Innsikt

Stortinget må vedta en ny lov dersom koronasertifikat skal innføres

Stortinget må vedta en ny lov dersom koronasertifikat skal innføres
MÅ HA HJEMMEL: Myndighetene tenker å lansere den forenklede utgaven av et koronasertifikat i mai, men ser ut til å ha oversett at det er Stortinget som må beslutte innføring av et koronasertifikat og hva det kan brukes til. Det skriver jussprofessor Hans Petter Graver, stipendiat Mona Naomi Lintvedt, jussprofessor Anna Nylund og jussprofessor Kristin Bergtora Sandvik i en felles ekspertkommentar på Juridika Innsikt. Foto: Istockphoto
Lesetid ca. 15 minutter

Arbeidet med den tekniske løsningen for et koronasertifikat er i full gang og myndighetene tenker å lansere den forenklede utgaven av koronasertifikatet i mai. Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, Direktoratet for e-helse og Norsk helsenett SF utvikler sertifikatet slik at den tekniske løsningen er på plass innen regjeringen har vurdert og besluttet hva koronasertifikatet kan brukes til. Koronasertifikater er tenkt å inngå i europeisk samarbeid for å bidra til en trygg gjenåpning av Europa. Bruken av sertifikatene vil reguleres av nasjonale myndigheter i de ulike landene. Myndighetene ser ut til å ha oversett at det er Stortinget som må beslutte om innføring av et koronasertifikat og hva det kan brukes til. Dette viser at det fortsatt er slik, som påpekt av koronakommisjonen, at verken regjeringen eller sentrale forvaltningsorganer har spesielt mye oppmerksomhet rettet mot de overordnete prinsippene som omkranser rettsstaten. Resultatet kan bli at koronasertifikatet ikke kan innføres i mai som planlagt.

Myndighetene ser ut til å ha oversett at det er Stortinget som må beslutte innføring av et koronasertifikat og hva det kan brukes til. (...) Resultatet kan bli at koronasertifikatet ikke kan innføres i mai som planlagt.

Koronasertifikatet består av tre deler: En del som viser vaksinasjonsstatus, en del som viser negativt testresultat (PCR-test og antigen hurtigtest), og en del som viser immunitet etter gjennomgått koronasykdom (basert på en positiv PCR-test). Bruken av sertifikatet er ennå ikke avklart, verken nasjonalt eller med tanke på innreise og karantene ved ankomst til Norge fra utlandet. Det er mange hensyn som må tas i denne vurderingen, blant annet etiske, smittevernfaglige, juridiske og samfunnsøkonomiske. Privatlivets fred, diskrimineringsvern og personvern er viktige tema her. Utforming av koronasertifikater kan være med å bidra til en trygg gjenåpning av samfunnet. Smittesituasjonen og graden av vaksinering ligger til grunn for hvilke lettelser som kan gjøres i de nasjonale smitteverntiltakene, og derfor er det viktig at bruken av sertifikatene reguleres av myndighetene.

Utforming av koronasertifikater kan være med å bidra til en trygg gjenåpning av samfunnet.

Det synes rimelig klart at innføring av koronasertifikat trenger hjemmel i lov, og at dagens lovgivning ikke gir hjemmel for dette. Utredningene om vaksinepass og koronasertifikat har i liten grad gått inn på hjemmelsspørsmålet, og det synes som om kravet om stortingsbehandling er oversett. Den hittil grundigste offentliggjorte utredningen, Oppdrag 305 – vaksinepass Svar til HOD, synes å forutsette at ordningen kan basere seg på samtykke i den utstrekning den ikke støter an mot annen lovgivning. Dette er åpenbart ikke holdbart. Uansett hva man måtte mene om dette, er det ganske klart at spørsmålet om myndighetene trenger hjemmel for å innføre et koronasertifikat må utredes før man kan svare på det. Vi gir vårt bidrag her.

Det synes rimelig klart at innføring av koronasertifikat trenger hjemmel i lov, og at dagens lovgivning ikke gir hjemmel for dette.

Trengs lovhjemmel for å innføre koronasertifikat?

Den hittil grundigste offentliggjorte utredningen, Oppdrag 305 – vaksinepass Svar til HOD, synes å forutsette at ordningen kan basere seg på samtykke i den utstrekning den ikke støter an mot annen lovgivning. Dette er åpenbart ikke holdbart. Uansett hva man måtte mene om dette, er det ganske klart at spørsmålet om myndighetene trenger hjemmel for å innføre et koronasertifikat må utredes før man kan svare på det. Vi gir vårt bidrag her.

