Forarbeiderne – de som utreder lovgiverviljen
Når vi går til forarbeidene for å finne gjeldende rett, heter det at vi er lojale mot lovgiverviljen. Men hvor finner vi egentlig lovgiverviljen? Hvem skriver forarbeidene, og hvordan jobber de? Juridika Innsikt har fulgt lovgivningsløypa og snakket med forarbeidsforfatterne om hvordan denne rettskilden egentlig blir til.
NOU-forfatterne
I Tromsø skal Jon Christian F. Nordrum snart en tur ned på ungdomshuset Tvibit. Han er førsteamanuensis ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo, og leder for tiden Motorferdsellovutvalget.
Mens programposter som Hybelmiddag (pasta bolognese) og Dansetorsdag går av stabelen andre steder på huset, skal Nordrum møte sekretæren for Tromsø Ungdomsråd, Hedda Ottarsen Nøstvik, og prosjektleder ved Tvibit, Karl Kristian Haugen. Sammen skal de legge en plan for hvordan barn og unge skal involveres i lovgivningsprosessen. For når ungdom kjører ATV og snøskuter, finner de fort veien ut i naturen og driver med det juristene kaller «motorferdsel i utmark». De kjører rett inn i motorferdsellovens anvendelsesområde og har rett til å bli hørt når en ny lov utredes.
Særnordisk tradisjon
At lovforarbeidene anvendes som rettskilde, er en særnordisk rettskildetradisjon. I boken Høyesteretts forarbeidsbruk skrev Knut Bergo at «bruken av lovforarbeider hører hjemme i en større fortelling om hva som oppfattes som rasjonelle beslutningsformer i samfunnet, i en ideologi med solid fotfeste i norsk offentlighet og som kjennetegnes av troen på den kollektive fornuften.»
Barn og unges synspunkter på ATV og snøskuter inngår i den fortellingen. Om noen år vil skuterkjøringen deres kanskje reguleres av en ny motorferdsellov som de selv har gitt innspill til. Og når den nye lovens ordlyd skal tolkes, vil rettsanvenderne gå til forarbeidene: NOU-en som skrives akkurat nå, lovproposisjonen som Klima- og miljødepartementet kommer til å skrive, innstillingen stortingskomiteen kommer til å avgi og til slutt Stortingets forhandlinger.
Det er høst i Tromsø og enda et par måneder til det er snøskuterføre, men for Motorferdsellovutvalget er det skuterføre året rundt, riktignok i de drøyt to årene utvalget består.
Lovarbeidet begynner å rulle – eksempelet snøskutere
I mai 2021 anmodet Stortinget regjeringen om å «fremme forslag om revidering av lov om motorferdsel i utmark og vassdrag.» Over sommeren spurte regjeringen et knippe egnede utredere om de ville ta på seg oppgaven. I september ble utvalget utnevnt i statsråd. Det inkluderer forskere, en ordfører, en advokat, en fylkesdirektør, en reineier og en gårdbruker.
– Det er en kjempestor prosess, og det spesielle er at alt er midlertidig, sier utvalgsleder Nordrum og viser frem en detaljert tidslinje med utvalgets fremdriftsplan.
Planen inkluderer møter innad i utvalget, møter med en referansegruppe på 21 interesseorganisasjoner, studieturer, høringsrunder og utforming av lovforslag. Et sekretariat på tre bistår utvalget og har ifølge Nordrum en helt kritisk og avgjørende rolle.
Fredag 1. desember 2023 skal utvalgets utredning leveres. Da går utvalgsmedlemmene igjen hver til sitt, interesseorganisasjonene knives på de arenaer de møttes før de ble samlet i en referansegruppe, og sekretariatet går videre til andre stillinger.
Utvalgsmedlemmene møtes muligens igjen i et nytt offentlig utvalg – gjenbruk av utredere er ganske vanlig, viser en undersøkelse sosiolog Cathrine Holst har gjennomført ved ARENA – senter for europaforskning ved UiO.
