Kommentar til Høyesteretts dom i Mortensrud-saken HR-2021-953-A
Høyesterett avsa 4. mai 2021 dom i sak mellom Selvaag Bolig Bispelua AS og Staten om gyldigheten av rekkefølgekrav i reguleringsplan for utbyggingsområde på Mortensrud i Oslo. Statsforvalteren ble ansett for å ha anvendt loven feil, og vedtaket var ugyldig. Dommen klargjør til en viss grad hvilke krav som stilles til rekkefølgebestemmelser i reguleringsplan. Ny rettspraksis er også kommet til, som kaster nytt lys på feltet.
Problemstillingen
Plan- og bygningsloven § 12-7 gir kommunen adgang til «i nødvendig utstrekning» å gi bestemmelser til arealformål og hensynssoner som angitt i bestemmelsen. Kommunen kan også stille krav til rekkefølge for gjennomføring av disse tiltakene etter nr. 10 i bestemmelsen. Bestemmelsen lyder slik:
«I reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner om følgende forhold: (...) 10. krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert»
Problemstillingen i saken var om klagevedtaket var ugyldig på grunn av en uriktig tolkning av bestemmelsen, eller om det forelå myndighetsmisbruk. Det var altså tolkningen av plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10 som var det sentrale i denne saken.
Eiendommen og rekkefølgekravet
Den aktuelle eiendommen var en tomt på ca. 22 dekar på Mortensrud i Oslo, som var omregulert fra skole og barnehage til boligformål. Det var en forutsetning i planprosessen at det nye boligområdet skulle knytte seg på eksisterende gangveinett. Det aktuelle rekkefølgekravet i reguleringsplanen lød slik:
«Før midlertidig brukstillatelse gis, skal hovedturvei E11 være oppgradert og opparbeidet langs strekningen som er vist med blått i vedlagt kart nr. 1, datert 23.04.2015, og i samsvar med reguleringsplan S-3986, vedtatt 18.06.2003, og byggeplan som er godkjent av Bymiljøetaten.»
Den aktuelle turveien er en del av et turstinettverk i Oslo og ligger øst for det aktuelle planområdet, med et annet boligområdet mellom utbyggingsområdet og stien. Utbygger (Selvaag) klaget på vedtaket, men fikk ikke medhold, og utbedret turveien.
Underrettenes avgjørelser
Tingretten fant Fylkesmannens (nå statsforvalterens) vedtak ugyldig som følge av myndighetsmisbruk da den ikke fant at det var saklig grunn til å knytte rekkefølgekravet til utbyggingsområdet. Ettersom turveien var utbedret, tilkjente tingretten erstatning for kostnader til dette. Lagmannsretten kom til motsatt resultat, og kom fram til at Fylkesmannens vedtak bygget på riktig lovforståelse og at det ikke forelå myndighetsmisbruk. Saken ble anket til Høyesterett, og anken ble tillatt fremmet, men behandlingen ble begrenset slik at erstatningsspørsmålet ved et eventuelt ugyldig vedtak ikke skulle behandles.
Den aktuelle eiendommen var en tomt på ca. 22 dekar på Mortensrud i Oslo, som var omregulert fra skole og barnehage til boligformål.
Høyesteretts vurderinger
Høyesterett tok utgangspunkt i plan- og bygningslovens hovedformål slik det fremkommer av § 1-1. Av første ledd fremgår det at loven skal «fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner». Plandelen i plan- og bygningsloven skal «legge til rette for god forming av bygde omgivelser, gode bomiljøer og gode oppvekst- og levevilkår». Og det skal være en helhetstankegang i planleggingen.
Førstvoterende så også på om reglene i plan- og bygningsloven kapittel 17 om utbyggingsavtaler kunne ses i sammenheng med reglene om rekkefølgekrav. I § 12-7 nr. 10 stilles det et nødvendighetskrav i adgangen til å gi rekkefølgekrav; det må være en sammenheng mellom utbyggingen og rekkefølgekravet.
Høyesterett bruker lovens formål i tolkningen og ser det slik at det bare kan stilles krav om rekkefølgetiltak «for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen». Det er imidlertid ikke slik at man må se utbygging i planområdet isolert. Høyesterett mener ordlyden i bestemmelsen åpner for at planområdet skal ses i sammenheng med bebyggelsen i området for øvrig, og at det avgjørende er hvilke tiltak som samlet sett anses nødvendige før den nye bebyggelsen kan tas i bruk.
Høyesterett uttaler at nødvendighetskravet i § 17-3 tredje ledd har overføringsverdi til tolkningen av § 12-7 nr. 10, og at harmoniseringshensyn peker i samme retning.
