Dommerpost Luxemburg 2: EU og maktfordelingsprinsippet
Maktfordeling separerer lovgivende, utøvende og dømmende statsmakt. Maktfordelingsprinsippet skal sikre at makt kan møtes med motmakt. Dette er grunnleggende i et reelt demokrati. Det har vært hevdet at EU-samarbeidet er udemokratisk. De seneste tiår har EU-statene imidlertid forsterket EUs demokrati. Et klarere maktfordelingsprinsipp inngår i denne utvikling.
Ved traktaten om Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSF, 1951) opprettet Frankrike, Tyskland, Italia og Benelux-landene et samarbeid for et felles marked for kull- og stålvarer, med felles mål og styrt av felles organer. Institusjonene som skulle forvalte et fremtidig «skjebnefellesskap» i Europa var en høy myndighet (Kommisjonen), en felles forsamling (Parlamentet), et særlig ministerråd (Rådet) og en domstol (EU-domstolen).
En viss maktfordeling var til stede i EKSF, men en styrkning av maktfordelingsprinsippet har senere funnet sted.
Sentralt i EKSF sto Den høye myndighet (Myndigheten). Dens medlemmer var oppnevnt ved felles overenskomst mellom EKSF-statenes regjeringer. Medlemmene skulle opptre i fellesskapets interesse og ikke motta eller be om instruks fra noen regjering: Vervene var overnasjonale. Myndigheten skulle sørge for at traktatens mål ble virkeliggjort ved å treffe vedtak og gi rekommandasjoner. Dette kombinerte lovgivnings- og forvaltningsoppgaver. Hensikten var å skape en virkningsfull styring av kull- og stålsektorene i medlemsstatene. Et vedtak skulle være bindende i alle deler og anvendes i EKSF-statenes egne rettsordninger. Vedtaket kunne være individuelt og rettet til en juridisk eller fysisk person, men det kunne også være et generelt regelverk. Tilsvarende gjaldt for en rekommandasjon, men da var det målene som var bindende. Valget av midler for å nå målene ble overlatt til dem rekommandasjonen var rettet til.
EKSF-statene så behovet for parlamentarisk tilsyn med Myndigheten. Forsamlingen skulle representere folkene i medlemsstatene og ble valgt av de nasjonale parlamenter, blant deres egne medlemmer. Forsamlingen hadde kontrolloppgaver, særlig knyttet til behandlingen av Myndighetens årsberetning om sin virksomhet. Forsamlingen kunne dessuten vedta et mistillitsforslag mot Myndigheten. Ved slik mistillit måtte medlemmene fratre sine verv.
Rådets hovedoppgave var å samordne Myndighetens virksomhet med regjeringenes økonomiske politikk i sine land. I Rådet møtte representanter for EKSF-statene. Representantene skulle være regjeringsmedlemmer. Rådet kunne be Myndigheten om å behandle forslag og tiltak som Rådet anså hensiktsmessig eller nødvendig for å gjennomføre de felles mål.
Forholdet mellom Parlamentet og Rådet kan minne om et føderalt tokammersystem.
Domstolen skulle sikre at lov og rett ble respektert når traktaten og reglene om gjennomføring av traktaten ble fortolket og anvendt. Et direkte søksmål om gyldigheten av Myndighetens beslutninger kunne anlegges av en EKSF-stat og av en juridisk eller fysisk person som en beslutning var rettet til. Domstolen skulle treffe prejudisielle avgjørelser (forhåndsavgjørelser) om Myndighetens eller Rådets beslutninger, dersom beslutningens gyldighet var bestridt i et nasjonalt søksmål.
Med denne organisering var flere grunntrekk i EU-samarbeidets institusjonelle ordning lagt. En viss maktfordeling var til stede i EKSF, men en styrkning av maktfordelingsprinsippet har senere funnet sted.
For å utvikle integrasjonen ble EKSF-statene i 1957 enige om å opprette Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF) og Det europeiske atomenergifellesskap (Euratom). Det oppsto da tre parallelle fellesskap på ulike økonomiske områder. Traktatene fra 1957 innebar en viktig institusjonell endring. I likhet med EKSF hadde de to nye fellesskap en forsamling, et råd, en kommisjon og en domstol, men Rådet ble gjort til det sentrale lovgiverorgan. EKSF-traktaten var detaljert utformet og gjaldt for kull- og stålsektorene. De to nye traktatene var derimot mer generelt formulert, og EØF omfattet en stor del av medlemsstatenes økonomier. Derfor ønsket medlemsstatene at lovgivningen i samarbeidet skulle finne sted i Rådet. Kommisjonen fikk til gjengjeld enerett til å foreslå lovgivning for Rådet. I tilfelle uenighet kunne Rådet bare ved enstemmighet endre Kommisjonens forslag. Var enstemmighet ikke mulig, måtte det eventuelt forhandles mellom institusjonene. Ved Fusjonstraktaten (1965) skjedde det imidlertid en samordning av institusjonene i de tre fellesskap.
