Innsikt

Dømmekraft og drømmekraft 5: Det nye pengesamfunnet og kampen om Norges Bank

Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet
MIDT I FINANSRETTEN: Carsten Smith (nr 3 fra venstre) på sentralbanksjefens årstale i Norges Bank 1997. F. v: Daværende statsråd Gudmund Hernes, tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland, daværende finansminister Jens Stoltenberg, daværende statsminister Thorbjørn Jagland, daværende sentralbanksjef Kjell Storvik og daværende formann i bankens representantskap Paul Thyness. (NTB-foto: Lise Åserud)
Lesetid ca. 20 minutter

Jeg har arbeidet mye med norsk bank- og pengerett (eller kall det finansrett), i stor grad ved å delta i offentlige oppnevnte lovutvalg. Det har i min tid vært tre ulike utvalg der jeg var med, som alle har arbeidet med spørsmålet om ulike varianter av bankens egen styring og politisk styring. Dette spørsmålet har i høy grad vært påvirket av de allmenne politiske strømninger i samfunnet vårt. Jeg har i denne sammenheng vært en slags ikke-politisk fagutøver (noe som ikke eksisterer) som kunne vandre (politisk oppnevnt) fra den ene lovkomiteen til den andre. De tre lovutvalg nevnt i den tidsmessige rekkefølgen for deres oppnevning, er loven om Norges Bank, loven om demokratisering av forretningsbankene og loven om selveiende forretningsbanker. I hvilken grad den «fjerde sentralmakten», sentralbanken, skal styres politisk, har vært et stridstema i hele min levetid.

Senere er Oljefondet blitt en ny og viktig aktør i pengepolitikken. Norges Bank har fått den dobbelte funksjon som både statens sentralbank og folkets kapitalforvalter. Debatten om ansettelse av ny leder i Oljefondet tydeliggjorde at det er oppstått et nytt rettsspørsmål når det gjelder Norges Banks selvstendighet overfor politiske myndigheter. Her er det forskjell mellom statens adgang til instruksjon i de to oppgaver. Denne ulikhet i Norges Banks styringsrett innenfor disse oppgavene reiser spørsmålet om styringen bør legges til to ulike institusjoner

Utvikling av bank- og pengeretten

Før jeg går nærmere inn på de spørsmål som her er påpekt, vil jeg forsøke ved noen kortfattede glimt å beskrive litt om omdanningen og utviklingen av bank- og pengeretten mer allment i etterkrigstiden. Styringen av pengestrømmene i samfunnet ble et politisk slagfelt på 1970- og 80-tallet. 

På 1970-tallet slo den allmenne demokratisering også innover forretningsbankene, og det var bare starten på nye rettsspørsmål i «det nye pengesamfunnet» som vokste fram på slutten av 1980-tallet og videre. Kanskje har den økonomiske innvirkningen på retten gått så langt at den norske kronen var blitt som en rettskilde i vårt pengesamfunn? Enkelte røster har sammenliknet sentralbanken og Høyesterett som to  institusjoner på linje med hverandre, der Høyesterett tar seg av rettsvern for borgerne, mens Norges Bank tar seg av pengevern for borgerne.

I dag er det nærmest umulig å tenke seg tilbake til en slik lovstyring man hadde før dereguleringen av bankvesenet i 1980-årene, som skjedde svært raskt. Det ble åpenbart etter hvert en viss mangel på rettsregulering, og man fikk bankkrise på slutten av 1980-årene og inngangen til 1990-årene. 

Kanskje har den økonomiske innvirkningen på retten gått så langt at den norske kronen var blitt som en rettskilde i vårt pengesamfunn?

Jeg har vært professor i rettsvitenskap lenge nok til å huske at bank- og pengeretten på midten av 1900-tallet ble et eget spesialfag. Det tiltrakk seg flinke studenter i økende grad, og jeg husker de mange diskusjonsmøtene i «den bankjuridiske forening». Jeg fikk undertiden den funksjonen å stikke kjepper i hjulene for økonomene fordi jeg stilte spørsmål om hvilke hjemler de hadde for sine tiltak. På den tiden var sosialøkonomene sterke i norsk offentlig liv, og jeg følte meg til dels rent som en «partyspoiler» fra den rettslige siden. Sosialøkonomene trakk opp linjer for hva som var økonomisk optimalt. Så kom juristene inn fra sidelinjen og spurte om rettsrammene. På denne tiden skrev jeg boken Bankrett og statsstyre (1980), som var grunnbok for studenter i bank- og pengeretten i flere år og danner et bakteppe for debatten om sentralbanken. 

