Kan personvernet overleve koronakrisen? #2 Personvern og det norske koronasertifikatet

Det norske og europeiske koronasertifikatet er endelig på plass. Mange hjerter gleder seg og land som Danmark og Israel har allerede lang erfaring. Men sertifikatene / vaksinepassene lagrer og dele enorme mengder helsedata, og gir rettigheter til dem som deler sin helsedata, som andre ikke får. Har personvernet tapt for smittekampen eller er det personvernet som har formet koronasertifikatet?

Et felleseuropeisk «digitalt grønt sertifikat» er ventet i juli, og det norske koronasertifikatet kom denne uken. Begge har skapt splid, spenning og forventning.

Men slike vaksinepass er ikke noe nytt fenomen. Det gule vaksinasjonskortet fra WHO har vært i bruk som reisepass til land med polio eller gulfeber siden 1950-tallet. Alle norske borgere kan jo skrive ut eget vaksinekort fra Helsenorge.no. Så hvorfor er et koronapass så kontroversielt?

EU-kommisjonens forslag til koronapass skal legge til rette for å kunne reise over landegrensene i Europa. Sertifikatet skal være i form av en QR-kode. Det skal være gratis og tilgjengelig på engelsk og på nasjonale språk, og det skal være gyldig i alle EU-land, og trolig alle EØS-land.

EUs grønne QR-kode

EU-kommisjonens forslag til koronapass skal legge til rette for å kunne reise over landegrensene i Europa. Sertifikatet skal være i form av en QR-kode og skal være tilgjengelig både i digital form og på papir. Det skal være gratis og tilgjengelig på engelsk og på nasjonale språk, og det skal være gyldig i alle EU-land, og trolig alle EØS-land. Gjennom dette beviset skal EU-borgere kunne sertifisere at man har tatt koronavaksine, har testet negativt for korona eller har hatt korona innen de siste 6 månedene. Sertifikatet skal kun inneholde informasjon om navn, fødselsdato, utstedelsessdato og «relevant information about vaccine/test/recovery» og en egen identifikator.

Koronapassets rettslige utfordringer

– At det lages felles regler for utforming av koronasertifikat er fornuftig. Det er allerede ulike måter å dokumentere negativ test på. Det kan føre til mye forvirring, papirarbeid og forfalskninger, sier personvernekspert og stipendiat ved Senter for rettsinformatikk ved Universitetet i Oslo, Mona Lintvedt.

Det er allerede ulike måter å dokumentere negativ test på. Det kan føre til mye forvirring, papirarbeid og forfalskninger.

– Mona Lintvedt

Hun har tidligere skrevet en kronikk om koronapass på Juridika Innsikt sammen

jussprofessorene Hans Petter Graver, Anna Nylund og Kristin Bergtora Sandvik om koronapasset må innføres med lov av Stortinget, fordi det er såpass inngripende.

Argumentasjonen ble til høringsuttalelse, som var fanget opp i forarbeidene til Stortingets vedtak om koronasertifikatet, Innstilling 649 L (2020-21):

I høringsuttalelsen fra juristene Anna Nylund, Mona Naomi Lintvedt, Hans Petter Graver og Kristin Bergtora Sandvik anbefales det at lovreguleringen må gjøres langt mer utfyllende, og at loven som et minstemål må inneholde en angivelse av for hvilke konkrete formål et koronasertifikat kan ha rettigheter eller lettelser. De mener videre at loven bør angi for hvilke formål det ikke kan knyttes betingelse om koronasertifikat, og at det bør fremkomme en konkret vurdering av forholdet til retten til anonym ferdsel og fraværet av en generell legitimasjonsplikt i norsk rett.

De mener videre at loven bør angi for hvilke formål det ikke kan knyttes betingelse om koronasertifikat, og at det bør fremkomme en konkret vurdering av forholdet til retten til anonym ferdsel og fraværet av en generell legitimasjonsplikt.