Nytt fra Høyesterett er at det legges til grunn at det er naturlig å se adgangen til å gi rekkefølgebestemmelser i sammenheng med reglene om utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven kapittel 17. Et rekkefølgekrav er ikke et pålegg til utbygger om å gjennomføre tiltak, men dersom utbygger ønsker at utbyggingsprosjektet skal gjennomføres, må rekkefølgekravet oppfylles. Rekkefølgekrav vedtas som regel i forkant og i sammenheng med vedtakelse av (regulerings)plan. Utbyggingsavtaler inngås ofte mellom kommuner og utbygger for å få realisert reguleringsplaner. I slike avtaler kan det stilles krav til at det gjennomføres bestemte infrastrukturtiltak, forutsatt at tiltaket er forholdsmessig. Ofte inntas rekkefølgekrav som krav i utbyggingsavtaler.
Høyesterett uttaler at nødvendighetskravet i § 17-3 tredje ledd har overføringsverdi til tolkningen av § 12-7 nr. 10, og at harmoniseringshensyn peker i samme retning. Rettskilder om utbyggingsavtaler ble altså ansett for å være relevante ved tolkningen av regelen om rekkefølgekrav.
Førstvoterende oppsummerer sin rettslige vurdering slik i avsnitt 58:
«Oppsummert mener jeg at adgangen til å vedta rekkefølgebestemmelser ikke bare begrenses av læren om myndighetsmisbruk. Plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10 inneholder visse skranker for forvaltningens adgang til å ta slike bestemmelser inn i reguleringsplanen. I tilfeller hvor kommunen ikke selv har til hensikt å utføre tiltaket, må § 12-7 nr. 10 forstås slik: Kommunen kan bare oppstille rekkefølgebestemmelser for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller for å avhjelpe ulemper denne fører til. I dette ligger at det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge. Det er ikke i seg selv tilstrekkelig at infrastrukturtiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig hvis tiltaket ikke står i en slik sammenheng med det nye prosjektet»
I den konkrete saken oppsummerer Høyesterett vurderingen slik at det ikke er adgang til å gi rekkefølgebestemmelser for å ivareta mer generelle behov og målsettinger. Dette hadde kommunen lagt til grunn, noe fylkesmannen støttet. Høyesterett kom derfor til at fylkesmannens vedtak var basert på feil lovforståelse og dermed var ugyldig. Da Høyesterett konkluderte med feil lovforståelse, var det ingen grunn til å gå inn på spørsmålet om myndighetsmisbruk, som tingretten konkluderte med. Det er synd at Høyesterett ikke benyttet sjansen til å si noe også om dette spørsmålet.
Dissens
Dommen er avsagt under dissens. Mindretallet var ikke enig i at reglene om utbyggingsavtaler kan virke inn på tolkningen av reglene om rekkefølgekrav. Mindretallet mente nødvendighetskravet i loven ikke må underlegges en streng tolkning. Mindretallet sa videre at det ikke er rom for annen domstolsprøving enn det som følger av den såkalte myndighetsmisbrukslæren, og mente det i praksis er vanskelig å skille mellom rettsanvendelsesskjønn og forvaltningens frie skjønn. Mindretallet la til grunn at fylkesmannens vedtak bygget på en riktig forståelse av plan- og bygningsloven.
Konsekvenser av dommen i HR-2021-953-A
Høyesterett har med denne avgjørelsen klargjort hvilke krav som stilles til rekkefølgebestemmelser i reguleringsplan. Rekkefølgekravet må:
Dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller
Avhjelpe ulemper utbyggingen fører til
Ha relevant og nær sammenheng med tiltaket og utbyggingsprosjektet
Ses i sammenheng med eksisterende bebyggelse og infrastruktur i området
Samlet sett være nødvendige i nærmiljøet hvis utbyggingen gjennomføres
Ses i sammenheng med området utenfor planområdet, da det også kan gjelde tiltak der
Videre rettsutvikling – LB-2019-135154 Entra
Siste ord om rekkefølgebestemmelser og utbyggingsavtaler er nok ikke sagt. Etter at dommen i Høyesterett var avsagt, har det skjedd en utvikling. Parallelt med at Mortensrudsaken ble behandlet i Oslo tingrett, ble en tilsvarende sak også behandlet i tingretten, den såkalte Entra-saken. Den gjaldt gyldigheten av rekkefølgekrav i reguleringsplan og gyldighet av utbyggingsavtale og adgangen til å sette vilkår i utbyggingsavtaler. Det var snakk om rekkefølgekrav utenfor planområdet, og var dermed et spørsmål om hvilken tilknytning det måtte være mellom byggeprosjektet og vilkårene. Denne saken gjaldt utbygging av Tullinkvartalet i Oslo, og vilkår i utbyggingsavtale om å oppgradere trikkeinfrastruktur i Tullinkvartalet og sykkelvei fra Solli plass til Nationaltheatret.
Mindretallet var ikke enig i at reglene om utbyggingsavtaler kan virke inn på tolkningen av reglene om rekkefølgekrav. Mindretallet mente nødvendighetskravet i loven ikke må underlegges en streng tolkning.
