Ekspertkommentar

Dette er nytt i ny kommunelov

Insert image here

KOMMUNE-LANDSKAPET ENDRES: Til høsten trer hoveddelen av den nye kommuneloven i kraft. Jurist og ekspert på kommuneloven, Sigrid Stokstad ved OsloMet, skriver for Juridika Innsikt om hva den nye loven betyr. Foto: Illustrasjonsfoto av Levanger kommune.

Høsten 2019 trer store deler av den nye kommuneloven endelig i kraft. Lov 22. juni 2018 nr. 83 vil gjelde for både kommuner og fylkeskommuner, og blir en slags «kommunenes grunnlov». Det er mange endringer i det juridiske innholdet.

Insert image here

Sigrid Stokstad.

Foto: OsloMet

Den nye kommuneloven erstatter forrige kommunelov fra 1992. Den nye kommuneloven setter rammer for alle kommuner og fylkeskommuner som lokale og regionale folkevalgte organer. Litt forenklet kan vi si at den nye loven på en måte blir kommunenes og fylkeskommunenes nye «grunnlov» – i den forstand at den etablerer de politiske institusjonene på lokalt og regionalt nivå.

Ifølge lovens første paragraf er formålet «å fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret», og yte tjenester og drive samfunnsutvikling til beste for innbyggerne.

Nytt i ny lov

Hva er nytt? Det kommunale selvstyret, praktisert i ulike former siden 1837, blir nå lovfestet. En del av dette gjelder også lovfesting av kommunenes status som egne rettssubjekter. Forholdet mellom stat og kommune avklares bedre i lovs form. Skillet mellom lokalpolitikere og lokal administrasjon blir skarpere. Forholdet mellom kommunelov og særlover om kommunene avklares bedre.

Grunntrekkene i 1992-loven er videreført, men det er også gjort viktige endringer i innhold. Loven har dessuten fått ny struktur, og det er gjort løpende språklige tilpasninger der hensynet til klarhet og forenkling har vært tungtveiende.

Folkevalgtes innsynsrett i kommunale sakspapirer er blitt lovfestet, habilitetsreglene er blitt tydeligere, vi har fått nye definisjoner av «folkevalgte» og «folkevalgte organer», det blir vanskeligere for kommuner å ta opp gjeld, men lettere å avsette ordførere. Intern og ekstern kontroll av kommuners finanser økes, og muligheten til å ta opp store lån begrenses.

Litt forenklet kan vi si at den nye loven på en måte blir kommunenes og fylkeskommunenes nye «grunnlov» – i den forstand at den etablerer de politiske institusjonene på lokalt og regionalt nivå.

Forarbeid og kommende forskrifter

Kommuneloven bygger på forarbeidene NOU 2016: 4, Prop 46 L (2017-2018) og Innst. 369 L (2017-2018) (se faktaboks). Men den nye loven er ikke hundre prosent innført denne høsten. Loven har fått delt ikraftsetting. Stortinget har også nylig nettopp vedtatt lov om endringer i kommuneloven 2018.

Hoveddelen av den nye loven trer i kraft fra og med det konstituerende møtet i det enkelte kommunestyret og fylkestinget ved oppstart av valgperioden 2019–2023. Kapitlene 14, 15, 16, 28 og 29 (økonomibestemmelsene) trer i kraft 1. januar 2020. Kapittel 25, om internkontroll, vil settes i kraft på et senere tidspunkt.

I tillegg er forslag til ny lovbestemmelse om privatrettslige virkninger av ugyldige disposisjoner og en rekke andre bestemmelser ennå på høring, blant annet endringer av bestemmelser om internkontroll i en rekke lover og forskrifter.

Virkeområde – ikke AS og interkommunale selskaper

Lovens virkeområde omfatter kommuners og fylkeskommuners virksomhet, altså både egeninitierte aktiviteter og lovpålagte oppgaver.

Organisasjonsformer regulert utenfor kommuneloven faller utenfor lovens virkeområde. Dette gjelder for eksempel aksjeselskaper og interkommunale selskaper. Hvis bestemmelser i kommuneloven skal gjelde for slike virksomheter, må det følge av særskilte lovbestemmelser i kommuneloven eller i særlover.