Nylund hadde fra før av utdypet de rettslige problemene med koronasertifikater i en ekspertkommentar på Innsikt. Hun nevnte at det gjaldt både i forhold til personvern, forskjellsbehandling av de som ikke har fått vaksinert seg og utilbørlig press på dem som ikke vil, eller kan.

Vanskeligere å forfalske

I tillegg er koronapasset både tilgjengelig i digital form og på papir, i motsetning til det gule vaksinepasset som kun var på papir. Et papirbevis er vanskelig å kunne holde oppdatert og enkelt å forfalske, noe man så da NRK viste hvor enkelt det var å få tak i en falsk polsk koronatest for å komme inn i Norge. Direktøren i Teknologirådet, Tore Tennøe, understreker fordelene til det digitale koronapasset:

– Det kan oppdateres. Det er sikrere, fordi du har den digitale signaturen i QR-koden. Du kan lagre det desentralisert, og det er litt av det som er fordelen.

Dessuten lover EU at nasjonale myndigheter ikke skal holde på dataene; sertifikatet skal kun fungere som en verifikasjon.

– QR-koden holder på sikkerheten og begrenser informasjonsdelingen. Norske myndigheter har jo allerede slike data i vaksineregisteret, men du skal ikke gi fra deg personopplysningene hver gang. Det skal ikke lagres et eget register, sertifikatet skal bare sertifisere at det som står der er sant, forklarer han.

Han mener QR-koden er en brukervennlig og sikker løsning så lenge den er kryptert og ikke lagrer mer informasjon enn strengt nødvendig.

Forslaget om sertifikat har imidlertid medført en rekke særegne juridiske problemstillinger som får juristene til å klø seg i hodet.

Juridiske utfordringer i vaksinepass – legitimasjonsplikt inn bakveien

Forslaget om sertifikat har imidlertid medført en rekke særegne juridiske problemstillinger som får juristene til å klø seg i hodet. Kravet om digitalt grønt sertifikat vil bli standardisert på EU-nivå og være en betingelse for innreise til land som vanligvis har fri bevegelighet. I tillegg skal passet gjøres digitalt, ikke kun komme på papir.

– Selv om det fra utsiden kan se ut som bare et spørsmål om å innføre en digital variant av noe som allerede finnes på papir, er det mer komplisert enn som så. Innføringen av en felles standard for digitale vaksinepass krever felles tilnærming til registrering og fremvisning av identitet og vaksine- og/eller -smittestatus. Det går inn i betente diskusjoner i en del EU-land om hvorvidt staten skal ha slike oversikter eller ikke, hvem de skal være tilgjengelige for og om det i realiteten innfører en legitimasjonsplikt, forklarer Lintvedt.

Det går inn i betente diskusjoner i en del EU-land om hvorvidt staten skal ha slike oversikter eller ikke.

Nordmenn ønsker digitalt vaksinepass for reiser

En undersøkelse fra Teknologirådet i mars slo fast at 61 prosent av nordmenn var positive til et digitalt vaksinepass. Bare 17 prosent svarte at norske myndigheter ikke burde innføre et digitale vaksinepass. De eldre aldersgruppene var mest positive; av de over 60 år var 73 prosent positive, mens bare 53 prosent av dem i aldersgruppen 18-29 år. Ettersom denne undersøkelsen kun gjaldt sertifikat for vaksine og ikke også testing eller gjennomgått sykdom, er det all grunn til å tro at denne positiviteten i realiteten er større.

Bare 17 prosent svarte at norske myndigheter ikke burde innføre et digitale vaksinepass.

Pass gir press for å ta vaksinen

Det var imidlertid flere bekymringer som pekte seg ut blant de som ikke ønsket å ta vaksinen. 58 prosent mente at vaksinepasset ville medføre et press om å ta vaksinen, som burde være frivillig. 42 prosent var også bekymret for økt overvåkning som følge av vaksinepasset. Like mange mente det ville være urettferdig overfor de som ikke kan ta vaksinen eller som ikke har fått tilbud.