Jeg ledet imidlertid Bankklagenemnda (senere Finansklagenemnda) da den ble opprettet i 1980-årene. Nemnda ble straks fylt med saker kanskje fordi kostnadene ved å gå til domstolene var store

Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet
DEREGULERING: Kåre Willochs regjering startet en deregulering av bankse i Norge i regjeringsperioden 1981-19866. Her er Willoch på Høyres landsmøte 2017. Foto: Høyre/ Hans Kristian Thorbjørnsen

På et nordisk bankjuristmøte i 1977 sa jeg at det var rettsvitenskapens plikt å analysere sentrale institusjoner, ikke bare domstolene, men også bankvesenet. Jeg beskrev da bankene som å ha et visst dobbeltsyn i garantiretten som jeg hadde studert særlig inngående. Banker stiller garantier (bankgarantier) og mottar garantier (kausjon). I begge tilfeller er det den samme disposisjonstypen rettslig sett, og garantiene ble regulert (særlig den gang) stort sett av de samme kontraktsreglene. Hvordan var her bankenes syn på eget ansvar og andres ansvar? Det viste seg at en slik todelt økonomisk funksjon ledet til et ulikt rettsansvar. Jeg fikk i løpet av de følgende år forespørsel om å lede et lovarbeid som omfattet garantiretten, men kunne ikke. Rettsreglene om kausjon er senere regulert som del av finansavtaleloven av 1999.  

Jeg ledet imidlertid Bankklagenemnda (senere Finansklagenemnda) da den ble opprettet i 1980-årene. Nemnda ble straks fylt med saker kanskje fordi kostnadene ved å gå til domstolene var store, mens å klage til nemnd var kostnadsfritt. Mange klager, selv om små beløp, kunne reise rettsspørsmål av stor og prinsipiell interesse. Spørsmål om reform presset seg på. Bank- og kredittlovgivningen var, skrev jeg, «om ikke en lovjungel, så et viltert norsk lovkratt». Det var tid for gartner. Finansdepartementet nedsatte et utvalg for revisjon av finansretten,[i] under ledelse av Tor Moursund og senere Erling Selvig. Jeg var selv med, men trakk meg ut da jeg begynte i Høyesterett. 

Så til de tre lovutvalgene, som nå omtales i den rekkefølge de ga sine innstillinger. Det blir da mest drøftelse av loven om Norges Bank, og mitt bidrag til dagens debatt er min erfaring fra denne vurderingen av sentralbankens rolle.

I dag er det nærmest umulig å tenke seg tilbake til en slik lovstyring man hadde før dereguleringen av bankvesenet i 1980-årene, som skjedde svært raskt. Det ble åpenbart etter hvert en viss mangel på rettsregulering, og man fikk bankkrise på slutten av 1980-årene og inngangen til 1990-årene

 

Demokratiseringen av forretningsbankene 1977 

I 1977 ble forslaget til en lov om demokratisering av bankene lagt frem av et utvalg jeg deltok i med Andreas Cappelen som leder. Forslaget handlet om politikernes innflytelse på styringen av forretningsbankene og ansattes medbestemmelse og representasjon. Jeg mente man kunne vinne atskillig på en demokratisering av bankstrukturen vår. Venstresiden i utvalget ønsket en fullstendig overtakelse, og at flertallet i bankledelsen skulle velges politisk, men dette synes jeg gikk altfor langt.  Det ble spørsmål om Grunnlovens § 19 som sier at «Kongen våker over at statens eiendommer (…) . . . anvendes og bestyres på den av Stortinget bestemte og for samfunnet nyttigste måte», var et prerogativ (en særlig rett) for Kongen (etter hvert regjeringen), men dette ble oppgitt på 1970-tallet, og jeg bidro med en utredning som konkluderte med at bankene vil falle utenfor området for denne grunnlovsregelen. 