Tingrettsdommen i Entra-saken(TOSLO-2018-132587) var til en viss grad parallell til tingrettsdommen i Mortensrudsaken, men slik at vilkårene i utbyggingsavtalen ikke ble ansett nødvendige og at de vilkårene som var ulovlige dermed falt bort som ugyldige. Lagmannsretten (LB-2019-135154 Entra) kom til motsatt resultat. Lagmannsretten begynner med å slå fast at man må kunne ta hensyn til behov som oppstår på grunn av andre utbygginger i området, og ikke kun den som omfattes av reguleringsplanen, noe de omtaler som «sumvirkninger».
Lagmannsretten vurderte først spørsmålet om gyldigheten av rekkefølgekrav etter plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10. Konklusjonen var at det var en «klar saklig sammenheng mellom den økte utnyttingen og tiltak for å øke kapasiteten på kollektivtrafikken som betjener kvartalet». Lagmannsretten mente også at det var en saklig sammenheng mellom tiltak for å gjøre sykkeladkomsten tryggere og enklere tilgjengelig. Lagmannsretten kom altså til at vedtaket ikke var basert på utenforliggende hensyn og at rekkefølgekravene var gyldige. Når det gjaldt gyldigheten av utbyggingsavtale etter plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd, var vurderingstemaet om «tiltakene var nødvendige for gjennomføring av planvedtaket». Etter en gjennomgang av lovforarbeidene oppsummerte lagmannsretten med følgende uttalelse:
«Bestemmelsen åpner altså for at det kan avtales at utbygger skal besørge eller bekoste helt eller delvis tiltak som skal avhjelpe offentlige behov som skapes av utbyggingen. Nødvendighetsvilkåret vil lett være oppfylt hvis kapasiteten på eksisterende infrastruktur er sprengt eller mangler, se blant annet Ness og Øyasæter, Eiendomsutvikling (2018) side 217.
Det må være en relevant og nær tilknytning mellom det kommunen krever og planens innhold. Uttrykket «nødvendige for gjennomføringen av planvedtaket» innebærer snevrere rammer enn de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk, se Ot.prp.nr.22 (2004–2005) side 64 »
I vurderingen har lagmannsretten også tatt hensyn til kostnadsfordeling for disse tiltakene og særlig lagt vekt på at kommunen skulle bære den største andelen av kostnadene. Utbyggerne skulle betale 27,3 millioner kroner, og kommunen resten av tiltakene med en total kostnadsramme på mer enn 600 millioner kroner. Lagmannsretten kom etter det til at det ikke var noen feil ved kommunens lovtolkning, og at kravet heller ikke var uforholdsmessig.
Denne saken gjaldt utbygging av Tullinkvartalet i Oslo, og vilkår i utbyggingsavtale om å oppgradere trikkeinfrastruktur i Tullinkvartalet og sykkelvei fra Solli plass til Nationaltheatret.
Det var også et tema om kommunens kompetansegrunnlag var bortfalt hva gjelder gate- og trikketiltaket, fordi tiltaket ble fullfinansiert før kommunestyret vedtok utbyggingsavtalen. En tolkning av partenes avtale ble utslagsgivende her, da lagmannsretten kom til at partene hadde ment å inngå avtale uavhengig av vedtak om finansiering. Lagmannsretten påpekte også at kommunen ikke kan kreve at det inngås utbyggingsavtale etter at rekkefølgetiltaket var tilstrekkelig etablert, men at partene står fritt til å inngå en slik avtale. Etter dette kom lagmannsretten til at utbyggingsavtalene var gyldige og frifant kommunen.
Denne dommen ble anket til Høyesterett. Det ble besluttet av ankeutvalget 28. mai 2021 at saken ikke ble fremmet til behandling. Vilkårene i utbyggingsavtalen er dermed gyldige slik lagmannsretten kom til. Det er uvisst å si hvilken betydning dette heretter vil få i rettspraksis, men det må kunne sies at det har skapt noe usikkerhet om rettstilstanden. Man kunne kanskje ønsket seg at Høyesterett hadde benyttet sjansen til å gi noen klare føringer og svar på spørsmål som ikke fullt ut ble besvart i Mortensrudsaken.
Les flere ekspertkommentarer på Juridika Innsikt:
Kommentar til Høyesteretts dom i hyttesøksmålet HR-2022-718-A | Juridika
101 Damnations? En (meta)analyse av den franske Google Analytics-saken | Juridika
Kommentar til EMDs dom i saken Community of Syndical Action mot Sveits | Juridika
Norske våpenleveranser til Ukraina og hva det betyr under folkeretten | Juridika
Lytt og les mer om eiendomsrett på Juridika:
Ness Øyaseter: Eiendomsutvikling, Fra planlegging til ferdigstillelse
Lovkommentar til tomtefestelova av Thor Falkanger
Kommentar til saken mellom Oslo kommune og Foretakseiendommen
Kommentar til Høyesteretts storkammer-dom om tomtefeste av Christian Reusch
Tomtefeste er ingen fest, nyhetssak på Juridika Innsikt
Langvarig tomtefeste avvikles. Hvem skal eie bygget?, nyhetssak på Juridika Innsikt