Det kommunale selvstyret blir lovfestet.

Kommunalt selvstyre lovfestes

Regjeringen har hatt som mål å styrke det kommunale selvstyret. Selvstyret er derfor nevnt i selve formålsbestemmelsen i ny lov, i motsetning til kommuneloven av 1992. De viktigste elementene i det kommunale selvstyret er lovfestet i § 2-1:

1. Kommuner og fylkeskommuner skal ha egen folkevalgt ledelse.

2. Hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt som kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar.

Samtidig er det presisert at kommuner utøver selvstyret innenfor nasjonale rammer. Vi finner også en formulering om at legalitetsprinsippet gjelder, ved at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Dette innebærer for eksempel at statsforvaltningen ikke kan instruere kommunene uten egen lovhjemmel. Disse elementene er ikke nye i norsk rett, men lovfestingen er ny.

Forhold mellom stat og kommune lovreguleres

En klar nyskapning er bestemmelsen i § 2-2 om prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. Her formuleres tre sentrale prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene:

  • Forholdsmessighetsprinsippet
  • Nærhetsprinsippet
  • Finansieringsprinsippet

Dette er «bør-bestemmelser» som ikke i seg selv binder verken Stortinget eller statsforvaltningen. Men de fastsetter at ny lovgivning, nye forskriftsbestemmelser og bruk av andre styringsmidler bør vurderes opp mot disse prinsippene.

De vil kunne være rettslige argumenter ved lovtolkning og utgjøre avveiningsmarkører ved statsforvaltningens myndighetsutøvelser i forbindelse med for eksempel tilsyn og klage. De nye reglene om kommunalt selvstyre kan også ses i sammenheng med Grunnloven § 49 andre ledd vedtatt 31. mars 2016. Den bestemmelsen i Grunnloven fastsetter at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Paragraf 49 gir konstitusjonell forankring for et institusjonalisert lokaldemokrati. Bestemmelsen presiserer også at nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivået fastsettes ved lov. Slik markerer den Stortingets lovgivningsfrihet på dette området, men formulerer også at inngrep må ha hjemmel i lov.

Slik markerer den Stortingets lovgivningsfrihet på dette området, men formulerer også at inngrep må ha hjemmel i lov.

En viktig side av kravet om lovhjemmel er muligheten for at kommunene kan bringe lovligheten av statsforvaltningens vedtak overfor dem kan bringes inn for domstolene for prøving. Kommunenes søksmålsadgang i tvister med staten har vært underlagt betydelige begrensninger, men ble betydelig utvidet ved endringer i tvisteloven fra 1. januar 2018, se nye bestemmelser i tvisteloven § 1- 4 a og plan- og bygningsloven § 5-7 mv.

Vanskeligere å innføre parlamentarisk styreform

Kommuner og fylkeskommuner kan også i ny lov velge mellom formannskapsmodellen eller den parlamentariske styringsmodellen. De aller fleste kommunene er organisert etter formannskapsmodellen, men siden både Oslo og Bergen har parlamentarisk styringsmodell, gjelder den mange av landets innbyggere. Når regionreformen trer i kraft fra 1. januar 2020, ligger det an til at Finnmark og Troms, Nordland og Viken vil få parlamentarisk modell.

Formannskapsmodellen har vært og blir fortsatt ansett som «hovedmodell», men det er gjort tilpasninger i regelverket for å styrke kommunestyrets rolle og beskytte mindretallet. Det gjelder fra nå strengere regler – 2/3 flertall – for innføring av parlamentarisk styreform.

Hvilke folkevalgte organer kan kommunene og fylkeskommunene ha, og hva kan de hete?

Til forskjell fra tidligere gir kommuneloven nå en uttømmende opplisting av hvilke lovlige organer kommuner og fylkeskommuner kan ha. Bare de organene som er nevnt i loven, kan opprettes, slik at organiseringsfriheten er innskrenket på dette punktet. I tillegg må de mest sentrale organene bruke det navnet som loven bestemmer. Det vil for eksempel ikke være anledning til å kalle kommunerådet i en by for byregjering.

