Barnevernsloven – nytt og gammelt på samme tid
Lov om barnevern (barnevernsloven) LOV-2021-06-18-97 trådte med noen få unntak i kraft 1.1.2023. Den avløser dermed lov om barneverntjenester fra 1992, og et svært viktig felt innenfor velferdsretten har fått en oppdatert lovgivning som forhåpentligvis vil bidra til bedre ivaretakelse av barn og unge med behov for hjelp. Vi gir her en kortfattet oversikt over den nye lovens forarbeider, struktur og nye materielle innhold, i tillegg til noen foreløpige vurderinger av endringene.
Arbeidet frem mot ny barnevernslov
Barnevernsloven har en relativt lang og sammensatt forhistorie. Loven er et resultat av flere prosesser som dels pågikk parallelt, dels avløste hverandre.
Det direkte startskuddet kom ved oppnevningen av barnevernslovutvalget i 2014. Målet med lovarbeidet skulle blant annet være å bedre rettssikkerheten for barna og å skape et mer tilgjengelig og forståelig lovverk i takt med tiden. Utvalget fremmet lovforslaget ved NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse.
Ved den offentlige høringen om NOU-en kom det inn realitetsuttalelser fra 160 instanser, noe som viser den interessen og det engasjementet barnevernslovgivningen vekker.
Målet med lovarbeidet skulle blant annet være å bedre rettssikkerheten for barna og å skape et mer tilgjengelig og forståelig lovverk i takt med tiden.
Den videre oppfølgingen fulgte to spor – med en lovproposisjon og ett høringsnotat. Som et første skritt fremmet regjeringen en lovproposisjon høsten 2017, Prop. 169 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven mv. (bedre rettssikkerhet for barn og foreldre). Proposisjonen fulgte opp barnevernslovutvalgets forslag på viktige områder. Også resultat av to andre høringsnotater ble innarbeidet i proposisjonen. Det ene gjaldt forslag til endring av opplysningsplikten til barnevernet, det andre gjaldt presiseringer av kommunens ansvar, se proposisjonens kapittel 11 og 13.
Stortinget sluttet seg til forslagene som ble vedtatt i 2018, gjennom en endring av gjeldende barnevernlov av 1992. (1) De viktigste endringene kom i lovens innledende kapittel samt i tiltakskapitlet, samtidig som reglene for opplysningsplikt til barnevernstjenesten ble endret i betydelig grad.
Departementet fulgte det andre sporet ved i 2019 å utarbeide et høringsnotat med forslag til ny lov basert på andre deler av Barnevernslovutvalgets utredning. Her kom det inn 134 svar.
De viktigste endringene kom i lovens innledende kapittel samt i tiltakskapitlet, samtidig som reglene for opplysningsplikt til barnevernstjenesten ble endret i betydelig grad.
Som ledd i oppfølgingen av høringsnotatet ble det, parallelt med at arbeidet med proposisjon til ny barnevernslov pågikk, lagt frem en proposisjon som omfattet spesifikke områder, Prop. 84 L (2019–2020) Endringer i barnevernloven (samtaleprosess, årlig tilstandsrapportering mv.). Bakgrunnen var at regjeringen ønsket å få en raskere endring på enkelte områder enn det som var mulig med et helhetlig forslag til ny lov. I juni 2020 ble forslaget til endringer vedtatt. (2) Endringene gikk blant annet ut på at aldersgrensen for rett til ettervern for barn i barnevernet ble hevet fra 23 til 25 år og enkelte nye saksbehandlingsregler ble vedtatt som følge av at samtaleprosess ble lovfestet som alternativ prosess for behandling av tvangssaker i fylkesnemndene. For å ansvarliggjøre kommunene som sådan lovfestet man en plikt til å rapportere til kommunestyret om den kvalitative tilstanden i barnevernet minst én gang årlig. Man lovfestet også en plikt for barnevernstjenesten til å informere politiet når det er truffet vedtak om at et barn skal flyttes til skjult adresse.
På bakgrunn av høringsnotatet fra 2019 og innspillene til dette fremmet regjeringen våren 2021 Prop. 133 L (2020–2021), som inneholdt det helhetlige lovforslaget. Prop. 133 L sammen med Innst. 625 L (2020–2021) dannet grunnlag for den nye barnevernsloven. Loven viderefører altså mye av loven fra 1992 og tar dermed også opp i seg de nettopp omtalte lovendringene fra 2018 og 2020, men til dels i ny språkdrakt og innenfor en helt ny lovstruktur. Prop. 169 L (2016–2017) og Prop. 84 L (2019–2020) vil derfor være relevante rettskilder ved tolkningen og bruken av den nye loven.
