Ekspertkommentar

Stortingets upresise presisering av Grunnlova § 89

Stortingets upresise presisering av Grunnlova § 89

ENDRET GRUNNLOV: Stortinget i sesjon våren 2020. Foto: Stortinget/Flickr

Lesetid ca. 15 minutter

Berre fem år etter at Stortinget grunnlovfesta i § 89 den hevdvunne domstolskontrollen med lover og forvaltningsavgjerder overfor Grunnlova, vedtok Stortinget 14. mai 2020 endringar i den same paragrafen. Trass i at Stortinget ikkje meinte å gjere endringar i paragrafens innhald (Innst. 258 S (2018–2019) s. 3), har grunnlovvedtaket vekt debatt.

Endringa av § 89 har blitt kritisert av både Norges institusjon for menneskerettigheter og Dommerforeningens menneskerettsutvalg, medan den er forsvart av professor Eivind Smith (i innstilling til Stortinget og på Rett24). Smith meiner det er viktig at ordlyden i Grunnlova gir eit mest mogleg presist uttrykk for meiningsinnhaldet. Det er det lett å vere samd i. Derimot er det ikkje opplagt at ei endring av § 89 var naudsynt av omsyn til presisjonen i ordlyden. Tvert om kan ein hevde at endringa gjer innhaldet i § 89 og i andre grunnlovføresegner meir uklårt og usikkert. Med det illustrerer endringa av § 89 veikskapane i Stortingets behandling av grunnlovframlegg etter prosedyren i Grunnlova § 121. Lat oss fyrst sjå på kva endringa av § 89 gjekk ut på.

Stortingets upresise presisering av Grunnlova § 89

Eirik Holmøyvik, professor ved Det juridiske fakultet i Bergen.

Arbeider hovedsaklig med konstitusjonell rett. Forfatter av blant annet Tolkingar av Grunnlova. Om forfatningsutviklinga 1814-2014 og flere tidsskriftsartikler om Grunnloven.

Medlem av Grunnlovspråkutvalget, Valglovutvalget ( ny valglov) og utvalget som skal utrede Stortingets kontrollfunksjon.

Møtende norsk varamedlem i European Commission for Democracy through Law (Veneziakommisjonen), som rådgir statene i Europarådet i grunnlovsspørsmål.

Endringa av § 89 og føremålet med den

Frå 2015 og inntil årets endring hadde § 89 følgjande ordlyd:

I saker som blir reiste for domstolane, har domstolane rett og plikt til å prøve om lover og andre avgjerder tekne av dei statlege styresmaktene strir mot Grunnlova.

Med grunnlovvedtaket 14. mai 2020 vart ordlyden endra slik:

I saker som blir reiste for domstolane, har domstolane rett og plikt til å prøve om det strir mot Grunnlova​ å byggje på ei lovføresegn, og om det strir mot Grunnlova eller lovene i landet å byggje på andre avgjerder tekne med offentleg styringsmakt.

I følgje grunnlovframlegget var ikkje føremålet å endre innhaldet i § 89, men «å bringe paragrafens ordlyd bedre i samsvar med dens tilsiktede meningsinnhold» (Dokument nr. 12:19 (2015–2016). Framleggstillarane meinte at teksten til dåverande § 89 hadde fleire veikskapar, både av det teksten sa og det han ikkje sa. Endringa av § 89 skulle oppfylle fleire føremål.

For det fyrste ville framleggstillarane presisere i teksten at domstolane ikkje kan utøve såkalla abstrakt kontroll med lover. Abstrakt kontroll går ut på at domstolen fører generell kontroll med lover uavhengig av ei konkret sak, i motsetnad til såkalla konkret kontroll, der domstolane i ei konkret sak vurderer om lova er i samsvar med konstitusjonen. I Noreg har domstolane aldri hatt kompetanse til å utøve abstrakt kontroll slik vi kjenner frå land med særskilte konstitusjonsdomstolar. Framleggstillarane meinte at ordlyden «prøve» lover mot Grunnlova kunne lesast slik at den opna for abstrakt domstolskontroll, og føreslo denne endra til «byggje på».

