Når lovgiver gjør noe straffbart – kommentar til HR-2020-1945-A
I dommen mot Mazyar Keshvari av 13. oktober 2020, HR-2020-1945-A, behandlet Høyesterett for første gang straffutmålingen for en stortingsrepresentants bedrageri av reiserefusjon, og vi har dermed fått en ny anvisning for straffenivået på slike lovbrudd. En ny sak kan komme til domstolsbehandling i nærmeste framtid, stortingsrepresentanten Hege Haukeland Liadal ble anmeldt av Stortinget i april 2019 og siktet for grovt bedrageri av reiserefusjon i november 2020. (Representanten har erkjent grovt uaktsomt bedrageri, men ikke grovt forsettlig). Saken mot Mazyar Keshvari, og særlig Høyesteretts skjerping av straffen, vil få betydning for denne typen saker framover.
Når en stortingsrepresentant gjør noe straffbart, brytes tilliten til en som har landets høyeste folkevalgte verv. Dommen viser hvordan samfunnet kan reagere på slike tillitsbrudd. Samtidig er det viktige prinsipielle sider ved reguleringen av denne typen tillitsbrudd som ikke er berørt i saken, og her skal vi trekke opp et bredere bilde.
Samtidig er det viktige prinsipielle sider ved reguleringen av denne typen tillitsbrudd som ikke er berørt i saken, og her skal vi trekke opp et bredere bilde.
Bakgrunn for dom HR-2020-1945-A og saken mot Mazyar Keshvari
Om forfatteren
Høsten 2018 analyserte Aftenposten stortingsrepresentantenes reiseaktivitet og avslørte at Mazyar Keshvari fra Fremskrittspartiet hadde levert en rekke falske reiseregninger til dekning for utgifter til flere reiser som ikke var foretatt. Han ble anmeldt av Stortinget og dømt til sju måneders fengsel for grovt bedrageri i Nedre Romerike tingrett og deretter i Eidsivating lagmannsrett, før Høyesterett skjerpet straffen til 11 måneders fengsel den 13. oktober 2020. (Se TNER-2019-132744, LE-2019-175658 og HR-2020-1945-A) I tingretten ble saken behandlet etter reglene om tilståelsesdom. Påtalemyndigheten anket over straffutmålingen til lagmannsretten og deretter til Høyesterett. Saken dreide seg om 72 reiser med et samlet beløp på i underkant av 450 000 kroner, og påtalemyndighetens forslag til straffutmåling var i alle instansene ett år og seks måneder.
Etter at Keshvari ble kjent med at Aftenposten hadde bedt om innsyn i reiseregningene, tok han kontakt med Stortingets administrasjon og ga en oversikt over litt over halvdelen av reiseregningene. Dette skjedde før Aftenpostens oppslag og før Stortinget anmeldte saken. Han ga en uforbeholden tilståelse og betalte tilbake hele bedrageribeløpet.
Alle instansene kom til at bedrageriet var å anse som grovt
Alle instansene kom til at bedrageriet var å anse som grovt, jf. strl. § 372 og § 372 bokstav a), noe som gir en strafferamme på fengsel inntil seks år. Beløpet innebar at det hadde hatt til følge en betydelig økonomisk skade, jf. strl. § 372 første ledd andre punktum bokstav a), og det dreide seg om misbruk av stilling, verv eller oppdrag, jf. strl. § 372 første ledd andre punktum bokstav e).
Spørsmålet for Høyesterett
Høyesterett la til grunn at forarbeidene åpner for at tidligere straffenivå i det vesentlige skulle opprettholdes, men at det ved enkelte tilfeller av grovt bedrageri kan være rom for å skjerpe straffen noe sammenlignet med det tidligere nivået.
Spørsmålet var hvilken vekt det skulle tillegges at Keshvari hadde brutt tilliten han hadde som stortingsrepresentant. Høyesterett viste til flere avgjørelser fra Høyesterett der andre forhold enn beløpets størrelse er tillagt vesentlig vekt, og at tillitsbrudd tillegges betydelig vekt i skjerpende retning, se Rt-1965-197 om en overformynder som underslo midler han skulle forvalte, og Rt-1992-1463 om en vekter som hadde tatt gjenstander fra bedrifter der han hadde oppdrag som vekter.