Vaksinepasset ved grensepasseringer var mer akseptert enn innenlandsk bruk. Hele 80 prosent var mot å la passene fungere for studiesteder og kontorer.

Vaksinepasset ved grensepasseringer var mer akseptert enn innenlandsk bruk.

Nordmenn skeptisk til innenriks bruk av vaksinepass

EUs Personvernråd understreker i en uttalelse at EUs lovforslag kun omfatter bruk av sertifikatet for å tilrettelegge for bevegelsesfriheten mellom EUs medlemsstater, slik at innenriks bruk av sertifikatet faller utenfor. All behandling av personopplysninger må ha et rettslig grunnlag for å være lovlig etter GDPR, jf. GDPR art. 6.

All behandling av personopplysninger må ha et rettslig grunnlag for å være lovlig etter GDPR, jf. GDPR art. 6.

Ettersom lovforslaget kun omfatter grensepasseringer og kun danner behandlingsgrunnlag for dette formålet, understreker Personvernrådet at dersom nasjonale myndigheter ønsker å innføre bruk av vaksinepass innenriks, må dette ha et eget behandlingsgrunnlag. Et slikt behandlingsgrunnlag kan være samtykke eller lov.

Det er ikke gitt at et behandlingsgrunnlag er bedre enn et annet. Man må vurdere i det konkrete tilfellet hvilket rettslig grunnlag som er tilstrekkelig. Dette medfører imidlertid at jo mer inngripende og risikofylt behandlingen er, jo strengere er kravet til rettsgrunnlagets klarhet og styrke.

Personvernet setter grenser

Som kjent, innføres sertifikatet i Norge ved lov slik Mona Lintvedt, Hans Petter Graver, Kristin Bergtora Sandvik og Anna Nylund argumenterte for.

Som kjent, innføres sertifikatet i Norge ved lov slik Mona Lintvedt, Hans Petter Graver, Kristin Bergtora Sandvik og Anna Nylund argumenterte for.

– GDPR stiller krav til at et samtykke må være reelt sett frivillig, og kan ikke brukes dersom det er stor ubalanse i styrkeforholdet mellom partene, slik det er i forholdet mellom offentlige myndigheter og borgere. Hovedregelen for offentlige myndigheter er derfor at det må foreligge et rettslig grunnlag i lov. GDPR kan ikke hjemle et inngrep i rettigheter og friheter, men gir rammene for hvordan personopplysninger som er nødvendige for gjennomføring av et tiltak skal behandles, skrev de.

Graden av frivillighet vil også svekkes dersom det er store ulemper ved å takke nei.

– Hvis vaksinepass blir en betingelse for tilgang til enkelte goder, kan ikke samtykke brukes for da vil du ikke ha et reelt valg. Hvis du velger å ikke bruke det, vil du heller ikke få tilgang, uttaler Mona Lintvedt.

Hvis vaksinepass blir en betingelse for tilgang til enkelte goder, kan ikke samtykke brukes for da vil du ikke ha et reelt valg. Hvis du velger å ikke bruke det, vil du heller ikke få tilgang.

– Mona Lintvedt

Hun konkluderer dermed med at samtykke ikke er riktig vei å gå for å innføre vaksinepass, men lov. Det må skilles mellom når noe er frivillig og ikke.

– Hvis vaksinepass blir en betingelse for tilgang til enkelte goder, kan ikke samtykke brukes for da vil du ikke ha et reelt valg.

– I tillegg vil bruk av samtykke ikke gi oss noen mulighet til å ta stilling til vaksinepass som tiltak. Du vil måtte ta stilling til det der og da, men du kan ikke påvirke utformingen annet enn å velge å bruke, ikke bruke det. Det betyr at allmenheten ikke kan påvirke bruksområdene. Det blir dermed opp til helsemyndighetene hva, hvordan og hvilke opplysninger. Hvis det er staten som legger til rette, så bør også statens tiltak ha grunnlag i lov, uttaler hun.