Etter Grunnloven § 113 må myndighetens inngrep overfor den enkelte ha hjemmel ha hjemmel i loven. I tillegg må myndighetene ha lovhjemmel for å gi reguleringer dersom slike reguleringer ikke kan gis som ledd i organiseringen av forvaltningens egen virksomhet eller på grunnlag av eiendomsretten og avtalefriheten, eller der de vil gjøre noe som lovgivningen i utgangspunktet forbyr eller setter grenser for. Samtykke kan heller ikke erstatte kravet til lovhjemmel, da koronasertifikat har rettsvirkninger for dem som ikke er i posisjon til å samtykke til å få utstedt sertifikatet.

I utgangspunktet er det neppe et inngrep å utstyre en person som er vaksinert med et dokument i fysisk eller elektronisk form som bekrefter dette. Staten trenger ikke hjemmel i lov for å utstede offentlige bekreftelser eller dokumenter. Som eksempel på dette kan nevnes det europeiske helsetrygdkort. Når en slik bekreftelse eller dokument skal fungere som betingelse for å utøve visse rettigheter eller å oppnå visse fritakelser, så kan svaret bli et annet. Dokumentet får da karakter av å være et sertifikat eller kompetansebevis, på linje med for eksempel førerkort, pass og nasjonalt ID-kort. Alle disse er innført ved lov.

Stortinget må vedta en ny lov dersom koronasertifikat skal innføres
IKKE HJEMMEL: Et tenkt vaksinepass er ikke pr i dag hjemlet i Smittevernloven, mener artikkelforfatterne.

Samtykke kan heller ikke erstatte kravet til lovhjemmel, da koronasertifikat har rettsvirkninger for dem som ikke er i posisjon til å samtykke til å få utstedt sertifikatet.

Koronasertifikat kan ikke sammenlignes med helsetrygdkortet. Selv om dette tilsynelatende gir rett til behandling under opphold i et annet EØS-land, er det formelt sett ikke noe annet enn en måte å kommunisere informasjon om dekning mellom trygdemyndighetene i EØS-landene, se Vedlegg til EØS-avtalen: Veiledning til E-100 serien og Europeisk helsetrygdkort. De underliggende rettighetene følger av trygdefordningene, som i norsk rett er gjennomført med hjemmel i lov.

Staten trenger ikke hjemmel i lov for å utstede offentlige bekreftelser eller dokumenter.

Å fastsette regler som regulerer tilgangen til bestemte typer av aktiviteter eller rettsgoder, er å gi regler om ansvar og plikter, selv om det gjøres i formen av rettigheter og fritakelser, og ikke som regler om forbud og pålegg. Selv om reglene ikke direkte utformes som inngrep overfor noen, er dette regler som etter det alminnelige forvaltningsrettslige legalitetsprinsippet krevet hjemmel i lov. Regler som muliggjør forskjeller i handlefriheten mellom dem som er vaksinert og dem som ikke er det, reiser spørsmål om fordeling av rettigheter og plikter mellom grupper av befolkningen, som går ut over de hensyn som ligger til grunn for den medisinskfaglige begrunnelsen for fordelingen av vaksiner. På sikt må det dessuten ses i sammenheng med spørsmålet om hvilken grad av press myndighetene skal legge på borgerne for å få dem vaksinert. Dette har helt klart en side mot «inngrep» i Grunnlovens forstand.

Dokumentet får da karakter av å være et sertifikat eller kompetansebevis, på linje med for eksempel førerkort, pass og nasjonalt ID-kort. Alle disse er innført ved lov.

En koronapassordning reiser videre spørsmål om sertifikatet bare skal gjelde inn- og utreiserestriksjoner til landet, eller om det også skal gjelde restriksjonene innenlands. Dersom det skal gjelde innenlands, oppstår spørsmål om hvilke restriksjoner det skal gjelde, om det også skal gjelde private tjenester og arrangementer, og hvem som i så fall skal ha plikt til å kontrollere om en person har et sertifikat. Siden barn foreløpig ikke er med i vaksinasjonsprogrammet må man løse spørsmålet om folk kan ta med sine uvaksinerte barn inn på kjøpesentre, på kino og så videre, eller om barna må bli hjemme.

