Dommerpost Luxemburg 10: En EU-stat må respektere rettsstaten for å motta EU-penger
En EU-forordning gir Rådet mulighet til å holde tilbake utbetalinger fra EUs budsjett til EU-stater som ikke respekterer rettsstatsprinsippet. Dette gir Kommisjonen og Rådet en ny og virkningsfull mulighet for rettshåndhevelse.
Parlamentets og Rådets forordning 2020/2092 har etablert en generell vilkårsordning for å verne EUs budsjettmidler. EUs budsjettmidler må brukes i samsvar med EUs verdier. EU-statene skal etter artikkel 317 TEUV samarbeide med Kommisjonen for å sikre at bevilgninger brukes i samsvar med forsvarlig økonomisk forvaltning. En slik forvaltning kan bare sikres så sant offentlige myndigheter i EU-statene handler etter loven. Svik, herunder skattesvik og skatteunndragelse, korrupsjon, interessekonflikter og andre overtredelser må forfølges effektivt av politi- og påtalemyndigheter. Dessuten må offentlige myndigheters vilkårlige eller urettmessige avgjørelser i praksis kunne bli gjenstand for domstolsprøvning av uavhengige domstoler samt av EU-domstolen. Ved håndhevelsen av ordningen kan Rådet, etter forslag fra Kommisjonen, holde tilbake budsjettmidler inntil bestemte krav er oppfylt.
EUs budsjettmidler må brukes i samsvar med EUs verdier.
EU-domstolen avsa i 2022 to dommer som trolig får stor betydning for den videre utvikling av samarbeidet i EU. Ungarn og Polen anla søksmål om at forordningen måtte erklæres ugyldig etter EU-retten. Begge dommer (C-156/21 og C-157/21) er avsagt i plenum. De ble gitt fremskyndet behandling etter begjæring fra Parlamentet og ble behandlet på under ett år – rundt halvparten av vanlig saksbehandlingstid. Belgia, Danmark, Tyskland, Irland, Spania, Frankrike, Luxemburg, Nederland, Finland, Sverige og Kommisjonen trådte inn på Parlamentets og Rådets side i tvisten, mens Polen og Ungarn trådte inn på hverandres side.
EU-domstolen kom til at begge søksmål måtte avvises. Domsgrunnene er nyttige for Kommisjonens og Rådets juridiske tjenester, når vilkårsordningen skal brukes i praksis overfor en EU-stat. Fra domsgrunnene kan man særlig merke seg presiseringer av de krav som må stilles til nasjonale domstolers selvstendighet. Dessuten uttrykker dommene grunnleggende sannheter som det kan være særlig nyttig å få forankret i EU-domstolens plenum. I domsgrunnene finner man for eksempel følgende momenter (i) om rettsgrunnlaget for EU-budsjettets gjennomføring og -kontroll og (ii) om rettslig forutsigbarhet.
Fra domsgrunnene kan man særlig merke seg presiseringer av de krav som må stilles til nasjonale domstolers selvstendighet.
(i) Forordningens virkemiddel er kalt «passende tiltak». Tiltak skal ikke brukes for å straffe en EU-stat, men for å sikre at EUs budsjett ikke misbrukes, men forvaltes etter rettsstatsprinsippet. Tiltak kan bare settes i verk når rettsstatsbruddet i tilstrekkelig grad direkte påvirker, eller kan påvirke, EUs budsjettforvaltning.
EUs verdier i artikkel 2 TEU er felles for alle EU-stater, og tilslutning til dem er en forutsetning for et EU-medlemskap. Medlemskapet omfatter EU-rettens natur, som innebærer og begrunner eksistensen av gjensidig tillit mellom EU-statene, ifølge domsgrunnene.
Respekt for de felles verdier er derfor en forutsetning for å ha rettigheter etter EU-traktatene. Det å respektere verdiene kan derfor ikke begrenses til en plikt som gjelder ved tiltredelsen, og som EU-staten senere kan se bort fra. Verdiene i artikkel 2 TEU er ifølge domsgrunnene selve EUs identitet som en felles rettsorden.
EUs budsjett er i praksis ett av de viktigste redskap for å fremme solidaritet, som er en annen av EUs verdier. Budsjettforvaltningen forutsetter tillit til ansvarlig og lovlig bruk av de felles midler. Dette krever at den enkelte EU-stat respekterer EUs verdier, herunder rettsstaten. Det er derfor en klar sammenheng mellom respekt for rettsstatsprinsippet og forvaltningen av EUs budsjettmidler. Uten en virkningsfull kontroll også ved uavhengige nasjonale domstoler, kan det bli umulig å garantere at EUs budsjettmidler ikke misbrukes.
(ii) Rettslig forutsigbarhet innebærer at rettsregler er klare, og at bruken av dem kan forutses. Dette hindrer likevel ikke at EU-lovgiver kan anvende rettslige normer eller tillate skjønnsutøvelse.
At EU etter artikkel 4(2) TEU skal respektere EU-statenes nasjonale særtrekk, slik de er uttrykt i de politiske og konstitusjonelle grunnstrukturer, betyr ikke at rettsstatsprinsippet fritt kan variere fra EU-stat til EU-stat. Hver EU-stat har sluttet seg til at rettsstatsprinsippet i artikkel 2 er felles og skal respekteres til enhver tid. Rettsstatsprinsippene har vært utviklet i rettspraksis ved EU-domstolen, basert på traktatene og felles verdier anerkjent i de nasjonale rettssystemer. I tillegg nevner fortalen tilfeller som kan kaste lys over et rettsstatsbrudd i forordningens forstand.
