Er sivil ulydighet for klima beskyttet av ytrings- og forsamlingsfriheten?
Extinction Rebellion aksjonerer i oljedepartement og på taket til Equinorbygget og Natur og Ungdom lenker seg fast i protest mot kobbergruver i Repparfjorden. Så langt har Extinction Rebellion-aktivister fått bøter på til sammen 2,1 millioner kroner. Lignende demonstrasjoner finner sted i Tyskland, Frankrike og England. Er slike ulovlige aksjoner likevel tillatt fordi de er beskyttet av ytrings- og forsamlingsfriheten? Selv om det neppe kan konkluderes generelt med at de norske bøtene var i strid med menneskerettighetene, gir praksis fra domstoler i Frankrike og Storbritannia, samt menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg, interessante retningslinjer som norsk politi og norske domstoler kan se til i disse sakene.
Fredelige aksjoner er beskyttet av både ytrings- og forsamlingsfriheten etter Grunnloven § 100 og § 101, samt EMK artikkel 10 og 11.
1. Hvilke aksjonsformer faller inn under ytrings- og forsamlingsfrihetens vern?
Fredelige aksjoner er beskyttet av både ytrings- og forsamlingsfriheten etter Grunnloven § 100 og § 101, samt EMK artikkel 10 og 11. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har gjennom konsistent praksis lagt til grunn at disse rettighetene utgjør et grunnfundament for et demokratisk samfunn (Taranenko mot Russland, avs. 65). Fredelige demonstrasjoner er derfor ikke «udemokratisk», slik noen har antydet den siste tiden, men er tvert imot en viktig forutsetning for et levende demokrati. Samtidig har staten åpenbare behov for å gripe inn ved noen typer sivil ulydighet, for å ivareta ro og orden, og ivareta et bredere samfunnshensyn. I dette skjæringspunktet ligger det mange og vanskelige dilemmaer.
Ytrings- og forsamlingsfriheten er tett sammenbundet, men grovt sett følger det av EMDs praksis at hvorvidt en sak vurderes under artikkel 10 eller 11, beror på de konkrete omstendighetene i en sak og kjernen av den konkrete klagen (Women on waves m. fl. mot Portugal avs. 28). Fordi forsamlingsfriheten beskytter retten til å uttrykke seg sammen med andre, vil gjerne protester fra enslige demonstranter rubriseres under artikkel 10, men da lest i lys av praksis knyttet til EMK artikkel 11 (Novikiova m.fl. mot Russland, avs. 91). Noe glassklart skille i EMDs praksis er det imidlertid vanskelig å utpensle.
Samtidig har staten åpenbare behov for å gripe inn ved noen typer sivil ulydighet, for å ivareta ro og orden.
Hvilken beskyttelse ytringsfriheten etter Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 gir, beror på en konkret språklig tolkning av ytringen. Høyesterett fremhever at det avgjørende er «hvordan den alminnelige tilhører vil oppfatte utsagnet ut fra den sammenhengen det er fremsatt» (HR-2020-2133-A avs. 26). Et eksempel fra EMD er saken Handzhiyski mot Bulgaria, der domstolen la til grunn at en politisk protest i form av «utkledning» av en statue av en kjent bulgarsk kommunist med nisselue og nissesekk var å anse som en politisk og satirisk ytring. Denne type kontekstbasert tolkning reflekterer EMDs generelle tilnærming til ytringsfrihetsspørsmål, og vil være styrende for hvordan protestformene til miljøorganisasjoner vurderes. Dersom ytringen er av politisk karakter, har den et særlig sterkt vern etter EMK artikkel 10. Det samme følger av Grunnloven § 100 tredje ledd, der det heter at «frimodige ytringer om statsstyret» kun kan begrenses der «særlig tungtveiende hensyn gjør det forsvarlig holdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelser». I dette ligger et særlig grunnlovsvern for kritiske ytringer om «alle offentlig interessante tema som det forventes at vi som mennesker og samfunnsborgere tar stilling til av politisk, samfunnsmessig, moralsk og kulturell art» (NOU 1999: 27 punkt 10.3.4).