Kommunloven regulerer nå folkevalgte organer i § 5-1 og andre kommunale organer i § 5-2. Alle saksbehandlingsreglene gjelder for alle organene jf. § 11-1, med noen unntak for kommunale foretak. Rammene for det enkelte organet skal framgå av et eget reglement.

Sentralt i endringen er at faste utvalg og komiteer erstattes av utvalg. Utvalg kan være varige eller tidsbegrensede. De kan få vedtaksmyndighet, innstillingsrett eller kun utredningsoppgaver.

I den nye loven er følgende tre råd obligatoriske:

  • ungdomsråd
  • eldreråd
  • råd for personer med nedsatt funksjonsevne.

Valg til folkevalgte organer. Krav om samtykke.

Valg til kommunestyre og fylkesting reguleres fortsatt i valgloven. Men i reglene om valg til øvrige folkevalgte organer, er det gjort noen endringer.

Reglene om valgbarhet og ombudsplikt er i hovedsak videreført i § 7-2, men det er innført et krav om at den som stiller til valg på en valgliste, skal samtykke.

Valgbarhetsreglene er utvidet til å gjelde flere folkevalgte organer. Utelukket fra å stille til valg blir nå kommunalsjefer, etatssjefer og ledere på tilsvarende nivå, men også ansatte i sekretariatet som utfører tjenester for kontrollutvalget.

Den som stiller til valg på en valgliste, skal samtykke.

Innsynsrett for folkevalgte organer

Folkevalgte har hatt en ulovfestet utvidet innsynsrett i administrasjonens dokumenter. Nå er viktige elementer i denne innsynsretten lovregulert.

Innsynsretten gjelder for folkevalgte organer, og ikke for den enkelte folkevalgte. Utgangspunktet er at kommunestyret og fylkestinget har rett til innsyn i alle saksdokumenter. Andre folkevalgte organer har rett til innsyn i alle saksdokumenter som omhandler virksomhet innenfor organets virkeområde.

Hvis det dreier seg om innsyn i taushetsbelagte opplysninger, er det innført et nødvendighetskrav, samtidig som det må foreligge hjemmel for unntak fra taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 b. Hvis et innsynskrav gjelder taushetsbelagte opplysninger, må innsynskravet vedtas med flertallet av de avgitte stemmene i organet. Hvis det ikke gjelder taushetsbelagte opplysninger, er tre stemmer tilstrekkelig.

Saksbehandling

Reglene om møteoffentlighet er i hovedsak videreført. Prinsippet om at folkevalgte organer skal behandle saker i møter har særlig vært viktig for å avgjøre om saksbehandlingen skal være åpen for allmennheten eller ikke. Møteprinsippet er videreført i ny kommunelov, men i forarbeidene er det forsøkt å gi en tydeligere angivelse av hva som skal regnes som et møte, se særlig NOU 2016: 4 s. 178.

Kravene til møteboken i § 11-4 har noen nye elementer. Blant annet er det nå angitt hvilke opplysninger som minimum skal framgå, og at den med unntak av deler som er unntatt fra offentlighet skal være tilgjengelig for allmennheten.

Insert image here

IKKE BYREGJERING: Kommuneloven forbyr Raymond Johansen og byrådet i Oslo (bildet) å kalle seg byregjering. Foto: Oslo kommune / Sturlason

Fjernmøter

I tillegg er det innført utvidet adgang til å holde fjernmøter i § 11-7, det er nå en generell adgang til å ha fjernmøter, den gjelder ikke lenger bare i hastesaker. Også kommunestyret og fylkestinget kan holde fjernmøter. Bestemmelsen krever at deltakerne via tekniske hjelpemidler skal kunne se, høre og kommunisere med hverandre i sanntid. Møter som skal lukkes, kan ikke holdes som fjernmøte.

Folkevalgte

Den nye loven definerer i § 5-1 tredje ledd hvem som er folkevalgte Som folkevalgte i kommunelovens forstand, regnes både de direkte valgte i kommunestyret og fylkestinget, og de indirekte valgte, altså de som et folkevalgt organ har valgt inn i et folkevalgt organ eller et annet kommunalt organ jf. § 5-2.

Loven gir også nye regler om velferdsrettigheter for folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse. Kommunen skal sørge for at de får rettigheter på samme måte som ansatte til sykepenger, yrkesskadetrygd og permisjon etter reglene i §§ 8-8 til 8-10.