Prosaen som bygger landet
Utvalgsarbeidet er en innsats man ikke skal kimse av: «La oss skåle for prosaen som bygger landet, den som finnes i Norges Offentlige Utredninger,» skrev Morgenbladet da avisen i 2014 kåret Norges ti beste NOU-er (NOU 1989: 5 «En bedre organisert stat» vant, tett fulgt av Samerettsutvalget og 22-juli-kommisjonen).
Nordrum har vært leder og medlem av flere utvalg og fremhever den brede og inkluderende kunnskapsinnhentingen som NOU-enes store styrke. Alle berørte parter skal inviteres til å dele sin kunnskap om et felt.
At lovforarbeidene anvendes som rettskilde, er en særnordisk rettskildetradisjon.
– En NOU har en omfattende grunnlagsfunksjon. Som NOU-leder har man ansvar for en stor prosess og ansvar for å inkludere ulike stemmer så man har et bredt kunnskapsgrunnlag for lovarbeidet. En stor del av lederjobben er å drive gjennom prosessen slik at man får flest mulig innspill og får dekket eventuelle kunnskapshull, sier Nordrum.
Dilemmaer på EØS-rettens område
Forarbeidene har som kjent en annen stilling innenfor EØS-retten, fordi man skal følge EU- og EFTA-domstolenes metode – og i Luxembourg tillegger man ikke forarbeider samme vekt som rettskilde som i Norden. Bør forarbeidsforfatterne derfor ta hensyn til at forarbeidenes rettskildefunksjon vil være annerledes på områder med EØS-relevans?
Utvalgsmedlemmene møtes muligens igjen i et nytt offentlig utvalg – gjenbruk av utredere er ganske vanlig.
– Ja, helt klart. I alle fall normativt, sier Nordrum.
– Det er en jobb å gjøre med å oppgradere lovarbeidet på menneskerettighets- og EØS-området. I forordninger er det ikke rom for å gjøre endringer, og man kan ikke gjennomføre EØS-rett gjennom merknader i forarbeidene. De må gjennomføres på lovnivå. Det er et dilemma hvordan man skal forklare gjennomføringslover for rettsanvenderne når lovforarbeidene ikke kan ha samme funksjon som ellers. Med direktiver er det annerledes, her er det mer rom for å forklare valgene for gjennomføringen i forarbeidene, sier han.
– På folkerettens område må man være varsom med å gi sentrale føringer for fortolkninger i forarbeidene, fordi gjennomføringsforpliktelsen kan tilsi at folkeretten må gjennomføres på lovnivå.
Dugnad og definisjonsmakt
Nordrum ser på utnevnelsene som utvalgsleder og utvalgsmedlem som mer enn et vanlig jobboppdrag:
– Utvalgsarbeid er en slags dugnadsarbeid. Det er et samfunnsoppdrag, en plikt og en ære – og dessuten uhyre lærerikt. Det er en kunnskapsorgie. Jeg har flere ganger endret syn underveis fordi jeg har fått større kunnskap om et felt. Nå prøver jeg å unngå å ha for sterke meninger i forkant, men heller være åpen for det nye kunnskapsgrunnlaget vi fremskaffer.
En som har studert lovgivningsprosessen, er Andreas C. Halse, fagdirektør i tankesmien Agenda. Han skrev i 2021 masteravhandlingen «Hvem skriver lovene?» ved Juridisk fakultet i Oslo om hvordan Stortinget bruker sin påvirkning i lovsaker. Han peker på at offentlige utvalg påvirker den videre lovgivningsprosessen gjennom de reguleringsalternativene de velger å gå videre med.
Ifølge utredningsinstruksen, som gjelder lovutredning i både offentlige utvalg og departementene (se faktaboks), skal alternative tiltak utredes for å sikre et best mulig grunnlag for beslutninger om statlige tiltak.
– Men når lovene utredes, blir ofte ikke alternative muligheter utredet like grundig, sier Halse til Juridika Innsikt.
