgere i deres netværk. Samtidig har civilsamfundsaktører gode betingelser for at opbygge fællesskaber i lokalsamfundet og understøtte borgernes følelse af ejerskab til og forpligtelse over for deres nærområde (Pedersen & Sausdal 2013; Christensen, Avlund & Larsen 2011).

Sammenhængende lokalsamfund er resiliente

Begrebet resiliens er godt til at beskrive, hvorfor stærke og sammenhængende lokalsamfund er vigtige. Resiliens kan betegnes som ”…kapaciteten af enkeltpersoner, samfund, institutioner, virksomheder og systemer til at overleve, tilpasse og vokse uanset hvilke former for kroniske stressfaktorer og akutte chok, de oplever” (Vejle Kommune 2016:12). Der skelnes mellem forskellige kategorier af begrebet, herunder blandt andet teknisk, organisatorisk, økonomisk og social resiliens (Lemyre, Buré, Markon, Gibson, Carroll & Boutette 2008). Ser vi på community resilience eller social resiliens, kan resiliens ses som en proces, hvor lokalsamfund reducerer potentielle sårbarheder og opbygger beskyttende faktorer eller oplevelser (Ellis & Abdi 2017). Lemyre et al (2008) beskriver, at ”every community has inherent characteristics within it, which either foster or diminish its level of resilience […] A resilient community is one that takes intentional action to enhance the personal and collective capacity of its citizen and institutions to respond to, and influence the course of social and economic change.”

Resiliens kan således både være en samfundsopbyggende proces og en tilstand, et lokalsamfund kan befinde sig i. Forskellen på resiliente og ikke-resiliente lokalsamfund er deres evne til at overkomme og tilpasse sig udfordringer, frem for kun at håndtere det, der måtte opstå. Det betyder blandt andet et lokalsamfund, der kan stå sammen om at løse en given udfordring, før det er for sent såvel som at modstå større, pludselige udfordringer (Lemyre et al 2008; Ellis & Abdi 2017).

Det at opbygge resiliens er ikke en lineær proces med et start- og et slutpunkt. Derimod er det en unik proces i hvert enkelt lokalsamfund, hvor de tiltag der skal til, afhænger af lokalsamfundets sammensætning af borgere, geografiske placering og aktuelle udfordringer (Lemyre et al 2008). Med andre ord er konteksten helt afgørende ift. valg af metode til at opbygge resiliens. Et fællestræk er dog, at gode sociale forbindelser – social kapital – er en grundlæggende forudsætning for resiliente samfund (Ellis & Abdi 2017; Lemyre et al 2008).

Civilsamfundsinddragelse sikrer bedre opgaveløsning ift. reaktive politimetoder

Der er forskellige årsager til, hvorfor politiet bør indgå som aktør i at inddrage civilsamfundet i forhold til at opbygge resiliens i lokalsamfundene. Først og fremmest fordi interaktion med civilsamfundet repræsenterer en langt mere effektiv tilgang end traditionelle reaktive metoder i politiarbejdet (Sherman 2013). Selvom det er en udbredt opfattelse, at effektivt politiarbejde handler om at slå hårdt ned og afskrække individer fra at begå kriminalitet, er denne tilgang ikke effektiv i forhold til at bekæmpe alle former for kriminalitet eller opnå langsigtede løsninger (Karn 2013; Lawrence & McCarthy 2013; Goldstein 1974; Cordner 2014). Den reaktive tilgang kan endda distancere politiet fra befolkningen og underminere den tillid, borgerne har til politiet (Miller et al 2014; Cordner 2014:150). Gennem de seneste år er fokus derfor rettet mod problemorienterede metoder, hvor politiet er proaktivt og fokuserer på at løse de bagvedliggende årsager til kriminalitetsproblemet (Weisburd, Telep, Hinkle & Eck 2008; Goldstein 1990). Civilsamfundsinddragelse er som metode en del af bevægelsen fra det reaktive til det problemorienterede politiarbejde. Når civilsamfundet deltager aktivt i at definere og indgå i problemløsningen af de lokale kriminalitets- eller tryghedsudfordringer, får man langt flere perspektiver, forklaringer og løsningsmuligheder og dermed bedre løsning af den konkrete opgave. På det mere abstrakte plan betyder civilsamfundsinddragelse, at politiet i højere grad bliver en ligeværdig medspiller, der skal løse opgaverne omkring kriminalitet og utryghed i fællesskab med øvrige aktører. En sådan form for deltagelse og interesse for lokalsamfundene skaber i sig selv tryghed for borgeren (Karn 2013; Myhill 2012). Samtidig er der solid evidens for, at politiets legitimitet samt borgernes tilfredshed med politiet stiger ved, at borgerne inddrages i politiets overvejelser om problemerne i deres lokalområder samt i selve problemdefinitionen (Gill, Weisburd, Telep, Vitter & Bennett 2016; Karn 2013; Mackenzie & Alistair 2009; Myhill 2012; Longstaff, Willer, Chapman & Czarnomski 2015; Lloyd & Foster 2009).

