Ekspertkommentar
Frederik Zimmer portrait

Hva er galt med skatteparadisene?

Lesetid ca. 11 minutter

Skatteparadisene dukker opp i offentlig debatt i mange sammenhenger. Først og fremst i forbindelse med skattlegging, som navnet indikerer. Men også i forbindelse med hvitvasking, korrupsjon, terrorfinansiering, kapitalflukt fra u-land – og ansettelse av oljefondsjef.

SKAPTE DEBATT OM SKATTEPARADIS: Påtroppende oljefondsjef Nicolai Tangen (t.v.) har i sommer vært i hardt vær fordi selskapet han bygget opp og eide, har tatt i bruk ulike skatteparadis. Men er det galt? I denne Innsikt-kommentaren forklarer Norges fremste skatterett-ekspert, jussprofessor Frederik Zimmer, hva et skatteparadis egentlig er, hva selskapene gjør med dem og hva statene kan gjøre. 

Foto: Krister Sørbø, VG/Scanpix. 

I den offentlige debatt anses gjerne allerede det å være i kontakt med skatteparadis for å være kritikkverdig, men som regel gjøres det ikke nærmere rede for hva det kritikkverdige består i. Har Tangen ved å investere i Cayman Islands snytt på skatten (neppe), spart skatt på lovlig, men urimelig «smart» måte (kanskje), drevet hvitvasking eller terrorfinansiering (usannsynlig)? Eller mener man kanskje at investering i en stat som dette er kritikkverdig uansett om det ikke dreier seg om noe slikt, og – i så fall – hvorfor det?

Cayman Islands er et kjent skatteparadis. Foto: Istockphoto.

Skal man komme slike spørsmål nærmere inn på livet, er det viktig å være klar over at skatteparadis er flere forskjellige ting, og at skattytere kan tenkes å bruke skatteparadis på flere ulike måter. Dette er viktige tråder i en liten bok jeg har skrevet og som nettopp er utkommet: Skatteparadis. Hvorfor betaler multinasjonale selskaper lite skatt, og hva kan statene gjøre med dette? (Universitetsforlaget, Oslo 2020).

Som undertittelen viser har boken først og fremst for øye spørsmål knyttet til inntektsbeskatning av selskaper.

I den offentlige debatt anses gjerne allerede det å være i kontakt med skatteparadis for å være kritikkverdig.

At «skatteparadis» ikke er noen klar og enhetlig størrelse, viser de mange forsøk som er gjort på å oppstille lister over skatteparadis; det varierer mye hvilke land som er med. Det er først og fremst to sider ved land som gjerne omtales som skatteparadis, som kan interessere skattytere: For det første at det ikke er noen inntektsskatt på selskaper, eller bare en meget lav skatt. For det andre at landet har regler om hemmelighold – typisk bankhemmelighold – og altså ikke utveksler skatteopplysninger med andre stater.

Hemmelige konti

Som motstykke til disse trekk ved landene varierer skattyternes bruk av skatteparadis: Reglene om hemmelighold kan appellere til skattytere som vil gjemme bort inntekt fra skattekreditors søkelys. Dette er skatteunndragelse (eller «skattesvik», som straffeloven kaller det, skattesnyteri i dagligtale), og det er straffbart praktisk talt over alt. Ved siden av straff og tilleggsskatt er informasjon det avgjørende virkemiddelet mot skattesnyteri. Skatteopplysninger er normalt undergitt taushetsplikt og er for så vidt altså «hemmelige», og det gjelder også i Norge. Utgangspunktet (også i Norge) er at en stat ikke bistår en annen stat med innkreving av skatter uten et rettsgrunnlag. Et slikt rettsgrunnlag finnes i et nett av traktater om informasjonsutveksling. Traktatbestemmelser om dette har vi hatt lenge, men inntil for få år siden brøt de ofte ikke gjennom bankhemmeligholdet i for eksempel Sveits, annet enn i grove tilfeller. I de senere årene har vi sett en stor utvikling på dette området. Det er inngått en lang rekke traktater om informasjonsutveksling, også med de fleste aktuelle skatteparadisene, som også bryter gjennom regler om bankhemmelighold. Siste skudd på denne stammen er multilaterale traktater om automatisk utveksling av finansielle opplysninger.

Reglene om hemmelighold kan appellere til skattytere som vil gjemme bort inntekt fra skattekreditors søkelys.