Arbeidet med barnevernsreformen, som pågikk parallelt med arbeidet med en ny barnevernslov, bør også nevnes. Også dette arbeidet ble gjort i flere faser og var rettet mot ulike sider av barnevernet. (3) Reformen hadde flere siktemål og gikk ut på dels å styrke kommunenes ansvar for barnevernet, dels å få til kompetanseheving. Etter mye kritikk og omfattende evalueringer de siste årene, etterfulgt av flere lovendringer, (4) trådte barnevernsreformen fullt ut i kraft 1.1.2022, gjennom endringer i lov om barneverntjenester. Reformen ble igjen videreført ved vedtagelse og ikrafttredelse av den nye barnevernsloven. (5) Endringene medførte blant annet at kommunene har fått et større og mer helhetlig ansvar, med vekt på forebygging og tidlig innsats, og statens spesialiserte ansvar ble tydeliggjort i loven. Loven pålegger også et kompetanseløft i kommunene. (6)
Nytt i barnevernsloven
Ny lovstruktur
Strukturen og oppbygningen av den nye loven skiller seg tydelig fra den tidligere loven. Bak strukturen ligger en tanke om at det viktigste må komme først. Barnevernslovutvalgets tilrådning var blant annet at en ny og moderne lov burde være rettighetsbasert, og at barnet måtte fremstå som hovedperson i loven. I samsvar med lovutvalgets forslag ble dermed de grunnleggende verdiene og prinsippene som barnevernet skal bygge på, løftet frem og plassert innledningsvis, etterfulgt av bestemmelser som gjelder det direkte forholdet mellom barn, foreldre og barnevernet. Disse bestemmelsene var tidligere samlet i barneverntjenestelovens kapittel 4 om tiltak, mens den nye loven er organisert med ett kapittel for hver tiltakstype. Systematisk kommer bestemmelsene kronologisk, fra innledningen av en sak med meldings- og undersøkelsesfasen (kapittel 2) via tiltakene, systematisert etter alvorlighetsgrad (kapitlene 3–7), til kapitlet om barnevernets plikt til oppfølging, relatert til hvert enkelt tiltak (kapittel 8).
Det er særlig verdt å merke seg at alle bestemmelsene om akutte tiltak nå er samlet i et felles kapittel 4, og at tilsvarende gjelder for plikten til oppfølging i kapittel 8.
Med siktemålet styrket kvalitet kommer det så egne kapitler om fosterhjem, barnevernsinstitusjoner og omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere (henholdsvis kapitlene 9, 10 og 11).
Som tidligere inneholder loven egne saksbehandlingsregler som på enkelte felt supplerer forvaltningsloven (kapittel 12), i tillegg til at regelen om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett er samlet i et eget kapittel (13). Fylkesnemnda har endret navn til barneverns- og helsenemnda. De spesifikke reglene for saksbehandlingen for nemnda finner man i kapittel 14.
Kommunens og spesifikt barnevernstjenestens ansvar, organisering og oppgaver er regulert og tydeliggjort i kapittel 15, og tilsvarende for statlige barnevernsmyndigheter i kapittel 16. Statens tilsynsansvar følger så i kapittel 17.
Materielle endringer
I all hovedsak medfører både de ulike tiltakene og vilkårene for å kunne benytte dem en videreføring av det som fulgte av loven av 1992. Samtidig har det skjedd en del presiseringer og endringer av lovteksten, vilkår som fulgte av rettspraksis, er blitt lovfestet, og enkelte tidligere uklarheter er fjernet.
Lovens formål fremgår av § 1-1:
«Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse.
Loven skal bidra til at barn og unge får gode og trygge oppvekstvilkår.»
Både formålsparagrafen og en del av de øvrige bestemmelsene i lovens første kapittel er en videreføring av de endringer som ble vedtatt i 2018, hvor blant annet beskyttelse og kjærlighet kom inn i formålsparagrafen. I tillegg ble virkeområdet til loven noe utvidet ved at hjelpetiltak til ungdom kan iverksettes inntil de har fylt 25 år, noe som er videreført i § 1-2. Lovens første kapittel inneholder ellers en lovfesting av «grunnleggende bestemmelser». Innholdsmessig medfører dette i liten grad realitetsendringer siden bestemmelsene i hovedsak kodifiserer barnevernsrettens grunnleggende prinsipper. Disse fremgikk tidligere delvis av bestemmelser i loven av 1992, men følger uansett av både Grunnloven og sentrale menneskerettskonvensjoner som barnekonvensjonen og EMK. Synliggjøringen og samlingen i barnevernslovens første kapittel kan likefullt ha verdi for å sikre tilstrekkelig vektlegging av og oppmerksomhet rettet mot disse sentrale rettighetene i alle fasene av en barnevernssak.