Jeg hadde aldri vært medlem av noe politisk parti, og jeg ønsket ikke heller på denne måten å markere noen bestemt, politisk tilhørighet.  Men så hadde bankene noen representanter i utvalget som heller ikke var politisk valgte. Disse ba meg gi en fremstilling av hvordan jeg personlig mente norsk bankvesen burde organiseres. Jeg gjorde det, og de ønsket å undertegne dokumentet sammen meg. Så kom representantene for de borgerlige partier og ga samme tilslutning. Jeg, som ikke ønsket å havne i en fraksjonuttalelse, gjorde derfor likevel det. Det var venstresidens forslag som vant og ble lov av 10. juni 1977. 

Venstresiden i utvalget ønsket en fullstendig overtakelse, og at flertallet i bankledelsen skulle velges politisk, men dette synes jeg gikk altfor langt. Det ble spørsmål om Grunnlovens § 19 som sier at «Kongen våker over at statens eiendommer (…)

Bankdemokratiseringsloven ble kortvarig. Allerede ved det første valget i 1981 kom regjeringen Willoch, loven ble opphevet og nyordningen reversert. Ved innføringen av bankdemokratiseringen var det et vesentlig argument fra lovgivers side at bankaksjonærer ikke hadde den vanlige risiko som andre aksjonærer i næringslivet. Et resultat av bankkrisen ble likevel at verdiene av aksjene i enkelte banker ble satt til null. 

Selveiende forretningsbanker 1978

Nå hadde det seg slik at det også ble en tverrpolitisk liten krets i lovutvalget om bankdemokratisering. Arbeiderpartiet (Per Melsom), Senterpartiet (Per Magnar Arnstad) og jeg påpekte muligheten for at banker kunne organiseres som selveiende institusjoner.[ii] Det ble vedtatt en lov også om dette, lov av 26. mai 1978, Lov om selveiende forretningsbanker,[iii] som også dessverre forsvant ved det nye politiske flertallet. Loven burde ha fått en sjanse til å vise sin virkning, da kunne 1980-tallet i Norge og bankkrisen sett annerledes ut. Det neste tiåret viste at det kunne ha vært viktig med en organisering som ikke oppfordrer bankledelsene så sterkt til å styre mot større vekst som aksjeformen gjør. 

Loven burde ha fått en sjanse til å vise sin virkning, da kunne 1980-tallet i Norge og bankkrisen sett annerledes ut.

Loven om Norges Bank 1985

Det bankutvalg som dominerte mest av mitt 1970-og 1980-tall var utvalget for en egen lov om Norges Bank. Det sentrale spørsmålet var: Hvor stor selvstendighet skal landets sentralbank ha overfor de politiske myndigheter? Og hvordan skal dette stå i forhold til regjeringens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar? Kjernen i spørsmålet er om regjeringen skal kunne gi instrukser til Norges Bank – og i tilfelle når og hvordan? En ny lov ble innført i 1985 – etter betydelig debatt mellom utvalget og ledelsen i Norges Bank. Den nye loven trakk opp grunnleggende prinsipper for banken i vårt parlamentariske demokrati, prinsipper som ble delvis videreført i den følgende loven av 2019. 

Arbeidet med 1985 loven startet så langt tilbake som 1968, da sjefdirektør i Norges Bank, Erik Brofoss, foreslo å utrede en ny lovgivning om pengevesenet og Norges Bank. Forslaget kom fordi den eksisterende lov om pengevesenet var fra 1875 og loven om Norges Bank fra 1892. De var åpenbart foreldede lover fra gullstandardens tid. Utvalget var ledet av Rolv Ryssdal, som i løpet av utvalgsperioden ble utnevnt til høyesterettsjustitiarius. Med på laget var også Preben Munthe, Andreas Cappelen, Egil Bakke, Fredrik Moe og undertegnede.  Utvalget ble ferdig i 1983 og loven vedtatt i 1985. 

