Energieffektive livsløpsboliger for alle?

Innledning

De fleste boligene vi skal ha i 2050, er allerede bygget. Rive- og nybygg-rater i boligmarkedet utgjør ca. 1 % årlig på landsbasis (SSB, 2023b) og blir dermed marginal sammenliknet med den eksisterende boligmassen. 76,4 % av husholdningene eier egen bolig i Norge (SSB, 2023p). Det er den enkelte boligeier som er ansvarlig for vedlikehold, tilpasning og oppgradering av egen bolig (St.meld. nr. 23 (2003–2004)). Den markedsdrevne utviklingen i boligmarkedet fra 1980-tallet har ført til et manglende fokus på langsiktige fysiske kvaliteter som miljøvennlige løsninger, tilpasningsdyktighet og tilgjengelighet i den eksisterende boligmassen (Holt-Jensen & Pollock, 2008, s. 124).

En viktig utfordring i boligpolitikken ligger derfor i å sikre vedlikehold og utvikling av den etablerte boligmassen, slik at boligene kan tilfredsstille nye og fremtidige behov (Ohnstad, 2017). Boligmassen omtales ofte i sin helhet, men det er ulike utfordringer mellom ulike lokale boligmarkeder i Norge (Meld. St. 1 (2022–2023); NOU 2020: 15). Offentlige utredninger fra Helse- og omsorgsdepartementet identifiserer behovet for å bedre tilgjengeligheten i boligmassen for å sikre en bærekraftig eldreomsorg fremover når majoriteten av innbyggere må bli boende i egen bolig i sin alderdom (Meld. St. 24 (2022–2023)). Samtidig peker Olje- og energidepartementet i sine utredninger på nødvendigheten av energieffektivisering i eksisterende boliger som viktig for å få til energiomstillingen vi står i (NOU 2023: 3).

På bakgrunn av situasjonen beskrevet ovenfor søker denne artikkelen å utforske tilstand og utvikling for boligmassen i ulike norske kommuner med fokus på energieffektivitet og tilgjengelighet. Disse to kvalitetene kan sees i sammenheng da de begge representerer behov for byggetekniske tiltak i boligmassen, som spiller en viktig rolle for flere av dagens samfunnsutfordringer.

Bakgrunn

76,4 % av husholdningene eier egen bolig (SSB, 2023o). Vi har siden etterkrigsårene hatt virkemidler og institusjonelle rammeverk som stimulerer til og styrker den såkalte eierlinja (Holt-Jensen & Pollock, 2008, s. 121). Det er stor politisk enighet om at eierlinja fortsatt skal promoteres i Norge (St.meld. nr. 23 (2003–2004)). Et viktig element ved boligeierskap er retten til å gjøre fysiske endinger av boligen (Hansen & Skak, 2008).

Men boligeierskap gir også et ansvar for vedlikehold og oppgradering av boligen i henhold til plan- og bygningslovens § 31-1. Dette ansvaret er ulikt definert avhengig av om eierformen er kollektiv i form av borettslag eller sameie, eller om den er selveier som for en enebolig. Gjennom en bygnings livsløp vil den trenge jevnt vedlikehold, men den vil også trenge sekvensvis oppgradering for å sikre funksjonskrav i tråd med samfunnsutviklingen.

En kan skille mellom to typer aldring i boligmassen: Den ene er fysisk aldring som vil si slitasje på innvendige og utvendige overflater grunnet klimapåkjenninger både fra innsiden og utsiden. Den andre er samfunnsmessig aldring, det vil si at det blir stilt strengere og andre krav til en bolig som et resultat av samfunnsutviklingen (Søgnen, 1981). Behovet for mer omfattende fornyingsarbeider kommer gjerne etter at en bolig har stått i 30–40 år (Jacobsson, 1961).

Som i de fleste land i Europa er store deler av boligmassen i Norge gammel. De eldste boligene har gjennomgått store oppgraderinger for å tilpasses samfunnsutviklingen. Et godt eksempel på et slikt løft er den planmessige bolig- og byfornyingen som startet på 1970- og -80 tallet i de store byene. Mange av boligene i sentrumskjernene var oppført før og rundt år 1900 og hadde betydelig lavere standard sammenliknet med boligprosjektene som ble reist utenfor sentrumskjernene (Roald, 2010). Det var også en opphoping av levekårsutfordringer i disse områdene, noe som var en viktig begrunnelse for et offentlig engasjement (Nordvik et al., 2001).

Det hadde lenge ligget saneringsplaner for store deler av boligmassen, men sterkere fokus på miljø og ressursbruk resulterte i at lov om sanering av tettbygde strøk fra 1967 ble endret til lov om fornyelse i tettbygde strøk i 1976 (Roald, 2010; Andersen & Halleraker, 2023). Store deler av boligmassen i sentrale områder i de store byene ble oppgradert. Det ble definert en 30-årsstandard boligene skulle oppgraderes til, som skulle sikre at boligene ble modernisert til en standard som skulle holde 30 år frem i tid (Oslo byleksikon, 2023).

Oppgraderingene innebar blant annet tiltak som å få innlagt vann og kloakk, bedre isolasjon og oppvarmingsløsning, sammenslåing av små hybler til større boenheter, og omorganisering av store leiegårder til boliger den enkelte beboer kunne eie selv. Tiltakene var lokalt tilpasset den enkelte bys utfordringer og ble styrt av kommunene, med støtte og finansiering fra staten gjennom Husbanken (Ohnstad, 2017). Hele arbeidet ble organisert gjennom planverktøyet, og det ble lagt vekt på en viss samordning av boligoppgaver og byfornyelsesoppgaver i organisasjonsmodellene for de ulike byene (Nordvik et al., 2001).