Halse skriver at «det er sjelden lovutvalgene utreder alternative forslag i den grad idealet og utredningsinstruksen legger opp til. Det er først og fremst der det er dissenser i utvalget, at departementet får helhetlige alternativer å ta stilling til. I de tilfellene lovutvalg benyttes er derfor handlingsrommet til departementet i stor grad begrenset av utredningen de får presentert.»
Utvalgsarbeidet er altså ikke bare hardt dugnadsarbeid. Det er også makt. Makt til å påvirke lovgivningsprosessen og skrive den prosaen som, ifølge Morgenbladet, bygger landet.
– NOU-medlemmer har stor definisjonsmakt, helt klart. De vurderer kunnskapsgrunnlaget og setter klare rammer for den videre prosessen. Derfor er det viktig å innhente flest mulig stemmer – også barn og unges stemmer, som vi skal snakke om på ungdomshuset i Tromsø. Det er viktig å erkjenne at utvalg har stor makt, og derfor må sammensetningen av lovutvalg bidra til å inngi tillit og legitimitet, sier Nordum.
– Påvirkningskraften i lovgivningsprosessen kommer ikke ut av intet, og en NOU oppstår ikke i et politisk vakuum, påpeker Grunde Almeland, stortingsrepresentant for Venstre.
– Lovutvalgene blir opprettet med et politisk utgangspunkt der dynamikken i Stortingets sammensetning spiller inn allerede før lovgivningsprosessen starter.
Fra forhandling til kunnskap
Nordrum ser en klar trend: stadig færre utvalg har medlemmer fra interesseorganisasjoner. I Opplæringslovutvalget, som leverte NOU 2019: 23 Ny opplæringslov, var det ingen fra interesseorganisasjonene, mens Smith-utvalget, som på 1990-tallet utredet dagens opplæringslov av 1998 og leverte NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring, hadde medlemmer fra både Lærerforbundet og Norsk lærerlag.
– Det går i retning av mer rene ekspertutvalg, sier Nordrum.
– Det henger sammen med en generelt overordnet trend de siste 20–30, ja kanskje de siste 50 årene, der man går bort fra partssammensatte prosesser i samfunnet. I arbeidet med en NOU er innhenting av kunnskapsgrunnlag viktigere enn forhandlingsprosessen. Medlemmer fra interesseorganisasjoner kan komme til å sitte ved bordet med bundet mandat, mens det det egentlig dreier seg om, er en kunnskapsutredningsprosess hvor det er viktig med reelle diskusjoner.
Kunnskapsinnhentingen er den første fase av utvalgsarbeidet. Senere går arbeidet over i en analysefase, og til slutt har utvalgsmedlemmene en frist for å avgi dissens.
– Lovforslaget er én side ved utvalgsarbeidet, og vi bruker adskillig tid på selve lovteksten. Det er den som er den viktigste rettskilden. De nordiske lovene er de korteste lovene i verden. For det første fordi vi benytter skjønnsmessige begreper som overlater mye til rettsanvenderen, for det andre fordi vi forklarer lovene i forarbeidene. Og det er et viktig poeng: I forarbeidene kan man forklare, men ikke regulere. Selve reguleringen skal fremgå av lov. Vi er nok i ytterkanten av moderne rettstradisjoner når det gjelder forarbeidsbruken, og må være varsomme med at for mye blir overlatt til kommentarer i forarbeidene. Forarbeidene må ikke bli en sovepute. Lovteksten må være klar, tydelig og forståelig.
Prop. L-forfatterne
Etter at et lovutvalg har levert sin NOU, kan den fort havne på pensumlisten på ulike studier – eller Morgenbladets kåringer, men i lovgivningsprosessen forsvinner den tilsynelatende noen år inn i departementenes maskineri. I denne neste fasen av lovforberedelsen mister man også forarbeidsforfatterne litt av syne. For når lovsaken etter en tid dukker opp igjen i form av en lovproposisjon – en prp. L. eller prp. LS., har den ingen annen avsender enn departementet og den regjeringen som har godkjent den. Hvem er egentlig forfatterne?