Jeg ble sterkt involvert i debatten om loven, blant annet som følge av Ryssdals arbeid i Høyesterett, idet han overlot til meg å fremføre mange av flertallets synspunkter om Norges Banks stilling i styringsverket, sentralbankens selvstendighet og regjeringens myndighet til å gi instrukser til Norges Bank. Vårt lovutkast som kom til regjeringen, inneholdt en slik myndighet til instrukser. Bakgrunnen var erkjennelsen av at det kan oppstå situasjoner hvor regjering og Norges Bank har ulik vurdering av hvilke tiltak som bør treffes. Som regel vil bank og regjering komme fram til enighet i drøftelser. Men det kan tenkes at enighet ikke blir oppnådd. Ikke minst fordi Norges Bank mener at regjeringen legger for stor vekt på kortsiktige hensyn, mens banken vil styrke mer langsiktige prioriteringer i den økonomiske utviklingen. I denne kritiske situasjonen mente utvalget at regjeringen, som er parlamentarisk ansvarlig i Stortinget, må ha siste ord. Men det måtte fremføres ved den spesielle nøkkelen: forhåndsuttalelse fra Norges Bank, vedtak i statsråd og melding snarest mulig til Stortinget. 

Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet
SENTRAL I FINANSRET: Norges Banks lokaler på Bankplassen i Oslo. Foto: Wikipedia / Creative commons.

Selvstendighet – banken som en ny sentralmakt

Ved dette ville Stortinget få uenigheten mellom regjeringen og sentralbanken til behandling, noe lovutvalget mente at en regjering bare ville ta belastningen med i de mest alvorlige tilfeller, og at det da var riktig at saken snarest kom til Stortinget. Fra utvalgets side mente vi at denne ordningen ga banken en høy grad av selvstendighet, idet banken kunne kreve å få instruks, noe som ville markere hvor ansvaret lå, og samtidig utløse videre politiske behandling. Opposisjonen på Stortinget ville straks kunne blåse liv i den politiske musikken. Ordningen ville gi Norges Bank en betydelig evne til å få fremført og, etter omstendighetene, gjennomført sin mening. Instruksen hadde ingen avgrensning til bestemte typer av spørsmål. Det var opp til Norges Bank til enhver tid om banken ville markere en uenighet med regjeringen som eventuelt ledet til en instruks.    

Instruksjonsretten måtte her betraktes som et element i en balansert helhet. Den åpnet mulighet for mer omfattende fullmakter til Norges Bank ved å stå som en sikkerhetsregel, som regjeringen kunne ha til justering hvis fullmaktene brukes i strid med dens prioriteringer.

Jeg ble sterkt involvert i debatten

Det var intet ønske i lovutvalget om å redusere Norges Banks innflytelse. Man understreket tvert om at loven gjennom de spesielle vilkår for regjeringsinstruks reelt kom til å styrke bankens stilling. Bak utvalgets skepsis til for mye selvstendighet, lå mellomkrigstidens erfaringer og synet på regjeringens stilling i vårt parlamentariske system.  Et uavhengig organ innenfor den utøvende makt, med så vide fullmakter som Norges Bank, ville bryte sterkt med dette system. Synspunktet «en ny statsmakt» er nærliggende nær.

Spørsmålet ble til slutt avgjort under finansminister Rolf Presthus. Min debatt med ledelsen i Norges Bank fortsatte like inn i departementet. Norges Bank summerte opp sine innvendinger i høringsuttalelsen og kom med seks motforslag. Jeg utarbeidet, etter utvalgslederens anmodning, et motinnlegg der hvert av endringsforslagene ble søkt imøtegått. 

Sentralbanksjef Hermod Skånland sa en gang at det som forårsaket hvor galt det gikk med bankene under bankkrisen, var «bad policy», «bad banking» og «bad luck».

Utvalgets lovforslag ble til lovens resultat. Men ulike prinsipper kom fram i Stortingets behandling. Et mindretall i Finanskomiteen anførte som sin «klare oppfatning at grunnlovsfedrene på Eidsvoll ville ha sikret en fjerde statsmakt», dersom man hadde tenkt seg de inflasjonstendenser som har utviklet seg i nyere tid. Denne historiske argumentasjonen var neppe vellykket, all den stund 1814 var en av de sterkeste inflasjonsperioder i norsk historie. Men det dagsaktuelle synspunktet ble avvist av flertallet i Finanskomiteen, fordi «Regjeringen er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for den politikk som gjennomføres. Dette medfører at sentralbanken i sin virksomhet må legge til grunn den økonomiske politikk som fastsettes av Storting og Regjering.» 