For boligmarkedet er situasjonen i dag en annen enn under bolig- og byfornyingen. Liberaliseringen av boligmarkedet på 80-tallet har ført til en enorm prisvekst i pressområder og samtidig skapt nye utfordringer i mindre sentrale strøk med stagnerende boligmarked (Eliasen et al., 2020).

Befolkningsnedgang har vist seg å være en vesentlig årsak til stagnerende boligmarkeder, og flere kommuner opplever utfordringer med en eldre, homogen boligmasse som ikke dekker mangfoldet i boligbehov. Det er også funnet økt segregering i byer og tettsteder, med boligmarkedet som en viktig driver (NOU 2020: 16). Boligeieres vilje og evne til å oppgradere eksisterende boliger til dagens behov er varierende og påvirkes av faktorer som kunnskapsnivå, eierform, kunnskapsnivå hos lokale håndverkere samt privatøkonomi (Thomsen & Hauge, 2014). I tillegg vil boligens verdi kunne påvirke boligeiers motivasjon for og anledning til å finansiere en oppgradering (Eliasen et al., 2020). Utvikling og oppgradering av eksisterende boliger for at de skal tilfredsstille kommende behov, er pekt på som en stor utfordring når boligens rolle i samfunnet er i endring (Holt-Jensen & Pollock, 2008, s. 124; Ohnstad, 2017).

Metode

Studiens utforskende karakter argumenterer for bruk av metodetriangulering (Schoonenboom & Johnson, 2017). Det er her benyttet en komplementerende metodetriangulering med en kvantitativ hovedmetode der flere store datasett for boligmassen er satt i sammenheng, før det er brukt en kvalitativ tilleggsmetode bestående av informasjonsinnhenting om kommunenes arbeid med eksisterende privateid boligmasse og deres vurdering av dens tilstand. De to metodene integreres i analysedelen for å gi en bedre helhetlig forståelse (Fetters et al., 2013). Sammenhengen mellom de kvantitative og kvalitative funnene er hovedsakelig ment å bidra til bekreftelse, forklaring og utvidet forståelse i denne studien. Metodetriangulering bidrar til å nyansere resultatene og gi et mer helhetlig bilde (Morgan, 1998). Ettersom studien undersøker både utvikling i energiforbruk og tilgjengelighet, er det nyttig med metodetriangulering da det er god tilgjengelig statistikk for energibruk, men ikke for tilgjengeligheten i boligmassen. Dette gjør at den kvalitative delen av studien vektes mer i undersøkelser knyttet til tilgjengelighet.

Den kvantitative metodedelen benytter data hentet fra Statistisk sentral byrå (SSB), som også baserer seg på data fra matrikkelen, folkeregisteret og EL-hub. For Bergen og Oslo er det hentet ut tall for energileveranser fra fjernvarmeselskapene, via e-postkorrespondanse. I sammenlikningen mellom kommunene er energibruksdata temperaturkorrigert for å korrigere for årlige variasjoner i utetemperatur og ulikheter i lokalklima. Her er benyttet årlig graddagskorrigering (Dokka & Grini, 2013), og det er regnet ut temperaturavhengig andel av energiforbruket til husholdningene i de ulike kommunene basert på den enkelte boligmasses sammensetning og alder (Enova, 2017). I tillegg er energibruk fra ved og annet biobrensel utelatt i sammenlikning på kommunenivå da det her er dårligere datagrunnlag aggregert til fylkesnivå.

Analysen er tilpasset de data som er tilgjengelig fra SSB. Eksempelvis skiller ikke SSB mellom bebodde og ubebodde boliger i en kommune, slik at analysen viser absolutte antall registrerte boliger uavhengig om de står tomme eller ikke. Derfor undersøkes energibruk per husholdning og ikke per bolig eller kvadratmeter.

Da det her er benyttet gjennomsnittstall for kommunene, vil det være vesentlige begrensninger i denne fremstillingen. Det er store individuelle forskjeller mellom husholdningers energiforbruk, boareal og grad av vedlikehold og oppgradering av bolig. Dette vil ikke fanges opp i analysen. Men sett i sammenheng vil fremstillingen likevel kunne bidra til å danne et bilde av likheter og forskjeller i situasjonen i kommunene.

Siden boligoppgraderinger som hensyntar energieffektivitet og tilgjengelighet, ikke utløses «av seg selv», benyttes fordeling av statlige virkemidler som indikator på omfanget av slike oppgraderinger. For å kunne kartlegge fordeling av tiltak i tråd med statlige målsettinger er det benyttet statistikk fra Enova og Husbanken for tilskudd og lån til ulike oppgraderinger i bolig. Husbankens virkemidler har varierende tildelingskriterier og gjennomgår en søknadsprosess og evaluering i større grad enn Enovas virkemidler; det er derfor også gjort intervju med ansatt i Husbanken som jobber med virkemiddelutvikling, for å tolke og forklare statistikken.