Jon Christian F. Nordrum jobbet tidligere Lovavdelingen, og rollen som forarbeidsforfatter var en annen der enn i NOU-utvalgene han leder og er medlem av:
– Arbeidet med lovproposisjoner er en mer spisset prosess. Proposisjonen skal gi begrunnelsen for regjeringens lovforslag og være et beslutningsgrunnlag for lovgiver. Her er Stortinget adressat, mens NOU-er har hele samfunnet som adressat. Arbeidet med lovproposisjoner er dessuten en politisk styrt prosess som følger det klassiske departementale hierarkiet.
Hvert departement skriver lovproposisjoner på sitt fagområde. Justis- og beredskapsdepartementets Lovavdeling står i en særstilling. De både driver eget lovarbeid, på områder som strafferett og forvaltningsrett, men bistår også andre departementer i deres lovarbeid. Ingen lovforslag – med unntak av skattelovforslag – går videre i lovgivningsprosessen uten at de først har vært forelagt Lovavdelingen.
– Slik bidrar avdelingen til at lovforslag har god struktur, ivaretar helheten i lovverket og at relevante rammer, særlig i form av EMK, Grunnloven og EØS, er ivaretatt, forklarer ekspedisjonssjef i Lovavdelingen Ketil Bøe Moen på e-post.
De til enhver tid om lag 40 juristene i avdelingen er både lovrådgivere med lang erfaring og rådgivere med kortere erfaring, hvorav mange rekrutteres rett fra studiet. Arbeidsmiljøet er ungt med en hovedvekt av ansatte i 30-årene. Moen beskriver nærmere hvordan de jobber med lovproposisjoner:
– En lovproposisjon vil følge opp et forslag som har vært på høring. Det første embetsverket gjør, er å gjennomgå høringsuttalelsene og danne seg en faglig oppfatning av om høringsforslagene skal følges opp med lovendringer og eventuelt justeres i lys av det som har kommet frem i høringen eller av andre grunner. Embetsverkets anbefaling vil forelegges politisk ledelse, og arbeidet med lovproposisjonen følges opp i tråd med ledelsens syn. I det videre arbeidet vil den ansvarlige avdelingen trekke inn andre berørte avdelinger og departementer, samt forelegge saken for regjeringen. Helt til slutt sendes proposisjonen til trykkeriet og fremmes deretter i statsråd.
– Hva kjennetegner en god lovproposisjon?
– En god lovproposisjon bør ha godt begrunnede lovforslag hvor alle relevante rammer er tatt hensyn til (herunder de krav og muligheter som ligger i EMK, EØS, Grunnloven mv), og gi både Stortinget og rettsanvenderne god informasjon og veiledning, svarer Moen.
Når det gjelder lovproposisjoner innenfor EØS-retten, forklarer Moen at også ved gjennomføring av EØS-forpliktelser skal forarbeidene gi så god informasjon som mulig til både Stortinget og rettsanvenderne.
– Forarbeidene er en viktig informasjonskilde selv om de ikke kan gi noen autoritativ avklaring av tvilsomme EØS-rettslige tolkningsspørsmål. Der EØS-retten er uklar eller under utvikling, er det viktig å synliggjøre dette. For øvrig vil det også ved EØS-gjennomføring normalt være punkter der forarbeidenes funksjon er den samme som ellers, i større eller mindre grad. Det gjelder for eksempel når EØS-retten åpner for nasjonale valgmuligheter, forklarer Moen i Lovavdelingen.
Tilbaketrukket ekspertise
Grunnloven nevner et par steder «statsrådets kontorer», for eksempel i §§ 22 og 62, men er ellers taus departementenes rolle og organisering. Det heter jo at «Stortinget kjenner bare statsråden», noe Johs. Andenæs og Arne Fliflet viser til boken i Statsforfatningen i Norge: «Som det ofte blir sagt: Stortinget forholder seg til statsråden, ikke til embetsverket. De interne rådslagninger i departementet har Stortinget ikke noe med.» Det medfører at embetsverket – som er ansvarlig overfor sin statsråd, og ikke direkte overfor Stortinget – nedlegger et stort og avgjørende arbeid i lovforberedelsen uten å ha individuelle ansikter utad. Hva tenker Lovavdelingen om det?