Mer myndighet til ordføreren

Ordførerens myndighet beror i stor grad på den enkelte kommunen og er i mindre grad lovregulert. Ny kommunelov regulerer noen nye forhold som angår ordføreren:

I henhold til § 6-1 har ordføreren nå forslagsrett også i organer der han/hun ikke er medlem, unntatt kontrollutvalget. Videre er det åpnet for at kommunestyret kan delegere myndighet til ordføreren på enkelte nærmere angitte områder: Å treffe vedtak i hastesaker, å opprette utvalg på eget initiativ og å treffe vedtak i ikke-prinsipielle saker. Formannskapet kan delegere sin myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning til ordføreren, dersom ikke kommunestyret har bestemt at myndigheten ikke kan delegeres. Ordføreren er gitt en ny plikt til å rapportere tilbake til kommunestyret om hvordan den delegerte myndigheten er benyttet.

Lettere å kaste ordføreren

Kommunestyret og fylkestinget har fått lovfestet rett til innsyn i alle saksdokumenter.

Ordføreren har en viktig rolle som kommunens ansikt utad, og den nye loven utvider i § 7-11 kommunestyrets kompetanse til å suspendere ordføreren eller frata ordføreren vervet. Gjeldende regler om suspensjon av folkevalgte er videreført i første ledd. Bestemmelsen gir kommunestyret adgang til å suspendere en folkevalgt dersom det er utferdiget siktelse eller tiltale mot en folkevalgt for nærmere angitte straffbare forhold, som gjelder utøvelse av verv eller tjeneste for kommunen eller fusk og uregelmessigheter knyttet til valget. Suspensjon av ordfører etter andre ledd har et utvidet nedslagsfelt.

Ordføreren kan suspenderes hvis han er tiltalt for et forhold med strafferamme på fengsel i mer enn tre år. Den saklige avgrensningen er altså utvidet, men det kreves tiltale, og ikke bare siktelse. Slik suspensjon må vedtas av kommunestyret selv med minst 2/3 av de avgitte stemmene.

I tillegg kan ordføreren fratas vervet etter fjerde ledd dersom han ved sin oppførsel har vist seg uskikket til å ivareta vervet. Dette må også vedtas av kommunestyret selv, men med et flertall på 90 prosent av de avgitte stemmene. Avgjørelse om å suspendere en folkevalgt eller frata ordføreren vervet er enkeltvedtak som kan påklages. Den vil også kunne lovlighetskontrolleres.

Den nye tittelen kommunedirektør

Kommuneloven av 1992 bruker tittelen administrasjonssjef om den øverste administrative lederen i kommunen. I praksis har rådmann vært mye brukt. I den nye loven er den øverste administrative lederen kalt kommunedirektør, jf. § 13-1, men kommunene kan fortsatt selv bestemme stillingstittelen.

I arbeidet med ny kommunelov var det et mål å etablere et tydeligere skille mellom administrasjonen og folkevalgte. Det ga noen viktige presiseringer om kommunedirektørens utredningsplikt og iverksettingsplikt i § 13-1. Blant annet er det angitt at utredningen skal gi et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe vedtak, og at iverksettingen skal skje uten ugrunnet opphold. Det er også gitt en ny presisering av at folkevalgte organers føringer og instrukser for kommunedirektørens arbeid skal skje i form av vedtak.

Kommunedirektør med tydeligere personalansvar etter loven

Nytt er det også at kommunedirektørens løpende personalansvar for den enkelte, inkludert ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed og andre tjenstlige reaksjoner, er lovfestet. Slik er kommunedirektørens arbeidsgiverrolle blitt tydeligere.

Arbeidsgiver- og personpolitikk er fortsatt kommunestyrets ansvar, men det løpende personalansvaret ligger hos kommunedirektøren. Kommunestyret kan ikke velge å gi kommunedirektøren mindre personalansvar enn det som følger av loven.