Community policing – en metode og filosofi for civilsamfundsinddragelse

Community policing bygger på den grundlæggende idé, at lokalsamfundene har en afgørende betydning i forhold til at imødegå lokale udfordringer, såsom kriminalitet og utryghed (Karn 2013). Det amerikanske Justitsministerium definerer community policing som ”organizational strategies that support the systematic use of partnerships and problem-solving techniques to proactively address the immediate conditions that give rise to public safety issues such as crime, social disorder and fear of crime.” (US Department of Justice 2014). Udgangspunktet er, at politiet indgår aktivt i partnerskaber med kommuner, virksomheder, individuelle borgere, frivillige organisationer og medier med henblik på at forebygge kriminalitet, adressere årsagerne til kriminalitet og reducere utryghed (Lawrence & McCarthy 2013; Miller et al 2014). Partnerskaberne tager udgangspunkt i den problemorienterede metode ved i fællesskab systematisk at identificere, afdække og fokusere på at løse årsagerne til problemerne (Lawrence & McCarthy 2013; Miller et al 2014; US Department of Justice 2014).

Tilgangen i community policing repræsenterer et paradigmeskifte inden for politivirksomhed, fra en traditionel forståelse af politiet som en myndighed, der primært håndhæver loven, til en langt bredere forståelse, hvor relationsopbygning i lokalsamfundet og et forebyggende fokus er det afgørende. Helt overordnet kan community policing ses som et skifte i retning af den oprindelige filosofiske betydning af politi, hvor politi er et begreb frem for en myndighed. Aristoteles anvender begrebet ”politeia”til at beskrive statens indre balance mellem befolkningsgrupper. I en dansk kontekst, har vi i Christian III´ reces af 1558 et påbud til borgmestre om at ”holde god orden og politi”. Vel at mærke længe inden det første politiembede blev etableret i Danmark i 1682 (Stevnsborg 2010; Christensen 2012; Henricson 2012). I mere moderne termer skelnes mellem policing og the police,hvor det at police betyder at skabe en ideel balance i et samfund – uanset om man er myndighed, privat aktør eller borger. The police er i den optik blot én gruppe blandt andre, der udøver policing (Christensen 2012:34; Johnston 2005). Eller som Sir Robert Peel beskrev i sine principper fra 1829:”The police are the people, and the people are the police” (Cordner 2014:148). Grænserne mellem myndigheder, borgere og civilsamfundsaktører er dermed langt mere flydende, eftersom ansvaret for at sikre samfundets balance og orden i højere grad er et fælles ansvar mellem myndigheder og civilsamfundsaktører (Karn 2013).

Et sådant paradigmeskifte kræver naturligvis, at man som myndighed tilpasser sit mindset. Eksempelvis ved at være bevidst om de flydende roller, og at det ikke på forhånd er afgjort, hvilke aktører, der kan løse hvilke opgaver. Hvis det på forhånd er afgjort, hvilke aktører, der kan løse hvilke opgaver, risikerer man som lokalsamfund at gå glip af en række muligheder⁴ (Olesen & Pors 2016).

Samtidig skal man acceptere tilgangens indbyggede dilemma omkring repræsentativitet. Hvis formålet er at skabe resiliens i lokalsamfundene, er en bred inddragelse af samfundsgrupper og samfundslag afgørende. Omvendt er det usandsynligt, at alle borgere kan og vil deltage i en sådan form for samarbejde – hvorfor fuld repræsentativitet sandsynligvis ikke kan opnås (Hansen 2010).