Ytrings- og forsamlingsfriheten er tett sammenbundet.
Under artikkel 11 har EMD vært tilbakeholdne med å definere uttømmende hva som anses beskyttet. Begrepet «forsamling» tolkes etter EMDs praksis autonomt, det vil si uavhengig av nasjonal lovgivning. Denne tilnærmingen er avgjørende for å sikre reell beskyttelse av demonstrasjonsfriheten. Beskyttede forsamlinger kjennetegnes av at de styres av et felles formål, og dette skiller dem fra mer tilfeldige samlinger av mennesker, hvor hver enkelt person er opptatt med sitt, for eksempel i en kø inn i en bygning. Et eksempel på en beskyttet forsamling finnes i saken Cisse mot Frankrike, hvor en gruppe ulovlige innvandrere som okkuperte en kirke over lengre tid var beskyttet av forsamlingsfriheten etter EMK artikkel 11.
Fordi forsamlingsfriheten beskytter retten til å uttrykke seg sammen med andre, vil gjerne protester fra enslige demonstranter rubriseres under artikkel 10.
Hvilken beskyttelse ytringsfriheten etter Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 gir, beror på en konkret språklig tolkning av ytringen.
Det er kun fredelige demonstrasjoner som er beskyttet av forsamlingsfriheten. Dette innebærer at demonstrasjoner der organisatorene eller deltakerne har voldelige intensjoner, ikke har menneskerettslig vern (Taranenko avs. 66). Begrunnelsen for dette er at voldelige demonstrasjoner undergraver fundamentet for et demokratisk samfunn, som forsamlingsfriheten i utgangspunktet skal beskytte. Beskyttelsen etter artikkel 11 forsvinner imidlertid ikke selv om enkeltpersoner eller grupper under en demonstrasjon tyr til voldelige virkemidler. Rasjonale er at dette i praksis ville innebære at en person eller en gruppe personer som utøver vold, ville kunne fjerne den rettslige beskyttelsen som fredelige demonstranter er gitt (Kudrevičius m.fl. mot Litauen avs. 93 og Primov mot Russland avs. 155). Dersom det har oppstått mye bråk, og politiets inngripen knytter seg til dette, gis staten en større skjønnsmargin i lys av behovet for å kunne ivareta helt legitime interesser i å håndheve ro og orden. Det er verdt å merke seg at det er myndighetene som har bevisbyrden for at demonstrasjonen var voldelig.
Et eksempel fra EMD er saken Handzhiyski mot Bulgaria, der domstolen la til grunn at en politisk protest i form av «utkledning» av en statue av en kjent bulgarsk kommunist med nisselue og nissesekk var å anse som en politisk og satirisk ytring.
Dette betyr imidlertid ikke at brudd på regler i seg selv gjør at en demonstrasjon mister sitt vern (Taranenko avs. 81 – 89). EMD har for eksempel lagt til grunn at demonstranter som blokkerer motorveier eller ulovlig trenger seg inn i bygninger, er beskyttede aksjonsformer under både artikkel 10 og 11 (Kudrevičius avs. 97 og Taranenko avs. 71). Fredelig sivil ulydighet, som aksjonene til Extinction Rebellion og Natur og Ungdom, er derfor i utgangspunktet beskyttet under EMK.
Det samme følger av Grunnloven § 100 tredje ledd, der det heter at «frimodige ytringer om statsstyret» kun kan begrenses der «særlig tungtveiende hensyn gjør det forsvarlig holdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelser».
2. Når kan myndighetene gripe inn i ytrings- og forsamlingsfriheten?
Verken ytrings- eller forsamlingsfriheten er absolutte. For at inngrep i disse rettighetene skal være lovlige, må de derfor oppfylle tre menneskerettslige inngrepsvilkår. Inngrepet må i) ha hjemmel i lov, ii) ivareta et lovlig formål og iii) være nødvendige i et demokratisk samfunn. Det siste vilkåret, som ofte er det springende punktet, innebærer at myndighetene ikke kunne benyttet mindre strenge tiltak for å oppnå formålet bak inngrepet, og at det er proporsjonalitet mellom formålet og restriksjonene. Inngrep i ytrings- og forsamlingsfriheten kan ta mange former, og kan omfatte tiltak både før, under og etter demonstrasjonene (Kasparov m.fl. mot Russland, avs. 93).