For presiseringen av barnets beste i § 1-3 er det en klar forbedring at bestemmelsen nå står innledningsvis i loven og gjelder «handlinger og avgjørelser» som berører barn. Det er dermed tydeligere at barnets beste er et grunnleggende hensyn for all virksomhet etter barnevernsloven, ikke bare ved valg av tiltak, slik den forrige loven ga uttrykk for.
Flere bestemmelser er utformet som en lovfesting av barns grunnleggende rettigheter: barnets beste i § 1-3, retten til medvirkning i § 1-4, retten til omsorg og familieliv i § 1-5 og retten til minst mulig inngripende tiltak i § 1-5 andre ledd. For presiseringen av barnets beste i § 1-3 er det en klar forbedring at bestemmelsen nå står innledningsvis i loven og gjelder «handlinger og avgjørelser» som berører barn. Det er dermed tydeligere at barnets beste er et grunnleggende hensyn for all virksomhet etter barnevernsloven, ikke bare ved valg av tiltak, slik den forrige loven ga uttrykk for. Etter § 1-4 har barnet en ubetinget rett til medvirkning i forhold som berører det, når barnet er i stand til å danne seg egne meninger. Retten til alderstilpasset informasjon inngår i bestemmelsen. I tråd med både Grl. § 104 og barnekonvensjonen artikkel 12 er det ingen aldersgrense koblet til medvirkningsretten, og rettigheten er tilsynelatende unntaksfri. Barns medvirkningsrett gjelder uavhengig av foreldrenes samtykke og uten at de informeres på forhånd. Dette kan, sett i sammenheng med § 12-6 om unntak fra foreldrenes rett til dokumentinnsyn, øke barns mulighet til å medvirke. Paragraf § 1-5 lovfester barns rett til omsorg og beskyttelse og fastslår at dette fortrinnsvis skal skje i egen familie. Dette er en synliggjøring av barns rett til familieliv, og det er presisert at bestemmelsen ikke innebærer en styrking av det biologiske prinsipp. (7) I § 1-5 andre ledd er det presisert at barnevernets tiltak ikke skal være mer inngripende enn nødvendig. Barns rett til nødvendige barnevernstiltak er videreført i § 1-6. Flere grunnleggende krav til barnevernsarbeid er så videreført, herunder kravet til forsvarlighet i § 1-7, krav til samarbeid med barn, familie og nettverk i § 1-9 og krav om tidlig innsats i § 1-10. I § 1-8 er det lovfestet at barnevernet skal ta hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn i alle faser av saken. Ivaretakelse av samiske barns særlige rettigheter er fremhevet i andre punktum.
Melding og undersøkelse er regulert i lovens andre kapittel, og «bekymringsmelding» er innført som nytt begrep uten at det innebærer en realitetsendring. Kapitlet viderefører og presiserer tidligere lov. Plikten til å gjennomgå bekymringsmeldinger er videreført i § 2-1, men med en tilleggsplikt for barnevernstjenesten til å vurdere om en melding krever umiddelbar oppfølging. Det innebærer en plikt til å sile bekymringsmeldinger så snart som mulig og i tillegg et krav om tilstrekkelig kompetanse i kommunen til umiddelbart å kunne følge meldingen ved slikt behov. (8) I § 2-1 andre ledd er plikten til å begrunne en henleggelse av en bekymringsmelding videreført. At det foreligger dokumentasjons- og begrunnelsesplikt også når bekymringsmeldinger leder til nærmere undersøkelser, følger av journalplikten i § 12-4. Reguleringen av hvordan undersøkelser skal gjennomføres, er videreført i § 2-2, mens avslutning av undersøkelser er presisert i § 2-5. Her er det tydeliggjort at det skal treffes vedtak, og at henleggelse etter gjennomført undersøkelse er et enkeltvedtak. Sammen med § 12-5 om begrunnelse av vedtak og journalplikten etter § 12-4 gir dette bedre dokumentasjon av barnevernsarbeidet og de vurderinger som foretas. Dette er viktig for å sikre en forsvarlig tjeneste og for å bidra til økt rettssikkerhet for barnet og andre involverte. Paragraf 2-5 tredje ledd åpner videre for at en undersøkelse kan henlegges, men slik at en ny undersøkelse skal gjennomføres innen seks måneder. Bestemmelsen er ny, men basert på en praksis knyttet til «henleggelse med bekymring» etter loven av 1992. Lovfestingen av dette er viktig for partenes rettssikkerhet samt for å bidra til overholdelse av fristene for gjennomføring av undersøkelser. Paragraf 2-3 åpner for at undersøkelser kan gjøres gjennom utredning i senter for foreldre og barn, og er ny sammenlignet med tidligere lovgivning. Utredningen kan skje med samtykke eller ved pålegg fra nemnda. Dette vil være inngripende undersøkelser som omfatter døgnbaserte opphold over perioder, og det er dermed behov for en klar hjemmel.