Endringa av § 89 har blitt kritisert av både Norges institusjon for menneskerettigheter og Dommerforeningens menneskerettsutvalg, medan den er forsvart av professor Eivind Smith.

For det andre ville framleggstillarane synleggjere at domstolskontrollen med forvaltninga ikkje berre gjeld tilhøvet til Grunnlova, men også om forvaltningas vedtak og handlingar er i samsvar med bindande rettsreglar i lover og forskrifter, såkalla legalitetskontroll. Difor vart setninga «strir mot Grunnlova eller lovene i landet å byggje på andre avgjerder tekne med offentleg styringsmakt» lagt til.

For det tredje ville framleggstillarane klårgjere at domstolskontrollen ikkje berre gjeld avgjerdene til dei statlege styresmaktene, men alle avgjerder ved utøving av offentleg styringsmakt, inkludert kommunar og private som har fått tildelt slik kompetanse ved lov. Difor vart omgrepet «statlege styresmaktene» bytt ut med omgrepet «offentleg styringsmakt».

For det fyrste ville framleggstillarane presisere i teksten at domstolane ikkje kan utøve såkalla abstrakt kontroll med lover.

Desse argumenta viste seg å vere overtydande på Stortinget. Grunnlovframlegget fekk tilslutnad frå Høgre, Arbeiderpartiet, Senterpartiet og éin representant frå Framstegspartiet. Til saman utgjorde desse to tredjedels fleirtal som kravd av Grunnlova § 121 for grunnlovvedtak.

Ser vi nærare på grunnane som vart sette fram for endringa av § 89 av framleggstillarane og under behandlinga i kontroll- og konstitusjonskomiteen, er det etter mitt syn ikkje heilt klårt at grunnlovendringa var naudsynt og vellukka.

Liv og lære på Stortinget når det gjeld presis og dekkande grunnlovtekst

Når det gjeld det overordna føremålet med grunnlovendringa, som var å bringe ordlyden i Grunnlova betre i samsvar med det rettslege meiningsinnhaldet, er det eit legitimt og viktig føremål som Stortinget la stor vekt på i samband med språkreforma i 2014. Samstundes er det fleire nylege døme på at Stortinget ikkje har vore spesielt oppteken av å ha ein klår og dekkande grunnlovtekst.

Eit døme er Stortingets avvising både i 2016 og i 2019 av Menneskerettsutvalets framlegg til ein generell avgrensingsheimel for menneskerettsføresegnene i Grunnlova. Ein slik avgrensingsheimel, som gir vilkåra for unnatak frå menneskerettane, er juridisk påkravd, all den tid det aldri var meininga at alle menneskerettane i Grunnlova skulle vere absolutte. Restriksjonane i samband med Covid-19-pandemien har synt oss alle at verken rørslefridomen i § 106 eller retten til respekt for heimen i § 102, er absolutte. For å hindre at menneskerettane vert undergrava, er det naudsynt at vilkåra for statlege inngrep i desse er rettsleg regulerte. Når Stortinget ikkje var villig til å gjere dette, var Høgsterett raskt ute med å tolke inn dei føreslåtte vilkåra om krav til lovheimel, legitimt føremål og samhøve mellom føremål og inngrepet i menneskerettane (Rt. 2014 s. 1105, avsnitt 28). Difor er det i dag ein skrikande og praktisk viktig skilnad mellom teksten og innhaldet i menneskerettskapittelet i Grunnlova. Denne skilnaden mellom tekst og innhald i menneskerettskapittelet er langt meir praktisk viktig og problematisk enn domstolskontrollen i § 89. Likevel har Stortinget to gongar avvist å bringe teksten i grunnlovføresegnene om menneskerettar i samsvar med det rettslege innhaldet.

