Åpenhetsloven + mulig EU-importforbud = norsk konkurransefordel?
Åpenhetslovens krav til aktsomhetsvurderinger kan gi norske selskaper en konkurransefordel når et EU-forbud mot import av tvangsarbeidsvarer nå ligger på bordet, skriver stipendiat Line Gjerstad Tjelflaat.
EU-kommisjonen har nylig fremsatt forslag til importforbud for produkter som er produsert ved tvangsarbeid. Forslaget kom få dager etter at ILOs rapport om tvangsarbeid og tvangsekteskap fastslo at antall personer som er ofre for tvangsarbeid fortsatt er økende, og at det i dag er estimert at ca. 27,6 millioner mennesker på verdensbasis er ofre for tvangsarbeid. Formålet med forslaget er å holde EU-markedet fritt for produkter som er laget, utvunnet eller høstet ved bruk av tvangsarbeid, uavhengig av om de er laget i EU eller andre steder. Selskaper som gjennomfører aktsomhetsvurderinger for menneskerettigheter, enten fordi de er omfattet av åpenhetslovens krav, eller fordi de følger forventningene som ligger til grunn for OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, er godt rustet for å imøtekomme kravene i et slikt importforbud.
EU-kommisjonen har nylig fremsatt forslag til importforbud for produkter som er produsert ved tvangsarbeid.
Importforbudets hovedtrekk
Forslaget forbyr produkter som er laget ved tvangsarbeid, uavhengig av om varene er importert eller om de er produsert i EU. Det gjelder for alle som driver næringsvirksomhet (economic operators) uavhengig av selskapets størrelse, bransje og geografiske beliggenhet. Også fysiske personer som driver økonomisk virksomhet, omfattes av forbudet.
Definisjonen av tvangsarbeid samsvarer med ILO-konvensjon nr. 29 og nr. 105. Forslaget omfatter tvangsarbeid i hele leverandørkjeden på hvilket som helst trinn i utvinning, høsting og produksjon. Som flere har påpekt, omfatter forbudet likevel ikke tjenester. Dermed omfattes for eksempel ikke serveringspersonell eller transportarbeidere etter at produktet er ferdig produsert, på tross av at dette er bransjer med stor risiko for tvangsarbeid.
Produkter som omfattes av forbudet, skal trekkes tilbake fra markedet og destrueres. De kan ikke returneres eller eksporteres ut av EU-markedet for å unngå forbudet. Regelverket inneholder offentligrettslige sanksjonsmuligher dersom påbud ikke etterleves, men inneholder ingen regler om gjenoppretting overfor ofre for tvangsarbeid.
Forslaget forbyr produkter som er laget ved tvangsarbeid, uavhengig av om varene er importert eller om de er produsert i EU.
Bakgrunn
EU-kommisjonens forslag til importforbud må ses i sammenheng med øvrige tiltak fra EUs side for å nå FNs bærekraftsmål, hvor det viktigste tiltaket som er foreslått på menneskerettighetsområdet, er EU-kommisjonens forslag til direktiv for tilbørlig aktsomhet for bærekraft. Tvangsarbeid er i kjernen av de menneskerettighetskrenkelser som direktivforslaget er ment å bekjempe, og er en av de viktigste hindringene for anstendig arbeid. Mens direktivforslaget for tilbørlig aktsomhet for bærekraft inneholder en rekke forpliktelser for selskapene som er omfattet, inneholder det ingen regler som forbyr å bringe produkter tilvirket ved menneskerettighetskrenkelser, inn på det europeiske markedet. Det foreslåtte importforbudet er på den måten ment å supplere direktivforslaget når det gjelder å bekjempe tvangsarbeid globalt. Forslaget er forventet å bidra betydelig til etterlevelse av direktivforpliktelsene.
Tvangsarbeid er i kjernen av de menneskerettighetskrenkelser som direktivforslaget er ment å bekjempe, og er en av de viktigste hindringene for anstendig arbeid.
På et overordnet nivå synes det å være bred enighet om at forslaget er godt, selv om både næringsliv, sivilsamfunn og akademia gir uttrykk for at det er rom for forbedring. Eksempelvis har sivilsamfunnet pekt på at importforbudet kunne hatt en mekanisme hvor produktene kunne fristilles dersom arbeidsbetingelsene ble bedret, og slik sett bidratt til gjenoppretting for ofre for tvangsarbeid. Andre har derimot anført at det foreslåtte importforbudet er proteksjonistisk og i strid med WTOs handelsavtale. En generell svakhet ved forslaget er at ofre for tvangsarbeid ikke har deltatt i prosessen med å utarbeide forslaget. Det er heller ikke gjennomført noen konsekvensanalyse av forslaget, slik praksis normalt er for rettsakter i EU. Når det ikke er gjennomført konsekvensanalyse, er det vanskelig å vurdere hvilken effekt reguleringen vil ha.
Håndhevelse av importforbudet
Hvis det er mistanke om at et produkt er tilvirket ved tvangsarbeid, vil produktet nektes tilgang til EU-markedet. Gjennomføring av regelverket overlates til medlemsstatene selv. Nasjonalstatene vil måtte etablere kompetente myndigheter som har ansvar for håndhevelse av regelverket.
En generell svakhet ved forslaget er at ofre for tvangsarbeid ikke har deltatt i prosessen med å utarbeide forslaget.