Måtte Stortinget vedta ny lov for å innføre koronasertifikatet?

Eksperter har imidlertid påpekt at det blir for smalt å kun vurdere om det kreves hjemmel i lov etter GDPR. Mye av diskusjonen i forkant av innføringen hadde i stor grad basert seg på om det kreves hjemmel i lov etter reglene om behandlingsgrunnlag i GDPR.

– GDPR hjemler ikke inngrep i rettigheter og friheter, men danner rammer for behandlingen av personopplysninger som er nødvendige for å gjennomføre tiltak. Du må dermed ta et skritt tilbake og se på de større spørsmålene først mener Lintvedt:

– Diskusjonen om samtykke har tatt utgangspunkt i hva som kan være rettslig grunnlag etter GDPR. Det er feil sted å starte. Vurderingen av vaksinepass må starte med forholdet til menneskerettighetene og Grunnloven.

Regjeringen sendte til slutt et forslag til tilleggskapittel til Smittevernloven om koronasertifikat på høring 5. mai. Lovforslaget gir Helse- og omsorgsdepartementet fullmakt til å lage forskrifter for å tilpasse sertifikatet til EUs regelverk.

Økt risiko for overvåkning?

Koronasertifikatet kobler vaksinestatus til identitet. Dermed er det en form for identifisering. Det kan føre til økt potensiale for overvåkning. Halvparten av dem som i følge Teknologirådets undersøkelse var mot sertifikater, hadde overvåkning som grunn.

Koronasertifikatet kobler vaksinestatus til identitet. Dermed er det en form for identifisering. Det kan føre til økt potensiale for overvåkning.

Tennøe uttaler at dette ikke er like problematisk ved grensepasseringer.

– Det enkleste er jo grensepassering, for da må du allerede identifisere deg. (...) Det er begrenset hvor mange ganger du gjør det og det er allerede etablert at man får spørsmål om identifisering på vei inn og ut, uttaler Tore Tennøe.

Det er imidlertid ved utstrakt bruk av passet innenriks potensial for overvåkning kan bli stort.

– I enkelte andre land har dette ført til heftig debatt om det som egentlig innføres, er en identitetskontroll, sier Lindtvedt, som får støtte av Tennøe:

– Du lager et elektronisk ID-system for befolkningen, og hvis det er omfattende så vil det minne om overvåkning, uttaler Tennøe.

Et elektronisk ID-system for befolkningen vil minne om overvåkning hvis det er omfattende.

– Tore Tennøe

Kinas totale overvåking som skremme-modell

Tennøe viser til Kina for å forstår potensialet for overvåkning i digital smittesporing og slike pass. Kina nå et obligatorisk smittesporingssystem der en QR-kode med borgerens oppdaterte helsestatus må vises frem for å få tilgang til butikker, kafeer, tog og kontoret. Dette innebærer i praksis tilnærmet total overvåkning. Danmark har nå et lignende system, basert på massetesting som del av koronasertifikatet.

Men hvis du gjør det i stor grad i mange sammenhenger, slik som i Kina der du må passere mange check-points, kanskje i en og samme butikk, får du et mer omfattende elektronisk ID-system.

– Tore Tennøe

– Det kan styrke næringslivet og gi folk litt av friheten tilbake. Men hvis du gjør det i stor grad i mange sammenhenger, slik som i Kina der du må passere mange check-points, kanskje i en og samme butikk, får du et mer omfattende elektronisk ID-system. Det er nok den viktigste innvendingen mot å gjøre det i stort omfang, uttaler Tennøe.

Teknologirådet frykter også at et pass som opplyser om helsedata vil viske ut grensene for hvilke opplysninger som anses som offentlige.