Spørsmålet kom opp igjen i de vanskelige tider for privatbankene i siste halvdel av 1980-årene. Verken regjeringen eller sentralbanken gjorde da bruk av reglene om instruks (fra regjeringens side) eller krav om instruks (fra bankens side). Sentralbanksjef Hermod Skånland sa en gang at det som forårsaket hvor galt det gikk med bankene under bankkrisen, var «bad policy», «bad banking» og «bad luck».

Det er etter hvert kommet til flere mer eller mindre uavhengige forvaltningsorganer. Men ingen med den innflytelse i styringsverket og med den grad av selvstendighet som denne særlige lovbestemte konstruksjon for Norges Bank som landets sentralbank. 

Jeg har vært professor i rettsvitenskap lenge nok til å huske at bank- og pengeretten på midten av 1900-tallet ble et eget spesialfag

 

Ny lov av 2019 frigjør Norges Bank

Debatten om sentralbankens rettslige stilling fortsetter. Grunnspørsmålet om bankens selvstendighet vil trolig gå sin gang, kanskje som en pendelbue. I den første delen av 1800-tallet hadde vi dårlige erfaringer med politisk styring av pengevesenet. Loven av 1892 ble til ut av en større tillit til faglig ekspertise enn til politiske vurderinger. Da den faglige ekspertise i mellomkrigstiden brukte sin myndighet uavhengig av den politiske, bidro dette til bankens innordning under myndighetenes politikk i etterkrigstiden, som igjen dannet den praksis som motiverte loven av 1985. Kan hende har pendelen fått en ny sving?

I 2015 ble det oppnevnt et nytt lovutvalg, ledet av tidligere sentralbanksjef Svein Gjedrem. Utvalget skulle gjennomgå sentralbankloven «i lys av de store endringene som har funnet sted i bankens oppgaver». I tillegg til modernisering av sentralbanken, var et nytt hovedspørsmål  organiseringen av Statens pensjonsfond utland («Oljefondet»), som var en del av Norges Bank. Utvalget la fram sin utredning prisverdig raskt som NOU 2017: 13. Den nye loven av 2019 tar også opp de klassiske spørsmål om sentralbankens rettslige stilling. Her har den tidligere sentralbanksjefen, med støtte av et enstemmig utvalg, tatt en begrenset «revansj» for banken etter 30 år med 1985-loven. Kjernen er enda en gang regjeringens instrukser til Norges Bank i forhold til sentralbankvirksomheten. 

Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet
NOU-en av 2017 bak ny lov om sentralbanken av 2019.

Selv om den nye endringen var moderat, setter ny lov en begrensning på politisk styring – gjennom et særvilkår for regjeringens rett til å instruere Norges Bank. For vedtak om bankens virksomhet har loven stilt opp et skille mellom vedtak om målene for bankens virksomhet og vedtak der banken instrueres i sin virksomhet. Ved instruksjon kan et slikt vedtak bare treffes i «ekstraordinære situasjoner». For begge typer av vedtak kreves den tidligere meget spesielle tredelte fremgangsmåten (nøkkelen): forhåndsuttalelse fra Norges Bank, vedtak i statsråd og, en melding snarest mulig til Stortinget.

Som deltaker ved det forrige lovarbeidet har jeg grublet over hvilket fremskritt som her er gjort for Norges Bank. Selvstendigheten har fått en klar formulering i lovteksten: «Norges Bank kan ikke instrueres i sin virksomhet etter loven (…) . . . unntatt i ekstraordinære situasjoner.». Setningen er formet som en presentasjon av institusjonen. Som det sies i forarbeidene: «Det gjør rammene for banken gjenkjennelige for internasjonale aktører.».

