Dommerpost Luxemburg 8: Overnasjonalitet i Øvre Schlesien – en lite kjent forløper for EU
Da EU-samarbeidet først ble satt i gang, ble samarbeidet med rette sett på som nyskapende innen folkeretten. Det hadde imidlertid en forløper. Etter første verdenskrig etablerte Tyskland og Polen et samarbeid om Øvre Schlesien, tilskyndet av Folkeforbundet. Dette samarbeid er senere stort sett glemt. Her er en påminnelse.
Schlesien lå den gang i Tyskland og ligger i dag i Polen. Området er rikt på kull og jernmalm. Regler i Versailles-traktaten (1919) satte deler av Schlesien under administrasjon av en interalliert kommisjon med fransk, britisk og italiensk deltakelse. Dessuten fastsatte traktaten at en folkeavstemning skulle holdes i Øvre Schlesien. Folkeavstemningen ble gjennomført i sentrale og østlige deler av regionen, med en befolkning på rundt 2,2 millioner.
Avstemningen i 1921 gikk i tysk favør, men resultatet førte til sosial uro og ble ikke godtatt fra polsk side. Folkeforbundet tok da initiativ til å dele Øvre Schlesien i en tysk og en polsk del, basert på nasjonal tilhørighet, geografi og økonomi. De to områder skulle stå under henholdsvis tysk og polsk jurisdiksjon. Den polske del hadde en stor minoritet av tyskere og den tyske del en stor minoritet av polakker. Øvre Schlesien hadde imidlertid betydelige tyske offentlige og private eierinteresser i økonomien. Etter internasjonalt press og praktisk bistand fra Folkeforbundet inngikk Tyskland og Polen en avtale for en periode på 15 år om Øvre Schlesien (Convention germano-polonaise relative à la Haute-Silésie, Genève, 15. mai 1922 – Konvensjonen). Flere av Konvensjonens ordninger er tidlige eksempler på overnasjonal myndighet i et internasjonalt samarbeid.
Etter internasjonalt press og praktisk bistand fra Folkeforbundet inngikk Tyskland og Polen 15. mai 1922 en avtale for en periode på 15 år om Øvre Schlesien
Konvensjonen skulle ivareta individer og foretaks sosiale og økonomiske rettigheter i Øvre Schlesien i en tysk provins og en polsk provins, under hensyn til Tysklands og Polens suverenitet. Konvensjonen ga regler om blant annet ekspropriasjon, statsborgerskap, minoritetsvern og sosiale og økonomiske spørsmål, herunder arbeidsmarked, trygd, toll, pengeforhold, forsyningstjenester og jernbane. Blant annet tok Konvensjonen sikte på å sikre fri bevegelighet mellom de to provinser for ulike varer og for personer.
To felles organer ble opprettet: en blandet kommisjon med fem medlemmer og en voldgiftsrett med tre medlemmer. Organene ble satt sammen av like mange representanter for hver av de to konvensjonsparter og en nøytral leder oppnevnt av Folkeforbundet. Den blandede kommisjon hadde sete i Katowice (tysk: Kattowitz) i den polske provins, mens voldgiftsretten var i Beuthen (polsk: Bytom) i den tyske provins. Organenes offisielle språk var tysk og polsk. Prosessformen for voldgiftsretten var i hovedsak skriftlig.
Den blandede kommisjon skulle avgjøre tvister mellom den tyske og polske regjering om Konvensjonens bestemmelser. Kommisjonens president hadde imidlertid myndighet til selv å avgjøre individklager etter Konvensjonens regler om beskyttelse av minoriteter. Presidentens avgjørelser i individklager kunne statene anke inn for den fulle kommisjon. Dette skjedde imidlertid i liten grad, og presidentens avgjørelser fikk stor betydning. Konvensjonens bestemmelser ga økonomiske rettigheter til innbyggere og foretak som var undergitt tysk eller polsk jurisdiksjon i Øvre Schlesien. Voldgiftsrettens oppgave var å tolke Konvensjonens bestemmelser for å sikre rettsenhet i Øvre Schlesien i saker som kom opp ved domstoler og forvaltningsmyndigheter i de to provinser.
Konvensjonen artikkel 588 gjennomførte en ordning betegnet evokasjon («évocation»). Den medførte at en part i en sak som var brakt inn for en domstol, eller for en forvaltningsmyndighet som ikke kunne instrueres, kunne kreve at et tolkningsspørsmål om en bestemmelse i Konvensjonen ble forelagt voldgiftsretten. Et krav var at avgjørelse i saken var avhengig av en slik tolkning. Partene hadde denne rett så lenge saken ikke var endelig avgjort. Prosedyren førte til at voldgiftsretten ble brakt inn i saker som var til avgjørelse eller avgjort av en tysk eller polsk domstol eller av en administrativ myndighet i Øvre Schlesien. Voldgiftsrettens kompetanse omfattet også anke eller klage i en slik sak samt i saker som hadde nær tilknytning til Øvre Schlesien, når de kom til behandling utenfor provinsene – det vil si ved domstoler eller forvaltningsmyndigheter i Tyskland og i Polen, utenfor de to provinser.