Stater som er part i slike informasjonsutvekslingstraktater og som lojalt følger opp de pliktene som traktatene oppstiller, er undergitt informasjonsutvekslingsforpliktelser som tilsvarer dem som gjelder for Norge. Man kan da reise spørsmål om det er rimelig å omtale dem som skatteparadis.

Panama er kjent som skatteparadis. Foto: Istockphoto

Skatteplanlegging der inntektsskatten er lav

At land som typisk omtales som skatteparadis ikke har inntektsskatt på selskaper eller bare svært lav skatt, innbyr til skatteplanlegging. Skatteplanlegging innebærer å innrette selskapsstruktur og/eller transaksjonsmønster slik at man sparer skatt. Det er viktig å holde fast ved at dette er noe annet enn skatteunndragelse. Ved skatteunndragelse gir skattyteren uriktige eller ufullstendige opplysninger om sine inntekter og utgifter. Skatteplanlegging dreier seg om å utnytte kjennskap til regelverket for å spare skatt, men basert på korrekte opplysninger om faktiske forhold. Ofte kan det dreie seg om å utnytte ufullkommenheter i lovgivningen («hull i loven»), men selv godt gjennomtenkte skatteregler er ikke immune mot skatteplanlegging. I internasjonale forhold gir mangelen på harmonisering av reglene mellom landene mange muligheter.

Dette er de virkelig vanskelige spørsmålene, og det er dem min lille bok først og fremst handler om.

Frederik Zimmer: Skatteparadis. Foto: Universitetsforlaget

Sannsynligvis taper statene mye mer skatteproveny på skatteunndragelse enn på skatteplanlegging. Sikre tall finnes ikke. Men ofte nevnes at provenytap knyttet til internasjonal skatteplanlegging utgjør i størrelsesorden inntil ti milliarder kroner i året i Norge. Provenytapet pga. skatteunndragelse er trolig mange ganger større.

Ti milliarder kroner er mange penger (mange barnehage- eller sykehjemsplasser, som ofte er målestokken i debatten om slikt). Men det er bare en liten del av det samlede skatteprovenyet i Norge, som er i størrelsesorden 1.400 milliarder kroner. Man kan derfor vanskelig si at den norske velferdsstaten står og faller med økt skattlegging av de multinasjonale selskapene i Norge.

Det er ikke bare internasjonal skatteplanlegging som leder til at selskaper i multinasjonale konserner – og særlig nettgigantene – ofte betaler lite skatt. Mange land har skatteregler som tar sikte på å stimulere til forskning og utvikling. Dette skjer typisk ved at kostnader til forskning og utvikling kan fradras raskere enn vanlig for andre kostnader, eller at inntekt av immaterielle eiendeler skattlegges lavt (såkalt patentboks). De konsernene debatten dreier seg om, har typisk mye av slike kostnader og inntekter, og det leder til lav skattepliktig inntekt.

Skatteplanlegging dreier seg om å utnytte kjennskap til regelverket for å spare skatt, men basert på korrekte opplysninger om faktiske forhold.

Hva selskapene kan gjøre - for å minimere skatt

Internasjonal skatteplanlegging kan ta mange former, og skatteparadis kan spille en mer eller mindre fremtredende rolle. Størst rolle spiller nok skatteparadisene om man ser på stillingen i morselskapets hjemstat, som gjerne er et relativt høyskatteland for selskaper (typisk USA). Nærliggende skatteplanlegging kan bestå i at morselskapet overfører verdifulle eiendeler til selskaper i skatteparadis, f.eks. patenter eller varemerker. De andre selskapene i konsernet, som bruker patentet eller varemerket, må betale lisensavgift til selskapet i skatteparadiset for denne bruken. Denne betalingen er normalt fradragsberettiget i betalerselskapets hjemstat, som kan være et (relativt) høyskatteland (f.eks. Norge). Fordi det ikke er noen selskapsskatt i skatteparadiset, blir selskapet ikke skattlagt for inntekten. Konsernet oppnår altså en skattefordel som består i at fradragsretten for det ene selskapet, ikke korresponderer med skatteplikt for det andre.