– Er det et problem at Lovavdelingens ekspertise er såpass anonym?
– Når det er regjeringen som fremmer lovproposisjonene, ser vi ikke at det er naturlig å angi hvem i byråkratiet som har ført dem i pennen. Embetsverket gir sine faglige anbefalinger, men det er politikerne som til syvende og sist avgjør hva som skal foreslås, og som står ansvarlig for dette, svarer ekspedisjonssjef Moen.
Han får støtte av stortingsrepresentant Grunde Almeland (V), som var statssekretær i Nærings- og fiskeridepartementet og Kunnskapsdepartementet under Erna Solberg.
Man kan ikke gjennomføre EØS-rett gjennom merknader i forarbeidene.
– Jeg synes måten vi gjør det på i Norge er veldig god. Ekspertisen i departementene sikrer stabilitet og sikkerhet over tid. Det er en sikkerhet for innbyggerne at vi har en lengre hukommelse i forvaltningen enn i for eksempel USA, der store deler av sentralforvaltningen skiftes ut etter valg. Det er fantastisk mye kunnskap i departementene. De har evnen til å vise ulike løsninger for å gjennomføre ønsket politikk. Samtidig må politisk ledelse i et departement være bevisst på at de har det øverste ansvaret og si ifra hvis en prosess går for fort til at de rekker å sette seg inn i en sak.
Vil ha byråkratmakten tydelig frem
Stortingsrepresentant Andreas Sjalg Unneland (SV) i Justiskomiteen mener derimot at byråkratiets makt og påvirkning ikke er uproblematisk, og noe man kunne sett nærmere på i en ny makt- og demokratiutredning.
– Departementene, og særlig Justisdepartementets Lovavdeling, har stor påvirkningskraft i lovgivningsprosessen. De har en helt annen kompetanse enn vi har tilgjengelig på Stortinget. Vi har en konstitusjonell avdeling med et lovsekretariat, men den kan ikke måle seg med Lovavdelingen. Med den økende internasjonaliseringen, sakenes økende kompleksitet og økt arbeidsmengde er det behov for å se på hvordan Stortingets arbeid bør organiseres. Noen mener det er behov for en rettstatsutredning, men jeg mener det er behov for å se bredere.
Nordrum har som leder og medlem av offentlige utvalg en mye mer synlig rolle i lovgivningsarbeidet enn han hadde som ansatt i Lovavdelingen. Hva tenker han om byråkratenes innflytelse og makt i lovgivningsprosessen?
– I de fleste proposisjoner er det mange departementer involvert, og det er en interdepartemental prosess som ikke er synlig i den endelige proposisjonen. Juristenes rolle i departementene er viktig, men jeg tror ikke det er en løsning at de gjøres mer synlige.
Han forteller at bredden i prosessen kommer an på sakstypen og hvilket departement som skriver.
– Det er ikke alle lovsaker som går gjennom en bred interdepartemental prosess. I Lovavdelingen kan det være saker hvor en proposisjon blir skrevet av en enkelt saksbehandler. Da må man være veldig bevisst og ha kvalitetssikringsrutiner, sikre at man får innspill og at det gis opplæring. Man må synliggjøre dilemmaer for politisk ledelse.
Embetsverket gir sine faglige anbefalinger, men det er politikerne som til syvende og sist avgjør hva som skal foreslås, og som står ansvarlig.
Erik Bøe Moen, Justis- og beredskapsdepartementet
Nordrum peker på at det finnes eksempler på store lovarbeider som går under radaren og ikke får mye oppmerksomhet, ikke av regjeringen og ikke av Stortinget.
– Det gjelder teknisk avanserte saker, og her kan betegnelsen teknokrati være passende. Reelt sett kan det være ganske få personer involvert i disse lovprosessene. Det er en akilleshæl ved lovgivningsprosessen i dag.