Koronasertifikat kan ikke sammenlignes med helsetrygdkortet.

Slike reguleringer kan ikke hjemles i statens rett til å organisere og instruere egen virksomhet, og de kan heller ikke hjemles på privatrettslig eller avtalerettslig grunnlag, i eiendomsretten eller i samtykke. Derfor kreves altså hjemmel i lov for å innføre et koronasertifikat. Dette er også lagt til grunn i EU hvor det er tale om å innføre et koronasertifikat gjennom en forordning.

Finnes allerede lovhjemmel for å innføre koronasertifikat?

Smittevernloven § 7-12

På sikt må det dessuten ses i sammenheng med spørsmålet om hvilken grad av press myndighetene skal legge på borgerne for å få dem vaksinert. Dette har helt klart en side mot «inngrep» i Grunnlovens forstand.

Spørsmålet blir da om myndighetene allerede har hjemmel til å innføre et koronasertifikat eller om dette krever et særskilt lovvedtak fra Stortinget. Det finnes ingen generell hjemmel for innføring av koronasertifikat. Den generelle hjemmelen i smittevernloven § 7-12 kan neppe brukes. For det første er det ikke noe slik fare for opphold at det er nødvendig å bruke en nødhjemmel, og for det andre er formålet med et slikt sertifikat langt videre enn «å trygge folkehelsen» slik bestemmelsen krever.

Smittevernlovens kapittel 4

En mulig måte å konstruere en hjemmel på, er å se koronasertifikatet som en begrensning i de restriksjonene som er gitt i medhold av smittevernlovens kapittel 4, og å se hjemmelen for å innføre sertifikatet som en del av hjemmelen til å gi og endre disse restriksjonene. Her kan vi igjen støte an mot formålsbetraktninger. Mens formålet med smittevernrestriksjoner er å begrense smitten, er formålet med å innføre et koronasertifikat å øke retten for dem som kan få utstedt et slikt sertifikat til å slippe restriksjoner og kunne bevege seg fritt over grensene. Det er derfor ikke opplagt at en hjemmel til å fastsette restriksjoner også kan ses som en hjemmel til å innføre en sertifikat, selv om sertifikatet også gjør unntak fra de restriksjonene som er fastsatt. Sertifikatet gjør mer enn det, siden det gir en gruppe av befolkningen andre rettigheter og tilgang til goder enn resten av befolkningen.

Siden barn foreløpig ikke er med i vaksinasjonsprogrammet må man løse spørsmålet om folk kan ta med sine uvaksinerte barn inn på kjøpesentre, på kino og så videre.

Smittevernloven bygger på en inndeling mellom smittede, de som kan antas å være smittede og resten av befolkningen. Restriksjonene skal først og fremst rette seg mot de som er smittet eller antatt smittet. Koronasertifikatet innfører en ny kategori: de som er antatt ikke-smittsomme. Med den utbredelsen som smitten hittil har hatt i befolkningen med cirka to prosent som har fått påvist smitte, er det ganske klart at gruppen av de som ikke er bærere av smitten til enhver tid er mye større enn dem som er vaksinert, i alle fall på det tidspunkt som sertifikatet blir innført. Slik loven er utformet i dag legger den ikke opp til å trekke et slikt skille.

Stortinget må vedta en ny lov dersom koronasertifikat skal innføres
MÅ VEDTA: Stortinget må vedta en egen lov, hvis innelandske vaksinepass skal ha lovhjemmel. Det skriver de fire artikkelforfatterne i denne saken. På bildet er statsminister Erna Solberg (H) i salen under førstegangsbehandlingen av koronaloven lørdag 21. mars 2020. Foto: Stortinget

Det finnes ingen generell hjemmel for innføring av koronasertifikat. Den generelle hjemmelen i smittevernloven § 7-12 kan neppe brukes.

Som nevnt ovenfor må en koronasertifikatordning ta stilling til en rekke spørsmål som går langt ut over det rent smittevernfaglige, særlig dersom det også skal gjelde tilgang til tjenester og arrangementer innenlands. Det må også vurderes om det bør settes grenser for privates adgang til å bruke mangel på vaksinepass som grunnlag for å nekte å yte tjenester eller for å nekte arbeidstakere som ikke har vaksinepass å utføre visse oppgaver eller fylle visse stillinger. Smittevernlovens kapittel 4 gir ikke hjemmel til å regulere slike forhold.