Den kvalitative metodedelen baserer seg på intervju med ansatte i kommunene som jobber i og med boligmassen, kombinert med dokumentstudier av kommunenes planer og strategier. Utvelgelse av ansatte er gjort ved bruk av «snøballprinsippet» (Andrews & Vassenden, 2007). Det er sendt en forespørsel til kommunen med forklaring om hva det gjelder, før de har henvist til dem de mener best kan svare på henvendelsen. Ettersom boligmassen har tverrsektoriell interesse, har informanter vært ergoterapeuter, samfunnsplanleggere, direktører for etater og ansvarlige for virkemidler og boligsosialt arbeid. Intervju er gjennomført digitalt med en eller flere fra den enkelte kommune, i tillegg til intervju per telefon.

Først kartlegges boligmassen nasjonalt, før det deretter gjøres en komparativ analyse av boligmassen i tre norske kommuner med ulik sentralitet, ulike fremtidsutsikter og boligmarkeder. Det er valgt ut tre kommuner til sammenlikning i Vestland fylke basert på Kommunesektorens interesseorganisasjon (KS) sine kommunekategorier som indikerer kommunenes tilstand med hensyn til kommunal sårbarhet, bostedsattraktivitet, næringsliv og stedegne ressurser (Vista analyse, 2021). Det er valgt en kommune i hver av følgende kategorier: «Kommune med begrenset attraktivitet», «Kommune med store utfordringer» og «Presskommune med svært god styring». Som en kuriositet i undersøkelsen vil det i statistikken også sees på Oslo ettersom Oslo har et særegent boligmarked sett i norsk kontekst. Boligmarkedet i Oslo er også det største og mest omtalte, noe som gjør det interessant for sammenlikningen. Den kvalitative delen har ikke inkludert Oslo, grunnet tidsbegrensninger i studien. Kommunene som her sammenliknes, er Oslo, Bergen, Vaksdal og Kvam.

For å kunne evaluere utviklingen innen energibruk i eldre boligmasse er det utviklet en metode for å kunne estimere reduksjon i energibruk i en boligmasse på overordnet nivå, som benyttes først nasjonalt og deretter på kommunenivå for husholdningene. For tilgjengelighet vil evalueringen basere seg i større grad på informasjonsinnhenting fra kommunene.

Avslutningsvis vil artikkelen drøfte kunnskapsbehov og diskutere hvordan vi bedre kan sikre energieffektive livsløpsboliger for alle.

Hvordan står det til i den etablerte boligmassen nasjonalt?

Vi har 2 694 301 boliger i Norge og 2 545 902 privathusholdninger (SSB, 2023g). De resterende 148 399 boligene som ikke huser en privat husholdning, er sekundærboliger, ubebodde boliger eller fritidsboliger som ikke er omregulert.

48 % av boligene i Norge er eneboliger (SSB, 2023e). Dette gjør at det er mange selveiere i Norge. De resterende har et kollektivt eierskap i form av borettslag eller sameie. Eierformen har innvirkning på boligeiers råderett og individuelle ansvar for vedlikehold og oppgradering. Den har også innvirkning på hvilke statlige virkemidler og støtteordninger som er tilgjengelig.

Energibruk i norsk boligmasse

Elektrisitet dekker 83,4 % av energiforbruket til husholdningene, etterfulgt av ved og annet biobrensel som dekker 13 %, og fjernvarme som dekker 3,6 % (Gunnerød, 2023).

Som figur 1 viser, er det en netto økning i forbruket for husholdningene samlet. Men figur 2 viser en svak nedgang i års- gjennomsnittlig energiforbruk per husholdning. Grafene illustrerer også effekten utetemperaturen har på energiforbruk i husholdningene. 2010 hadde en spesielt kald vinter i store deler av landet, og 2021 hadde også lavere temperaturer enn normalt i vintermånedene (Aanensen, 2022). Covid-19-pandemien kan også ha bidratt til høyere energibruk i 2020 og 2021 grunnet endret adferd i boligmassen med økt tid hjemme. Forbrukstallene for 2022 viser en dramatisk nedgang som trolig kan forklares ved endret adferd i strømforbruk grunnet høye strømpriser i 2022, som vist i figur 3. Hvorvidt denne utviklingen er varig, gjenstår å se.

Figur 1.

Figur 2.

Figur 3.

Estimert energiforbruksreduksjon i boligmassen oppført før 2010

Innføringen av TEK10 i 2014 medførte en kraftig innskjerping i krav til energieffektivitet i nye boliger. Det er i boliger oppført før dette at det ligger størst energisparepotensial (Enova, 2012). I utviklingen for energiforbruk i husholdningene vil det årlig være tilskudd av boliger og avgang av boliger som påvirker den totale energibruken. For å kunne studere utviklingen i energibruk i boliger med energieffektiviseringspotensial, altså boliger oppført før 2014 da TEK10 trådte i kraft, kan en derfor estimere energibruken som kommer fra bruksarealet som er oppført etter 2014, og trekke dette fra det totale energiforbruket i husholdningene. For et slikt estimat kan det tas utgangspunkt i Teknisk forskrifts krav til energieffektivitet for nye boliger for henholdsvis TEK10 og TEK17. Kravet for kWh/m² for en gjennomsnitts bolig på 124 m² oppført etter begge forskriftene er 104 kWh/m². For å få akkumulert energibehov fra nye kvadratmeter er det tatt utgangspunkt i SSBs årsstatistikk for tilført bruksareal til boligmassen, som deretter er multiplisert med krav til energibehov. Dersom dette akkumuleres og deretter trekkes fra energiforbruket til alle husholdninger, vil en sitte igjen med et estimat på energiforbruksutviklingen i boligmassen oppført før 2014.