Plikten til å gjennomgå bekymringsmeldinger er videreført i § 2-1, men med en tilleggsplikt for barnevernstjenesten til å vurdere om en melding krever umiddelbar oppfølging.
Hjelpetiltak er regulert i lovens tredje kapittel. De frivillige hjelpetiltakene som krever samtykke, er regulert i de tre første bestemmelsene. Ordlyden angir i § 3-1 ikke hvilke typer hjelpetiltak som kan iverksettes, men det er presisert at de skal være «egnet til å møte barnets og foreldrenes behov og til å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien». Målet med dette er å sikre at et vidt spekter av mulige tiltak kan benyttes, og at valget i den enkelte sak skjer ut fra de konkrete omstendighetene og i samsvar med de grunnleggende bestemmelsene i lovens kapittel 1. (9) Opphold i fosterhjem og barnevernsinstitusjon kan tilbys som hjelpetiltak etter § 3-2 og 3-3. Pålegg om hjelpetiltak er regulert i §§ 3-4 til 3-8 og viderefører hovedsakelig loven av 1992. En nyhet er at § 3-4 andre ledd gir mulighet for pålegg om hjelpetiltak i senter for foreldre og barn i alderen 0–6 år, men da med nokså strenge vilkår. Bestemmelsen i § 3-6 regulerer hjelpetiltak til ungdom over 18 år og samler reguleringene som tidligere ble omtalt som ettervern. Tiltakene kan videreføres frem til ungdommen fyller 25 år. Det er nytt at slike hjelpetiltak kan iverksettes også om ungdommen har vært uten tiltak en periode, jf. § 3-6 første ledd. Den tidligere adgangen til å videreføre visse tvangstiltak etter fylte 18 år er bortfalt i den nye loven. (10) Samlet sett medfører dette at rettssikkerheten for ungdom over 18 år er bedret.
Alle reglene for akuttvedtak er samlet i kapittel 4. Dette synliggjør at disse vedtakene skjer i en særskilt situasjon hvor det haster, og at vilkårene for disse skiller seg fra vilkårene for de ordinære tiltakene. Akutte hjelpetiltak der barn er uten omsorg, er videreført i § 4-1. Det som tidligere ble omtalt som midlertidig plassering utenfor hjemmet, er nå regulert i § 4-2 og omtales som «akuttvedtak om omsorgsovertakelse». Dette innebærer at øvrige bestemmelser om omsorgsovertakelse, barnevernstjenestens ansvar, samværsrett mv. også gjelder ved slike akutte plasseringer. For akutt omsorgsovertakelse av nyfødte er det presisert i første ledd siste punktum at det skal legges særlig vekt på barnets behov for nærhet til foreldrene umiddelbart etter fødselen. Reglene om midlertidig flytteforbud og akuttvedtak om plassering i institusjon ved alvorlige atferdsvansker eller fare for menneskehandel er videreført i §§ 4-3, 4-4 og 4-5.
I lovens kapittel 5 er bestemmelsene om omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar og adopsjon samlet. Vilkårene for omsorgsovertakelse er samlet i § 5-1. Her er nødvendighetskravet og henvisningen til det mildeste inngreps prinsipp løftet frem til bestemmelsens første setning, før sju ulike typetilfeller hvor omsorgsovertakelse kan benyttes, følger av bokstavene a–g. Typetilfellene er en videreføring av det som fulgte av loven av 1992, men nå samlet i én bestemmelse. Bestemmelsene om iverksetting av omsorgsovertakelsen og valg av plasseringssted er også videreføringer og presiseringer av den tidligere loven. I § 5-3 tredje ledd er momenter som skal vektlegges ved valg av plasseringssted, angitt. Videre presiseres det at det skal legges vekt på barnets samvær og kontakt med foreldrene, søsken og andre personer som barnet har nær tilknytning til. Dette innebærer en utvidelse siden bare foreldrene var nevnt i den tidligere loven. I lovens § 5-4 gis en tydeligere beskrivelse av hvem som har hvilket ansvar for barnet etter en omsorgsovertakelse. Deretter følger bestemmelser som viderefører adgangen til å flytte barn, forbud mot å ta barnet til utlandet og hjemmel for oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse. Strukturendringene i loven sikrer at bestemmelsene om vilkår for og iverksetting, gjennomføring og oppheving av omsorgsovertakelse kommer samlet etter hverandre, noe som gjør reglene tilgjengelige.