Å knytte friheter til helsestatus

Personvernrådet er bekymret for diskriminering og forskjellsbehandling mellom vaksinert og ikke-vaksinert. Etterhvert som hele befolkningen får tilbud om vaksine, blir diskrimineringen mindre.

Personvernrådet er bekymret for diskriminering og forskjellsbehandling mellom vaksinert og ikke-vaksinert.

– Men du vil fortsatt utelukke de som ikke kan vaksinere seg, eller ikke vil, sier Lindtvedt, som sier graden av diskriminering bestemmes av hvilke goder et vaksinepass vil gi.

– Det er stor forskjell på å slippe karantene og adgang til en konsert. Å nektes inngang på konsert være en begrensning av retten til fri bevegelighet. Derfor det gjøres en vurdering av om det er nødvendig og forholdsmessig, uttaler hun.

Det er stor forskjell på å slippe karantene og adgang til en konsert.

– Mona Lintvedt

Selv om Europakommisjonen understreker at vaksinasjon ikke skal være en forutsetning for fri bevegelighet og at alle borger i EU har en grunnleggende rett til fri bevegelighet innad i unionen, er flere medlemmer av EU-parlamentet bekymret for at sertifikatene i realiteten blir en forutsetning for å kunne reise i Europa. Det belgiske parlamentsmedlemmet, Marc Botenga, påpekte at å basere retten til fri bevegelse basert på helsestatus kan være en «slippery slope» for fundamentale rettigheter og friheter.

– Selv om et koronasertifikat inkluderer dem som testes, så kobler du helsestatus til bevegelighet og «frihet». Dermed blir helse en betingelse for å delta i samfunnet, sier Lintvedt.

Det belgiske parlamentsmedlemmet, Marc Botenga, påpekte at å basere retten til fri bevegelse basert på helsestatus kan være en «slippery slope» for fundamentale rettigheter og friheter.

Forskjellene mellom Vesten og Resten kan øke

Kristin Bergtora Sandvik, professor på Institutt for kriminologi og rettssosiologi, påpeker i en artikkel at det oppstår en rekke rettferdighetsproblematikker ved korona-og vaksinepass, blant annet profileringsproblemer knyttet til hvem som mer sannsynlig enn andre blir stoppet og sjekket for koronapass, skriver hun.

– Har du innført et dokumentasjonskrav, vil du også få kontroller og risikere forskjellsbehandling i hvor, når og hvordan kontroller gjennomføres, utdyper Lintvedt.

Den tette koblingen mellom sertifikat og tilgang på vaksine hører med i bildet - globalt. WHO har foreløpig ikke ville innført vaksinepass. Den skjeve globale distribueringen av vaksiner medfører at mange ikke vil ha tilgang på vaksinen og dermed koronapass. Dette kan øke forskjellene i verden og ytterligere stenge av Europa fra resten av verden.

Har du innført et dokumentasjonskrav, vil du også få kontroller og risikerer forskjellsbehandling i hvor, når og hvordan kontroller gjennomføres.

– Mona Lintvedt

Kan ikke ses i et vakuum

Hvis man skal stille krav om negativ test for tilgang til samfunnet må teststrategi og testkapasitet følge etter.

– Mona Lintvedt

Skal man ha et sertifikat uten vaksine og gjennomgått sykdom må man ha tilstrekkelig testkapasitet. Selv Danmark som er langt lenger frem enn Norge i testkapasitet, har opplevd lange køer utenfor testsentrene.

–Hvis man skal stille krav om negativ test for tilgang til samfunnet må teststrategi og testkapasitet følge etter, sier Lintvedt. Det kan også påvirke vaksineprioritering.

– Hvis vaksinepass er begrunnet i økonomi – åpne samfunnet og få økonomien i gang – så er det noe annet enn smittevernhensyn. Da kan det bli et spørsmål om hvilke grupper som skal prioriteres til vaksine, uttaler hun. Tilsvarende hvis formålet er å lette tiltak for grupper som er hardt rammet, kan det begrunne at for eksempel studenter skal prioriteres.