Ikke al magt kan deles med civilsamfundet

Idéen om myndigheder og civilsamfund som ligeværdige aktører har naturligvis sine forbehold og begrænsninger. Det er ikke al magt, der reelt kan deles. Eksempelvis sætter statens voldsmonopol en naturlig begrænsning ift. hvor langt civilsamfundet kan inddrages (Myhill 2012). Samtidig vil det fortsat altid være politiet, der i sidste ende har det formelle ansvar for den sociale kontrol. Når man i community policing opstiller politi og civilsamfund som ligeværdige aktører, er det kun i den udstrækning, der er reel villighed fra civilsamfundet til at indgå i problemløsningen. Ønsker civilsamfundet ikke at indgå i problemløsningen, er myndighederne nødt til at ty til andre metoder, eftersom det formelle ansvar for problemløsningen fortsat ligger hos myndighederne. Det skal derfor understreges, at community policing er en metode og en filosofi, men ikke en formel magtdeling mellem civilsamfund og myndigheder.

CASE 1: Herlev passer på Herlev

Et civilsamfundsinddragelsesprojekt initieret af Herlev Kommune og Københavns Vestegns Politi i 2016. På baggrund af en række borgermøder og møder i civilsamfundsnetværk, er case 1 konkretiseret i seks pilotprojekter:

CASE 2: Fælles om det gode liv i Avedøre stationsby

Et projekt, der via civilsamfundsinddragelse har til formål at øge sammenhængskraft, skabe tryghed og bidrage til den positive fortælling om boligområdet Avedøre Stationsby (indtil 2018 var området kategoriseret som et ”særligt udsat boligområde”). Projektet er initieret af Københavns Vestegns Politi og Hvidovre kommune i 2016. Ud fra indledende dialog med centrale aktører i Avedøre Stationsby samt et projektværksted, er projektet konkretiseret i flg. fire spor:

Alle initiativer understøttes med projektledelse og sekretariatsunderstøttelse af både politi og kommune.

CASE 3: Tryghedsambassadører i Ishøjcentret

Et koncept, der via inddragelse af strategisk udvalgte borgere (Tryghedsambassadører) skal styrke tryghed og dialog mellem politi og borgere. Med inspiration fra Midt- og Vestjyllands Politi, har Københavns Vestegns Politi opstartet projektet i Ishøjcentret i 2016⁷. Ishøj kommune har bidraget med viden i forbindelse med opstarten. En Tryghedsambassadør er en borger med rækkevidde i et lokalt netværk, som forpligter sig til løbende dialog med Lokalpolitiet ang. trygheden i det givne område. I Ishøjcentret er der indgået aftaler med fire ambassadører.

Policingplatform 1: Borgermøder

Borgermøder er en platform, der har været anvendt i case 1 og 2 som bred indgang af åben karakter, hvor alle med interesse har haft mulighed for at møde op. Initiativet til borgermøderne er kommet fra myndighederne. Der er blevet inviteret bredt via lokalpresse, lokale facebookgrupper og andre lokalt forankrede kanaler.¹⁰ Der har været varierende fremmøde.

Styrker ved borgermøder

Erfaringer fra de to cases, hvor denne platformstype har været anvendt, viser at helt åbne borgermøder kan være en velfungerende kanal som første skridt ift. at

Begrænsninger ved borgermøder

Den grundlæggende begrænsning ved borgermødet som policingplatform har været, at borgermøderne er initieret af myndigheder, ligesom det har været politi og kommune, der har stået på scenen, mens borgerne kan forholde sig mere passivt – særligt dér, hvor fremmødet har været stort. Det har betydet et begrænset ejerskab hos borgerne, ligesom borgermøderne kun sjældent fører til konkret handling fra borgernes side. Forventningen fra borgerne har været, at det primært er myndighedernes ansvar at følge op. Dvs. man fastholder den traditionelle rollefordeling mellem myndigheder og civilsamfundet, hvorfor borgermødet i denne form ikke kan stå alene, hvis man ønsker reel civilsamfundsinddragelse.

Policingplatform 2: Civilsamfundsnetværk

Civilsamfundsnetværk er en smallere platformstype, hvor deltagerne er strategisk udvalgte.¹¹ Vi har fra de tre cases erfaringer med to typer civilsamfundsnetværk: Et netværk der arbejder med en specifik udfordring og de bredere netværk, der er sammensat på baggrund af fælles interesse, men uden en fast defineret udfordring.