Rasjonale er at dette i praksis ville innebære at en person eller en gruppe personer som utøver vold, ville kunne fjerne den rettslige beskyttelsen som fredelige demonstranter er gitt.
Et utgangspunkt er at Grunnloven § 100 fjerde ledd forbyr forhåndssensur av ytringer. Det kan derfor ikke oppstilles krav om forhåndsgodkjennelse for demonstrasjoner, og alle ordensmessige regler forbundet med demonstrasjoner må være nøytrale i forhold til demonstrasjonens formål og innhold (NOU 1999: 27 punkt 7.4.2.3 og 10.3.6). Også etter EMK skal det svært mye til for å nekte demonstrasjoner på grunn av budskapet demonstrasjonen formidler (Primov avs. 135). Selv demonstrasjoner som tar til orde for fundamentale, konstitusjonelle og territorielle endringer kan ikke forbys (Stankov og the United Macedonian Organisation Ilinden mot Bulgaria, avs. 97). Selv om for eksempel Extinction Rebellion skulle ta til orde for fredelig avvikling av demokratiet for å hindre klimakrisen, vil det neppe gi grunnlag for å på noen måte begrense eller gripe inn i deres rett til å demonstrere på grunnlag av ytringenes innhold.
Verken ytrings- eller forsamlingsfriheten er absolutte.
Heldigvis kan ikke norske myndigheter forby demonstrasjoner på grunn av budskapet de formidler. Klart mer praktisk er spørsmålet om hvor langt politiet kan gå i å fjerne demonstranter som nekter å følge påbud om å flytte seg hvis de forstyrrer dagliglivet på en utilbørlig måte, og å sanksjonere dem i ettertid. Pågripelse og bøtelegging, som Extinction Rebellions aktivister har blitt møtt med, utgjør utvilsomt et inngrep i deres forsamlingsfrihet. Hvorvidt disse inngrepene er lovlige, beror derfor på om de tre inngrepsvilkårene er oppfylt i hvert enkelt tilfelle.
Sivil ulydighet avbrytes ofte av politiet av hensyn til sikkerhet eller ro og orden, og bøter ilegges for å sanksjonere ordensforstyrrelser. Slike tiltak har et tilstrekkelig lovgrunnlag og ivaretar relevant formål om ivaretakelse av offentlig ro, orden og sikkerhet, og tidvis også andres interesser i å for eksempel ferdes fritt (se for eksempel TOSLO-2020-177571 med henvisning til politiloven § 7 nr. 1). Gjennomgående vil derfor det avgjørende menneskerettslige spørsmålet være hvorvidt myndighetenes reaksjoner på sivil ulydighet er forholdsmessig. Det vil bero på en konkret helhetsvurdering.
Inngrepet må i) ha hjemmel i lov, ii) ivareta et lovlig formål og iii) være nødvendige i et demokratisk samfunn.
I denne vurderingen har «the nature and severity of the penalties imposed» betydning (Kudrevičius avs. 146). For det første, bruk av tvangsmidler for å avvikle fredelige demonstrasjoner må begrenses til det helt nødvendige, selv i tilfeller hvor demonstrasjonene forstyrrer hverdagslivet. Myndighetene må med andre ord vise toleranse for forstyrrelse av dagliglivet, herunder av trafikken, før inngripen i demonstrasjoner anses forholdsmessige og nødvendige (Kudrevičius avs. 155 og Navalnyy avs. 150). For det andre skal det svært mye til for at straffereaksjoner, og da særlig i form av fengselsstraff, ved fredelige demonstrasjoner er forholdsmessige (Kudrevičius avs. 146). Poenget med å vektlegge sanksjonering så tungt i forholdsmessighetsvurderingen, er at strenge sanksjoner på demonstrasjoner vil ha en nedkjølende effekt på ytringsfriheten (Navalnyy avs. 152). Dette gjelder uavhengig av hvorvidt straffesanksjoner frafalles, for eksempel fordi de settes til side av domstoler, fordi nedkjølingseffekten oppstår som følge av frykten for, og trusselen om, straff og sanksjoner. At politiet foretar selvstendige vurderinger av hva som er en forholdsmessig reaksjon, er derfor grunnleggende for å sikre god menneskerettslig ivaretakelse – domstolene kan ikke reparere en utilbørlig nedkjølingseffekt.