Ny regulering av delegasjonsadgangen

Hovedtrekkene i reglene om delegasjon videreføres i den nye loven, men det er gitt en bestemmelse for intern delegering i § 5-3, og en bestemmelse for ekstern delegering i § 5-4. Lovregulering av adgang til delegering til rettssubjekter utenfor kommunen er ny. Delegasjon til slike rettssubjekter kan bare skje i saker som ikke har prinsipiell betydning. I saker som gjelder lovpålagte oppgaver, kan rettssubjekter utenfor kommunen få delegert myndighet så lang lovgivningen åpner for det. Dette krever en konkret tolkning av hjemmelsgrunnlaget.

Det blir enklere å suspendere ordføreren.

Interkommunalt samarbeid – § 27-samarbeid utgår og to nye samarbeidsformer innføres

Den nye kommuneloven angir hvilke former for interkommunalt samarbeid som kan brukes på denne måten. Det kan interkommunalt politisk råd, interkommunalt oppgavefellesskap, interkommunalt vertskommunesamarbeid, interkommunale selskap, interkommunale aksjeselskap, interkommunale samvirkeforetak, interkommunale foreninger og andre former for samarbeid som det på en eller på en annen måte som det er rettslig adgang til.

Såkalt «§ 27-samarbeid» etter kommuneloven av 1992 og den mer uformelle regionrådsmodellen går ut, og i stedet er det innført to nye samarbeidsformer: kommunalt oppgavefellesskap jf. kapittel 19 og interkommunalt politisk råd jf. kapittel 18.

Interkommunalt samarbeid organisert etter kommuneloven av 1992 § 27 må være omdannet til en lovlig samarbeidsmodell innen fire år etter at kap. 18 og 19 trer i kraft. Samarbeidet anses oppløst dersom det ikke er omdannet innen fristen. Kommunestyret skal selv treffe vedtak om omdanning og vedta ny samarbeidsavtale. Regionrådene bortfaller ved lovens ikrafttredelse.

Økonomi: Mer langsiktig økonomiforvaltning

Økonomireglene i dagens lov er i hovedsak videreført, men ny lov har to viktige endringer: 1) målet om langsiktig økonomiforvaltning og 2) tidlige inngrep for å kunne rette opp økonomiske ubalanser.

I § 14-1 er det innført en ny og generell plikt til å forvalte økonomien slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid.

Kommunestyret skal ta i bruk finansielle måltall for å sikre bevissthet og åpenhet om kommunens reelle økonomiske situasjon, se § 14-2.

Når det gjelder økonomiplanen, er det grunn til å se reglene om økonomiplan i § 14-4 og kommuneplanens handlingsdel etter plan- og bygningsloven §§ 11-1 og 11-4 i sammenheng. Kommunene kan velge mellom tre alternativer for utarbeidelse av plandokumenter: Utarbeide både en økonomiplan og en handlingsdel, utarbeide en handlingsdel hvor økonomiplanen integreres, eller utarbeide en økonomiplan som samtidig skal fungere som handlingsdel. Dette siste alternativet er nytt. Plan- og bygningslovens krav til ettersyn av handlingsdelen er redusert fra 30 til 14 dager.

Kravene til økonomiplanens og årsbudsjettets innhold er i hovedsak videreført og harmonisert, men det er innført nye krav om å vise utvikling i gjeld og andre langsiktige forpliktelser, jf. § 14-4. Obligatoriske oversikter over gjeldsutviklingen reguleres i forskrift.

Når det gjelder skillet mellom drift og investering, presiserer ny lov de tradisjonelle prinsippene i § 14-9. Reglene presiseres i ny forskrift.

Den nye loven krever tidlige grep hvis regnskapet viser merforbruk, se §§ 14-3 og 14-5. Hvis regnskapet avlegges med merforbruk, skal kommunedirektøren foreslå endringer i årets budsjett. Hvis regnskapet vedtas med merforbruk, skal kommunestyret i vedtaket angi hvordan merforbruket skal dekkes inn.

Nye regnskapsplikter

I § 14-6 første ledd bokstav d er det innført en ny plikt til å utarbeide et samlet (konsolidert) årsregnskap for all virksomhet som er en del av kommunen som rettssubjekt. Her inngår kommunekassen, kommunale foretak, interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap som ikke er eget rettssubjekt, og lånefond. Interkommunale samarbeid og selskaper som er egne rettssubjekt, inngår ikke. Ny frist for regnskapsavleggelse er 22. februar.