I figur 4 viser den oransje linjen energiforbruksutviklingen til boligmassen oppført før 2014, og trendlinjen illustrerer hvordan den har en svakt nedadgående trend, mens boligmassen samlet sett (den blå linjen) har en svak oppadgående trend grunnet nytt tilført areal.

Figur 4.

Hvordan ser bildet ut på kommunenivå?

Som tabell 3 illustrerer, er det store forskjeller mellom gjennomsnittlig bruksareal per husholdning, energiforbruk per husholdning og kvadratmeterpris i boligmarkedet. En annen vesentlig forskjell er boligoverskuddet/-underskuddet som er veldig forskjellig i kommunene, med et underskudd i Bergen og Oslo og et overskudd i Vaksdal og Kvam. Med boligoverskudd/-underskudd er det her ment som et forholdstall mellom antall husholdninger og antall boliger i kommunene. Tallet sier ingenting om boligmarkedet i den enkelte kommune, da en bolig som ikke huser en husholdning i hverdagen, ikke nødvendigvis er tilgjengelig for andre. Alle kommunene har siden 2014 hatt netto vekst i antall husholdninger, bortsett fra Vaksdal. Kvam har gjennomsnittsantall per husholdning som er noe høyere enn landsgjennomsnittet, mens både Bergen og Oslo ligger under landsgjennomsnittet. SSBs hovedalternativ for befolkningsfremskrivelser (SSB, 2023h) viser at andelen av befolkningen som er over 70 år, vil stige i alle kommunene. I år 2030 vil ca. 20 % av innbyggerne i Kvam og Vaksdal være over 70 år, mens det er henholdsvis 13 % og 11 % for Bergen og Oslo. Utfordringen med en aldrende befolkning er altså større i de mindre sentrale kommunene.

Boligmassen i kommunene

Figur 5 viser %-fordeling av boligmassen på ulike boligtyper i kommunene. Her er det betydelige forskjeller. Bergen og Oslo har en overvekt av leiligheter, mens Kvam og Vaksdal har nesten bare eneboliger. Boligtype har stor betydning for både energibruk, tilgjengelighet og arealbruk samt den enkeltes eget ansvar for både vedlikehold og oppgradering av boligen.

I intervjuene uttrykker både Kvam og Vaksdal kommune at den store andelen eneboliger er en utfordring, da mange eldre bor i dem og har funksjoner over flere etasjer. Mange av dem har ikke midler til oppgradering eller mulighet til å flytte til en mindre og mer tilgjengelig bolig.

I Kvams «Bustadpolitisk handlingsplan 2003–2006» beskrives situasjonen for boligmassen i kommunen grundig i lys av demografien. Planen konkluderer med 24 tiltak hvorav de fleste omhandler å stimulere til ny boligbygging for å bedre boligtilbudet i kommunen (Kvam herad, 2003). Dette har kommunen også fått til da det er kommet flere leilighetsbygg i kommunen siden denne planen ble vedtatt. Det eneste tiltaket som omhandlet eksiterende boligmasse, var tiltak for å ta i bruk tomme boliger ved å kartlegge dem og koble eiere med potensielle leietakere.

Mellom 2007 og 2022 har kommunens boligoverskudd økt fra 451 boliger til 703 boliger (SSB, 2023g). Ansatte i kommunen antar at dette skyldes at flere har kjøpt seg leilighet i nye leilighetsbygg og latt være å selge sin eldre enebolig for å spare den til barn eller bruke den som feriebolig. Bergen har større diversitet i boligtilbudet, noe som gjør at en større andel har anledning til å tilpasse bosituasjonen sin gjennom boligmarkedet.

Figur 5.

Som figur 6 viser, er også størrelsene på boligene forskjellig fordelt mellom kommunene. Det er flest boliger i kategorien 60–79 m² i Oslo og Bergen, mens det er flest i intervallet 160–199 m² i Vaksdal og Kvam. Dette henger tett sammen med boligtype, som også fordeler seg slik mellom leiligheter og eneboliger. Boligstørrelse har stor innvirkning på energibehov til oppvarming da det påvirker totalvolumet som skal varmes opp i boligen (Rokseth & Manum, 2021).

Figur 6.

Figur 7 viser at alle kommunene har en overvekt av boliger som spenner mellom 30 og ca. 80 år i alder. Kvam forteller at selv om mange er gode til å vedlikeholde boligene sine, er det lite tegn til større oppgraderinger som etterisolering av yttervegg. I Vaksdal opplever en informant at boligbygg som eies av flere, ofte er dårligere vedlikeholdt utvendig og i fellesområder, mens den enkelte leilighet kan være nyoppusset. Bergen har mange leiligheter som ble oppført i etterkrigsårene, som er trange, og få av blokkene hadde heis opprinnelig. Ulike bydeler med ulike sosioøkonomiske situasjoner og ulik boligmasse har ulike utfordringer. Oversikten vitner om at det er en økende andel boliger som trenger mer omfattende fornying og oppgradering. Ettersom spredningen i alder også representerer en spredning i teknisk standard, krever oppgraderingsarbeidet mer individuell tilpasning.

Figur 7.

Figur 8 viser hvordan utviklingen mot mindre husholdningsstørrelser gjør seg gjeldende i alle kommunene, men er sterkest i de store kommunene Oslo og Bergen.

