Dommerpost Luxemburg 12: Borgerinitiativ i EU-retten

Et borgerinitiativ innebærer at et antall unionsborgere kan be Kommisjonen om å fremme et lovforslag i samsvar med initiativet. Ordningen skal supplere EUs representative demokrati med et innslag av direkte demokrati. Ordningen kan være interessant for unionsborgere med et sterkt engasjement i enkeltsaker.

EU-retten gir hverken mulighet for EU-organer til å bestemme, eller for unionsborgere til å kreve, at det skal avholdes folkeavstemning i EU-statene. Et borgerinitiativ ble derimot innført i Lisboa-traktaten (2007). Borgerinitiativet skal styrke EUs demokrati og er fastsatt i artikkel 11(4) TEU. Det må støttes av minst en million unionsborgere, i flere EU-stater. Et initiativ må ta sikte på å oppfordre Kommisjonen til å fremlegge forslag til EU-lovgivning for å fremme et mål i traktatene.

Nærmere regler for et initiativ er fastsatt i forordning 2019/788 etter artikkel 24 TEUV. Et initiativ må tas av en gruppe unionsborgere bosatt i minst syv EU-stater. Gruppen må først registrere sitt initiativ hos Kommisjonen. Initiativet kan bare registreres hvis Kommisjonen etter EUs traktatrett har kompetanse til å fremme et lovforslag. Kommisjonen kan imidlertid ikke registrere initiativet dersom det for eksempel er «åpenbart utilbørlig, ikke underbygget eller av sjikanøs art» (artikkel 6(3) i forordningen) eller er i strid med EUs verdier etter artikkel 2 TEU eller EUs Pakt om de grunnleggende rettigheter.

Initiativet kan bare registreres hvis Kommisjonen etter EUs traktatrett har kompetanse til å fremme et lovforslag.

Kommisjonen skal gi generell informasjon om ordningen med borgerinitiativ på sin hjemmeside, og den skal hjelpe initiativtakerne med registrering av initiativet. Kommisjonen skal i denne sammenheng informere Europaparlamentet, Rådet, Regionalkomiteen og Den økonomiske og sosiale komite om initiativet. Kommisjonen skal avgjøre en registrering innen en tidsfrist. Hvis initiativet blir registrert, får gruppen av initiativtakere tolv måneder på seg til å samle tilstrekkelig antall underskrifter. Fristen regnes fra et tidspunkt gruppen selv velger. Nasjonale regler avgjør hvem som kan støtte et borgerinitiativ, men etter forordningen kan aldersgrensen ikke settes lavere enn 16 år. Borgernes tilslutning til initiativet må være fordelt på minst en firedel av EU-statene, det vil i det nåværende EU si minst syv stater.

Antall underskrivere i hver av EU-statene må stå i forhold til EU-statenes andel av representantene i Europaparlamentet. Minstetall er fastsatt i vedlegg til forordningen. For eksempel kreves for Tyskland minst 67 680 og for Luxemburg minst 4230 underskrivere. Støtte kan samles skriftlig og elektronisk. Hver EU-stat skal verifisere resultatet i egen stat. Får et initiativ tilstrekkelig tilslutning, kan det viderebehandles. Kommisjonen vil treffe et vedtak om å fremme eller ikke fremme et lovforslag. Fremmes et forslag, inngår det i lovgivningsprosessen for det saksområdet initiativet gjelder.

Får et initiativ tilstrekkelig tilslutning, kan det viderebehandles. Kommisjonen vil treffe et vedtak om å fremme eller ikke fremme et lovforslag.

Kommisjonen har mottatt en lang rekke søknader om registrering av initiativer. Flere har blitt avvist, fordi Kommisjonen ikke har myndighet til å fremme forslaget, for eksempel et initiativ om å fase ut atomkraft, om at EUs hymne skal synges på esperanto og om en ubetinget grunnlønn for alle. Nær 100 søknader er godtatt for registrering. De fleste av disse har imidlertid ikke fått nok tilslutning. Flere av søknadene om registrering er trukket av initiativtakerne selv. Slike initiativ er derfor ikke viderebehandlet av Kommisjonen.

Noen initiativ har imidlertid ført til lovforslag eller til lovforslag som er under forberedelse. Som eksempler kan nevnes

• Right2Water – om rett til vann med lovforslag om vannforsyning, vannkvalitet og sanitære forhold,

• Stop vivisection – om bruk av dyreforsøk i medisinsk forskning,

• Ban glyphosate and protect people and the environment from toxic pesticides – om å forby ugressmiddelet glyfosat,

• Minority SafePack – særlig om beskyttelse av europeiske minoritetsspråk

• End the Cage Age – om å motvirke bruk av bur i dyrehold.

Det foreligger rettspraksis om borgerinitiativ. Blant disse saker er initiativet Minority SafePack, som Kommisjonen nektet å registrere. med den begrunnelse at noen av en samling forslag falt utenfor Kommisjonens kompetanseområde og at initiativet derfor ikke kunne registreres. Initiativtakerne anla søksmål og hevdet at avslaget var ugyldig. Underretten kom til at begrunnelsen ikke var holdbar og underkjente Kommisjonens avslag (T-646/13). Kommisjonen registrerte deretter de deler av initiativet hvor forslag kunne fremmes.