Det er imidlertid verdt å merke seg at EMD har uttalt at ulovlige aksjonsformer ikke er å anse som kjernen av rettigheten (Kudrevičius avs. 155 – 157 og Drieman m.fl mot Norge). Aksjoner der arrangørene bevisst unngår å følge regler, med den konsekvens at hverdagslivet forstyrres på en måte som overgår det som er uunngåelig, er lettere å gripe inn i under EMK. EMD anerkjenner for eksempel behovet for begrensninger på forsamlingsfriheten der demonstrasjonen kan være farlig. Et eksempel på dette er avvisningssaken Drieman m.fl. mot Norge fra 2000. Her kom EMD til at bøter mot aktivister som hindret hvalfangst var et lovlig inngrep i aktivistenes ytrings- og forsamlingsfrihet. Begrunnelsen var at aktivistene kunne uttrykke seg på andre måter, og at forsøket på å hindre hvalfangsten var livsfarlig. Dessuten uttalte EMD at klagerne ikke hadde like sterkt vern som ved mer alminnelige politiske ytringer, og at staten derfor hadde en vid skjønnsmargin til å reagere på slike handlinger. Denne type betraktninger får betydning for hvor tungt forsamlingsfriheten vektes i møte med andre samfunnsinteresser.
Selv om for eksempel Extinction Rebellion skulle ta til orde for fredelig avvikling av demokratiet for å hindre klimakrisen, vil det neppe gi grunnlag for å på noen måte begrense eller gripe inn i deres rett til å demonstrere på grunnlag av ytringenes innhold.
EMD foretar ellers helhetlige vurderinger av myndighetenes tiltak i møte med ulike demonstrasjoner og aksjoner, gjerne formulert som et spørsmål om myndighetene beskyttet «essensen i forsamlingsfriheten». I denne vurderingen betoner gjerne EMD hvorvidt myndighetene i tilstrekkelig grad la vekt på den sterke beskyttelsen politiske og samfunnsrelevante ytringer nyter. En sak som gir godt med kjøtt på beinet på denne forholdsmessighetsvurderingen, er den allerede nevnte Handzhiyski mot Bulgaria. Etter valget i Bulgaria brøt det ut store protester som førte til at regjeringen trakk seg i juli 2014. En av demonstrantene, klageren i saken for EMD, tilhørte det bulgarske demokratiske partiet. Han uttrykte sin misnøye mot regjeringen blant annet ved å kle ut en statue av grunnleggeren av det bulgarske kommunistpartiet som julenissen. For denne handlingen ble han dømt for forstyrrelse av offentlig ro og ilagt en bot på 51 euro. I spørsmålet om inngrepet var forholdsmessig, la EMD vekt på en rekke elementer, herunder hva slags handling det var tale om, intensjonen bak det og hvilket budskap demonstrantene forsøkte å formidle. EMD tok utgangspunkt i at handlingen ikke hadde vært voldelig eller ført til ødeleggelser. Domstolen la også vekt på at handlingen hadde et satirisk element, og i sin kjerne var en politisk protest mot overgrep begått mot sårbare grupper i kommunisttiden. Ettersom formålet med utkledningen var en fredelig politisk protest, og under henvisning til at ytringsfriheten beskytter ytringer som er egnet til å «shock, offend and disturb» (Handyside mot Storbritannia avs. 49), la EMD til grunn at boten etter markeringen var uforholdsmessig.