Figur 8.

Tilgjengelighet i boligmassen i kommunene

Det er lite statistikk på tilgjengelighet i eksisterende boliger i kommunene, men det finnes oversikt over boligbygg med heis, noe som er en indikator for god tilgjengelighet, eller potensial for lettere å kunne oppnå god tilgjengelighet. Som figur 9 viser, er det flere boligtyper i Bergen og Oslo der heis er aktuelt og derfor også hyppigere forekommer. Informant i Bergen kommune beskriver tilfeller der eldre innbyggere har flyttet til leiligheter, men gjerne i blokker uten heis og med trange ganger som kan bli en utfordring ved tilrettelegging.

Figur 9.

Basert på andelen med god tilgjengelighet for ulike boligtyper som vist i tabell 2 er det i tabell 4 regnet ut andel for de enkelte kommuner.

Tabell 4.

Andeler av boliger med god tilgjengelighet i kommunene.

	Vaksdal	Kvam	Bergen	Oslo
%-andel med god tilgjengelighet	18,3	17,8	25,5	30,6

Tabell 4 viser hvordan Vaksdal og Kvam som har størst demografisk utfordring med en aldrende befolkning, også har lavest andel av boliger med god tilgjengelighet. Informant i Kvam beskriver utfordringer med å opprettholde et godt liv for eldre i boliger når beboer til slutt bare bor i stuen sin, og hvordan dette går ut over verdigheten til beboer. I Vaksdal gjorde de en innbyggerundersøkelse i 2017 blant aldersgruppen 67 til 75 år. Her svarer 58 % at boligen de bor i, er godt egnet for fremtiden, samtidig som bare 35 % svarer at de ville kunne fortsette å bo i boligen hvis de fikk problemer med å gå (Vaksdal kommune, 2020). Selv om Bergen har et mer variert boligmarked og en høyere andel tilgjengelige boliger, opplever likevel en informant at det er veldig varierende i hvilken grad eldre innbyggere flytter til mer tilgjengelige boliger.

Fordeling av statlige virkemidler i kommunene

For å kartlegge fordeling av virkemidler for økt energieffektivitet og tilgjengelighet er distribusjonen av tilskudd og lån til oppgraderinger kartlagt. Det er her sett på data fra de siste fem årene da det ikke var tilgjengelige data for tidligere år i datasettene. Datasettene er konvertert fra absolutte antall til prosentandel av alle husholdningene i den enkelte kommune for å kunne gi sammenliknbare tall. Tilskudd og lån som er gitt til borettslag og sameier, er telt med som tilskudd til like mange husholdninger som det enkelte borettslag eller sameie består av, for å kunne kombineres med resten av dataene.

Grafene i figur 10 viser fordeling av tilskudd fra Enova og Husbanken. I Bergen har over 7 % av husholdningene fått husbanktilskudd eller lån de siste fem årene. Dette skyldes et godt samarbeid mellom boligbyggelagene og Husbanken lokalt i Bergen.

Det er også snakk om store borettslag som gir effekt for mange husholdninger. Dette er noe som også vektes i Husbankens vurdering av hvem som skal få tilskudd eller lån. Den lave andelen i Oslo kan trolig forklares ved at Oslo Bolig- og Sparelag (OBOS) har majoriteten av borettslagene i Oslo og opererer også som långiver ved rehabilitering og oppgradering. For Enova-tilskudd har 2–4 % av husholdningene i henholdsvis Oslo, Bergen og Vaksdal fått tilskudd de siste fem årene, mens 8 % har fått tilskudd i Kvam. Figur 11 viser fordelingen av Enova-tilskudd som er delt ut i perioden 2017–2022. Tilskudd er stort sett knyttet til oppvarmingsløsninger som ulike varmepumpeløsninger samt etterinstallering av balansert ventilasjon. Det er i alle kommuner lite tilskudd til oppgradering av bygningskropp, men noe mer i Kvam enn i andre kommuner. På flere tilskudd har Kvam en høyere andel enn resten av kommunene. Likevel er andelen av husholdningene som har fått tilskudd i perioden, lav og stort sett under 1 %.

Figur 10.

Figur 11.

Figur 12 viser fordeling av Husbankens virkemidler i kommunene. Heistilskudd er forventet å være høyere i kommunene med større andel boligbygg over flere etasjer da dette tilskuddet er rettet mot boligbygg over flere etasjer.

Figur 12.

Hvilken utvikling skjer i boligmassene?