Tillitsbrudd tillegges betydelig vekt i skjerpende retning, se Rt-1965-197 om en overformynder som underslo midler han skulle forvalte, og Rt-1992-1463 om en vekter som hadde tatt gjenstander fra bedrifter der han hadde oppdrag som vekter.
Høyesterett fant at begge momentene for straffskjerpelse som er angitt i straffeloven § 77 bokstav j, var tilstede ved at handlingen var «begått i offentlig tjeneste» og det dreide seg om «brudd på en særlig tillit». Videre la Høyesterett vekt på at refusjonsordningen for stortingsrepresentanter er begrunnet i deres særlig uavhengige stilling og den tilliten stortingsrepresentantene har. Refusjonsordningen er i høy grad «basert på den tilliten man i alminnelighet har og må ha til Stortingets medlemmer som folkets øverste representanter», se avsnitt 26. Keshvari hadde misbrukt denne tilliten på en alvorlig måte og utnyttet at den var lett å misbruke, med lav oppdagelsesrisiko. Disse karakteristikkene ved ordningen var begrunnet i de særlige hensynene som gjør seg gjeldende for det øverste folkevalgte nivået. Høyesterett kom til at utgangspunktet for straffutmålingen skulle være omkring fengsel i ett år og tre måneder. Samtidig var det også formildende omstendigheter, og Høyesterett la særlig vekt på at Keshvari hadde gitt en uforbeholden tilståelse, jf. straffeloven § 78 bokstav f, og bidratt til å oppklare saken. Med bakgrunn i dette ble straffen satt til 11 måneders fengsel.
Veiledning for straffenivået og vekten av å være tillitsvalgt
I sammendraget av dommen sies det at «[a]vgjørelsen gir veiledning for straffenivået ved grovt bedrageri når det foreligger særlige skjerpende omstendigheter.» Det er grunn til å tro at den vil få betydning for straffenivået for folkevalgte generelt som dømmes for grovt bedrageri, ikke bare stortingsrepresentanter, men også folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner.
Det er grunn til å tro at den vil få betydning for straffenivået for folkevalgte generelt som dømmes for grovt bedrageri, ikke bare stortingsrepresentanter, men også folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner.
Samtidig la Høyesterett vekt på at refusjonsordningen som gjaldt i Keshvarisaken var særlig tillitsbasert. Stortinget har allerede skjerpet inn refusjonsordningen på flere punkter slik at kontrollen utvides, se endringer i stortingsgodtgjørelsesloven og Stortingets retningslinjer for reisedekning. Systemet vil fortsatt i høy grad være tillitsbasert, men graden av tillit som refusjonsordningen er basert på, er altså noe endret. Dersom dommen skal gi veiledning for andre folkevalgte enn stortingsrepresentanter, vil straffutmålingen måtte vurderes opp mot den særskilte refusjonsordningen som gjelder i det enkelte tilfelle.
Det er ikke tvil om at en stortingsrepresentant forvalter stor tillit. Denne tilliten kommer i første rekke fra velgerne. Dernest er stortingsrepresentantene gitt stor tillit fra Stortinget selv når det gjelder adgangen til å kreve og få reiserefusjon. I sin vurdering nevnte Høyesterett den alminnelige tilliten til Stortingets medlemmer som folkets øverste representanter, men gjorde ingen grundig drøfting av hvilken betydning vervet som stortingsrepresentant i seg selv skal ha i en straffutmåling. Vurderingen var, naturlig nok, knyttet opp til den særlige refusjonsordningen som saken gjaldt.