Revisor skal vurdere risikoen for brudd på kommunestyrets eller fylkestingets premisser.

Ny regulering om lån

Det er gitt nye presiseringer i vilkårene for å ta opp lån i § 14-14. Det må blant annet være et lovlig låneformål, låneopptaket må være innenfor de rammene som kommunestyret har vedtatt, og det må være innenfor det som fylkesmannen har godkjent (ROBEK).

I tillegg fastsetter bestemmelsen en ny plikt for kommunene til å dokumentere overfor avtaleparten at det planlagte lånet er i tråd med vilkårene for å ta opp lån. Det er også gitt en ugyldighetsregel i siste ledd – en låneavtale er ikke gyldig hvis långiveren forsto eller burde forstått at låneopptaket ikke er i tråd med vilkårene.

Det er fortsatt adgang til å lånefinansiere egne investeringer, se § 14-5 første og andre ledd. Den nye loven gir imidlertid også adgang til lån til kjøp av eiendom som er organisert som aksjeselskap. Aksjeselskapet må være et rent «single-purpose» eiendomsselskap.

Kommunene kan fortsatt ikke lånefinansiere andres investeringer, se § 14-6. Men det er også innført unntak: Tilskudd til andres investeringer kan finansieres over investeringsbudsjettet i to typer tilfeller, der en rekke vilkår må være oppfylt. En kommune kan lånefinansiere et tilskudd til en annen kommunes investering, men bare på områder der kommunene har et lovpålagt ansvar. Det samme gjelder mellom fylkeskommuner. Dette gjelder ikke mellom en kommune og en fylkeskommune. En kommune kan lånefinansiere et investeringstilskudd til eget selskap hvis kommunen alene, eller sammen med andre kommuner/fylkeskommuner, har bestemmende innflytelse i selskapet, investeringen er et varig driftsmiddel og eies av selskapet, og investeringen er på et område der kommunen har et lovpålagt ansvar. Det er også innført en beløpsbegrensning på lånets størrelse.

Metoden for beregning av minimumsavdrag på lån er endret, se § 14-8. Lån skal nedbetales årlig, og loven setter et minimumskrav. Dette skal gi bedre samsvar mellom årlig kapitalslit og årlig nedbetaling. Konsekvensen vil være at en god del kommuner får økt minimumsavdrag, en god del av disse må skape rom for økte avdrag i budsjettet.

Forbud mot finansiell risiko

Forbudet mot å ta vesentlig finansiell risiko videreføres, se § 14-1 tredje ledd. I forarbeidene er det presisert at regelen må forstås som en materiell begrensning av kommunenes kompetanse, og ikke bare som en pliktregel for kommunene. At bestemmelsen skal forstås som en materiell skranke er nytt, sammenlignet med den forståelsen av kommuneloven av 1992 § 52 nr. 3 som Høyesterett la til grunn i dom 29. februar 2016 mellom Danske Bank og Bremanger kommune (Bremangerdommen).

ROBEK

ROBEK-virkemidlene er i hovedsak videreført i kapittel 28, men det er nytt at godkjenning av lån og lange leieavtaler skal skje ved en samlet øvre låneramme. Departementet har fått hjemmel til å fastsette vilkår for bruk av lånerammen. I tillegg er det innført en plikt for ROBEK-kommuner til å vedta en tiltaksplan. Grunnlagene for innmelding i ROBEK er også utvidet, se § 28-1 første ledd bokstav d, e og f. Hvis balanseregnskapet i det vedtatte regnskapet etter § 14-6 første ledd bokstav a viser et samlet (akkumulert) merforbruk fra driftsregnskapet som er på mer enn tre prosent av driftsinntektene, skal kommunen eller fylkeskommunen registreres i ROBEK. Med driftsinntektene menes alle inntektene i driftsregnskapet (brutto driftsinntekter). Videre skal en kommune registreres i ROBEK hvis økonomiplan eller årsbudsjett ikke er vedtatt innen årsskiftet. Det samme gjelder dersom en kommune som har fått årsregnskapet opphevet som følge av lovlighetskontroll etter § 27-1 ikke treffer nytt vedtak om årsregnskap innen en frist som departementet fastsetter. Departementet har også fått adgang til å la være å melde en kommune inn i ROBEK, men bare hvis det åpenbart ikke er behov for kontroll.