Sidan Stortinget ikkje har sagt noko om rekkevidda av grunnlovfestinga av legalitetskontrollen, blir det no opp til domstolane åleine å avgjere rekkevidda av grunnlovvernet for legalitetskontrollen mot seinare lovregulering.

Eit anna døme på at Stortinget ikkje har lagt stor vekt på ein klår og dekkande grunnlovstekst, er avvisinga i 2014 av Menneskerettsutvalets framlegg til ein særskilt heimel for Stortinget til å gjere unnatak frå menneskerettane i krisesituasjonar. I staden valde Stortinget å halde seg til ei uskriven og uklår lære om konstitusjonell naudrett, som naturlegvis ikkje går fram av teksten i Grunnlova.

Eit tredje døme er språkreforma i 2014, der stortingsfleirtalet valde ein bokmålstekst som var klårt mindre språkleg tilgjengeleg og dekkande for innhaldet enn alternativet det kunne velje. Attpåtil er bokmålsteksten juridisk feil når den seier at innbyggjarane «bør» og ikkje «skal» ha ytringsfridom (§ 100 fyrste ledd) og full erstatning ved ekspropriasjon (§ 105). Heller ikkje dette har Stortinget vist vilje til å rette opp i.

På bakgrunn av denne historikken er det noko pussig at stortingsfleirtalet fann grunn til å endre akkurat § 89, all den tid denne føresegna er ny og ikkje har reist særskilt tolkingstvil i praksis. Om framleggstillarane og Stortinget verkeleg vil bringe Grunnlovas tekst betre i samsvar med innhaldet, er det andre paragrafar som burde stå lenger fram i køa. Ein kunne jo til dømes ha sett på kapittel B om den utøvande makta, som er ei gullgruve for dei som leitar etter mangelfulle eller misvisande grunnlovparagrafar. Paragraf 12, som seier at kongen «vel sjølv» regjeringa, utan å seie noko om parlamentarismens avgrensing av kongemakta, er ein klassikar. Ein kunne jo òg reflektert litt over at Grunnlova ikkje nemner eller har reglar om det reelt viktigaste organet i den utøvande makta, nemleg regjeringa, medan den har inngåande reglar om dei formelle vedtaka i kongeleg statsråd. I Noreg er nemleg ikkje regjeringa som organ regulert i Grunnlova, men i rundskrivs form gjennom ei rekkje ikkje-bindande retningsliner og rettleiarar utgitt av Statsministerens kontor (Om statsråd, Om r-konferanser, Om forholdet til Stortinget). Tolkingsproblema som kan oppstå med manglande konstitusjonell regulering av regjeringa, har vi sett i diskusjonane om den rettslege statusen til regjeringas dokument i samband med etterspelet etter NAVs feilaktige tolking av EUs trygderettsforordning (sjå til dømes her, her, her og her). Og slik kan ein halde fram.

Var § 89 upresis?

I staden valde altså framleggstillarane å rette merksemda mot ordlyden i § 89 for å slå fast at denne ikkje tillét abstrakt domstolskontroll. Dette trass i at både den gamle ordlyden «[i] saker som blir reiste for domstolane», førearbeida og meir enn 150 års eintydig høgsterettspraksis ikkje etterlét reell tvil om at domstolane berre kan drive med konkret kontroll. Ja, ordlyden i gamle § 89 var ikkje meir tvilsam enn at Borgarting lagmannsrett (LB-2019-177184) kort tid før Stortingets behandling av grunnlovframlegget, fann det «klart» at § 89 «i utgangspunktet er begrenset til en konkret kontroll». Dessutan nemnte verken grunnlovframlegget eller innstillinga til kontroll- og konstitusjonskomiteens at domstolskontrollen i alle høve er avgrensa av dei allmenne søksmålsvilkåra i tvistelova § 1-3. Stortingets endring av § 89 sparka altså inn vidopne dører.