Hver EU-stat har sluttet seg til at rettsstatsprinsippet i artikkel 2 er felles og skal respekteres til enhver tid.
Før tiltak etter forordningen kan treffes, kreves det at det foreligger en alvorlig risiko for EUs budsjettforvaltning, at det godtgjøres at det er høy sannsynlighet for at risikoen inntrer og at tiltak bare kan brukes når det er en direkte sammenheng mellom bruddet og risikoen. Saksbehandlingsreglene krever at et tiltak skal bygge på bevis og være objektivt, være ikke-diskriminerende og medføre lik behandling av EU-statene.
Blant annet må et tiltak mot et rettsstatsbrudd gjelde en situasjon eller adferd som kan tilskrives en nasjonal myndighet og som er relevant for budsjettforvaltningen, og tiltaket må være strengt forholdsmessig sammenholdt med bruddets betydning. Å holde tilbake midler som ikke gjelder budsjettposter eller -programmer som er berørt av rettsstatsbruddet, kan bare skje når dette er helt nødvendig for å beskytte EUs budsjett. Kommisjonen må dessuten høre vedkommende EU-stat, herunder be om informasjon, varsle, gi rett til å uttale seg med videre, før tiltak foreslås for Rådet.
Passende tiltak overfor en EU-stat med hjemmel i forordningen vil være gjenstand for omfattende rettslig prøvning i samsvar med etablert rettspraksis.
Når vilkårene foreligger, skal Kommisjonen etter forordningen fremme forslag til Rådet om passende tiltak overfor en bestemt EU-stat. Rådet treffer sitt vedtak med kvalifisert flertall.
Å holde tilbake midler som ikke gjelder budsjettposter eller -programmer som er berørt av rettsstatsbruddet, kan bare skje når dette er helt nødvendig for å beskytte EUs budsjett.
Forordningen prøves nå ut ved at Kommisjonen høsten 2022 for første gang har lagt frem et forslag for Rådet om å holde budsjettmidler tilbake etter forordningen. Forslaget var rettet mot Ungarn. Saken har en lang og motsetningsfylt forhistorie. Ifølge Rådets gjennomføringsbeslutning hadde Kommisjonen funnet uregelmessigheter som den mener skyldes «a systemic inability, failure or unwillingness» fra ungarske myndigheters side til å forhindre rettsstatsbrudd. Ungarn oppfattes som den mest korrupte av EU-statene i 2022 (Transparency Internationals indeks). Det er stor korrupsjon særlig knyttet til offentlige anskaffelser. Dette er et område hvor EU-midler er utsatt for svindel og korrupsjon også i mange andre EU-stater.
Ungarske myndigheter har etter hvert lagt frem flere lovgivningstiltak og organisasjonsendringer for å imøtekomme Kommisjonens kritikk. Tiltakene omfatter blant annet en ny integritetsmyndighet for å unngå interessekonflikter, en ny ekspertgruppe for anti-korrupsjonstiltak, mulighet for å bruke rettsmidler mot påtalemyndighetens beslutninger om ikke å iverksette eller å avslutte etterforskning samt om ikke å påtale korrupsjon, bidrag til at antallet anbudskonkurranser med kun ett bud reduseres og andre tiltak. Tiltakene var imidlertid mangelfulle etter Kommisjonens mening. Kommisjonen fremmet derfor forslag for Rådet om at et beløp på 7,5 milliarder euro som tilkommer Ungarn fra EUs budsjett, ble holdt tilbake. Rådet ga sin tilslutning til Kommisjonens vurderinger og forslag.
Midlene som er tilbakeholdt, frigjøres dersom ytterligere ungarske tiltak kan regnes som tilfredsstillende. Dette skal vurderes av Kommisjonen hver tredje måned, på grunnlag av informasjon gitt av ungarske myndigheter. Målet med ordningen er ikke å inndra midler, men å oppnå endringer i EU-statens håndtering av EUs budsjettmidler, før utbetalinger foretas.
Ungarske myndigheter har liten tillit i EU-institusjonene og hos myndighetene i mange EU-stater. Hvordan Kommisjonen håndterer den pågående konflikt med Ungarn observeres nøye i Parlamentet og av flere EU-stater. En løsning på konflikten er det mest sannsynlige. Den kan imidlertid ikke komme på bakgrunn av ungarske tiltak som må regnes som skuebrød. Det vil ha store skadevirkninger for EU-samarbeidet om Ungarn etter en nøktern vurdering kunne ses som en vinner i denne konflikt. Jeg tror imidlertid at dette ikke vil skje.
Serien Dommerpost Luxemburg:
Dommerpost Luxemburg 1: Europeiske dommerforeningers søksmål mot Rådet
Dommerpost Luxemburg 2: EU og maktfordelingsprinsippet
Dommerpost Luxemburg 3: Tidsavgrensning av en EU-doms rettsvirkning
Dommerpost Luxemburg 4: Må en EU-stat innføre euro?
Dommerpost Luxemburg 5: Korrupsjon kan true EU
Dommerpost Luxemburg 6: Ordningen for styrket samarbeid i EU
Dommerpost Luxemburg 7: Motstrid mellom EU-retten og nasjonal forfatningsrett
Dommerpost Luxemburg 8: Overnasjonalitet i Øvre Schlesien – en lite kjent forløper for EU
Dommerpost Luxemburg 9: Om Den europeiske menneskerettskonvensjon og EU-retten