Initiativet One of Us tok sikte på å beskytte et embryos menneskeverd, særlig ved at EU-midler ikke brukes til stamcelleforskning. Initiativet fikk stor tilslutning. Kommisjonen valgte imidlertid ikke å fremme noe forslag. Den mente etter nærmere undersøkelser at EU-retten allerede inneholdt tilfredsstillende rettsregler for å ivareta de mål initiativet skulle fremme. Initiativtakerne anla søksmål, men Kommisjonen ble frifunnet. Underretten la særlig vekt på at Kommisjonen ikke i noe tilfelle kunne være rettslig forpliktet til å fremme et lovforslag (T-561/14). Initiativtakerne anket, men EU-domstolen avviste anken (C-418/18 P).

En søknad om registrering kan ikke ta sikte på å hindre gjennomføring av et traktatmål, når et initiativ skal ha som formål å påvirke Kommisjonen til å fremme et lovforslag om gjennomføring av et traktatmål.

Sak C-420/16 P gjaldt Kommisjonens vedtak om ikke å registrere initiativet Cohesion policy for the equality of the regions and sustainability of the regional cultures, som Kommisjonen mente lå utenfor dens kompetanse til å fremme lovforslag. Initiativet tar sikte på å sikre at regioner med nasjonale, etniske, kulturelle, religiøse eller språklige særtrekk kan dra full nytte av EUs samhørighetspolitikk, det vil si tilgang til EU-midler, slik at disse regioner ikke blir økonomisk skadelidende sammenlignet med omliggende regioner. Ungarn intervenerte til støtte for initiativtakerne, mens Slovakia og Romania intervenerte for Kommisjonen. Her kom rådende motsetninger av nasjonal og regional art i områdene til uttrykk. Underretten bygget særlig på at initiativtakerne ikke hadde påvist noe behov for lovforslag (T-529/13). Ved ankebehandlingen kom imidlertid EU-domstolen til at en slik rettsanvendelse var feil. Spørsmålet om å registrere et initiativ berodde ikke på bevisføring i anledning forslaget, men på en tolkning av om EU-retten på et abstrakt grunnlag ga mulighet for lovforslag. Kommisjonen registrerte deretter initiativet.

Sak T-754/14 gjaldt initiativet Stop the TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership), det vil si forhandlingene fra 2013 mellom EU og USA om en handels- og investeringsavtale. Aksjonsgruppen ATTAC hadde fremmet et borgerinitiativ for å stoppe forhandlingene om TTIP samt å hindre at CETA (Canadian-European Trade Agreement) ble ratifisert av EU. Kommisjonen nektet imidlertid å registrere initiativet. Dette ble bestridt ved søksmål av initiativtakerne. Kommisjonen hevdet at et initiativ ikke var mulig i dette tilfelle. En søknad om registrering kan ikke ta sikte på å hindre gjennomføring av et traktatmål, når et initiativ skal ha som formål å påvirke Kommisjonen til å fremme et lovforslag om gjennomføring av et traktatmål. Underretten avviste imidlertid dette syn og fant vedtaket ugyldig, fordi det ikke var «åpenbart» (forordningens ord) at forslaget falt utenfor Kommisjonens kompetanse. Kommisjonen godtok denne avgjørelse. I mellomtiden var imidlertid CETA ratifisert av EU. Registreringen gjaldt dermed Stop the TTIP. Initiativet samlet støtte fra mer enn tre millioner EU-borgere. TTIP-forhandlingene stoppet imidlertid opp etter valget av Donald Trump som amerikansk president i 2016. I 2019 bestemte Rådet at forhandlingene skulle innstilles.

Det siste initiativ som er registrert (februar 2023) av Kommisjonen er Å sikre verdig mottakelse av migranter i Europa. Initiativtakerne ber Kommisjonen utarbeide et nytt system for frivillig fordeling av asylsøkere blant EU-statene, samtidig som solidariteten mellom EU-statene ivaretas. I initiativet er det også bedt om EU-regler for forpliktende standarder som sikrer verdige leveforhold for asylsøkere, for eksempel om mat, helse, boforhold, utdanning og arbeid. Etter registreringen har initiativtakerne seks måneder på seg til å forberede innsamlingen av underskrifter for å sikre nok tilslutning til initiativet.

Serien Dommerpost Luxemburg:

• Dommerpost Luxemburg 1: Europeiske dommerforeningers søksmål mot Rådet

• Dommerpost Luxemburg 2: EU og maktfordelingsprinsippet

• Dommerpost Luxemburg 3: Tidsavgrensning av en EU-doms rettsvirkning

• Dommerpost Luxemburg 4: Må en EU-stat innføre euro?

• Dommerpost Luxemburg 5: Korrupsjon kan true EU

• Dommerpost Luxemburg 6: Ordningen for styrket samarbeid i EU

• Dommerpost Luxemburg 7: Motstrid mellom EU-retten og nasjonal forfatningsrett

• Dommerpost Luxemburg 8: Overnasjonalitet i Øvre Schlesien – en lite kjent forløper for EU

• Dommerpost Luxemburg 9: Om Den europeiske menneskerettskonvensjon og EU-retten

• Dommerpost Luxemburg 10: En EU-stat må respektere rettsstaten for å motta EU-penger

• Dommerpost Luxemburg 11: Forbrukerlån i utenlandsk valuta og EU-retten