Legalitetskontrollen

Når det gjeld presiseringa av ordlyden i § 89 om at domstolskontrollen også omfattar den såkalla legalitetskontrollen med forvaltningsavgjerder, er det ikkje unaturleg at denne funksjonen kjem til syne i Grunnlova. Domstolanes kompetanse på dette punktet følgjer av langvarig praksis og er av Høgsterett rekna å ha konstitusjonelt grunnlag (Rt. 2012 s. 1985 (Lengeverande barn 1), avsnitt 53).

Her har kontroll- og konstitusjonskomiteen anten formulert seg uheldig eller rett og slett misforstått det opphavelege føremålet med grunnlovfestinga av § 89.

Det er likevel ting som tyder på at grunnlovvedtaket segla under falskt flagg på dette punktet. Fleirtalet i kontroll- og konstitusjonskomiteen tok nemleg feil då dei grunngav endringa med at «bestemmelsens [§ 89] innhold ikke bare skal gjelde domstolskontrollen med regjeringens og forvaltningsapparatets respekt for Grunnloven, men at den også omfatter forvaltningens binding til loven, altså legalitetskontroll. Flertallet merker seg at bestemmelsens ordlyd ikke ivaretar dette.» (Innst. 258 S (2018–2019), s. 3)

Her har kontroll- og konstitusjonskomiteen anten formulert seg uheldig eller rett og slett misforstått det opphavelege føremålet med grunnlovfestinga av § 89 i 2015. Det er viktig å vere klår over at den opphavelege § 89 aldri meinte å grunnlovfeste domstolanes legalitetskontroll med forvaltningas avgjerder. Menneskerettsutvalet var tydeleg på at prøving av forvaltningas avgjerder mot ordinær lovgiving fall utanfor § 89 (Dokument 16 (2011–2012) avsnitt 14.4.1), og Stortinget la denne avgrensinga til grunn (Innst. 263 S (2014–2015), s. 9). Føresegna var altså i utgangspunktet ikkje meint å omfatte legalitetskontrollen med forvaltningsavgjerder, men berre det vi kan kalle den konstitusjonelle domstolskontrollen av lover og forvaltningsvedtak mot Grunnlova.

Konsekvensen av at verken Menneskerettsutvalet eller Stortinget meinte å grunnlovfeste legalitetskontrollen i 2015, er at det rettslege innhaldet i og følgjene av grunnlovfestinga av legalitetskontrollen ikkje er greia ut. I grunnlovframlegget er legalitetskontrollen omtalt i to korte avsnitt (Dokument 12:19 (2015–2016)), og i kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling er det ikkje gjort nokon refleksjonar om dei rettslege konsekvensane av grunnlovfestinga, ut over at den ikkje skal endre gjeldande rett. All den tid den opphavlege § 89 aldri meinte å regulere legalitetskontrollen, er ei grunnlovfesting av denne likevel ei endring av gjeldande rett fordi den set grenser for seinare lovregulering av legalitetskontrollen.

Det er ikkje uvanleg og kanskje heller regelen enn unnataket at grunnlovframlegg er mangelfullt greia ut. Ein kan heller ikkje vente at alle sider ved ein lovtekst er drøfta og avklara i førearbeida. Likevel hadde det vore ønskjeleg at framleggstillarane eller kontroll- og konstitusjonskomiteen trekte opp nokre grenser for innhaldet i den grunnlovfesta legalitetskontrollen, slik førearbeida til den opphavelege § 89 gjorde for grunnlovkontrollen med lover og forvaltningsavgjerder. Den opphavlege § 89 inneheldt nokså utførlege drøftingar i førearbeida som forklarte ordlyden og rekkevidda av denne når det gjaldt domstolanes kontroll med lover og forvaltningsvedtak overfor Grunnlova. Noko slikt finst ikkje for grunnlovendringa som grunnlovfesta legalitetskontrollen. Det er difor usikkert om og i kva grad grunnlovfestinga av legalitetskontrollen set grenser for Stortingets seinare lovregulering eller domstolanes praktisering av denne. Det er nok å minne om dei siste åras diskusjonar og høgsterettspraksis om prøvingstidspunktet for legalitetskontrollen for å skjøne at det kan vere mange uavklara grenser å gå opp (Rt. 2012 s. 667, Rt. 2012 s. 1985 (Lengeverande barn 1), Rt. 2012 s. 2039 (Lengeverande barn 2)).