Koronasertifikatet innfører en ny kategori: de som er antatt ikke-smittsomme.

Smittevernlovens § 3-8

Et ytterligere argument for at et sertifikat ikke kan hjemles i kapittel 4, er at loven allerede har en bestemmelse som retter seg mot dem som ikke er vaksinert mot en allmenfarlig smittsom sykdom i § 3-8 tredje ledd. Denne sier:

Ved et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom kan departementet i forskrift bestemme at personer som ikke er vaksinert

a) må oppholde seg innenfor bestemte områder,

b) skal nektes deltakelse i organisert samvær med andre, f.eks. i barnehage, skole, møter eller kommunikasjonsmidler,

c) må ta nødvendige forholdsregler etter kommunelegens nærmere bestemmelse

Bestemmelsen knytter seg til «utbrudd» av en sykdom. Det gir bestemmelsen karakter av å være en bestemmelse for akutte situasjoner, noe som taler i mot at den gir hjemmel for innføring av koronasertifikat i den nåværende situasjonen.

Bestemmelsen knytter seg til «utbrudd» av en sykdom. Det gir bestemmelsen karakter av å være en bestemmelse for akutte situasjoner, noe som taler i mot at den gir hjemmel for innføring av koronasertifikat i den nåværende situasjonen. En annen ting som taler imot dette, er at den ikke sier noe uttrykkelig om vaksinesertifikater. Den er i sin form rettet mot å legge restriksjoner på dem som ikke er vaksinert, og ikke mot å gi rettigheter til dem som er vaksinert. Etter forarbeidene skal den ses i sammenheng med regelen i andre ledd om påbud om vaksinasjon, se ot.prop. nr. 91 (1992-1993) s. 140. Dette taler også mot å anse den for å gi hjemmel for å innføre koronasertifikat, eller for i det hele tatt å innføre forskjeller i restriksjoner for vaksinerte og uvaksinerte så lenge det ikke er gitt noe påbud om vaksinering.

Siden loven har en spesiell bestemmelse om restriksjoner ut fra om personer er vaksinert eller ikke, er det nærliggende å se denne som uttømmende for hva slags regler som kan gis på dette grunnlaget. Dette taler i seg selv imot at bestemmelsene i kapittel 4 kan tolkes slik at de gir hjemmel for innføring av koronasertifikat.

Smittevernlovens § 1-5

Det er uansett klart at § 1-5 ikke kan ses som en hjemmelsbestemmelse. Bestemmelsen sier uansett at det skal foretas en helhetsvurdering, noe som innebærer at man ikke kan se spørsmålet om lettelse av restriksjoner utelukkende fra et smittevernfaglig perspektiv.

Det kan også argumenteres ut fra smittvernloven § 1-5 om at tiltak etter loven skal være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse og være nødvendig av hensyn til smittevernet. Tanken her er at siden de som er vaksinert ikke vil bidra til å spre smitte, vil det ikke være medisinskfaglig begrunnet og nødvendig å opprettholde restriksjoner overfor dem. Dette er en vanskelig diskusjon, som det ikke er nødvendig å gå inn på i denne sammenheng. Det er uansett klart at § 1-5 ikke kan ses som en hjemmelsbestemmelse. Bestemmelsen sier uansett at det skal foretas en helhetsvurdering, noe som innebærer at man ikke kan se spørsmålet om lettelse av restriksjoner utelukkende fra et smittevernfaglig perspektiv.

Konklusjon: Stortinget må vedta en ny lov dersom koronasertifikat skal innføres

Konklusjonen er at smittevernloven slik den nå er utformet ikke gir hjemmel til å innføre en ordning med koronasertifikat. Da det heller ikke finnes hjemmel for dette i annen eksisterende lov, blir konklusjonen at en slik ordning bare kan innføres om Stortinget vedtar en lovhjemmel for det.

Konklusjonen er at smittevernloven slik den nå er utformet ikke gir hjemmel til å innføre en ordning med koronasertifikat. Da det heller ikke finnes hjemmel for dette i annen eksisterende lov, blir konklusjonen at en slik ordning bare kan innføres om Stortinget vedtar en lovhjemmel for det.

Kreves hjemmel i lov av andre grunner?

Lovhjemmel kan også være nødvendig dersom et koronasertifikat kommer i konflikt med Grunnloven eller gjeldende lover.