Flere formuleringer avgrenser denne uavhengigheten for banken. Den skal gjelde vedtak om virkemidler i motsetning til vedtak om målene og tar dessuten sikte på enkeltsaker. Når vi så kommer til forståelsen av unntaket for «ekstraordinære situasjoner», mener forarbeidene at «terskelen for denne typen instruksjon skal være høy», og som eksempel nevnes at instruksjon bør «ikke kunne benyttes i saker der det er faglig uenighet mellom regjeringen og Norges Bank om hvordan Norges Banks virkemidler skal innrettes» (NOU 2017: 13 s. 495).  Men forarbeidene unngår så vidt ses det vesentlige spørsmålet om en politisk uenighet mellom regjeringen og Norges Bank er en ekstraordinær situasjon. At dette rent historisk og faktisk vil være en særdeles ekstraordinær situasjon, i ethvert fall når uenigheten er offentlig, er utvilsomt. Men det synes likevel ikke å være tilstrekkelig for å begrunne bruk av bestemmelsen. For i så fall ville det ikke innebære noen reell endring i forhold til 1985-loven, og det er flere formuleringer i forarbeidene som krever at tolkningen av 2019-loven setter en ny «høy terskel». Det sies at adgangen til instruksjon «begrenses», og at det skjer en «innstramming». Den tidligere loven stilte den spesielle, tre-leddede saksbehandlingen opp som selve vernet for Norges Banks selvstendighet. Det klang vel ikke så godt som en politisk erklæring. Men det var en klar fremgangsmåte som ikke innkapslet det reelle problemet i rettslige tolkninger. Det vil nå kunne bli tolkninger, av mål versus virkemidler, av enkeltsaker versus mer allmenne saker, av fag versus politikk, og dessuten av upresise, faktiske omstendigheter i forhold til begrepet ekstraordinære situasjoner. Dette vil kunne melde seg i politisk vanskelige situasjoner. Vil dette bidra til å gjøre bankens stilling «gjenkjennelig»? Muligens for «internasjonale aktører». Neppe for de mange norske som blir stilt overfor spørsmålet – eller heller spørsmålene – for første gang.

Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet
NY LOV i 2019: Den nye loven av 2019 tredte i kraft i 2020. Illustrasjon: Norsk Lovtidend - Lovdata.

Den nye Norges Bank: Banken som kapitalforvalter.

Norges Banks funksjoner har inntil ganske nylig vært i det vesentlige av pengepolitisk karakter: Styringen av renten, av kronens internasjonale verdi og, av pengemengden i samfunnet. Dette er fremdeles sentrale oppgaver for banken som gir grunnlaget for at Grunnloven i § 120a fastslår at Norges Bank er sentralbanken i landet. Men i nyeste tid har Norges Bank i tillegg fått oppgaver som kapitalforvalter som i omfang og politisk betydning er fremtredende. Dette gjelder Statens pensjonsfond utland (SPU)(«Oljefondet»), som er plassert «som et kroneinnskudd i Norges Bank».

Styringen av Oljefondet 

Den historiske debatten om Norges Banks selvstendighet overfor politiske myndigheter gjaldt Norges Bank som sentralbank. En lignende debatt har man ikke hatt i forhold til Norges Banks oppgave som kapitalforvalter. Norges Banks uavhengighet er begrenset til sentralbankvirksomheten, noe som både går frem av Lov om Statens pensjonsfond av 2005, der det står at «Departementet forvalter statens pensjonsfond», og loven om Norges Bank av 2019. 

Spørsmålet om Finansdepartementets adgang til å gi instrukser til Norges Bank dukket likevel opp da ny leder for fondet skulle utpekes i 2020. Finanskomiteen i Stortinget uttrykte bekymring rundt lederens eierinteresser og om disse kunne komme i konflikt med de oppgavene han skulle ivareta som leder av Oljefondet.  Norges Banks hovedstyre, som hadde foretatt ansettelsen mente at det sett av verneregler som var bygget opp for å forhindre en slik blanding av interesser, måtte anses fullt tilstrekkelige. 

Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet
SKAPTE DEBATT: Nikolai Tangen, leder av Oljefondet. Foto: Norges Bank.