Sidan Stortinget ikkje har sagt noko om rekkevidda av grunnlovfestinga av legalitetskontrollen, blir det no opp til domstolane åleine å avgjere rekkevidda av grunnlovvernet for legalitetskontrollen mot seinare lovregulering.

Lovtekniske manglar

Den på kort sikt uheldige konsekvensen av grunnlovendringa er utbyttinga av omgrepet «statlege styresmaktene» med omgrepet «offentleg styringsmakt». Intensjonen er god, då det handlar om å synleggjere at domstolskontrollen omfattar ikkje berre avgjerdene til dei statlege styresmaktene, men også kommunar og private som i lov har fått kompetanse til å utøve offentleg styringsmakt.

Den på kort sikt uheldige konsekvensen av grunnlovendringa er utbyttinga av omgrepet «statlege styresmaktene» med omgrepet «offentleg styringsmakt».

Når det er sagt, har aldri omgrepet «statlege styresmaktene» reist tolkingstvil i praksis. Fleirtalsforma gir ein klår peikepinn på at offentleg styringsmakt vert utøvd av fleire organ på ulike nivå, som alle er bundne av Grunnlova. Omgrepet er innarbeidd i Grunnlova og blir i tillegg til i § 89 nytta i §§ 92, 93, 95, 100, 104, 108, 109, 110, 112 og 115. På dette punktet ønskte altså Stortinget å løyse eit tolkingsproblem som ikkje finst i den verkelege verda.

Innføringa av det nye omgrepet «offentleg styringsmakt» i § 89 reiser på si side akutte og konkrete tolkingsproblem. I lys av grunngjevinga for omgrepet «offentleg styringsmakt», må vi spørje om omgrepet «statlege styringsmaktene» i dei andre grunnlovføresegnene frå no av skal tolkast antitetisk, slik at desse ikkje lenger omfattar kommunar og fylkeskommunar, men berre staten i snever tyding. Betyr endringa av § 89 at kommunane og fylkeskommunane ikkje er del av dei «statlege styresmaktene» med eit sjølvstendig ansvar for å sikre menneskerettane etter § 92, eller at barnevernet i landets kommunar ikkje lenger har eit ansvar for å hindre grove overgrep mot barn etter § 93 eller leggje til rette for utviklinga til barnet etter § 104 tredje ledd? Svaret på dette spørsmålet er truleg nei, men det betyr i så fall at Stortinget med vitande og vilje har innført to ulike omgrep om det same. Det er usedvanleg klønete lovteknikk. Den moglege gevinsten Stortinget har oppnådd med å gjere ordlyden i § 89 klårare, er tapt med renter når denne presiseringa har gjort ei rekkje andre paragrafar meir uklåre.

Professor Torkel Opsahl samanfatta det slik i ein artikkel frå 1969: «Den norske grunnlovsprosedyre garanterer, slik den praktiseres, intet annet enn dårlig saksbehandling, og den kan gi udemokratiske resultater.»