Dommen er interessant fordi den viser på hvilke vilkår sivil ulydighet beskyttes av ytringsfriheten. At EMD i denne saken la til grunn at også sivilrettslige bøter var uforholdsmessig, viser EMDs sterke betoning av retten til å ytre seg politisk gjennom ulike protestformer.
EMDs praksis kan derfor oppsummeres slik at det ikke nødvendigvis er i strid med menneskerettighetene å både avbryte protestaksjoner, og etterpå ilegge bøter i tilfeller hvor det er tale om mer enn vanlige forstyrrelser av dagliglivet. Men dette krever gode grunner og reelle vurderinger av om straffen for sivil ulydighet var forholdsmessig, slik at kjernen i demonstrasjonsfriheten beskyttes.
Klart mer praktisk er spørsmålet om hvor langt politiet kan gå i å fjerne demonstranter som nekter å følge påbud om å flytte seg hvis de forstyrrer dagliglivet.
3. Positiv forpliktelse til å sikre trygge demonstrasjoner
Staten har ikke bare en forpliktelse til å unnlate å gripe inn i fredelige demonstrasjoner, men kan også etter omstendigheten ha en positiv forpliktelse til å sikre trygg gjennomføring (Kudrevičius avs. 158 – 160). Forpliktelsene skjerpes når det er tale om demonstrasjoner fra personer med upopulære syn, eller minoriteter som trenger særskilt beskyttelse. Slike forpliktelser kan omfatte det å ha på plass sikkerhetsforanstaltninger, tilgang til helsehjelp, god dialog med demonstranter og så videre. Det oppstår gjerne særlige utfordringer som følge av motdemonstrasjoner. EMD har gjennomgående lagt til grunn at staten har en positiv forpliktelse til å beskytte demonstrantene mot motdemonstranter, fordi i et demokrati kan ikke retten til å motdemonstrere begrense den opprinnelige retten til å demonstrere. Men i slike tilfeller må begge gruppers rett beskyttes, og i avveiningen av disse interessene har statene et stort handlingsrom ettersom de er best egnet til å vurdere sikkerhetsrisikoer (Faber mot Ungarn avs. 42). Politiet har derfor både ha en plikt til å beskytte Extincion Rebellion og eventuelle motdemonstranter, for eksempel fra oljetilhengere, uavhengig av hva politiet måtte mene om klimasaken.
4. Sivil ulydighet og ytrings- og forsamlingsfrihet i et klimaperspektiv
Hvordan anvendes så disse generelle utgangspunktene i relasjon til klima- og miljødemonstrasjoner?
Nedkjølingseffekten oppstår som følge av frykten for, og trusselen om, straff og sanksjoner.
EMD har ikke tatt stilling til saker om denne typen demonstrasjoner og sivil ulydighet i nyere tid. Problemstillingen har imidlertid dukket opp i ulike nasjonale domstoler i Europa. Da klimademonstranter i Frankrike stjal portretter av Emmanuel Macron fra offisielle bygninger for å sette søkelys på Frankrikes manglende klimainnsats i 2016, ble de frikjent av en tingrettsdommer i Lyon som uttalte at tyveriet var en nødvendig erstatning for en umulig dialog mellom regjeringen og folket (saken er påanket). I Storbritannia frikjennes stadig flere britiske medlemmer av Extinction Rebellion for sivil ulydighet i lys av en ny dom fra Britisk høyesterett fra 2021, som slår fast at en fredfull og midlertidig trafikkforstyrrelse for å sette søkelys på en genuin politisk sak, var lovlig. Klimatematikkens alvor kommer stadig til uttrykk i domstolene på nye måter, senest ved uttalelsen til den britiske dommer Noble som frikjente klimaaktivistene med følgende ord: «You have to succeed». I en dom fra februar i år kom Oslo tingrett til at innbringelse i politiarrest og bøter på 1300 kroner mot klimaaktivister som gikk på ski opp Bogstadveien, var uforholdsmessig, og derfor i strid med EMK artikkel 11 (TOSLO-2020-177571). I lys av dommen tok prosessfullmektigen i saken, Carsten Smith Elgesem, til orde for at politiets bøteleggingspraksis mer generelt «antakelig» er menneskerettslig problematisk, til protest fra professor Stig Harald Solheim.