For energibruk kan vi gjennom energiforbruksdata få noe innsikt i utviklingen. De kommunale tilskuddsordningene har virket først i 2022–2023, slik at effekten av disse vil vi først kunne se i kommende år. Som figur 13 viser, er det sterkere energireduksjon i eldre boligmasse i Kvam (den brune, stiplete linjen) enn det er i Vaksdal (den grå, stiplete linjen). Som trendlinjen viser for Kvams totale forbruk, er også dette nedadgående. Dette kan trolig forklares delvis med energieffektivisering, men kanskje enda viktigere ved utskifting av helårsboliger for befolkningen. Boligoverskuddet i Kvam steg med 192 boliger fra 2014 til 2022, noe som tilsvarer 4,4 % av den totale boligmassen. Samtidig har kommunen hatt en vekst i antall husholdninger på 5 % siden 2014. Dette vil si at det er oppført 192 boliger etter TEK10, som trolig har erstattet eldre boliger som bebodd helårsbolig. Det vil kunne gi betydelig utslag på samlet energiforbruk til husholdningene og samsvarer med informantene i Kvams forklaring på boligoverskuddet. Kvams høye andel med tilskudd fra Enova har nok også bidratt til denne utviklingen. Flere av tiltakene fra Enova som husholdninger i Kvam har fått tilskudd til, kan gis til både nybygg og eksisterende boliger, noe som gjør det vanskelig å trekke slutninger om hvorvidt Enova-tilskuddene har bedret energieffektiviteten i eksisterende boliger eller gitt enda mer energieffektive nybygg. Vaksdal har hatt en nedgang i antall husholdninger på 1 % og en økning i boligoverskuddet på 28 boliger mellom 2014 og 2022; det tilsvarer 1,4 % av boligmassen og kan trolig være en viktig delforklaring til den nedadgående trenden i energibruk til husholdningene i kommunen. De nye boligene i Vaksdal er utelukkende småhus, mens i Kvam er majoriteten av nye boliger store, frittliggende boligbygg med 3 og 4 etasjer. Dette kan også bidra til å forklare en større reduksjon i energibruk til husholdningene i Kvam.

Figur 13.

Figur 14 viser hvordan Oslo (gul linje) har en økning i energibruk i husholdningene, mens Bergen (blå linje) ligger stabilt, noe som indikerer noe reduksjon i energibruk i eldre boliger som «spises opp» av tilføring av nye boliger. Oslo har hatt en økning på 12 % i antall husholdninger og Bergen 11 % siden 2014.

For energibruksutviklingen på husholdningsnivå ser vi av figur 15 at den går nedover i alle kommunene. Den brå stigningen fra 2014 til 2015 skyldes trolig at 2014 var et rekordvarmt år, noe som gir utslag i energibruken selv om den er temperaturkorrigert. Hovedforklaringen på forskjell i energiforbruk mellom henholdsvis Vaksdal og Kvam og Oslo og Bergen er trolig boligtypologi og boligstørrelse, der en høyere andel store eneboliger vil gi høyere energibehov til oppvarming, samt plass til flere elektriske apparater i boligen. Reduksjonen i energibruk det siste året er større for Vaksdal og Kvam, noe som kan skyldes at de hadde større umiddelbart sparepotensial ved høye strømpriser gjennom adferdsendring, som eksempelvis temperatursenking i deler av boligen.

For tilgjengelighet i boligmassen antyder intervju og dokumentstudiene samt statistikken fra Husbanken at det er noe bedring i tilgjengelighet i Bergens blokkbebyggelse, mens det skjer mindre i Vaksdal og Kvam. Utskiftingen av bebodde helårsboliger i de to kommunene bidrar likevel trolig til at flere husholdninger har bolig med bedre tilgjengelighet ettersom nye boliger stort sett ivaretar tilgjengelighet. For alle kommunene kan det se ut som om fokuset ligger på å løse utfordringen med tilgjengelige boliger ved nybygg, kanskje med unntak av Bergen der det skjer en oppgradering av eldre borettslag ved bruk av husbankmidler.

Figur 14.

Figur 15.

Potensielle feilkilder

Denne studien har flere svakheter. Det er benyttet statistikk fra SSB om boligmassen, som inneholder usikkerheter da den baserer seg på kommunenes registreringer i matrikkelen. Her gjøres heller ingen forskjell på boligstandard, slik at en eldre, ubeboelig bolig vil inngå i statistikken selv om den står i fare for å ramle ned når som helst. I tillegg er det i befolkningsstatistikk fra folkeregisteret feilkilder knyttet til registrert bosted da mange innbyggere i realiteten bor andre steder enn der de har folkeregistrert adresse (SSB, 2023h). Usikkerheten dette medfører, er ikke godt kartlagt, men en undersøkelse i etterkant av Folke- og bostedstellingen i 1990 konkluderte med at 5,5 prosent av personene plasseres på feil bosted (SSB, 2023h).

Datasettene for virkemidler er over de siste fem år. Dette er en svakhet ettersom oppgraderinger er tidkrevende prosesser og burde blitt sett på over en lengre tidsperiode. Dataene for tilskudd vil også kun gi en oversikt over oppgraderinger som tilfredsstiller kriteriesett som er satt for ulike tilskudd og lån, og vil derfor ikke gi et fullt bilde av oppgraderinger som gjøres av private boligeiere uten offentlig støtte. Likevel vil statistikken vise fordeling og utbredelse av virkemidler som fremmer tiltak i tråd med politiske målsettinger. Oppgraderinger som gjøres uten statlig tilskudd eller lån, kan antas å ligge på et lavere ambisjonsnivå, eller i noen tilfeller ikke være like helhetlig.

I den kvalitative delen av studien er det i utvalg av informanter benyttet snøballprinsippet, noe som kan gjøre at viktige informanter ikke blir inkludert i studien. Men det er etterstrebet å snakke med kommuneansatte i liknende roller på tvers av de tre kommunene og også på tvers av etater, både helse og omsorg og klima og miljø. Dette er også forsøkt i dokumentstudien av kommunenes planer og strategier, men også her kan enkelte ting ha blitt utelatt, da kommunenes dokumenter er ulikt organisert på kommunenes nettsider.