Endringa av § 89 synleggjer manglar i grunnlovprosedyren

Endringa av § 89 og dei nemnte problema den reiser, synleggjer manglar med Stortingets behandling av grunnlovframlegg. Som eg har vist i artikkelen Reform av grunnlovprosedyren, har stortingsoppnemnde kommisjonar og Stortinget sjølv i 1924 og 1952, så vel som juridisk teori, identifisert og peikt på dei same manglane med den gjeldande grunnlovprosedyren i § 121. Professor Torkel Opsahl samanfatta det slik i ein artikkel frå 1969:

«Den norske grunnlovsprosedyre garanterer, slik den praktiseres, intet annet enn dårlig saksbehandling, og den kan gi udemokratiske resultater.»

Problemet alle har peikt på er dette: Grunnlova § 121 krev ikkje at Stortinget tek stilling til eller voterer over grunnlovframlegg på framsetjingstidspunktet. Alle stortingsrepresentantar og regjeringa har ein grunnlovbestemt rett til å setje fram grunnlovframlegg på eitt av dei tre fyrste stortinga etter eit stortingsval. Deretter må framlegget «kvile» over det påfølgjande stortingsvalet, før det kan bli vedteke av Stortinget med to tredjedels fleirtal på eitt av dei tre fyrste stortinga etter valet. Denne ordninga set ein låg terskel for grunnlovframlegg, men har den uheldige konsekvensen at Stortinget som organ ikkje kan ta stilling til utforminga av grunnlovframlegget før på vedtakstidspunktet. Problemet er at det på vedtakstidspunktet ikkje er høve til å gjere endringar i grunnlovframlegga. Det betyr at Stortingets behandling av grunnlovvedtak blir reint mekanisk: Stortinget må seie ja eller nei, utan høve til å gjere justeringar i grunnlovteksten ut frå lovtekniske eller politiske omsyn. Den mangelfulle stortingsbehandlinga på framsetjingstidspunktet har fleire uheldige konsekvensar

Det betyr at Stortingets behandling av grunnlovvedtak blir reint mekanisk: Stortinget må seie ja eller nei, utan høve til å gjere justeringar i grunnlovteksten ut frå lovtekniske eller politiske omsyn. Den mangelfulle stortingsbehandlinga på framsetjingstidspunktet har fleire uheldige konsekvensar.

For det fyrste får Stortinget ikkje høve til å gjere naudsynte lovtekniske justeringar eller rette direkte feil. Endringa av § 89 er eit godt døme ved at den innfører to ulike omgrep for det same, noko som opnar for tolkingstvil for andre grunnlovføresegner. Her kan vi samanlikne med prosedyren for lovvedtak i Grunnlova §§ 76–79, som krev at Stortinget behandlar lovframlegg to gongar med tre dagars mellomrom, og som opnar for å endre lovteksten under vegs.

For det andre medfører forbodet mot å endre grunnlovframlegg på vedtakstidspunktet og manglande stortingsbehandling på framsetjingstidspunktet at grunnlovframlegg ofte blir sette fram i mange alternativ med mindre variasjonar av ordlyden. Føremålet er å auke sjansane for at eitt av alternativa vinn det kvalifiserte stortingsfleirtalets gunst. Problemet er at floraen av alternativ gjer det vanskeleg å oppnå debatt om grunnlovframlegg, både i og mellom partigruppene på Stortinget og i det offentlege ordskiftet, då ein jo ikkje veit kva alternativ Stortinget til slutt landar på. Grunnlovframlegget om endring av § 89 vart til dømes sett fram i åtte alternativ, der ikkje alle inneheldt det lovteknisk problematiske omgrepet «offentleg styringsmakt».

Eit anna døme er vedtakinga av Grunnlova § 92 i 2014. Her hadde Menneskerettsutvalet greidd ut og føreslått ein grunnlovtekst som i det endelege grunnlovframlegget fekk følgje med fire alternativ. Stortinget vedtok til slutt eit uheldig utforma alternativ som var nemnt, men ikkje drøfta eller føreslått av Menneskerettsutvalet. Resultatet var at ordlyden i § 92 kunne gi inntrykk av at internasjonale menneskerettskonvensjonar skulle ha grunnlovs rang, noko som ikkje var meininga. Høgsterett i plenum måtte til slutt avklare at Grunnlova her ikkje kunne takast på ordet (HR-2016-2554-P (Holship)).