Fratakelse av foreldreansvaret har fått egen hjemmel i lovens § 5-8. Her er vilkårene presisert gjennom en lovfesting av at det må foreligge «særlige grunner som tilsier at det er nødvendig å frata foreldrene foreldreansvaret for å ivareta barnet». Noen realitetsendring utgjør dette ikke. Loven inneholder i § 5-8 en ny bestemmelse om oppheving av et vedtak om fratakelse av foreldreansvaret. Også her er det snakk om en lovfesting av noe som tidligere ble lagt til grunn i rettspraksis. (11)
Adopsjon er regulert i § 5-10, som med to presiseringer viderefører tilsvarende hjemmel i loven av 1992. I første ledd bokstav d stilles det nå krav om at det må foreligge «særlig tungtveiende grunner» som tilsier at adopsjon vil være «til barnets beste». Dette fulgte tidligere bare av rettspraksis. I tillegg er det presisert i første ledd bokstav b at fosterforeldrene må ha «utøvd omsorgen for barnet på en god måte». Kriteriene her synes noe overlappende, men målet er å synliggjøre at det viktige er om adoptivsøkerne har gitt barnet god omsorg. I § 5-11 videreføres tidligere lovs bestemmelse om besøkskontakt etter en adopsjon.
Tiltak begrunnet i barnets atferd er regulert i lovens kapittel 6. Bestemmelsene om opphold i barnevernsinstitusjoner etter samtykke i § 6-1 og uten samtykke i § 6-2 viderefører i hovedsak det som gjaldt etter forrige lov. Et viktig unntak er at opphold uten samtykke ikke kan videreføres etter at ungdommen har fylt 18 år. Alle bestemmelsene om ettervern fra 18–25 år er basert på frivillighet, jf. § 3-6. I beskrivelsen av alvorlige atferdsvansker i § 6-2 første ledd er formuleringen «på annen måte» fra tidligere lov erstattet med «annen form for utpreget normløs atferd». Dette skal ikke medføre noen realitetsendring, og målet er at formuleringen skal være mer presis. Om «utpreget normløs atferd» er en god betegnelse, kan diskuteres. Bestemmelsene i §§ 6-4 og 6-5 om informasjon til fornærmede eller etterlatte når et barn som har begått et alvorlig lovbrudd, plasseres i barnevernsinstitusjoner, er nye. Bestemmelsene beror på en avveining av hensynet til barnets beste og barnets personvern mot hensynet til de fornærmede og etterlatte. (12) Basert på en avveiing av interessene er det innført en varslingsregel i de tilfellene hvor det anses som nødvendig for å ivareta fornærmedes eller etterlattes behov.
Kapittel 7 regulerer samvær og kontakt. At begrepet «kontakt» er med i både overskriften og enkeltbestemmelsene, representerer en tydeliggjøring av at også annen kontakt enn fysisk samvær reguleres. Paragraf 7-2 fjerde ledd gir i lys av dette en egen hjemmel for å kunne vedta begrensninger i annen kontakt mellom barnet og foreldrene. Utgangspunktet, at barnet og foreldrene har rett til samvær og kontakt med hverandre, slås fast i § 7-1, mens § 7-2 pålegger nemnda å treffe vedtak om dette når omsorgen overtas. Muligheten for samvær og kontakt med andre som har ivaretatt omsorgen for barnet eller andre barnet har nær tilknytning til, er videreført i § 7-3. I tillegg er dette utvidet ved at § 7-5 pålegger barnevernstjenesten å bidra til at barnet får opprettholde og styrke båndene til søsken og andre som har et etablert familieliv og nære personlige bånd til barnet. Bestemmelsen er imidlertid utformet som en pliktbestemmelse for barnevernstjenesten, ikke som en rettighetsbestemmelse for barnet, søsken eller andre som omfattes. Det skal dermed ikke treffes vedtak om slikt samvær eller kontakt, men dette skal inngå i den planen som skal utarbeides etter § 7-6.
Bestemmelsene om oppfølging av barn og foreldre er samlet i et felles kapittel 8. Her er det spesifikke bestemmelser knyttet til oppfølging av de enkelte tiltakene. Det er her først og fremst gjort redaksjonelle grep i form av samling av bestemmelsene med det mål å tydeliggjøre barnevernstjenestens ansvar for oppfølging av barn og foreldre. (13) For å sikre en bedre og mer helhetlig oppfølging av akuttvedtak har man lovfestet en ny plikt for barnevernstjenesten til å utarbeide en plan for videre undersøkelser, barnets omsorgssituasjon og oppfølgingen av barnet og foreldrene etter akuttvedtak. Gjenforeningsmålet er tydeliggjort i § 8-3 tredje ledd annet punktum ved at barnevernstjenesten systematisk og regelmessig må vurdere om det er nødvendig å endre tiltaket, men også om omsorgsovertakelsen kan oppheves. Paragraf 8-5 gir også en ny bestemmelse om oppfølging når det er truffet vedtak om hjelpetiltak til ungdom over 18 år.