Spørsmålet om Finansdepartementets adgang til å gi instrukser til Norges Bank dukket likevel opp da ny leder for fondet skulle utpekes i 2020. Finanskomiteen i Stortinget uttrykte bekymring rundt lederens eierinteresser

Et nytt rettslig spørsmål dukket da opp, nemlig om departementet hadde rettslig adgang til å instruere hovedstyret i Norges Bank, både i forhold til valg av ny leder for Oljefondet og i avtaleforholdet mellom banken og påtroppende leder. Departementet ba først om en utredning av dette spørsmålet fra advokatfirmaet Arntzen de Besche. Den konkluderte med at departementet innenfor hovedstyrets eksklusive myndighet er avskåret fra å gi åpen eller skjult instruks om ansettelsen av daglig leder i Oljefondet. Departementet ba deretter om en uttalelse fra Lovavdelingen om det samme. Denne konkluderte tvert imot at «det vil antakelig være adgang til å gi generelle instrukser, også om de vil ha betydning for det konkrete ansettelsesforholdet. Det er derimot tvilsomt om det vil være adgang til å instruere om det konkrete valget om en bestemt person skal ansettes». 

Spørsmålet ble imidlertid ikke satt på spissen da den påtroppende lederen førte eiendomsretten til sitt personlige selskap over til veldedige formål, og ga samtidig tilsagn om å realisere alle sine øvrige økonomiske interesser for å sette vederlaget på vanlig bankkonto i forskjellige banker. 

Norges Bank har fått den dobbelte funksjon som både statens sentralbank og folkets kapitalforvalter

Sentralbankens dobbeltfunksjon

Norges Bank har fått den dobbelte funksjon som både statens sentralbank og folkets kapitalforvalter. Som statens sentralbank er den et hovedorgan i utforming og gjennomføring av økonomisk politikk. Som folkets kapitalforvalter er oppgaven å skape verdier for fremtidige generasjoner. Denne todelte oppgaven er gitt Norges Bank ved to ulike sett av rettsregler og to ulike sett av systemer for instruksjonsrett: 

1: Reglene om Norges Bank som sentralbank er gitt ved lov om Norges Bank. Formålet for sentralbankens virksomhet er å opprettholde en stabil pengeverdi, og fremme stabilitet i det finansielle systemet, og videre bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting. Loven gir banken myndighet til forvaltningen av statens pensjonsfond og fastslår at loven gjelder Norges Banks virksomhet i og utenfor Norge. 

2: Reglene om Norges Banks forvaltning av Oljefondet er gitt ved lov om statens pensjonsfond og deretter ved Finansdepartementets mandat om kapitalforvaltningen av Oljefondet. Mandatet er en videre utvikling av loven. Formålet med investeringene skal være å oppnå høyest mulig avkastning «med en akseptabel risiko» (loven) «innenfor de rammer som gjelder for forvaltningen» (mandatet).

Det kan ligge til rette for regelkollisjon over tid, når formålet er så forskjellig for de to hovedoppgaver, og det er det samme organet – Norges Bank – som har myndighet. Problemene kan oppstå når Norges Bank opptrer som kjøper og selger i finansmarkedet. Det kan skje ved markedsoperasjoner når banken arbeider for stabilitet i kroneverdien og i det finansielle systemet – og banken samtidig skal arbeide for at Oljefondet oppnår høyest mulig avkastning. Hvor separat skal det her tolkes og tenkes? Er et samarbeid mellom de to deler av Norges Bank positivt eller tvert om urettmessig? Hvis et samarbeid ikke skal være rettmessig, er da rettslig samorganisering en god form?

Er det hensiktsmessig at begge oppgaver forvaltes av det samme hovedstyre? Gjedrem-utvalget anbefalte at Oljefondet ble utskilt som egen institusjon.

Det kan også stilles spørsmål ved om en rettslig samordning er en god form når Norges Bank i sin sentralbankvirksomhet skal være uavhengig fra politiske myndigheter mens Norges Bank som forvalter av Oljefondet er underlagt instruksjonsrett, selv om det til dels kan være uklart hvor langt denne går. Er det hensiktsmessig at begge oppgaver forvaltes av det samme hovedstyre? Gjedrem utvalget anbefalte at Oljefondet ble utskilt som egen institusjon. Både i forhold til mulig regelkonflikt og ulik instruksjonsrett synes dette å være en god løsning. 