I masteravhandlingen «Hvem skriver lovene?» skrev Halse at det er et tydelig trekk ved den norske modellen at regjeringen har regi på store deler av lovgivningsprosessen.
– Grunnloven åpner for at lovforslag kan komme fra Stortinget eller regjeringen. Grunnloven åpner derfor for en arbeidsdeling mellom Stortinget og regjeringen og forvaltningen i lovforberedelsene. I praksis er det imidlertid vanskelig å operere med et klart skille mellom faglige og politiske forhold. Det blir en glidende overgang, sier Halse.
En NOU oppstår jo ikke i et politisk vakuum. Lovutvalgene blir opprettet med et politisk utgangspunkt.
Grunde Almeland, Venstre
Stortinget - forarbeidsforfatterne nærmest lovvedtaket
Når en lovproposisjon er ferdig behandlet i departementet, er blitt drøftet i regjeringskonferanse, godkjent i statsråd og lagt frem for Stortinget, da er overgangen fra fag til politikk definitiv. Lovsakene på Stortinget kommer enten fra departementene i form av lovproposisjoner, eller fra representantene selv i et representantforslag i det som ofte kalles dok. 8-forslag (de inngår i Stortingets dokumentserie nummer 8). Det er likevel sjelden at lovvedtak bygger direkte på representantforslag, og de som gjør det, følges så godt som alltid av et brev fra den aktuelle statsråden med vurderinger av lovforslaget. Bare én av ti lovsaker har hovedsakelig bakgrunn i et initiativ fra en av de folkevalgte.
Innkomne lovsaker blir fordelt av Stortingets representantskap på en av de tolv faste komiteene. Når Juridika Innsikt møter Unneland, er stortingsåret 2022–2023 ennå ikke åpnet, det er stille i vandrehallen, og Unneland har tid til å forklare gangen i komitearbeidet.
– Etter at en lovsak er fordelt, har vi et første møte i komiteen. På møtene diskuteres det helt fritt, og ingen snakker utad om det som sies her. Saksordføreren har ansvaret for fremdriften i saken, et verv som går på omgang i komiteen, og saksordførers merknad er første del av innstillingen.
Unneland forklarer at hele komiteen skal være enig i begynnelsen av saksfremstillingen, den som står under overskriften «Sammendrag» i den ferdige innstillingen, mens det er åpent for at saksordfører fremstiller saken noe mer politisk utover i merknaden.
– Innad i komiteen er det deretter politiske frister for de utkastene til komitemedlemmenes merknader. Aller partiene skriver sine synspunkter inn i samme dokument. Så «skriver man seg sammen», det vil si at partier med lignende standpunkter samles om ett standpunkt. Før innstillingen avgis, er det et fysisk møte hvor komiteen går gjennom innstillingen, linje for linje. I dette møtet kan flertall endres eller dannes, sier Unneland.
Innstillingens avsender er komiteen, adressaten er hele Stortinget. Når den er ferdig, inviterer komiteen til høring, enten muntlig eller skriftlig. Innstillinger til lovvedtak behandles deretter av Stortinget i plenum i to omganger. Under behandlingen kan det hende at det sitter en liten gruppe tilhørere på galleriet – de departementsansatte som har skrevet innstillingen og som er spente på Stortingets debatt. I salen er det ikke sikkert det sitter så mange, for politiske kontroverser og flertall og mindretall for de ulike vedtaksforslagene er ofte avklart gjennom komiteens mange runder i merknadsarbeidet.
Merknadsviljen
Unneland forklarer at det er i merknadene man kan løfte, forklare og synliggjøre politikk. Her kan også eksterne innspill fra høringen løftes. Det er ofte særlig aktuelt i teknisk kompliserte saker der man kan ønske å løfte høringsinnspill fra tilsynsmyndighetene.
– Men selv om merknadene er viktige, er det lovteksten som er viktigst. Hvis det har skjedd endringer underveis i komitearbeidet, stemmer ikke nødvendigvis merknadene med det endelige resultatet Stortinget vedtar.