Styrker ved civilsamfundsnetværk

Styrken ved civilsamfundsnetværkene har i de tre cases været, at man her i højere grad ift. det brede borgermøde inddrager borgerne som ligeværdige policingaktører. Det betyder også, at civilsamfundsnetværkene i højere grad har medført reel handling fra civilsamfundet. Platformen skaber momentum for, at borgere selv tager initiativ til policing, hvormed myndighedernes rolle bliver understøttende i en form for sekretariatsfunktion. Eksempelvis affødte et indledende møde i case 1 med udvalgte Herlev-borgere oprettelsen af Natteravne i kommunen samt en tricktyverikampagne drevet af Ældresagen. Hverken kommune eller politi har efterfølgende været involveret i de to initiativer. I indbrudsnetværket i case 1, har politi og kommune haft en sekretariatsfunktion, som er opstået efterhånden som borgerne har taget netværket til sig.¹²

Begrænsninger ved civilsamfundsnetværk

Begrænsningen ved civilsamfundsnetværkene ift. policing har i nogle tilfælde været, at det fortsat i høj grad er foregået på myndighedernes præmisser. Myndighederne har i nogle tilfælde ikke formået at give plads til uformelle drøftelser i det formelle rum. Det har medført, at borgerne i disse tilfælde har brugt mødet som anledning til at sætte spørgsmålstegn ved myndighedernes indsats uden selv at indgå i problemløsningen. Til gengæld har denne begrænsning ikke været lige så udtalt i netværket med en mere fast defineret udfordring (jf. det indbrudsforebyggende netværk i case 1).

En anden begrænsning, vi har oplevet i case 2 er, hvis netværksdeltagerne ikke køber præmissen for netværkets arbejde. Her erfarede vi, at vores fokus på problemet (utryghed) som udgangspunkt for arbejdet var en begrænsning for at deltagerne ville tage ejerskab. Da erkendelsen opstod hos politi og kommune, lykkedes det at få det vendt til et styrkefokus i stedet med en ny titel¹³ på projektet, hvilket ændrede engagementet i positiv retning.

Policingplatform 3: Nøglepersoners eksisterende platform

Den tredje platformstype er ligeledes en smal platform, idet deltagerne er strategisk udvalgte. Her har politiet (evt. i samarbejde med kommunens medarbejdere) identificeret et lokalområdes nøglepersoner og styrket/udnyttet den platform, disse borgere allerede besidder. Forskellen fra policingplatform 2 er, at her er tale om et samarbejde med enkeltpersoner frem for et netværk. Det er særligt denne platform, der er anvendt i case 3: Tryghedsambassadører i Ishøjcentret.

Styrker ved brug af nøglepersoners eksisterende platform

Tryghedsambassadørerne i Ishøj har selv givet udtryk for en række styrker ved denne platform. Eksempelvis har dialogen mellem borger og politi samt det, at Lokalpolitiet agerer hurtigt og sikrer tilbagemelding betydet øget tryghed: ”Det er fordi, vi har bedre kommunikation. Vejen fra observation til handling bliver bare kortere […] Det er bevidstheden om, at politiet gør noget godt, når der er behov for det. Det betyder rigtig meget,” som én af tryghedsambassadørerne udtrykker det i en intern evaluering.¹⁴ Samtidig har inddragelsen af borgernes perspektiver medført en mere problemorienteret tilgang. Et eksempel er, hvordan en Tryghedsambassadør i dialogen med politiet fremhæver, at der foregår utryghedsskabende narkotikasalg omkring centret. Herefter får lokalbetjenten kontakt til kommunens Center for Park, Vej og Miljø, der skærer beplantningen ned inden for et døgn, så det ikke længere er muligt at foretage det skjulte narkotikasalg. Reaktionstiden her er unik og skyldes sandsynligvis det gode samarbejde mellem lokalbetjentene og kommunen. Samtidig er Lokalrådet orienteret om opstart, hvormed kommunen valgte at byde ind med viden om nøglepersoner i centret fra gadeplansmedarbejdere, der kender centret. Ejerskabet hos kommunen kan dermed også tiltænkes en rolle i den hurtige opgaveløsning.

Begrænsninger ved brug af nøglepersoners eksisterende platform

Vi har primært haft positive erfaringer med denne policingplatform. Dog er det uklart, om de positive effekter fortsætter, eller om projektets nyhedsværdi i sig selv har haft indflydelse. Den naturlige begrænsning ved brugen af denne platform er, at den afhænger meget af enkeltpersoner. Både de enkelte nøglepersoner i civilsamfundet og deres netværk, men også den enkelte lokalbetjent. Den lokalbetjent, der har kontakten til ambassadørerne kan kun i begrænset omfang erstattes. Vi har dog erfaring med at en anden lokalbetjent, som i forvejen er et kendt ansigt i Ishøjcentret har kunnet indtræde. Det kræver derfor et unikt lokalkendskab, som det en lokalbetjent skaber, eftersom policingplatformen bygger på stærke relationer imellem betjent og borger.