Straff, ombudsplikt- og rett
Stortingsrepresentanter utøver et folkevalgt verv og er ikke ansatt. De får godtgjøring, ikke lønn. De kan ikke «kastes» etter et mistillitsvotum. Det følger av Grunnloven § 63 at stortingsrepresentanter har ombudsplikt, og av Grunnloven § 71 at de fungerer i fire sammenhengende år. Når de først er valgt, har de plikt til å stå i vervet ut valgperioden, men denne plikten korresponderer også med en rett til å stå i vervet. Vervet er tildelt dem av velgerne, og det er denne velgerkontrakten som gir stortingsrepresentantene Stortingets myndighet, og det er her vi finner grunnlaget for den særlige tilliten som stortingsrepresentanter har. Denne tilliten gis av velgerne hvert fjerde år.
Grunnloven åpner for at stortingsrepresentanter kan idømmes straff av Riksretten når de har brutt sine konstitusjonelle plikter, jf. Grunnloven § 86. Men stortingsrepresentanter kan også begå andre straffbare handlinger som ikke er brudd på konstitusjonelle plikter, slik som eksemplene på bedrageri nevnt ovenfor, sedelighetsforbrytelser, straffbare brudd på veitrafikkloven, narkotikaforbrytelser mv. Går da en idømt fengselsstraff foran retten til å stå i vervet ut stortingsperioden?
Stortingsrepresentanten Hege Haukeland Liadal ble anmeldt av Stortinget i april 2019 og siktet for grovt bedrageri av reiserefusjon i november 2020. (...) Saken mot Mazyar Keshvari, og særlig Høyesteretts skjerping av straffen, vil få betydning for denne typen saker framover.
Dette er ikke klart regulert, og i praksis har det gjerne vært ordnet slik at straffen er sonet i Stortingets ferier, men dersom det blir nødvendig, vil soningen gå foran vervet. Dette utgjør en tilleggsdimensjon ved straffesaker mot stortingsrepresentanter – de kan resultere i en dom som setter ombudsretten til side. I ytterste konsekvens kan dette paradoksalt nok tilsi at straffenivået bør settes lavere enn for andre, altså det motsatte av Høyesteretts vurdering i Keshvari-dommen. Selv om det ofte vil være slik, er det ikke gitt at velgerne som står bak en stortingsrepresentant mener at det vedkommende er dømt for bør medføre at han ikke kan utføre vervet.
Når det reises straffesak mot en stortingsrepresentant, vil vedkommende også selv kunne ønske å fratre vervet på grunn av den belastende situasjonen, utover det som ligger i en fengselsstraff. Lovverket gir ikke mulighet for å trekke seg i en slik situasjon. I praksis blir representanten ofte gitt permisjon med grunnlag i sykemelding når slike saker oppstår. En annen side ved dette er at partiet eller Stortinget for øvrig oppfatter en straffedømt representant som en belastning og til skade for partiets eller hele institusjonens omdømme, og av den grunn ønsker at vedkommende skal fratre vervet utover det som følger av en eventuell fengselsdom. Loven åpner heller ikke for slike unntak fra ombudsplikt og ombudsrett.
Å frata stortingsrepresentant vervet
Vi har imidlertid en straffebestemmelse som åpner for å frata en stortingsrepresentant vervet. Etter straffeloven § 56 kan den som har begått en straffbar handling på nærmere vilkår, fratas stillingen eller for framtiden å ha en stilling eller utøve en virksomhet eller aktivitet. Dette omfatter også å frata noen stortingsverv. Denne muligheten brukes ikke i praksis. I rettspraksis finnes det etter andre verdenskrig bare ett eksempel på at et folkevalgt verv ble vurdert fradømt, jf. Rt. 1961 s. 899. Saken gjaldt spørsmålet om et herredsstyremedlem skulle fradømmes vervet på grunn av ulovlig spritsalg (såkalt «gauking»). Høyesterett kom under dissens 3-2 til at vervet ikke skulle fradømmes. Førstvoterende var i «atskillig tvil», men påpekte som byretten at «domstolene i spørsmål om fradømmelse av et ombud bør vise noen varsomhet ved å stille seg i velgernes sted." (se drøfting i masteravhandlingen Stortingsrepresentanters ombudsplikt). Muligheten til å fradømme stortingsrepresentanten vervet var ikke oppe til vurdering i Keshvari-dommen, og det er sikkert slik at føringen fra 1961-dommen fortsatt følges. Samtidig er det her en mulighet til å faktisk forhindre at en stortingsrepresentant skal fortsette i vervet, og det kan tenkes å være en bedre løsning enn en lang sykemeldingsperiode i etterkant av sonet straff der representanten i realiteten ikke fungerer i vervet. I de to tilfellene som er nevnt her, er det imidlertid perioden fra forholdet er blitt kjent til saken er ferdigbehandlet i domstolene som framstår som mest problematisk. Keshvari var vara for Siv Jensen da hun var finansminister, og har ikke hatt stortingsvervet etter at Frp gikk ut av regjeringen i januar 2020. Liadal er ikke renominert til valget i 2021, og siden saken ikke er kommet opp for retten ennå, er det lite sannsynlig at en straff vil hindre henne i å utføre vervet.I rettspraksis finnes det etter andre verdenskrig bare ett eksempel på at et folkevalgt verv ble vurdert fradømt, jf. Rt. 1961 s. 899. Saken gjaldt spørsmålet om et herredsstyremedlem skulle fradømmes vervet på grunn av ulovlig spritsalg (såkalt «gauking»).