Det var tilfelle med naturskadeforsikringsloven (se faktaboks).
Hvis det har skjedd endringer underveis i komitearbeidet, stemmer ikke nødvendigvis merknadene med det endelige resultatet Stortinget vedtar. Det var for eksempel tilfelle i behandlingen av domstolsreformen.
Andreas Sjalg Unneland, SV
Unneland forteller at merknadene noen ganger kan være helt avgjørende. I høyesterettsdommene om straffenivået for narkotika var komiteens merknader avgjørende – og det var merknader som ikke engang var avgjørende for Stortingets vedtak.
– Når det gjelder innstillinger på EØS-rettens område, tenker du og de andre medlemmene av Justiskomiteen på at innstillingen vil ha en annen rettskildemessig verdi enn andre innstillinger?
– Nei. Det gjør vi ikke. Det er ikke forskjell på selve skriveprosessen. Etter at jeg ble valgt inn på Stortinget – selv med en helt fersk juristtittel – er jeg imidlertid blitt overrasket over hvor store mengder rettsakter vi inkorporerer gjennom EØS-samarbeidet.
Unneland forklarer at det er en tendens til at Stortinget lener seg mer på departementet i EØS- saker.
– I slike saker er det viktig for oss å se hva tilsyns- og ombudsmannsordningene har uttalt til høringen av proposisjonen, sier Unneland og nevner lovsaken om det såkalte PNR-direktivet som et eksempel.
I Innst. 161 L (2021–2022) hadde SV og Venstre en mindretallsmerknad der de løftet skeptiske uttalelser fra Norges institusjon for menneskerettighet (NIM) og Datatilsynet.
– Dette ofte er svært komplekse saker der Stortinget har begrenset mulighet til å ha forsvarlig faglig oversikt, sier Unneland.
Komiteleders ansvar
På et annet stortingskontor åpner representant for Venstre, Grunde Almeland, en skapdør i reolen bak skrivebordet. Bunken med pensumlitteratur for det siste året på jusstudiet ser fortsatt ganske pen ut i innbindingen.
– Hvert halvår må jeg søke juridisk fakultet om å forlenge permisjonen så jeg ikke mister studieplassen, sier han og smiler.
Som stortingsrepresentant er han med på å skrive og målbære de saksdokumentene han som jusstudent forholder seg til som normative rettskilder: Komiteinnstillinger, merknader og stortingsforhandlinger. Han leder Familie- og kulturkomiteen og er medlem av Kontroll- og konstitusjonskomiteen. I hvilken grad har han tid til å ta hensyn til saksdokumentenes senere rettskildefunksjon når en lovsak er midt i en hektisk komitebehandling?
– Jeg tenker mye på det. Jeg møtte lovforarbeidene første gang som jusstudent, ikke som politiker. Men i jobben her er jeg opptatt av at jeg er politiker, ikke fagperson. Når vi behandler lovforslag, er det viktig å konsentrere merknadene rundt de punktene hvor politikken kolliderer og der vi justerer det embetsverket foreslår. Som komiteleder er det viktig å bidra til å få frem de reelle meningsforskjellene, de politiske skillelinjene.
Med en stor mengde dokumenter å forholde seg til, tar han bevisste valg som politiker om hvilke saker han setter seg godt inn i.
– Hvis det ikke er store uenigheter, er det større sjanse for at et lovforslag går uendret gjennom i Stortinget, sier Almeland.
Når det gjelder EØS-saker, sier Almeland i likhet med Unneland at det nok er en tendens til at Stortinget er mer tilbakeholden til å endre på saker med en side til EØS-retten.
– Sakene blir nok mindre flikket på fordi handlingsrommet er mindre. I flere saker med EØS- relevans er det slik at uenigheten er nokså absolutt: Er partiene for eller imot å gjennomføre GDPR-direktivet?
Jeg har snakket med stortingsrepresentanter som i klartekst har sagt at det ikke er deres oppgave å skrive lover, det må fagjuristene ta seg av.