Er det sannsynlig at et produkt er tilvirket ved tvangsarbeid, skal nasjonale myndigheter etterforske det på grunnlag av en risikobasert tilnærming. Fokuset skal rettes mot bransjer og geografiske områder hvor det er høy risiko for tvangsarbeid. Myndighetene vil kunne bygge på informasjon fra ulike tilgjengelige kilder, inkludert varsler fra sivilsamfunnet. Forslaget forutsetter også at det skal opprettes en felles database med opplysninger om risikoprodukter.
Hvis det foreligger tilstrekkelig grunnlag for mistanke (substantiated concern of a violation of the prohibition), kan myndighetene ta beslag i produktet fram til etterforskningen er ferdig. I praksis vil nok dette først og fremst skje ved grenseovergangene, hvilket innebærer at tollmyndighetene vil få et nytt arbeidsområde. Beslag av produkter er et inngripende tiltak som vil kunne få store konsekvenser for den eller dem vedtaket retter seg mot. Dersom det gjelder en nøkkelkomponent for en virksomhets produksjon, vil produksjonen kunne stanse opp i påvente av etterforskningen. Beslagsadgangen krever derfor tilstrekkelig mistankegrunnlag. I praksis vil dette være svært utfordrende for myndighetene som skal håndheve forbudet, som i tillegg vil måtte ha gode kommunikasjonssystemer med tollmyndighetene.
Brudd på importforbudet sanksjoneres først og fremst ved destruering av produktet. Normalt vil myndighetene allerede være i besittelse av produktet på vedtakstidspunktet, ettersom de fleste situasjoner nok vil knytte seg til import på grenseovergangene. Dersom forbudet knytter seg til et produkt som ikke er i kompetente myndigheters besittelse på vedtakstidspunktet, og den forbudet retter seg mot nekter å etterkomme pålegg om destruering, foreslås det at kompetente myndigheter skal kunne ilegge bøter.
Betydningen av gjennomførte aktsomhetsvurderinger
Gode aktsomhetsvurderinger vil forebygge at virksomheten rammes av importforbudet.
Før etterforskning igangsettes, skal kompetent myndighet be om informasjon om hvilke tiltak virksomheten har gjort for å identifisere, forhindre, redusere risiko for eller stanse tvangsarbeid i forbindelse med produktet. Dersom virksomheten har gjennomført tilstrekkelige aktsomhetsvurderinger, skal dette tas hensyn til. Gode aktsomhetsvurderinger vil dermed forebygge at virksomheten rammes av importforbudet. Kravene til aktsomhetsvurderingene vil være ulike for virksomheter som omfattes av direktivforslaget for tilbørlig aktsomhet for bærekraft og for små og mellomstore virksomheter. Kommisjonen vil gi egne retningslinjer som er tilpasset små og mellomstore bedrifter når det gjelder aktsomhetsvurderinger knyttet til tvangsarbeid. Det er også sannsynlig at håndhevelsen av forbudet først og fremst vil rette seg mot de større virksomhetene. Små og mellomstore virksomheter må likevel være forberedt på regelverket, da det også vil gjelde for dem, dersom det vedtas slik det foreligger nå.
I Norge er allerede rundt 9000 selskaper omfattet av åpenhetslovens krav til gjennomføring av aktsomhetsvurderinger. Regjeringen har også uttrykt en klar forventning om at alle selskaper gjennomfører aktsomhetsvurderinger i samsvar med OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, også dem som ikke omfattes av åpenhetslovens krav. De selskapene som allerede gjennomfører aktsomhetsvurderinger, ligger et hestehode foran og vil ha mindre risiko for å bli påvirket av importforbudet. For norske selskaper vil dermed et importforbud som foreslått, kunne bidra til å styrke konkurranseevnen på det europeiske markedet.
Veien videre
Forslaget ble fremmet 19. september 2022 med åtte ukers høringsfrist. Høringsfristen for forslaget er 30. november 2022. Etter høringsfristen vil saken gå videre til parlamentet. Dersom det vedtas, vil nasjonalstatene ha to år på å implementere regelverket i nasjonal rett. Ettersom forslaget er EØS-relevant, vil det også måtte implementeres i norsk rett hvis det blir vedtatt.
For norske selskaper vil et importforbud som foreslått kunne bidra til å styrke konkurranseevnen på det europeiske markedet.
Les flere kronikker av Line Gjerstad Tjelflaat
Les mer på Juridika
Bøker om menneskerettigheter
Næringsliv og menneskerettigheter av Frode Elgesem og Njål Høstmælingen
Menneskerettighetene og Norge av Andresa Føllesdal, Morten Ruud og Geir Ulfstein (red.)
Tidsskriftsartikler om åpenhetslova
Åpenhetslova – Viktig lov for næringslivet i kraft frå 1. juli av Ola Mestad i Tidsskrift for forretningsjus
Menneskerettigheter på Juridika Innsikt
Rett skal være rett, serie i samarbeid med Norges institusjon for menneskerettigheter
Siste saker på Juridika Innsikt
Oljeskattesystemet – et dårlig «joint venture» for staten, kronikk av Knut Bergo
Norge får advokatlov, nyhetssak
Rettsoppgjøret etter korona, nyhetssak
Rettstegnerne, nyhetssak