I estimatet av energibruksutviklingen i boligmasse oppført etter 2014 er det tatt utgangspunkt i et energibruk i nye boliger tilsvarende det teoretiske kravet til netto energibehov som er satt i Teknisk forskrift. Dette er et grovt estimat da dette ofte kan være langt fra faktisk energibruk. Likevel kan det gi en indikasjon på utviklingen, og det at energiforbruksdata er temperaturkorrigert for et normalisert Oslo-klima, akkurat som kravet til energieffektivitet, gjør metoden noe sterkere.

Avsluttende diskusjon

Denne studien har illustrert hvordan ulike boligmarkeder har ulike utfordringer og ulik utvikling. Her oppsummeres noen refleksjoner basert på resultatene:

Å kunne måle utviklingen blir viktig for å lykkes. Det er vanskelig å få oversikten over tilstand og utvikling i boligmassen, og kanskje det i seg selv burde blitt forbedret. Dette er en av intensjonene bak energimerkeordningen for bygninger, og den vil kunne være et nyttig verktøy dersom den innrettes riktig. Eksempelvis er den svenske energimerkeordningen basert på målt energiforbruk fra kraftselskapene og dermed betydelig mer presis (Hjortling et al., 2017). Et tilsvarende sertifikat for grad av tilgjengelighet i bolig kunne vært nyttig og ville forholdsvis enkelt kunne legges til i en etablert merkeordning for bolig basert på enkle spørsmål boligeier svarer på. Her er en «standard» for tilgjengelig bolig definert i gjeldende teknisk forskrift. Dette ville gjøre det enklere for boligkjøpere med behov for god tilgjengelighet å orientere seg i markedet, stimulere til at dette blir en mer verdsatt kvalitet i prissetting av bolig, samt gjøre det enklere å utvikle målrettede virkemidler.

Økt boligbygging til en befolkning som ikke øker tilsvarende, kan gi energireduksjon og øke andelen boliger med god tilgjenghet for husholdningene. Dette ser ut til å være tilfellet spesielt i Kvam, men også litt i Vaksdal. Denne utviklingen springer ut av et behov for å bedre mangfoldet i boligtilbudet i disse kommunene, men er en ressurs- og arealkrevende måte å drive stedsutvikling på. I en tid preget av klimakrise og naturkrise kan det kanskje stilles spørsmål om det kunne gått an å utvikle den eksisterende boligmassen heller enn å bygge nytt. Hva som skjer med overskuddsboligene i kommuner med denne utviklingen, er et tema for videre utforskning.

Politikk i feil ende og politikk til feil tid? I statlig virkemiddelapparat for energieffektivisering er det en overvekt av tilskudd til ny teknologi på energiforsyningssiden og for energistyring. Utfasing av fossile energibærere i boligmassen frem til 2020 er en delforklaring på hvorfor tilskuddsordninger har et slikt fokus. Likevel er dette ikke i tråd med Kyoto-pyramidens prinsipp om å begynne med å redusere energibehovet før en velger oppvarmingsløsning. En risikerer at det gjøres investeringer som reduserer investeringsmulighetene for etterisolering, men også gir overdimensjonerte oppvarmingsløsninger etter en eventuell fremtidig etterisolering. Vi vet også at etterisolering er tiltak som ofte ikke gjøres (DiBK & NVE, 2022). Her har kommunene de siste par årene hatt virkemidler som er mer rettet mot dette, med etterisolering og bytting av vinduer. Disse virkemidlene kan se ut til å være raske politiske svar på høye strømpriser, og ikke varige løsninger, men effekten de har hatt, vil vi først se i kommende års energiforbrukstall. Enovas tilskudd til oppgradering av bygningskropp var lite utbredt i alle kommunene og har blitt kritisert for å være for ambisiøst (Hauge et al., 2017) og for ikke å hensynta hvordan boligeiere driver vedlikehold og oppgraderinger mer stykkevis og delt (Fyhn et al., 2019). Likevel er det slike ambisiøse løft som skal til dersom vi skal oppnå en betydelig reduksjon i energietterspørsel fra boligmassen.

For tilgjengelighet er det utfordrende å legge utbedringsbyrden på husholdninger som gjerne allerede har et hjelpebehov. Enkelt oppsummert presiseres det politisk at det er den enkeltes ansvar og tilpasse egen bolig, men når det ikke gjøres, blir det et offentlig ansvar når behovet melder seg. Arbeid med å gjøre eksisterende boliger mer tilgjengelige er tilnærmet fraværende overfor den generelle befolkningen og de gruppene som er aktive med boligoppgraderinger. Dette er kun systematisert i Husbankens virkemidler, som først og fremst når større borettslag.

Boligeiere som er nyetablerte, søker ofte en fullstendig, helhetlig oppgradering av huset (Hauge et al., 2017). Dette er ofte husholdninger i aldersgruppen 40–60 år eller yngre (Straub et al., 2014). Det er også funnet at yngre nyetablerere har vilje til å gjøre oppgraderinger, men mangler økonomisk styrke til å gjøre det, mens eldre husholdninger har økonomien til det, men mangler ofte viljen (Hauge et al., 2017). Her kan det tenkes at insentiv rettet mot boligetablererne og «oppusserne» kan være effektivt for både tilgjengelighet og energieffektivitet.