Det er innført en ny bestemmelse i § 28-6 om plikt for departementet til å foreta lovlighetskontroll av vedtaket om årsregnskap hvis det foreligger en revisjonsberetning der revisor konkluderer negativt om årsregnskapet, og regnskapet ikke er endret for å rette opp de forholdene som har vært grunnlaget for den negative konklusjonen i revisjonsberetningen.

Ny regulering av rettsvirkninger ved brudd på økonomireglene

I den nye loven er det gitt regulering av hvilke rettsvirkninger brudd på økonomireglene skal ha for gyldigheten av en avtale. Det gjelder for låneopptak, som nevnt over, men også for langsiktige leieavtaler for ROBEK-kommuner, brudd på kravene til finansforvaltning, brudd på skrankene for kommunale garantier mv. Slik skal partene gis større forutsigbarhet med hensyn til gyldigheten av avtalene, og tanken er at det også skal forhindre at det blir inngått avtaler i strid med loven.

Selvkost – lovfesting av prinsipper for beregning

Den nye kommuneloven gir en ny bestemmelse med prinsipper for beregning av selvkost. Det er særlovgivningen som skal regulere om selvkost skal være en øvre grense for brukerbetalingen for bestemte tjenester, og det kan også være beregningsregler i særlovene som går foran kommunelovens regler. Nærmere bestemmelser gis i forskrift.

Styrket egenkontroll

Styrket egenkontroll i kommunene er også et viktig formål med den nye kommuneloven.

For å styrke kontrollutvalget, er det innført krav om flere medlemmer, se § 23-1. Det skal nå være minimum fem medlemmer. Videre er det presisert at lederen ikke kan være medlem av samme parti eller gruppe som ordføreren. Personer med sentrale verv eller stillinger i kommunale selskaper, interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap kan ikke velges til utvalget.

Reglene om forvaltningsrevisjon er gjort mer tydelige, se § 23-3. Forvaltningsrevisjonen er utvidet ved at den nå også kan innebære å gjøre vurderinger av regeletterlevelse. Det er også innført et krav om felles plan for forvaltningsrevisjonen som skal dekke både virksomhet som drives av kommunen selv og virksomhet som drives av selskaper mv. som kommunen har eierinteresser i. Det følger av loven at kommunen har plikt til å gjennomføre forvaltningsrevisjoner.

Det er innført en ny bestemmelse om at revisor skal være uavhengig og ha god vandel § 24-4. Loven gir også en viss utvidelse av regnskapsrevisors ansvar og oppgaver. Blant annet er det innført en ny regel i § 24-6 om at revisor skal vurdere risikoen for brudd på kommunestyrets premisser for bruk av bevilgninger.

Videre er det gjort noen presiseringer i rammene for kontrollutvalgssekretariatene, se § 23-7. De skal påse at saker kontrollutvalget behandler, er forsvarlig utredet, og at utvalgets vedtak blir iverksatt. De skal imidlertid ikke utføre revisjonsoppgaver, og ikke eierskapskontroll.

Internkontroll

Når det gjelder internkontroll under kommunedirektørens ansvarsområde, er regelverket betydelig utbygd i ny lov kapittel 25. Internkontroll defineres ikke i loven, men det angis hva som kreves som et minimum. Etter § 25-1 første og andre ledd skal internkontrollen sikre at lover og forskrifter følges, og internkontrollen skal være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. I tillegg er det gitt en lovbestemt plikt til å rapportere til kommunestyret om internkontroll og resultater fra statlig tilsyn minst én gang i året.

Da kommuneloven ble vedtatt var det en forutsetning at kommunelovens internkontrollbestemmelse skal kunne erstatte internkontrollkrav i særlovgivningen. Det er igangsatt en egen prosess med sikte på å oppheve eller endre internkontrollkrav i særlovgivningen. De nye reglene om internkontroll i kommuneloven trer i kraft når dette er klart.