Denne skattefordelen oppstår selv om lisensavgiften er satt til markedspris, altså det den ville ha vært satt til i avtale mellom uavhengige parter (ofte omtalt som armlengdeprisen). Men dertil kommer at lisensavtalen her er inngått mellom selskaper i samme konsern. Da har man ingen sikkerhet for at den prisen som er fastsatt, reflekterer markedsprisen. Konsernet har et insitament til å sette prisen høyere enn markedspris fordi dette øker verdien av fradragsretten i betalerens hjemstat, men uten økt skattlegging hos selskapet i skatteparadiset fordi det ikke er noen inntektsskatt der. Dette er problemet om såkalt internprising i konsern. Regelen er, både i norsk rett og internasjonal, at internpriser skal settes til markedsprisen, men denne er ikke sjelden vanskelig å finne frem til.

Hva statene kan gjøre - for å skattlegge

Statene har imidlertid virkemidler mot slik atferd. Først og fremst kan morselskapets hjemstat ha såkalte cfc-regler, der cfc står for «controlled foreign corporation». De norske reglene om dette omtales som NOKUS-reglene (norsk-kontrollert utenlandsk selskap). Essensen i slike regler er at aksjonærene skattlegges som om de eide eiendelene i selskapet i skatteparadis direkte, eller selv drev den virksomheten som skatteparadisselskapet eier og driver. Dette innebærer bl.a. at lisensavgift som selskapet i skatteparadiset mottar for andre selskapers rett til bruk av patent eller varemerke, kan skattlegges løpende som inntekt hos selskapets aksjonærer (typisk morselskapet), selv om verdiene ikke er delt ut til morselskapet. Dermed er lite eller intet tjent ved å plassere patentet eller varemerket til et selskap i et skatteparadis. Eksistensen av slike regler innebærer at det ikke er slik at straks et selskap er registrert i skatteparadis og anses skattemessig hjemmehørende der, er selskapets inntekt forsvunnet inn i et svart hull hvor den ikke kan nås av noen lands skatteregler.

Ambisjonen er at skattesatsen skal være den samme i alle land, at reglene om beregning av skattepliktig inntekt skal være ensartet og at reglene innføres i praktisk talt alle land.

OECD og nye skatteregler i verden

Ikke alle land har cfc-regler og ikke alle cfc-regler er like effektive. Reglene varierer dessuten med hensyn til både vilkår og rettsvirkninger. Et pågående arbeid i OECD går ut på å utvikle en global minimumsskatt for selskaper, basert på et tankemønster av samme art som det cfc-reglene er bygd på. Ambisjonen er at skattesatsen skal være den samme i alle land, at reglene om beregning av skattepliktig inntekt skal være ensartet og at reglene innføres i praktisk talt alle land. Et forslag kan ventes mot slutten av 2020.

OECD koordinerer statenes arbeid med å kontrollere skatteparadis. Foto: Istockphoto

Også hjemstaten til det selskapet som betaler lisensavgift (for eksempel Norge) kan bidra, først og fremst ved såkalt kildeskatt på betalinger til selskap i skatteparadis. En kildeskatt betyr i denne sammenheng at betalerens hjemstat (kildestaten) legger en inntektsskatt på betalingsstrømmer som betales fra debitor i staten til kreditor i en annen stat. Skatteavtalene setter riktignok grenser for i hvilken grad kildestaten kan ilegge slik kildeskatt. Norge har stort sett ikke skatteavtaler med typiske skatteparadis, og det samme gjelder mange andre stater. Kildeskatten kan derfor ilegges på betalinger til selskaper i skatteparadiser. Konsernene kan riktignok forsøke å omgå denne plikten ved å sørge for at betalingen går via et selskap i et land som har skatteavtale med betalerens hjemstat (typisk omtalt som «treaty shopping»), men omgåelsesregler og andre regler gir statene muligheter til å motvirke dette.

Norsk kildeskatt på renter og royalty?

I Norge har vi lenge hatt regler om kildeskatt på aksjeutbytte (betalt fra selskap i Norge til aksjonær i utlandet). Nå foreligger det et forslag (foreløpig i form av et høringsnotat) om å innføre kildeskatt også på renter og royalty (typisk lisensavgifter, betaling for bruk av immaterielle eiendeler).

En mer radikal løsning kan være å nekte fradrag for kostnader betalt til selskaper i skatteparadis. Slike regler finnes ikke i norsk rett og er så vidt jeg vet ikke vanlig ellers heller. Regler av denne typen forutsetter en nærmere definisjon av hva som skal anses som skatteparadis, og det er ikke enkelt.