Koronapassene kan vare evig, når de først er innført

Lovforslaget fra EU-kommisjonen gir vide fullmakter med mulighet for å endre hvilke personopplysninger som skal inngå i sertifikatet. Det har også vide muligheter for at EU-kommisjonen kan erklære at rammeverket gjeldende i andre pandemisituasjoner. Personvernrådet har bedt om at disse endringsmulighetene innskrenkes.

– EUs forordning på dette området må ha veldig klare betingelser, ikke skjønnsmessige regler, uttaler Lintvedt.

Hvis vi når ønsket vaksinasjonsgrad i høst, slik helsemyndighetene hevder, bør det heller ikke være bruk for mer koronapass. (...) Stiller du fortsatt krav om pass, handler det ikke lenger om smitterisikoen i samfunnet.

– Mona Lintvedt

– Et krevende spørsmål er også om dette egentlig er starten på et permanent krav om vaksinepass. For når er pandemien egentlig over? Og det er kanskje fornuftig å fortsette også etter pandemien slik at vi reduserer risikoen for smittespredning? Det det er jo mange andre veldig smittsomme sykdommer vi også burde sikre oss mot, minner Lintvedt.

Dette kan bli den «slippery slope» mange frykter. Også Teknologirådet.

«Det finnes mange sykdommer som har store omkostninger for samfunnet og den enkelte, for eksempel vanlig sesonginfluensa eller meslinger. Et vaksinepass kan enkelt utvides til flere vaksiner eller andre helseopplysninger», skriver Teknologirådet i sin rapport Vaksinepass – en vei til gjenåpning?, «Det bør derfor være definert på forhånd når og hvordan et vaksinepass skal brukes, og når det skal avvikles.»

Lintvedt for eksempel, mener det bør settes stopp allerede når såpass mange er vaksinert at vi har nådd tilstrekkelig grad av flokkimmunitet.

–Hvis vi når ønsket vaksinasjonsgrad i høst, slik helsemyndighetene hevder, bør det heller ikke være bruk for mer koronapass. Da er flokkimmunitet oppnådd. Stiller du fortsatt krav om pass, handler det ikke lenger om smitterisikoen i samfunnet.

Vaksinepass – veien tilbake til normalen?

Mange jurister legger stor vekt på utfordringene. Men det er helt klart store fordeler koronapass. Man slipper inngripende, og kanskje uforholdsmessige, smittevernstiltak overfor vaksinerte, når vaksinene nå har en beskyttelseseffekt på over 90 prosent. Det gir mennesker tilbake litt av hverdagen og bidrar til å styrke bedrifter og økonomien fremover. Og det er helt klart bedre at en slik løsning gjøres i samarbeid med andre land, mener Lintvedt.

– Fordelen med EUs tilnærming er at det er mer transparens og debatt, samt kompetente innspill, mens du nasjonalt risikerer at spørsmålet ikke egentlig utredet godt nok. I tillegg er det en fordel at mange EU-land har en langt mer restriktiv praksis enn det vi har når det gjelder registrering av identitet og elektroniske helseopplysninger, slik at et minste felles multiplum kan bli strengere og klarere enn uten, uttaler hun.

Fordelen med EUs tilnærming er at det er mer transparens og debatt, samt kompetente innspill, mens du nasjonalt risikerer at spørsmålet ikke egentlig utredet godt nok.

– Mona Lintvedt

I neste sak skal vi ta opp hva som var personvernproblemene med Smittestopp-appen, hvorfor den ble stanset og hva vi kan lære av denne saken.

Du har lest en nyhetssak på Juridika Innsikt. Var dette nyttig for deg? Del gjerne saken med andre på mail eller i sosiale medier.

Serien er finansiert av Fritt Ord, under prosjekt-tittelen Personvernet etter koronakrisen.

Løvli har arbeidet med serien våren 2021. Løvli er tidligere redaktør i jusstudent-magasinet Pacta.