Eierstyring og eierskapskontroll

Styrking av kommunenes eierstyring overfor kommunalt eide selskaper mv. er et mål for den nye kommuneloven. Selskapsstyring utøves av styret og daglig leder, mens eierstyring er den styringen kommunen har over selskapet i egenskap av eier.

I saker som gjelder lovpålagte oppgaver, kan rettssubjekter utenfor kommunen få delegert myndighet så lang lovgivningen åpner for det.

Et viktig grep er at det nå gjelder et lovfestet krav om eierskapsmelding i lovens § 26-1. Bestemmelsen angir minimumskrav til innhold i meldingen, og krever at meldingen skal utarbeides minst én gang i valgperioden og vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv.

I regelverket om kontrollutvalgets kontroll med selskaper o.l. er det gjort en viktig endring i regelverket om innsyn og undersøkelser. Reglene om rett til innsyn og undersøkelser er videreført, men det er kommet et tillegg i § 23-6 femte ledd om at retten også gjelder overfor virksomheter som utfører oppgaver på vegne av kommunen, dette kan for eksempel være selskaper som kommunen eier sammen med private, helt privateide selskaper, stiftelser mv. Kontrollutvalgets rett til innsyn og undersøkelser omfatter bare det som er nødvendig for å undersøke om kontrakten blir oppfylt.

Statlig kontroll og tilsyn: Styrking av kommunenes partsrettigheter

I den nye kommuneloven har kommunene fått en sterkere stilling i forbindelse med tilsyn, se kapittel 30. De grunnleggende prinsippene og rammene videreføres, men det er skjedd en viktig styrking av kommunens partsrettigheter i forbindelse med statlig tilsyn, der kommunenes partsrettigheter nå er likestilt med partsrettigheter som ligger til private tilsynsobjekter. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelder for hele tilsynsprosessen. Kommunene har blant annet klagerett på fylkesmannens vedtak om utlevering av informasjon. Rettefristen ved pålegg om retting er tatt bort, § 30-4. Det skal være tydelig når fylkesmannen har fattet vedtak, og dermed når kommunen kan klage på vedtak om pålegg.

Fylkesmannens samordningsoppgave ved statlig tilsyn videreføres og styrkes. Dette gjelder imidlertid bare for planlagte tilsyn. § 30-6 gir nå en utvidelse av fylkesmannens verktøy for å samordne planlagte statlige tilsynsaktiviteter overfor kommuner. Fylkesmannen kan sette frist for tilsynsmyndighetene til å innlevere tilsynsplaner, og skal vurdere samlet omfang av tilsyn for hver kommune. Vurderingen av det samlede omfanget skal formidles til andre tilsynsorganer. I tillegg skal § 30-7 sikre bedre samordning mellom statlig tilsynsmyndigheter og kommuner. Fylkesmannen skal drøfte prioriteringer og gjennomføring av planlagte tilsyn med kommunen. Tilsynsmyndighetene skal ta hensyn til det samlede statlige tilsynet og relevante forvaltningsrevisjonsrapporter i den aktuelle kommunen, og kan vurdere å utsette eller ikke gjennomføre tilsynet.

Lovlighetskontroll etter kapittel 27 er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, men gir en ny og bedre struktur på lovteksten og noen presiseringer. Statens egeninitierte lovlighetskontroll krever at det foreligger særlige grunner, noe som tidligere ikke framgikk av lovteksten.

Forskrifter til ny lov på vei

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er i full gang med å utarbeide forskrifter til den nye loven:

Vedtatte forskrifter:

  • Forskrift 7. juni 2019 nr. 714 om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner trer i kraft 1. januar 2020.
  • Forskrift 17. juni 2019 nr. 727 om kommunale og fylkeskommunale råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom

Forskrifter til behandling:

  • Høringsnotat om ny budsjett- og regnskapsforskrift
  • Kontrollutvalgs- og revisjonsforskrift
  • Forskrift om overgangsbestemmelser til ny kommunelov (høringsfrist gikk ut 21. juni). Inkluderer forslag om forlenget funksjonstid for en del faste utvalg og komiteer som allerede finnes.
  • Nye forskrifter til kommunelovens økonomibestemmelser (høringsfrist 9. august)

Hele den nye kommuneloven kan du lese her.

Kilde: Kommuneloven / Sigrid Stokstad