Med et samfunnsutviklingsperspektiv. I boligmeldingen, «Rom for alle», er hovedkonklusjon at bolig må, sammen med helse, utdanning og inntektssikring, forankres som den fjerde av velferdspolitikkens pilarer (NOU 2011: 15). Videre anbefales det at staten må opptre som en enhet i sin dialog og sitt samarbeid med kommunene. Felles for tilgjengelighet og energieffektivitet i boligmassen er at vi som samfunn har et behov for at det blir en oppgradering på områdene. Politiske virkemidler rettet mot utvikling av eksisterende boliger bør derfor reflektere den helhetlige samfunnssituasjonen for det enkelte geografiske område de skal virke i. Boligmassen omtales i litteraturen i flere fagdisipliner som informerer ulike sektorer og departement. Dette blir også synlig i virkemiddelapparatet rettet mot boligeierne, som også bærer preg av sektordelingen. Ettersom disse sektorene ønsker å nå den samme gruppen, er det hensiktsmessig å samle hensynene og søke en helhetlig tilnærming.

Utviklingen i den eksisterende boligmassen er samfunnsutvikling, noe som gjør det nærliggende å tenke at kommunene har en aktiv rolle å innta.

Alle virkemidler som er gjennomgått i studien, fordrer en betydelig egeninnsats fra boligeier med hensyn til både kunnskap, handlekraft og økonomiske ressurser. Dette skaper en risiko for at det dannes et A-lag og et B- lag i husholdningene – mellom den som kan, og den som ikke kan oppgradere boligen de eier, eller skifte bolig ved endret behov. Dette vil igjen kunne føre til forskjeller i livskvalitet for en aldrende befolkning, samt lede husholdninger inn i en økonomisk uheldig spiral der bokostnader (inklusive energikostnader) er så høye at en ytterligere investering i oppgradering av boligen for å få ned bokostnadene blir vanskelig å få til. Her har Kvam gjort grep ved å sette tilskudd til energieffektivisering sammen med det boligsosiale arbeidet i kommunen.

For å hente ut potensialet i den eksisterende boligmassen kreves det investeringer og tekniske oppgraderinger initiert av mange privatpersoner. Kanskje kan det finnes gode erfaringer fra bolig- og byfornyingen på 70- og 80-tallet der en definerte et mål for hvor en skulle, og deretter tilpasset virkemidlene til den lokale konteksten de skulle virke i.

Det som en gang var bolig- og byfornyingen, er i dag delvis erstattet av det som kalles områdesatsinger. Dette er geografisk avgrensete og tidsavgrensete program som settes i gang i områder med opphoping av levekårsproblemer (NOU 2020: 16). I programmene er fysisk oppgradering og sosiale og kulturelle tiltak kjerneaktiviteten i en tverrsektoriell innsats gjort av stat og kommune i samarbeid (NOU 2020: 16). Et viktig suksesskriterium er at det sikres bred involvering, medvirkning og innbyggerdialog. I slike program kan det være naturlig å integrere arbeid med energieffektivisering og tilgjengelighet i bolig for å utjevne det som i dag kan se ut som en skjevhet i hvem som mottar virkemidler på disse områdene. Områdesatsing er programmer forbeholdt de større byene, der levekårsutfordringene ofte er størst, men kan kanskje likevel være til inspirasjon for tilsvarende metodikk for stedsutvikling i mindre kommuner.

Selv om vedlikehold og oppgradering av bolig er et privat anliggende, er tiden overmoden for sterkere statlig styring i den eksisterende boligmassen for å sikre energieffektive livsløpsboliger for alle, og ikke bare for de ressurssterke. Det kan også tenkes at aktører i boligbransjen kan finne nye markeder i en industrialisering av boligoppgradering der boligeier basert på sin boligs alder og utforming får tilbud om en helhetlig oppgradering av boligen fra produsenten, på lik linje som en forbruker kan få det på andre produkter. Med den pågående implementeringen av EU-taksonomiens rammeverk for bærekraftig finans vil også bankene som gir boliglån, ha interesse av at boliger energieffektiviseres. Allerede ytes det grønne lån til boligeiere som oppgraderer boligen sin til energimerke B eller A (Huseierne, 2021). Her kan det trolig være nyttig med samarbeid mellom offentlige og private aktører for å koordinere arbeidet.

Vi vet for lite om hvilke synergier en kan oppnå ved å tenke på både energieffektivisering og tilgjengelighet ved oppgradering av ulike boligbygg, men med utfordringene vi står overfor, bør en unngå at slike potensial ikke hentes ut. Ved ikke å tenke helhetlig i boligoppgradering risikeres «lock- in»-effekter som gjør det vanskelig å gjøre ytterligere forbedringer senere.

Det er lite konkret kunnskap om hvordan disse to hensynene best bør implementeres i eksisterende boligmasse for å skape synergier, og når en bør forsøke å nå boligeiere. Videre forskning bør fokusere på å utvikle helhetlige oppgraderingstilnærminger til eksisterende boliger på tvers av sektorinteresser. I tillegg trengs det forskning på modeller for implementering.

Hittil har løsningen på utfordringene i stor grad fokusert på innskjerpinger i krav for nybygg, mens for lite virkemidler og ressurser er rettet mot forvalterne av den eksisterende boligmassen. Vi kan ikke løse disse utfordringene bare med nybygg. Vi må løse dem med ombygging, tilpasning og oppgradering av den eksisterende boligmassen slik at vi sikrer energieffektive, livsløpsboliger for alle.

Forfatteren ønsker å takke fagfellene for grundige og konstruktive tilbakemeldinger i prosessen.