Foto: Universitetsforlaget

Tilbake til overskriften: Hva er galt med skatteparadisene (for så vidt gjelder skattlegging)? Er det kritikkverdig at skatteparadisene ikke har inntektsskatt på selskaper? Hvilke skatter en stat skal utskrive, med hvilke satser og på hvilket grunnlag hører til kjernen av statsmakten og kan bero på en rekke kryssende hensyn. Jeg synes det er vanskelig å kritisere stater for at slike overveielser leder til at det ikke skal være noen skatt på selskapers inntekt, selv om begrunnelsen også skulle være ønsket om å trekke til seg kapital. Mener man det motsatte, må man ta stilling til hvor høy skatten må være for at staten (og investorer i staten) skal unngå kritikk, og det finnes neppe noen målestokk for hvor denne grensen skal settes. Dertil kommer at det er vanskelig for andre stater å presse skatteparadis til å innføre slike skatter. Og ikke minst er det viktig at det heller ikke er nødvendig for å oppnå tilfredsstillende skattlegging, for cfc-regler – og i forlengelsen av dem, en mulig global minimumsskatt – kan ganske effektivt motvirke effekten av skattefriheten i skatteparadisene.

En mer radikal løsning kan være å nekte fradrag for kostnader betalt til selskaper i skatteparadis.

Hemmelighold - grunn til å være kritisk

Derimot er det all grunn til være kritisk til hemmeligholdsregler. Riktignok er utgangspunktet at skatteopplysninger er undergitt taushetsplikt og at unntak fra dette krever et rettsgrunnlag. Men hemmelighold leder lett til skatteunndragelse som kan bidra til å undergrave skattefundamentene i andre stater. Bortsett fra hensynet til taushetsplikten er det ingen legitime hensyn som taler for hemmelighold. Taushetsplikten søkes ivaretatt ved at også de som mottar opplysninger, er undergitt samme regler om taushetsplikt som de som gjelder for avgiveren.

Bortsett fra hensynet til taushetsplikten er det ingen legitime hensyn som taler for hemmelighold.

I dette perspektivet er det svært positivt at så mange stater, også de fleste aktuelle skatteparadisene, har inngått informasjonsutvekslingsavtaler. Utfordringen fremover er å sørge for at disse fungerer etter forutsetningen og at taushetsplikten ivaretas.

Noen synes å mene at det er kritikkverdig å investere i skatteparadis selv om det ikke gir skattefordeler, og selv om skatteparadiset utveksler skatteopplysninger. Argumentet er at skatteparadiser gjerne driver med eller legger til rette for så mye annet kritikkverdig som bør bekjempes (hvitvasking, korrupsjon, terrorfinansiering), og at investeringer i slike stater bidrar til å legitimere dem og deres virksomhet. En slik tilnærming forutsetter at det bestemmes hvilke stater som skal omfattes av en slik politikk. Og dette bør neppe avgjøres på grunnlag av at de ikke har selskapsskatt eller hemmeligholdsregler (spesielt ikke hvor staten har inngått informasjonsutvekslingsavtaler), men ut fra om det er god grunn til å anta at de virkelig driver med eller legger til rette for slik lyssky virksomhet. Det er lite rimelig å motarbeide investeringer i skatteparadis A som ikke legger opp til hvitvasking og korrupsjon, av den grunn at andre skatteparadis gjør det. En slik politikk er dessuten vanskelig å gjennomføre konsekvent. Ingen har vel ment at norske investorer ikke bør investere i selskaper i Sveits eller i Irland fordi Sveits har bankhemmelighold og Irland svært lav selskapsskatt.

Hva nå? Først og fremst venter vi spent på hva OECD kommer opp med mot slutten av året om en internasjonal minimumsskatt – og om Google-skatt (som jeg ikke har skrevet om her). Her hjemme er det mest aktuelle spørsmålet om å innføre kildeskatt på renter og royalty – og om en norsk Google-skatt hvis OECD ikke kommer opp med en omforent løsning. Dette er vanskelige politiske spørsmål – men også jus i høyeste potens.

Zimmers anbefalte videre lesning:

Frederik Zimmer: Skatteparadis. Hvorfor betaler multinasjonale selskaper lite skatt, og hva kan statene gjøre med dette? Oslo 2020

Marianne Marthinsen og Maria S. Walberg: Rødt lys. Det store skatteranet – og hvordan vi kan stoppe det, Oslo 2019

Gabriel Zucman: Skjult rikdom. Hvordan de superrike gjemmer formuene i skatteparadiser, Oslo 2017

NOU 2009: 19 Skatteparadis og utvikling

Les mer om skatteparadis på Juridika

Les mer om hvitvasking på Juridika