Om Norges Bank som statsmakt

Er det en inkonsekvens i mitt syn mellom min aktive holdning til grunnlovsvern av menneskerettigheter og en sterkere stilling av Høyesterett som statsmakt på den ene siden og en kjølig holdning til en mer selvstendig sentralbank på den annen? Er det juristens egosentriske yrkesholdning som stiller domstolenes behov for uavhengighet i en særkategori? Enkelte røster har, som jeg innledet med, ønsket å stille de to institusjoner på linje, der Høyesterett tar seg av rettsvernet for borgerne, mens Norges Bank tar seg av pengevernet for borgerne. Å sammenstille rettsvern og pengevern klinger kanskje godt, men likheten i ord er vesentlig større enn i sak. Rettsvern er en sammensatt størrelse som ikke minst omfatter den enkelte borgers rett og herunder borgernes sivile og politiske rettigheter. Det er menneskerettigheter som gjelder den enkelte mot statsmakten. Man står her overfor rettsspørsmål som i en rettsstat må avgjøres av domstolene. Norges Banks mål og bruk av virkemidler gjelder prioritering innenfor økonomisk politikk som er et vesentlig område for de politiske statsmaktene Stortinget og regjeringen. 

  

 

 Fotnoter

[i] Om behovet for en banklovkommisjon. Rettstenkning i samtiden (1992), s. 436 flg.

[ii] Se nærmere NOU 1976: 52, s. 170 flg., særlig s. 175 flg.

[iii] Denne loven ble nærmere omhandlet i Bankrett og statsstyre (1980), s. 377 flg.

Les mer om Norges Bank-debatten på 1980-tallet

Les mer om 1985-debatten: Carsten Smith i Jussens Venner i 1985.

Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet

Helge Syrstads gjennomgang av sentralbank-debatten (1998). 

Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet

Carsten Smiths serie Dømmekraft og Drømmekraft

Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet

Carsten Smiths utgitte bøker

  • 1953 Erstatning og trygd (med Birger Stuevold Lassen og Ingolf A. Vislie)

  • 1962 Solidaritet og regress i erstatningsretten

  • 1962 Hovedpunkter i formueretten (med W.E. von Eyben)

    Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet
  • 1962 Proceedings and Premises

  • Dømmekraft og drømmekraft Kapittel 4 Sjøsamenes rett til havet

  • 1963 Garantioppgjør. Garantirett I

  • Dømmekraft og drømmekraft Kapittel 3 Sameretten

  • 1963 Studier i garantiretten. Garantirett II.

  • Dømmekraft og drømmekraft Kapittel 2 Menneskerettsrevolusjonen i norsk rett

  • 1964 Forelesninger over kausjonsrett (ved O. Leira, E.S. Lund og E.C. Stolz)

  • Carsten Smiths biografi: Dømmekraft og Drømmekraft Kapittel 1 Høyesterett som

    Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet

    prejudikatdomstol

  • 1969 Nordisk rettsdebatt (red.)

  • Dømmekraft og drømmekraft Kapittel 4 Sjøsamenes rett til havet

  • 1970 Forelesninger over kausjonsrett. 2. utg. (ved Hans Flock)

  • 1975 Notater i bank- og pengeretten. 3. utg. 1979

  • Dømmekraft og drømmekraft Kapittel 3 Sameretten

  • 1976 Garantikrav og garantistvern. Garantirett III.

  • Dømmekraft og drømmekraft Kapittel 2 Menneskerettsrevolusjonen i norsk rett

  • 1978 Statsliv og rettsteori

  • 1979 Kredittliv og rettsteori

  • 1980 Bankrett og statsstyre

    Carsten Smith – Dømmekraft og drømmekraft. Kampen om Norges Bank på 1980-tallet
  • Dømmekraft og drømmekraft Kapittel 4 Sjøsamenes rett til havet

  • 1982 Norsk rett og folkeretten (med Lucy Smith)

  • 1992 Rettstenkning i samtiden

  • 1996 Loven og livet

  • Dømmekraft og drømmekraft Kapittel 3 Sameretten

  • 1997 Kausjonsrett. 3. utg. (ved Marianne Olssøn og Terese Smith)

  • 2012 Dommersyn utenfor dommen (begrenset tilgang)

  • 2022 Dømmekraft og drømmekraft (digital publisering)

Øvrig litteratur:

Følg oss