Voldgiftsrettens tolkninger av Konvensjonens bestemmelser skulle være bindende i begge stater for domstoler og forvaltningsmyndigheter som hadde forelagt tolkningsspørsmålet, når disse myndigheter avgjorde saken.
Et krav fra partene om foreleggelse for voldgiftsretten skulle avvises av vedkommende nasjonale domstol eller forvaltningsmyndighet, dersom den kom til at avgjørelsen ikke berodde på tolkning av en bestemmelse i Konvensjonen, eller en foreleggelse ellers ikke syntes å oppfylle vilkårene. Vedkommende domstol eller forvaltningsmyndighet kunne også avvise kravet når tolkningsspørsmålet allerede var avgjort av voldgiftsretten og kunngjort i voldgiftsrettens offisielle domssamling, eller når formålet med kravet åpenbart var å forhale saken. Dersom et krav om foreleggelse var blitt urettmessig avvist av domstolen eller forvaltningsmyndigheten, skulle dette imidlertid anses som en vesentlig prosessuell feil av både tyske og polske domstoler og forvaltningsmyndigheter.
Voldgiftsrettens tolkninger av Konvensjonens bestemmelser skulle være bindende i begge stater for domstoler og forvaltningsmyndigheter som hadde forelagt tolkningsspørsmålet, når disse myndigheter avgjorde saken. Etter Konvensjonen artikkel 592 kunne voldgiftsretten bekjentgjøre særlig viktige dommer (prejudikater) i de to staters offisielle kunngjøringsblad. En domstol eller forvaltningsmyndighet som ønsket å fravike en slik kunngjort avgjørelse, hadde plikt til å forelegge spørsmålet, med en begrunnelse for sitt syn, for voldgiftsretten til avgjørelse. Voldgiftsrettens avgjørelser var også i slike tilfelle bindende. Ordningen med evokasjon hadde flere likhetstrekk med en foreleggelse av et tolkningsspørsmål etter EU-retten. Ved eventuell tvangsgjennomføring av en avgjørelse skulle nasjonale regler følges på linje med det som gjaldt for tvangsgjennomføring av nasjonale avgjørelser (Konvensjonen artikkel 593). Også dette kan ses i parallell til EU-retten.
Både Tyskland og Polen hadde ønsket hele Øvre Schlesien for seg selv. Frankrike støttet Polen, og Storbritannia støttet Tyskland. I denne situasjon ble den franske og den britiske statsminister enige om å overlate spørsmålet til Folkeforbundets råd. Folkeforbundets sekretariat kom til å spille en sentral rolle i de tysk–polske forhandlinger om Konvensjonen. I sekretariatet arbeidet Jean Monnet (1888–1979), senere en av EUs opphavsmenn. I sine memoarer (Doubleday & Company, New York, 1978) forteller han at Folkeforbundets sekretariat hadde mulighet til å søke reelle løsninger i internasjonale stridigheter når Storbritannia og Frankrike så seg tjent med å unngå konflikt seg imellom. Monnet mente at det var nødvendig å finne og organisere partenes felles interesse: Polen trengte tilgang til tysk kull, og polske arbeidere trengte å beholde sitt arbeid i tyske kullgruver. Arbeidere og produkter måtte derfor kunne krysse statsgrensen. Konvensjonen regulerte i detalj tekniske aspekter i forbindelse med dette. Ifølge Monnet var Konvensjonen ikke et oppgjør med nasjonalisme, men et pragmatisk tiltak til oppfølgning av Versailles-traktaten. Han mente imidlertid at voldgiftsretten var et virkningsfullt uttrykk for en felles myndighet mellom to stater, og han så senere at ordningen hadde pekt fremover.
Ifølge Monnet var Konvensjonen ikke et oppgjør med nasjonalisme, men et pragmatisk tiltak til oppfølgning av Versailles-traktaten.
Adolf Hitler kom til makten i Tyskland i januar 1933, men respekterte Konvensjonen også etter at den utløp i 1937. Denne situasjon varte frem til Tysklands angrep på Polen i september 1939. Hele Øvre Schlesien ble da innlemmet i Det tyske rike – inntil Den røde armé kom til området i 1945.
Betydningen av Konvensjonen, også som et oppgjør med nasjonalisme, inspirerte Monnet senere ved utformingen av Schuman-planen om Det europeiske kull- og stålfellesskap (1952). Mange av tankene i Konvensjonen festet seg og ble utviklet i dette første fellesskap og senere i Det europeiske økonomiske fellesskap (1957) og Den europeiske union (1992).
Serien Dommerpost Luxemburg:
Dommerpost Luxemburg: Europeiske dommerforeningers søksmål mot Rådet
Dommerpost Luxemburg: EU og maktfordelingsprinsippet
Dommerpost Luxemburg: Tidsavgrensning av en EU-doms rettsvirkning
Dommerpost Luxemburg: Må en EU-stat innføre euro?
Dommerpost Luxemburg: Korrupsjon kan true EU
Dommerpost Luxemburg: Ordningen for styrket samarbeid i EU
Dommerpost Luxemburg: Motstrid mellom EU-retten og nasjonal forfatningsrett