For å sikre en bedre og mer helhetlig oppfølging av akuttvedtak har man lovfestet en ny plikt for barnevernstjenesten til å utarbeide en plan for videre undersøkelser, barnets omsorgssituasjon og oppfølgingen av barnet og foreldrene etter akuttvedtak.
Det er videre grunn til å påpeke at loven har fått egne kapitler om fosterhjem og barnevernsinstitusjoner, kapitlene 9 og 10. Her er deler av innholdet fra fosterhjemsforskriften og rettighetsforskriften lovfestet. (14) Hensikten er dels å tydeliggjøre fosterforeldres stilling og rettigheter og barnevernstjenestens forpliktelser overfor fosterforeldre, dels å få viktige regler om rettigheter og tvang på institusjon nedfelt i selve loven.
Ansvarsfordeling og noen prosessuelle justeringer
Kommunenes ansvar for å fremme gode oppvekstsvilkår og forebygge omsorgssvikt, herunder ansvaret for å samordne tjenestetilbudet til barn og familier, er presisert i § 15-1. Etter bestemmelsens andre ledd pålegges kommunestyret å vedta en plan for kommunens forebyggende arbeid. Dette vil ifølge forarbeidene være et verktøy for å sikre en overordnet forankring og systematisk innsats for helhetlige tjenester til barn og unge i kommunen. (15) I tillegg er kommunens overordnede ansvar for barnevernstjenesten slått fast i § 15-2. Kommunen har ansvaret for å utføre de oppgavene etter loven som ikke er lagt til et statlig organ, og i tillegg er ansvaret knyttet til opplæring, veiledning, praksisarbeid og internkontroll presisert. Kommunens overordnede ansvar synliggjøres også gjennom § 15-3 siste ledd, som fastslår at kommunestyret minst én gang i året skal få en redegjørelse om tilstanden i barnevernstjenesten. Målet er å ansvarliggjøre kommunens politiske ledelse.
Barnevernstjenestens ansvar er også blitt noe tydeliggjort. For det første er det overordnede ansvaret for det forebyggende arbeidet løftet over på kommunen, jf. § 15-1. Dernest er barnevernstjenestens ansvar etter § 15-3 avgrenset til å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig «på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd». Dersom barnets behov skyldes andre forhold, er det dermed utenfor barnevernstjenestens ansvar. Dette er med på å trekke noe klarere grenser mellom barnevernstjenestens ansvar og ansvaret til andre etater.
Organiseringen viderefører ellers det systemet som fulgte av den tidligere loven, og med en nemnd som vedtaksorgan i tvangssaker. Nemnda har imidlertid endret navn fra fylkesnemnda til barneverns- og helsenemnda. Dette har sammenheng med at nemndenes stedlige virkeområde ikke nødvendigvis skal knyttes til fylkesgrenser, og at navnet bør avspeile kompetanseområdet. At nemnda er et uavhengig og upartisk avgjørelsesorgan, er lovfestet i § 14-1 første setning, men nemndene er ikke gitt tilsvarende grunnlovsbeskyttelse som domstolene har etter Grunnloven § 95.
Barnevernsloven inneholder generelle saksbehandlingsregler i kapittel 12, regler om taushetsplikt, opplysningsplikt og adgang til å gi opplysninger i kapittel 13 og regler om behandling av saker i barneverns- og helsenemnda i kapittel 14. I stor grad er dette en videreføring av tidligere gjeldende rett. Vi vil kort påpeke noen endringstrekk ved den nye loven, særlig knyttet til styrking av barns og foreldres rettssikkerhet, herunder bedringer med tanke på barnevernstjenestens saksbehandling.
Barn under 15 år har fått sin mulighet til å få partsrettigheter i egen sak noe styrket gjennom formuleringen «dersom hensynet til barnet tilsier det» i § 12-3 andre ledd. Dette er en mindre streng formulering enn «i særskilte tilfeller», som var benyttet i den tidligere loven. Videre skal barnevernstjenesten alltid vurdere om foreldrene er part i saken, etter forvaltningsloven § 2, også når foreldrene ikke bor sammen, jf. § 12-2. Den tidligere loven sa ikke noe særskilt om foreldres partsstatus, og målet er at presiseringen i den nye loven skal bidra til å gjøre barnevernstjenesten bevisst på at det helt fra starten av en sak må klarlegges om begge foreldrene er part i saken, og hvilken betydning det har. (16) Uavhengig av partsstatus fremgår det av § 12-2 andre ledd at barnevernstjenesten i utgangspunktet skal informere alle foreldre med foreldreansvar om vedtak som treffes.
Barnets rett til medvirkning er videre løftet frem som en av de grunnleggende bestemmelsene for loven i § 1-4, og barnets mening samt den vekt den er tillagt, skal fremgå av barnevernets vedtak etter § 12-5. I tillegg er det i § 14-13 en egen bestemmelse om høring av barn for nemnda, hvor det at barnet uttaler seg direkte for nemnda, er nevnt som ett alternativ.