Vi har imidlertid en straffebestemmelse som åpner for å frata en stortingsrepresentant vervet. Etter straffeloven § 56 kan den som har begått en straffbar handling på nærmere vilkår, fratas stillingen eller for framtiden å ha en stilling eller utøve en virksomhet eller aktivitet.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har for tiden forslag til ny valglov på høring (NOU 2020: 6 Frie og hemmelige valg - Ny valglov). Der foreslår flertallet i lovutvalget å gi en klar grunnlovshjemmel for straffeloven § 56 når det gjelder å fradømme stortingsrepresentanter vervet. (NOU 2020: 6 Frie og hemmelige valg - Ny valglov s. 204 Mindretallet foreslår å fjerne muligheten til å frata stortingsrepresentanter vervet).
Grunnloven inneholder ingen eksplisitt hjemmel for å frata en stortingsrepresentant vervet eller å regulere dette i lov. Det er mulig at en slik hjemmel kan utledes fra Grunnloven § 53, som åpner for å gi regler om å frata stortingsrepresentanter stemmeretten, men utvalget ønsker å klargjøre hjemmelsgrunnlaget. En slik endring er ikke ment å senke den høye terskelen for å frata stortingsrepresentanter vervet i forbindelse med en straffesak.
Når stortingsrepresentanters kontrakt med velgerne møter straffansvar og straffutmåling, oppstår interessante spørsmål om forholdet mellom statsmaktene.
Stortingsrepresentanter kan holdes strafferettslig ansvarlig og dømmes, men det gjelder fortsatt at domstolene bør være forsiktige med å stille seg i velgernes sted.
Konklusjon
I Keshvari-dommen fikk vi en klargjøring av straffenivået i saker om grovt bedrageri der skjerpende omstendigheter gjør seg gjeldende, men slike saker bør også ses i et bredere perspektiv. Vurderinger av hvilken betydning tillitsbrudd skal ha, bør ta høyde for de særtrekkene som gjelder for stortingsrepresentanters posisjon overfor velgerne og de øvrige statsmaktene. Stortingsrepresentanter kan holdes strafferettslig ansvarlig og dømmes, men det gjelder fortsatt at domstolene bør være forsiktige med å stille seg i velgernes sted.
Oppsummering: Nytt i Keshvari-dommen
Klargjøring av straffenivået i saker om grovt bedrageri med skjerpende omstendigheter
Klargjøring av straffutmålingen for en stortingsrepresentants bedrageri av reiserefusjon
Kan påvirke når stortingsrepresentanter og folkevalgte i kommuner og fylker kan holdes strafferettslig ansvarlig og dømmes
Peker frem mot lovendringer i ny valglov
Du har lest en sak i Juridikas åpne nyhetsmagasin, Innsikt. Del gjerne saken på sosiale medier med knappene under.
Anbefalt lesning: Stokstad har tidligere forklart hva som er nytt i ny kommunelov, på Juridika Innsikt.