Etter Grunnloven § 98 er alle like for loven. Ingen må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Man kan lett tenke seg at unntak fra smittevernrestriksjoner på grunnlag av vaksinasjon kan oppfylle kravet til saklighet. Det er imidlertid langt mer komplisert å avgjøre om og når det ikke vil være uforholdsmessig. Dette kan ikke besvares generelt, men må vurderes konkret for de rettigheter og privilegier et koronasertifikat vil gi. Selv om det ikke uttrykkelig følger av § 98, er det også god grunn til å stille som betingelse i tillegg til saklighet og forholdsmessighet, at en ordning som gjør forskjell mellom mennesker på grunnlag av helseforhold har hjemmel i lov. Dette er et gjennomgående krav for å innskrenke menneskerettigheter, og det er nærliggende å tolke det inn som et krav også der myndighetene innfører en ordning som innskrenker § 98.

Etter Grunnloven § 98 er alle like for loven.

Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet legger i sin utredning til grunn at samtykke kan være tilstrekkelig til at et koronasertifikat ikke kommer i strid med helseregisterloven og GDPR. Helseregisterloven § 9 ser ut til å forutsette lovhjemmel med mindre den registrerte samtykker, noe som betyr at man ikke kan bruke informasjon som finnes i SYSVAK uten samtykke. Man kan spørre hvor reelt/fritt et slikt samtykke er dersom det er knyttet rettigheter/unntak fra begrensninger til samtykket. En ny § 19d (ikke trådt i kraft) vil forby at opplysninger i SYSVAK gjøres tilgjengelige for arbeidsgiver og forsikringsselskap.

Det er en avsporing å starte med å diskutere samtykke etter GDPR, slik helsemyndighetene har gjort til nå. GDPR stiller krav til at et samtykke må være reelt sett frivillig, og kan ikke brukes dersom det er stor ubalanse i styrkeforholdet mellom partene, slik det er i forholdet mellom offentlige myndigheter og borgere. Hovedregelen for offentlige myndigheter er derfor at det må foreligge et rettslig grunnlag i lov. GDPR kan ikke hjemle et inngrep i rettigheter og friheter, men gir rammene for hvordan personopplysninger som er nødvendige for gjennomføring av et tiltak skal behandles. Så lenge et koronasertifikat inngår i helsemyndighetens tiltakspakke for pandemien, må det også anses som utøvelse av myndighet som krever hjemmel som rettslig grunnlag også etter GDPR. Samtidig kan det stilles spørsmål ved om kravet til innebygd personvern vil bli ivaretatt i utformingen av koronasertifikatet når utformingen av den tekniske løsningen allerede er i gang, mens formål og bruksområder skal defineres senere.

Helsemyndighetene og regjeringen har muligheten til å allerede nå ta lærdom av anbefalingene fra Koronakommisjonen ved å vurdere forholdet til menneskerettighetene og Grunnloven grundig, utrede personvernhensynene og sørge for en solid hjemmel med tilstrekkelig høring.

Etter vårt skjønn krever derfor innføring av koronasertifikat hjemmel i lov også fordi det ellers ikke vil oppfylle kravene i Grunnloven og gjeldende lover.

Helsemyndighetene og regjeringen har muligheten til å allerede nå ta lærdom av anbefalingene fra Koronakommisjonen ved å vurdere forholdet til menneskerettighetene og Grunnloven grundig, utrede personvernhensynene og sørge for en solid hjemmel med tilstrekkelig høring.

Følg debatt om koronajuss på Innsikt

Anna Nylynd om vaksinepassets utfordringer

Hans Fredrik Marthinussen om hvordan Solberg-saken illustrerer at likhet for loven er en illusjon

Anne Kjersti Befring om koronaloven (vår 2020)

Hans Fredrik Marthinussen om kommunale koronaregler (høst 2020)

Cecilie Rønnevik om EUs personvernforordning (GDPR) består koronatesten og en -personvern-dugnad etter smittvern-dugnaden.

Anders Mikelsen om korona, force majeure og hindringsfritak i kjøpsforhold.

Camilla Selman om hvordan innsynsretten er under press men ikke endres av korona.

Kai Spurkland om hvordan politiet skal håndheve smittevern og nye koronaregler.

Adele Matheson Mestad om eldre og sykes menneskerettigheter under krisetiltak.

Følg den internasjonale debatten om vaksinepass

Stortinget må vedta en ny lov dersom koronasertifikat skal innføres