Innsyn i saken er viktig for ivaretakelsen av partsrettigheter, og i § 12-6 gis det en direkte henvisning til forvaltningslovens regler om dokumentinnsyn. Det er imidlertid gjort unntak dersom innsyn kan utsette barnet eller andre for fare eller skade. I slike tilfeller kan altså foreldrene nektes innsyn, eksempelvis i hva barnet har sagt. Innsyn kan også nektes dersom det kan hindre at barnevernstjenesten får gjennomført en undersøkelse etter § 2-2. Dersom saken skal behandles i nemnda eller bringes inn til rettslig overprøving, foreligger ikke slik hjemmel for unntak fra dokumentinnsyn.
Den nye loven medfører også styrking av kravene til dokumentasjon og begrunnelse i barnevernssaker. Etter § 12-4 skal barnevernet føre en journal for hvert enkelt barn, og denne skal inneholde alle vesentlige faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger. I forlengelsen av det stilles det i § 12-5 krav til begrunnelse av barnevernets vedtak, med spesifikke krav til hvilke opplysninger som skal inngå i begrunnelsen. God og riktig dokumentasjon har stor betydning for barnevernets saksbehandling og valg av tiltak, og den er avgjørende for barns og foreldres mulighet til å ivareta sine interesser. Dokumentasjonen er videre avgjørende for muligheten for etterprøving, kontroll og tilsyn og for å sikre et tilstrekkelig avgjørelsesgrunnlag for en senere sak i nemnda eller domstolen. Barnevernsloven gir også nye presiseringer av hvilke opplysninger en begjæring om tiltak for nemnda skal inneholde, jf. § 14-9, og hva som skal fremgå av nemndas vedtak etter § 14-20. Også dette er egnet til å bedre dokumentasjonen av og i saken.
Noen avsluttende vurderinger
Det er grunn til å være fornøyd med at vi har fått en ny, ryddig og delvis oppdatert barnevernslov.
Men selv om Norge fra 2023 har fått en ny barnevernslov, er likevel ikke alle utfordringer på området løst. Kasteballproblematikken, med barn som driver mellom ulike tjenester, herunder mellom barnevernet og somatisk og psykisk helsevern, eller som helt faller utenfor tjenestetilbudene, er utfordrende. Kanskje er dette blant de alvorligste samfunnsproblemene når det gjelder ivaretakelse av barn med store utfordringer. Den nye loven løser ikke dette problemet. Og loven løser heller ikke nødvendigvis utfordringer knyttet til faglig svikt og mangler i tilbudet til utsatte barn og unge, verken i barnevernet eller i helsetjenesten. Slik svikt er illustrert gjennom flere undersøkelser og i enkeltsaker. Det kan være grunn til skepsis med tanke på om disse og andre utfordringer er tilstrekkelig diskutert og forsøkt bedret gjennom den nye loven, eksempelvis når det gjelder tilgang til gode, stabile alternative omsorgstilbud for barn. Enkelte av forslagene til løsning kan også gi grunnlag for en viss bekymring. Et eksempel her kan være ordningen med helsekartlegging i vedtatt § 2-6. Denne bestemmelsen er ennå ikke trådt i kraft, og sannsynligvis er det en del utfordringer her som det kan være grunn til å avklare før ikrafttredelsen.
Kasteballproblematikken, med barn som driver mellom ulike tjenester, herunder mellom barnevernet og somatisk og psykisk helsevern, eller som helt faller utenfor tjenestetilbudene, er utfordrende.
Det er også grunn til å nevne at tiltakene i den nye loven bare i svært begrenset grad er utredet og vurdert. Tiltakene og vilkårene for disse er hovedsakelig videreført uendret fra tidligere lovgivning og uten at det er foretatt en selvstendig og grundig gjennomgang av dem. Det inngikk heller ikke i mandatet til barnevernslovutvalget, men resultatet er at den nye loven bare delvis er ny.
Videreføringene av tiltakene og vilkårene for disse gjør at tidligere rettspraksis fortsatt i stor grad vil være relevant ved bruk av den nye loven. Vektleggingen av rettspraksis må likevel skje i lys av den relativt omfattende praksisen som er kommet fra EMD knyttet til norsk barnevern. Vi nevner her at retten til respekt for familielivet, og herunder gjenforeningsmålet, er løftet frem som klare rettesnorer, med særlig betydning for gjennomføringen av omsorgsovertakelser og ikke minst samværsrett. Dette er også understreket av Høyesterett i storkammerdommene fra 2020 (HR-2020-661-S, HR-2020-662-S og HR-2020-663-S). Det kan være grunn til å spørre om den nye loven går langt nok i å anerkjenne og sikre barns rett til respekt for sitt familieliv, herunder anerkjenne hva en familie er.