Andreas Halse, Agenda
Lovgiverviljen nærmest lovvedtaket
Andreas Sjalg Unneland i justiskomiteen sier at komitemedlemmene også generelt utviser varsomhet med å skrive andre lovvedtak enn det regjeringen foreslår, fordi de ikke sitter på den kompetansen departementene, og særlig Lovavdelingen, har.
Det stemmer godt med det Halse fant da han analyserte Stortingets arbeid i lovsaker i 2021. Stortinget endrer i liten grad lovforslag som presenteres av regjeringen. Et stort flertall av forslagene går uendret gjennom stortingsbehandlingen, og der Stortinget går inn og forandrer enkeltbestemmelser, er det få eksempler på større endringer.
– Mye tyder på at mange stortingsrepresentanter rett og slett ikke synes det er deres oppgave å skrive lover. Det må fagjuristene ta seg av, sier Halse.
Han mener det paradoksalt nok er lite fokus på Stortingets rolle som lovgivere.
– For å forstå mulighetene i politikken, er det viktig å forstå jussen. For lovgivning er jo et politisk virkemiddel. Og omvendt, for å forstå jussen, er det viktig å ha innsikt i de politiske beslutningsprosessene. Stortingspolitikernes spillerom er enormt. De kan både vedta og forandre hvilke lover de vil, og er de siste til å kunne kommentere de ulike bestemmelsene. Til sammen gjør dette Stortinget til den klart mektigste instansen i lovgivningsprosessen, formelt sett.
Nordrum mener det har klare fordeler at lovene ikke skrives på Stortinget, men vedtas der.
– Vi bør være forsiktig med et system der Stortinget endrer mye på lovforslagene og kan komme til å gjøre feil, sier han.
– Det innebærer en kort lovprosess med et potensielt svakt resultat uten utredning. I vårt system har Stortinget muligheten til å sende lovforslag tilbake til departementet med klar beskjed om at forslaget ikke er godt nok. Jeg er skeptisk til at Stortinget skulle utrede lovforslag i videre omfang enn i dag, hvis de hadde hatt mulighet til det.
Ifølge en opptelling Nordrum gjorde i sin doktorgradsavhandling fra 2017 – om årsak-virkningsanalyser i norsk reguleringsprosess – fant han at det kunne gå alt mellom 3 år og 8 måneder til 16 år fra et offentlig utvalg ble nedsatt til Stortinget klubbet gjennom det endelige lovvedtaket.
Fristen for Motorferdsellovutvalget ble satt da mandatet var klart: To års arbeid skal leveres 1. desember 2023. Klima- og miljødepartementet har ingen frist for sin lovproposisjon, annet enn at utredningsinstruksen sier at en utredning skal være så omfattende og grundig som nødvendig for å oppnå et godt beslutningsgrunnlag.
Når saken kommer til Stortinget, kan et lovvedtak være et par måneder unna. Bunken med forarbeider vil ha gjort jobben sin i lovgivningsprosessen og står foran et nytt liv: som rettskilder.
Helene Imislund er jurist og skjønnlitterær forfatter. Hun har tidligere selv jobbet med blant annet lovforarbeid i Klima- og miljødepartementet.
Reportasjen er delfinansiert av midler fra Fritt Ord.
Les mer om lovgivningsarbeid og juridisk metode på Juridika
Loven - hvordan blir den til? av Inge Lorange Backer
Rettskildelære under debatt av Erik Magnus Boe
Juridisk metode og tenkemåte av Alf Petter Høgberg (red.) og Jørn Øyrehagen Sunde (red.)
Statsforfatningen i Norge av Johs. Andenæs og Arne Fliflet
Les mer på Juridika Innsikt
Serien Dømmekraft og drømmekraft, en juridisk biografi om Carsten Smith
Serien Rett skal være rett, i samarbeid med Norges institusjon for menneskerettigheter
Serien Jussens helter av Hans Petter Graver
Den lykkelige jurist av Kristin Bergtora Sandvik
Ekspertkommentar til hatytringsdommen i Høyesterett HR-2022-1707-A av Anine Kierulf