Smith Elgesem har et godt poeng om at dette er et område som krever høy menneskerettslig bevissthet. Som gjennomgangen av praksis fra EMD ovenfor viser, er vurderingen av menneskerettighetsbrudd konkret og sammensatt. Et viktig moment i forholdsmessighetsvurderingen er som nevnt etter EMK og Grunnloven § 100 tredje ledd, er hvorvidt demonstrasjonen formidler et politisk eller samfunnsaktuelt budskap.
Ifølge FNs menneskerettighetskomité er klimaendringene den mest presserende og alvorlige trusselen for nåværende og fremtidige generasjoners rett til liv (General Comment No. 36 avs. 62). Extinction Rebellion har interessant nok argumentert med at opprøret legitimeres gjennom Grunnloven § 112, som skal sikre at «naturens ressurser disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar miljøet også for etterslekten». Etterslektens rett til et levelig miljø ble imidlertid ikke nevnt av Høyesterett i klimasøksmålet før jul (HR-2020-2472-P). Motsatt adresserte den tyske føderale forfatningsdomstolen dette direkte, og la til grunn at nåværende generasjoner bruker opp en for stor del av karbonbudsjettet på bekostning av fremtidige generasjoner, som sannsynligvis må leve med langt sterkere restriksjoner i deres friheter for å avverge klimakrisen (Neubauer, et al. v. Germany, avs. 192)., kommentert på Innsikt, red.
Det er imidlertid verdt å merke seg at EMD har uttalt at ulovlige aksjonsformer ikke er å anse som kjernen av rettigheten (Kudrevičius avs. 155 – 157 og Drieman m.fl mot Norge).
Dette er en strukturell risiko for fremtidige generasjoner; de som blir mest påvirket av klimaendringene uten å være representert demokratisk. Dette la også NIM til grunn i sin rapport om klima og menneskerettigheter (punkt 3.3.2 og 4.3). Extinction Rebellion viser til nettopp spørsmålet om manglende generasjonsrettferdighet og fremtidige generasjoners rett til et levelig miljø i fremtiden. Generelt vil politiske og maktkritiske ytringer nyte et sterkt konstitusjonelt og menneskerettslig vern, og så lenge aksjonene pågår på en fredelig måte, bør offentlige myndigheter være varsomme med måten de griper inn i aktivistenes forsamlings- og ytringsfrihet på. Dette er viktig for å unngå en nedkjølingseffekt, der demonstranter avstår fra å samles for å ytre seg i frykt for reaksjonene.
Spørsmålet om inngrep i demonstrasjons- og ytringsfriheten må til syvende og sist vurderes konkret. Det kan derfor neppe konkluderes generelt med at bøter mot miljø- og klimaaktivister for sivil ulydighet er i strid med menneskerettighetene. Dette vil bero på den konkrete forholdsmessigheten i hver enkelt sak, der statens behov for å håndheve ro og orden må vurderes mot hvorvidt inngrepet berører essensen i ytrings- og demonstrasjonsfriheten.
Extinction Rebellion har interessant nok argumentert med at opprøret legitimeres gjennom Grunnloven § 112, som skal sikre at «naturens ressurser disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar miljøet også for etterslekten».
Les mer om ytrings-og forsamlingsfrihet
Anine Kierulf: Hva er ytringsfrihet
Erlend Andreas Methi og Vilde Jalleni Tennfjord: Hatefulle ytringer - grensen mellom ytringsfrihet og diskrimineringsvern - kommentar til HR-2020-2133-A
Vidar Strømme: Kommentar til HR-2020-184-A og HR-2020-185-A, hatytringer på Facebook
Ola Mestad og Dag Michaelsen: Historisk lovkommentar til Grunnloven. Paragraf 100
Kai Spurkland: Forsvarets bistand til politiet (inkludert retten til forsamlingsfrihet)
Johs. Andenæs Arne Fliflet: Statsforfatningen i Norge