Forudsætning #1: Giv slip og stol på civilsamfundets evner

Først og fremmest handler det om at turde give slip på den traditionelle rollefordeling mellem borgere og myndigheder. Grundvilkåret er, at man skal stole på civilsamfundets evner og berettigelse til at police.¹⁵

Helt lavpraktisk behøver det eksempelvis ikke være myndigheder, der leder møder eller står på scenen til borgermøder. Samtidig skal man også være villig til at sadle om og ændre kurs på baggrund af input fra borgerne. Eksempelvis oplevede man som nævnt blandt borgerne i Avedøre Stationsby (case 2) en grundlæggende modvilje ift. at tale om bydelens utryghed/tryghed. Derfor ændrede man projektets fokus, hvilket bl.a. sås i en navneændring fra ”Tryghed i Avedøre Stationsby” til ”Fælles om det gode liv i Avedøre Stationsby”. Med denne navneændring blev styrkemarkørerne omkring det at bo i boligområdet fremhævet frem for fokus på den negativt betonede utryghed.¹⁶

Forudsætning #2: Understøt frem for at styre

Det at give slip på traditionelle roller og ansvar betyder dog ikke, at myndigheder skal trække sig, for i den bedste mening at give plads. Myndigheder skal understøtte borgerne og bære deres idéer frem. Ved at understøtte borgernes idéer, skaber man også manøvrerum til ind i mellem at afvise en idé, der ikke er opbakning til politisk eller hvor forskningen og det fagprofessionelle taler imod. Det er ikke alle idéer, der er gode eller implementerbare – hverken dem, der kommer fra borgerne eller myndighederne. Myndigheder skal anerkende, at deres rolle er at facilitere og understøtte frem for at styre. Man skal være borgernes sekretær, der gør det så nemt som muligt for borgerne at police. Et eksempel fra det indbrudsforebyggende netværk i case 1 er, at borgerne kvitterede for et godt råd, en lokalbetjent havde givet, de kunne bruge i deres lokalområder til at skræmme indbrudstyve væk. Samtidig efterspurgte de den viden, der lå bag rådet. I stedet for at henvise borgerne til de fire teksttunge rapporter, myndighederne kender til, blev borgerne til næste møde præsenteret for et tre-siders overblik over viden om indbrudsforebyggelse opsummeret i nogle overordnede råd, de kan anvende direkte i deres dagligdag.

Forudsætning #3: Gå i reel dialog

Samtidig med, at man skal stole på civilsamfundets evner og understøtte borgerne i at police, skal man også som myndighed bruge sin faglighed aktivt. En del af det at tage borgerne alvorligt er netop at indgå i en reel dialog, hvor man lytter, men samtidig er bevidst om styrken i sin faglighed. Eksempelvis var der til åbent lokalråd i case 1 en drøftelse af, hvorfor der ikke nødvendigvis sendes en patruljevogn ud, når en borger ringer til politiet i forbindelse med salg af narkotika. I stedet for at love flere patruljevogne, tog lokalbetjenten den reelle dialog og forklarede, hvordan narkotikasalget i det pågældende område er ekstremt mobilt og skjult i sin karakter. Netop derfor bekæmpes narkotikasalget ikke bedst via patruljevogne. Til gengæld, fik borgerne at vide, at det er ekstremt værdifuldt for politiet, at man anmelder salget. I så fald sikrer man, at politiet kender til problemet og kan vælge den mest hensigtsmæssige måde at tackle problemet på. Her sikres denne reelle dialog samtidig med, at borgerne guides på en inddragende måde.

Forudsætning #4: Giv opfølgning og tilbagemelding

Som eksemplet fra åbent lokalråd i case 1 også illustrerer, er dialogen mellem myndigheder og borgere afgørende for den effektive inddragelse af civilsamfundet. Hvis der eksempelvis er iværksat et civilsamfundsnetværk, bør man løbende følge op ift. hvordan det går, og om der er behov for yderligere understøttelse. Man bør ligeledes være opmærksom på at fortælle, hvad myndighederne foretager sig. Eksempelvis viste case 3 med Tryghedsambassadører i Ishøjcentret, at Tryghedsambassadørernes subjektive tryghed blev øget, når de fik tilbagemeldingerne om, hvordan politiet agerer på anmeldelser fra borgere. Selvom informationerne fra politiets synsvinkel ofte kan synes ubetydelige, giver tilbagemeldingen vished om, at man kan stole på, at politiet handler – enten her og nu eller ved at give informationer videre til relevante aftagere såsom andre borgere, kommunen, boligselskaber o.lign.