I EUs maktfordeling er det ikke alltid et klart skille mellom den lovgivende og den utøvende makt.
Forsamlingen skulle ha myndighet til å gi råd og føre kontroll, men hadde, som i EKSF, ingen rolle som lovgiver. Forsamlingen brukte fra 1960-årene navnet Europaparlamentet om seg selv. Ved Enhetsakten (1986) ble navnet en del av traktatspråket. Direkte valg av representanter til Parlamentet fant sted første gang i 1979. Dette ga det folkevalgte Parlamentet en særstilling blant EU-institusjonene og la grunnlag for å fremme dets rolle i EU-lovgivningen gjennom traktatendringer, særlig de siste tiår. I dag er Parlamentets myndighet som EU-lovgiver stort sett på linje med Rådets myndighet. Et annet trekk ved utviklingen er at den enkelte EU-stats innflytelse i Rådet er redusert. Dette skyldes økningen i antallet medlemsstater og bruken av kvalifisert flertall i EUs lovgivning. Ved en del viktige rådsavgjørelser kreves imidlertid enstemmighet. Den enkelte stat har mulighet til å utnytte en situasjon ved å blokkere et vedtak. Kravet om enstemmighet kan da motvirke EUs demokratiske legitimitet.
Forholdet mellom Parlamentet og Rådet kan minne om et føderalt tokammersystem: Parlamentet er et direkte folkevalgt «førstekammer» som representerer befolkningene, mens Rådet er et «andrekammer» som representerer medlemsstatenes regjeringer. Valget til Parlamentet skjer etter EU-regler og etter de nasjonale regler i hver medlemsstat. Rådet er på sin side indirekte demokratisk forankret i statene gjennom parlamentarisme eller en folkevalgt president med myndighet i utenrikssaker.
I utviklingen av maktfordelingen er det EU-domstolen som har endret seg minst.
I EUs maktfordeling er det ikke alltid et klart skille mellom den lovgivende og den utøvende makt. Dette viser seg særlig i Rådets og Kommisjonens oppgaver. For eksempel ønsker statene i Rådet, ved ulike former for saksbehandling, å ha en viss kontroll med utøvelse av den myndighet statene har tildelt Kommisjonen. Et annet eksempel er at Kommisjonens utøvende myndighet generelt er styrket ved økt integrasjon. Nye oppgaver for EU har imidlertid medført at Kommisjonens enerett til å foreslå lovgivning ikke lenger gjelder uavkortet.
I utviklingen av maktfordelingen er det EU-domstolen som har endret seg minst. Dens rolle i EU-samarbeidet er likevel styrket. Dette gjenspeiler en generell «rettsliggjøring» av samfunnsutviklingen. I tillegg kommer blant annet at EU – relativt sett – har lite budsjettmakt sammenlignet med parlamentet og regjeringen i en medlemsstat. Dette fører til større oppmerksomhet om rettsregler i EU, og dermed til et stort behov for tvisteløsning ved EU-domstolen, også i politisk kontroversielle saker.
Maktfordelingen i EU er utviklet etter grunntanken om at etablert makt må ha motmakt. Dette er til det beste for EUs demokrati. Den økte integrasjon i EU krever generelt sterkere demokratisk forankring. Det er særlig viktig at Parlamentet påvirker EU-lovgivningen, herunder budsjettet, sterkere nå enn før. Dette kan se ut til å ha styrket Parlamentets selvbevissthet.
I et samarbeid mellom selvstendige stater er tilpasninger av et maktfordelingsprinsipp særlig motsetningsfylt. Jeg tror imidlertid at de endringer som er nevnt, har styrket EU-samarbeidets demokratiske legitimitet, også blant befolkningen i medlemsstatene. EUs demokrati er likevel til syvende og sist forankret i EU-statenes egne demokratier. Garantien for EU-statenes selvstendighet ligger i retten til selv å bestemme å tre ut av EU.
Maktfordelingen i EU er utviklet etter grunntanken om at etablert makt må ha motmakt.
Serien Dommerpost Luxemburg:
Les mer om EU- og EØS-rett på Juridika:
Bøker:
Oversikt over EØS-retten av Arnesen, Hammersvik, Hjelmeng, Kolstad og Rognstad
Norges europeiske forvaltningsrett av Eriksen og Fredriksen
Juridika Innsikt:
Åpenhetsloven + mulig EU-importforbud = norsk konkurransefordel?, kronikk av Line Gjestad Tjelflaat
Finn Arnesen i EØS-podkast: – EØS-retten er som en blanding gin tonic