Stortinget vedtok til slutt eit uheldig utforma alternativ som var nemnt, men ikkje drøfta eller føreslått av Menneskerettsutvalet. Resultatet var at ordlyden i § 92 kunne gi inntrykk av at internasjonale menneskerettskonvensjonar skulle ha grunnlovs rang, noko som ikkje var meininga. Høgsterett i plenum måtte til slutt avklare at Grunnlova her ikkje kunne takast på ordet (HR-2016-2554-P (Holship)).

For det tredje er grunnlovframlegg som regel mykje dårlegare førebudde enn lovframlegg. Der sistnemnde er greia ut av eit ekspertutval eller departementet, vert grunnlovframlegg som regel sett fram av ein eller fleire stortingsrepresentantar, stundom med uformell bistand frå juridiske ekspertar eller andre. Ser vi på dei 44 grunnlovframlegga Stortinget har hatt til behandling i inneverande valperiode, har dei aller fleste ei samla lengd på motiva og paragrafendringane på mellom to og tre dobbeltspalta sider. Av desse finn vi også framlegget til endring av § 89, som samla er på tre dobbeltspalta sider. Sjølv om grunnlovfestinga av legalitetskontrollen med forvaltningsavgjerder ikkje er meint å endre gjeldande rett, er det lite tillitsvekkande at rekkevidda av grunnlovfestinga ikkje er nærare omtala i førearbeida.

Løysinga er å innføre strengare krav til Stortingets behandling av grunnlovframlegg på framsetjingstidspunktet.

Korleis kan grunnlovprosedyren forbetrast?

Som nemnt har desse veikskapane med den gjeldande grunnlovprosedyren vore identifiserte av stortingsoppnemnde kommisjonar og Stortinget sjølv i nær 100 år. Løysinga er å innføre strengare krav til Stortingets behandling av grunnlovframlegg på framsetjingstidspunktet. I artikkelen Reform av grunnlovprosedyren drøftar eg ulike måtar å gjere dette på.

Eg skal nemne to her:

Ein måte er å innføre krav om dobbelt grunnlovvedtak. Det vil gjere det mogleg for Stortinget å rette lovteknisk svake grunnlovframlegg som elles kan tenkast å bli vedtekne. Det vil òg opne for politiske kompromiss om og drøftinga av innhaldet i grunnlovframlegga for å oppnå det nødvendige to tredjedels fleirtal i neste runde. Alle dei andre nordiske landa krev dobbelt grunnlovvedtak. I Finland krev ein til dømes parlamentsvedtak med simpelt fleirtal på framsetjingstidspunktet, og kvalifisert fleirtal for endeleg grunnlovvedtak etter eit mellomliggande val.

Ein annan og enklare og ikkje minst raskare måte å oppnå det same på, er å skjerpe saksbehandlingskrava til grunnlovframlegg i Stortingets forretningsorden. Ein kan til dømes påby at alle grunnlovframlegg skal leverast til kontroll- og konstitusjonskomiteen til førebels vurdering før dei formelt vert sette fram. Eit slikt krav vil ikkje vere bindande for stortingsrepresentantane, då retten til å føreslå grunnlovendringar følgjer av Grunnlova. Vurderinga til kontroll- og konstitusjonskomiteen vil likevel kunne gi ei førebels lovteknisk og politisk vurdering av grunnlovframleggas utforming og med det gi høve til å rette opp feil og justere uheldig utforma lovtekstar.

Anten Stortinget vel å innføre krav om dobbelt grunnlovvedtak gjennom endring av § 121 eller å skjerpe saksbehandlingskrava for grunnlovvedtak i forretningsorden, så vil begge gi ei meir tillitsvekkande behandling av grunnlovframlegg enn i dag.