Som alltid ved store lovprosesser og endringer skjer mange ting parallelt og overlappende. Slik har det også vært med barnevernsloven, hvor en rekke endringer som ble foretatt i den tidligere loven i påvente av ny lov, kan virke noe forvirrende. Derfor er det viktig å sette seg inn i hvilke endringer som kom når, og hva som er riktig forarbeidsmateriale. I forlengelsen av dette blir ulike sider av barnevernsarbeid nå vurdert i to utvalg. Barnevernsutvalget vurderer tiltak for å styrke rettssikkerheten i alle ledd av barnevernets arbeid, mens Barnevernsinstitusjonsutvalget utreder institusjonsbarnevernet og skal komme med forslag til endringer for å sikre bedre hjelp til barn på institusjon. Det er her snakk om viktige problemområder, og spørsmålet blir hvordan og med hvilket tidsperspektiv disse utredningene, som kommer i løpet av barnevernslovens første virkeår, skal kunne påvirke loven. Det vil også være interessant å se om utvalgene har hatt noen mulighet til å ta den nye loven inn i sitt arbeid, noe som er nødvendig dersom de skal gi et dekkende bilde av dagens situasjon.
Det kan være grunn til å spørre om den nye loven går langt nok i å anerkjenne og sikre barns rett til respekt for sitt familieliv, herunder anerkjenne hva en familie er.
Det må fremheves at lovens struktur er ryddig og god, og at det er gjort grep for å få frem grunnleggende rettigheter for barn aller først i loven. Dersom dette leder til en bedre ivaretakelse av barn og barns rettigheter og til å rette oppmerksomheten tydeligere mot at barnet er hovedpersonen, innebærer det en positiv utvikling.
Det er en ryddig og god tilnærming at de enkelte tiltakene er fremstilt i egne kapitler, og særlig viktig er samlingen av reglene for akuttvedtak. Samtidig er vi litt i tvil om det er heldig at barnevernstjenestens ansvar for å følge opp de enkelte tiltakene er samlet i et felles kapittel (kap. 8). Siden oppfølgingsansvaret her uansett er knyttet til de spesifikke tiltakene, kunne det kanskje vært en fordel om disse pliktene ble plassert sammen med de øvrige reguleringene av tiltakene. Frykten er at oppfølgingsansvaret nå kan bli litt glemt.
Det må fremheves som positivt at flere vilkår utviklet i rettspraksis er blitt lovfestet, og at viktige rettssikkerhetsbestemmelser er flyttet fra forskrift og inn i loven. Det er i tillegg gjort flere grep for å sikre en bedre dokumentasjon av barnevernsarbeidet for det enkelte barnet, noe som er viktig for å imøtekomme kritikken EMD har fremsatt mot Norge, og for å bidra til økt kvalitet og rettssikkerhet.
Barnevernsloven vil imidlertid aldri kunne bli bedre enn måten den praktiseres på. Den delen gjenstår fortsatt å se. Det er etter vår mening grunn til håp, og litt bekymring, for ivaretakelsen av barn i samsvar med den nye loven.
Sluttnoter
(1) LOV-2018-04-20-5. Endringene trådte i kraft 1. juli samme år.
(2) LOV-2020-06-19-74 om endringer i barnevernloven (samtaleprosess, årlig tilstandsrapportering mv.). Alle endringene er i kraft per 1. januar 2021 (FOR-2020-06-19-1275).
(3) Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreform) kap. 1.
(4) Se Prop. 106 L (2012–2013) s. 15–19 med henvisninger til og gjennomgang av tidligere utredninger og Prop. 169 L (2016–2017) kapittel 11. Se også lov om endringer i barnevernloven av 16. juni 2017 nr. 46 (barnevernsreform). Enkelte av bestemmelsene trådte i kraft 1. januar 2018, mens de gjenstående trådte i kraft 1. januar 2022, jf. kgl.res. 15. desember 2017 og kgl.res. 5. mars 2021 om delt ikraftsetting.
(5) Se Prop. 133 L (2020–2021), særlig kapittel 25.2, som omhandler endringer i lov om barneverntjenester. Der henvises det også til hvor tilsvarende bestemmelser inngår i barnevernsloven.
(10) Se bvl. av 1992 § 4-24 tredje ledd.
(11) Se Rt. 1997 s. 1264.
(12) Innføringen av informasjonsbestemmelsene er drøftet i Prop. 133 L (2020–2021) punkt 12.
(14) FOR-2003-12-18-1659 og FOR-2011-11-15-1103. I medhold av barnevernsloven er det gitt en ny rettighetsforskrift, forskrift om barns rettigheter i barnevernsinstitusjon FOR-2022-12-20-2358.